行政事業(yè)單位項目支出績效分析及評價

劉瑋瑋

【摘要】自項目支出績效評價實施以來，有效提高了項目支出的效率和效益，優(yōu)化了財政資源配置，進而推動行政事業(yè)單位的發(fā)展和服務水平的提升。但是，受限于多種因素，導致項目支出績效評價尚存在一定的問題，亟需對其進行優(yōu)化，兼顧“績”“效”，促使事業(yè)單位行為更務實。文章探討了項目支出績效評價的相關內容，對設定目標不清晰、評價指標不健全、管理理念不深刻、執(zhí)行監(jiān)控不全面等問題予以分析，并提出針對性策略，以期為相關工作者提供參考。

【關鍵詞】行政事業(yè)單位；項目支出；績效分析；評價

【中圖分類號】F274

在我國深化財稅改革的背景下，全面實施績效管理成為提高公共服務、優(yōu)化財力配置的重要措施。特別是現階段我國經濟增速變緩，支出需求不斷增大，導致財政運行出現緊平衡情況，必須以績效管理為重點，合理應用財政資金，提高政府執(zhí)行力及可信度。因此，在行政事業(yè)單位項目支出中，應當健全績效評價體系，優(yōu)化評價指標，從而提高績效評價效果。

一、項目支出績效評價概述

2020年2月，財政部頒布《項目支出績效評價管理辦法》，準確定義了項目支出績效評價是財政部門、預算部門和單位，依據設定的績效目標，對項目支出的經濟性、效率性、效益性和公平性進行客觀、公正的測量、分析和評判。[ 1 ]以評價方式而言，有單位自評、部門評價和財政評價三種，并具有以下特點。

（一）多樣性

行政事業(yè)單位項目支出為公眾提供多種服務和產品，涉及社會、經濟多領域，諸多因素均能影響項目支出績效。此種情況下，項目支出績效為保證評價公正公平，必須定量、定性分級結合，遵循特性與共性評價原則。

（二）全面性

項目支出是行政事業(yè)單位參與社會經濟活動的關鍵手段，可實現社會再分配與再生產，應全方位衡量資金使用效果，考慮一定成本下提供公共服務與產品數量是否滿足民眾需求等，結合社會和經濟效益、長期績效與短期績效，明確各項目相輔相成，共同服務于整體戰(zhàn)略，方能達到項目支出目標。[2]

（三）全程性

在項目支出績效評價中，需要貫穿全過程，做到事前、事中、事后各階段相結合。其中，事前評價以項目可行性、政策支持、合法合規(guī)等為主；事中評價以項目支出過程經濟、合理為主，監(jiān)控實施情況；事后評價是經驗教訓的總體評價。

二、行政事業(yè)單位項目支出績效評價存在的問題

（一）設定目標不清晰

項目支出績效評價是以績效目標為基準，目標設定的合理性對評價成果具有直接影響。其在具體實施過程中尚存在一定的問題。

1.單位部門對績效目標設定得不清晰，僅籠統(tǒng)確定總目標、分目標，或是以工作內容替代目標?？冃繕耸枪ぷ鲀热葑罱K的呈現效果，工作內容是實現目標的過程，兩者不能混淆。

2.分目標設置粗糙，缺乏細致性，難以將項目支出工作計劃體現出來，與滾動預算要求不符，也未能細化績效指標，指標值缺乏可考核、可量化性。[ 3 ]

3.績效目標設定是全局性工作，如僅由財務部門開展，難度較大，財務部門對項目執(zhí)行和相關標準等缺乏全面深入的了解，將導致指標存在模糊、不規(guī)范的情況。實際操作中，存在各部門信息提供有限、難以有效溝通、測算資金偏差、目標設定不完善、片面性等情況，最終影響績效評價分數。

（二）評價指標不健全

項目支出專項資金評價主要采用績效評分表的方式，初期僅將其分為效益、產出、滿意度三個指標。但隨著績效評價的完善，各指標設定也隨之細化，將決策（績效目標、項目立項）、過程（資金投入、組織實施、資金管理）納入其中，且由各單位結合二級指標自行設置三級指標。盡管績效評價角度、模式有所不同，卻存在共性問題，如指標設置主觀、定性指標模糊等，對績效評價客觀性、真實性造成直接影響。

（三）執(zhí)行監(jiān)控不全面

以產出指標為例，在項目支出績效評價過程中，部分子項目僅注重項目進度和執(zhí)行進度，忽視滿意度及項目成效指標，缺少績效監(jiān)控體系，未能實現項目支出執(zhí)行定期監(jiān)控。預算人員僅利用財會文本表格對項目進展、使用資金情況進行核實，未能深入了解實際資金使用情況，無法科學衡量完成項目質量。[ 4 ]并且，在項目執(zhí)行監(jiān)控中，也是僅按照時間比例測算執(zhí)行進度，無法發(fā)現項目管理和使用資金的弱點，導致評價滯后，難以達到執(zhí)行目標。

（四）運用結果不充分

項目支出績效評價目的在于合理利用評價結果，及時發(fā)現和糾正績效目標執(zhí)行偏差和管理漏洞，其結果通常會分為較差、中等、良好、優(yōu)秀幾個等級，并以此作為次年項目支出安排的依據。但是，基層單位績效自評中，可能出現打分虛高情況，且對整改落實跟進不到位，影響整改成效。此外，不同項目支出存在復雜性、特殊性、臨時性，無法確定有助于預算的整改意見，導致績效評價難以運用于預算調整，發(fā)揮其導向作用。

三、行政事業(yè)單位項目支出績效評價的策略

（一）設置績效目標

績效目標作為績效評價的基礎環(huán)節(jié)具有控制和主導作用。行政事業(yè)單位在進行績效評價時，需構建統(tǒng)一的組織機構，分解績效目標，做好相同類型項目績效目標的規(guī)范統(tǒng)一。一是目標設定時，應注重整體工作及未來規(guī)劃，與項目主要責任、工作重點相結合，立足于既定目標，確定關鍵指標，做好指標的量化工作，說明相應標準、依據。[ 5 ]同時，為達到績效激勵作用，評價為“優(yōu)秀”的單位可自行區(qū)分指標值，如果條件允許，可聘請三方對關鍵指標、目標進行審查，改進績效目標。二是基本目標定義后，應優(yōu)化設計目標申報，匯總差異，凸顯重點。如目標設計采取關鍵指標與平衡計分卡方式，以考核手段降低權重，形成定量、定性、集中、完整的評估報告。三是申報績效目標前，適應新形勢預算績效管理要求，立足于項目庫，構建預算項目數據庫管理模式，保證項目入庫績效目標明確，實現預審批，強化項目事前控制。

（二）完善指標體系

1.指標設計原則

項目支出績效評價過程中應重點構建科學的指標體系，確定年度預算成果及方向，圍繞主體目標、滿意度、財務效益等設置指標，通過多樣性指標反映項目支出本質，可參考行業(yè)規(guī)范等標準確定指標數值，量化、細化績效目標，完善目標設計。一是可行性?？冃гu價指標設置應當具有可行性，與項目支出實際相符，便于運用理解，簡便獲取信息數據。同時，還要保證指標經濟可行，以成本效益為原則，衡量指標成本，否則績效指標成本獲取較高，將會增加評價難度，需綜合考慮指標設定資源條件、外部環(huán)境、能力等，匹配部門項目安排。二是相關性?？冃е笜耸蔷呦蠡椖恐С瞿繕说倪^程，要求指標與績效目標息息相關，匹配預算資金，反映目標實現程度，賦予一般和次重要指標較低權值，去除低相關或不相關指標。由此，績效指標需結合單位履職要求，檢驗其是否承擔責任、提供服務滿意度等。三是全面性?？冃е笜税▋炔窟\營、公共、財務等維度，反映項目支出長遠效益、現實效益、社會效益、經濟效益等，把控重大因素及關鍵環(huán)節(jié)，選擇恰當指標，兼具突出重點和全面覆蓋。四是定性和定量結合。以定性指標反映項目支出影響因素、因果關系，以定量分析反映效益，避免個人感情或好惡影響指標分值，保證定性、定量指標相輔相成。

2.指標設計維度

行政事業(yè)單位項目可采取平衡計分卡的方式，修正績效評價維度。

（1）財務維度

在財務維度方面，面對有限的預算資金，必須高效利用財政資金，設置財務管理和投入管理指標。其中，投入管理以預算執(zhí)行率、編制合理性反映。合理性包括編制預算是否與市政府文件、國家法律法規(guī)相符；安排預算資金明細數量、單價，確定標準依據；預算結構合理性需要詳細、充分列示項目范圍、子項目信息等；項目執(zhí)行率是項目預算數與實際支出比值。而財務管理由財務監(jiān)控有效性、制度執(zhí)行有效性反映。制度執(zhí)行有效性主要考察管理辦法是否合理科學、是否準確記錄會計數據、是否擁有完整支出和撥付資金手續(xù)、是否憑證齊全，是否符合規(guī)范、是否有挪用截留等情況。監(jiān)控有效性則是考察財務管理是否制定監(jiān)控機制及監(jiān)控手段等。

（2）公眾維度

在項目支出績效評價公眾維度方面設置社會效益、服務狀況、滿意度三個指標。社會效益以項目引發(fā)責任事故、項目投訴率、預期達成目標來衡量。服務狀況以項目完成質量、完成情況反映，包括項目運維養(yǎng)護完成率、監(jiān)理工作完成率、保修及時率，咨詢服務質量等。滿意度包括主管部門及公眾滿意度，即公眾項目滿意度及知曉率，主管部門對項目實施效果、結果滿意度等。

（3）內部運營維度

行政事業(yè)單位項目支出內部運營績效評價時，需考慮項目支出的管理情況、立項情況。其中，項目支出管理以健全管理制度、過程管理、質量監(jiān)管指標評價為目的。健全管理制度考察行政事業(yè)單位是否結合項目特點，制定適用于本項目的管理機制，以及制定的合同、招標、應急、資產管理制度是否覆蓋業(yè)務全流程，管理體系是否合規(guī)合法。過程管理考察人員配備、招投標流程、施工控制、項目驗收等情況。質量監(jiān)督考核項目審核實施計劃，管理臺賬齊全與否、考核結果應用情況。而項目支出立項以立項規(guī)范性、依據充分性反映。項目規(guī)范性考察設置項目是否符合程序、文件材料是否提交等。依據充分性考察項目與法律法規(guī)、規(guī)范制度、發(fā)展規(guī)劃等是否一致。

（4）學習成長維度

項目支出績效評價以工作人員的學習成長情況為考察對象，從工作態(tài)度、工作效率兩方面進行設計。以員工技能知識培訓、建設基層黨組織提高工作效率，以績效考核激勵、員工滿意度改善其工作態(tài)度。

3.設置個性指標

行政事業(yè)單位涉及領域廣泛，具有多元性，需要設置扶貧補助、科技、環(huán)保等專項指標，構建個性績效評價體系，明確不同資金種類用途差異，根據項目成果，確定個性化指標。同時，各級政府、財政主管部門需構建參考性績效評價體系，為各單位績效評價提供指導，各部門存在較大職能差異，應當做好評價指標分類工作，包括“公共投資項目評價體系”“項目預算支出績效指標體系”“專項稅收基金績效指標體系”等，做好資金項目分類和評價，保證結果合理科學，以此提高績效評價科學度、可信度。

（三）加強執(zhí)行監(jiān)督

2019年中共中央、國務院印發(fā)了《關于全面實施預算績效管理的意見》，布署加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，提高了績效監(jiān)督規(guī)范性、系統(tǒng)性，推進制度化績效監(jiān)督。第一，構建監(jiān)控預算執(zhí)行機制。在預算編制、評價及執(zhí)行等環(huán)節(jié)，均要制定考核機制，強化執(zhí)行監(jiān)督，減少錯誤幾率。內部環(huán)節(jié)由預算部門負責監(jiān)控執(zhí)行；外部則引入社會公眾、專家團體等多渠道考察評價，構成內外系統(tǒng)監(jiān)控機制。整體執(zhí)行中，采取不定期、定期考核方式，實施事中監(jiān)控，做好風險控制，保證及時發(fā)現問題，做好偏差調整。第二，成立專門監(jiān)控責任機制，領導負責牽頭，統(tǒng)籌項目績效管理各環(huán)節(jié)，追蹤項目過程，監(jiān)控項目績效。事業(yè)單位每年6月、10月份填報項目執(zhí)行進度、預算進度、資金到達度等，編制績效監(jiān)控報告，優(yōu)化項目支出管理程序，如期完成績效目標。第三，采取多種技術手段，做到績效監(jiān)控與時俱進，建設項目信息化系統(tǒng)，構建項目數據庫，及時獲取完成績效目標進度，開展定量、定性分析模式，實時監(jiān)督項目過程。還可采取第三方機構，全程指導、監(jiān)控績效情況，且將項目績效向社會公開，接受群眾監(jiān)督，提高資金利用率。

（四）優(yōu)化結果運用

項目支出績效評價結果能夠反映項目情況問題，需要加強重視，對結果有效運用。行政事業(yè)單位需在績效評價后，認真分析項目支出評價結果，尋找執(zhí)行項目支出偏差原因，提出優(yōu)化方案，做到“資金用在刀刃上”，激發(fā)財政資金效益，保證項目高質量發(fā)展。一是構建績效結果與預算掛鉤機制，當年項目支出評價為“優(yōu)秀”，次年安排預算時，適當增加部門項目或預算，增加部門工作熱情。而項目評價“不合格”，則核減次年或當年項目資金，縮減項目預算，責令限時整改。二是推進項目支出績效評價對外公開，接受公眾監(jiān)督，尤其是重點項目指標設定及使用資金情況，將評價結果進行公開，引導公眾參與監(jiān)督管理，借助外部力量尋找行政事業(yè)單位履職問題。

四、結語

為加快現代財政制度建設，構建財力協調、權責清晰的財政關系和透明規(guī)范的預算制度，必須實施績效評價建設完善公共財政體系。行政事業(yè)單位項目支出績效評價，需結合實際情況，從設置績效目標、完善指標體系、加強執(zhí)行監(jiān)督、優(yōu)化結果運用等方面出發(fā)，提高績效評價效果，從而保證資金使用安全性、透明性。

主要參考文獻：

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責編：楊雪