公共管理中的數(shù)字官僚主義及其矯治策略

詹國彬?陳鑫悅

摘要：數(shù)字技術(shù)嵌入公共管理領(lǐng)域后，在提升公共管理效能的同時(shí)也引發(fā)了數(shù)字官僚主義弊病。在公共管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中， 數(shù)字官僚主義通常以“痕跡主義”盛行、 “電子衙門”林立、 “信息煙囪”眾多、“面子工程”泛濫、“信息轟炸”頻繁等形式表現(xiàn)出來。數(shù)字官僚主義的出現(xiàn)和蔓延造成了諸多危害，包括背離數(shù)字政府建設(shè)初衷、加大基層工作壓力和負(fù)擔(dān)、削弱數(shù)字政府治理效能、損害政府公信力、增大政府問責(zé)難度等等。為此，需要通過平衡“人-技”關(guān)系、整合數(shù)字網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、優(yōu)化績效評(píng)價(jià)機(jī)制、創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)模式、完善政府問責(zé)體系等策略來克服和消解數(shù)字官僚主義，以數(shù)字政府建設(shè)賦能高質(zhì)量發(fā)展，助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：公共管理；數(shù)字官僚主義；數(shù)字政府；數(shù)字賦能

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2024）03-0051-06

隨著大數(shù)據(jù)和人工智能時(shí)代的到來，一個(gè)以信息化為中心的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新浪潮正在全球蓬勃興起，新一代數(shù)字技術(shù)正在廣泛地賦能智慧型、服務(wù)型政府建設(shè)。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視數(shù)字政府建設(shè)，大力倡導(dǎo)運(yùn)用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新興數(shù)字技術(shù)來提升國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。2022年6月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》指出：“加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)是適應(yīng)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革趨勢(shì)、引領(lǐng)驅(qū)動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和數(shù)字社會(huì)建設(shè)、營造良好數(shù)字生態(tài)、加快數(shù)字化發(fā)展的必然要求，是建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國的基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性工程，是創(chuàng)新政府治理理念和方式、形成數(shù)字治理新格局、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措”（1）。時(shí)下，數(shù)字化不僅成為新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主題詞，同時(shí)也是公共管理改革和創(chuàng)新的重要方向。

數(shù)字技術(shù)嵌入公共管理領(lǐng)域后，在提升公共管理效能的同時(shí)，也引發(fā)了“數(shù)字官僚主義”的弊病。數(shù)字官僚主義是傳統(tǒng)官僚主義披著電子化、數(shù)字化外衣在公共管理實(shí)踐中形成的“技術(shù)負(fù)能”問題（2），也是數(shù)字技術(shù)濫用和誤用的產(chǎn)物。本文旨在闡釋公共管理中數(shù)字官僚主義的具體表現(xiàn)形式，分析數(shù)字官僚主義的主要危害，繼而提出相應(yīng)的矯治策略，以消解數(shù)字官僚主義及其負(fù)面影響，助推數(shù)字技術(shù)在公共管理領(lǐng)域更為廣泛和深入的應(yīng)用，最大程度地釋放數(shù)字賦能效應(yīng)。

一、公共管理中數(shù)字官僚主義的表現(xiàn)形式

近年來，我國興起了數(shù)字政府建設(shè)浪潮，如江蘇的“不見面審批”、浙江的“最多跑一次”、上海的“一網(wǎng)通辦”、廣東的“一門式一網(wǎng)式政府服務(wù)”等，獲得社會(huì)的普遍贊譽(yù)和好評(píng)。毋庸置疑，數(shù)字化已成為推動(dòng)當(dāng)代公共管理變革和創(chuàng)新的最大動(dòng)力與變量，但是公共管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型始終未能擺脫官僚主義的窠臼和掣肘，諸如“痕跡主義”“電子衙門”“信息煙囪”“面子工程”等形形色色的數(shù)字官僚主義現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，不僅損害了公共部門的形象，而且削弱了公共管理的效能。

（一）“痕跡主義”盛行：錯(cuò)位政績觀下的過度留痕

數(shù)字技術(shù)應(yīng)用背景下的痕跡管理，是為了有效地記錄和檢驗(yàn)政務(wù)服務(wù)的實(shí)際運(yùn)行狀況，全過程監(jiān)控公共管理中的低效乃至違規(guī)行為，為進(jìn)一步提高公共管理效能以及開展問責(zé)活動(dòng)提供依據(jù)。但是，在地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)了過度依賴數(shù)字指標(biāo)進(jìn)行工作驗(yàn)收和干部考核的問題，部分領(lǐng)導(dǎo)將新媒體作為渲染政績的平臺(tái)，大搞“數(shù)字政績”“材料政績”“虛假政績”（3），滋生了重“痕”不重“跡”、留“痕”不留“心”的新型形式主義現(xiàn)象（4）。習(xí)近平總書記指出：“形式主義實(shí)質(zhì)是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯(cuò)位、責(zé)任心缺失，用轟轟烈烈的形式代替了扎扎實(shí)實(shí)的落實(shí)，用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問題?！保?）公共管理實(shí)踐中，政績觀錯(cuò)位下的執(zhí)行偏差使得“痕跡管理”變成了 “痕跡主義”。在過度追求可視化、短期化、功利化目標(biāo)的政績觀引導(dǎo)下，基層干部普遍忙于應(yīng)付各種瑣碎的形式化任務(wù)，不得不將工作重點(diǎn)放在完成各項(xiàng)繁雜的網(wǎng)上流程并留下痕跡、針對(duì)各種檢查任務(wù)精心準(zhǔn)備工作臺(tái)賬和可視化成果上。比如， 2018年東部某省紀(jì)委監(jiān)察委督導(dǎo)調(diào)研組在明察暗訪時(shí)了解到，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的手機(jī)上普遍有七八個(gè)工作APP和20多個(gè)工作類微信公眾號(hào)，每天要耗費(fèi)兩個(gè)小時(shí)左右完成APP上的留痕任務(wù)。（6）長三角地區(qū)的某一街道，社區(qū)工作人員的手機(jī)上共有各級(jí)黨政機(jī)關(guān)APP、微信公眾號(hào)多達(dá)73個(gè)，致使工作人員的工作時(shí)間被數(shù)字應(yīng)用軟件大量占用，無暇專注于具體的民生事務(wù)。不可否認(rèn)，留痕行為對(duì)于地方政府的工作推進(jìn)和形象建設(shè)有一定的作用，但“重宣傳、輕實(shí)績”的過度留痕行為既無助于公共事務(wù)的有效治理，也背離了公共管理的價(jià)值追求。

（二）“電子衙門”林立：民眾“門難找”“事難辦”

“電子衙門”主要表現(xiàn)為政府網(wǎng)站形同虛設(shè)，信息公開程度有限和問題處理時(shí)效性差，嚴(yán)重影響了政府的回應(yīng)力。部分網(wǎng)站的政民互動(dòng)、答疑解惑、投訴舉報(bào)通道嚴(yán)重堵塞，缺乏專門人員進(jìn)行信息采集、處理和反饋，公眾提出的問題時(shí)常處于自動(dòng)回復(fù)甚至有去無回，或者是踢皮球式的相互推諉狀態(tài)?！半娮友瞄T”這種新型官僚主義現(xiàn)象，導(dǎo)致民眾難以在政府網(wǎng)站獲得及時(shí)和切實(shí)的幫助，削弱了民眾對(duì)數(shù)字政府的信賴。（7）比如，2018年4月18日，黑龍江省齊齊哈爾市作風(fēng)辦監(jiān)督問責(zé)組在暗訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，泰來縣江橋鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)中心公示了“加強(qiáng)作風(fēng)整頓、優(yōu)化營商環(huán)境”監(jiān)督電話，經(jīng)監(jiān)督問責(zé)組人員撥打檢查，熱線電話毫無反應(yīng)。（8）設(shè)置政府熱線電話、政府網(wǎng)站、政務(wù)APP的初衷是應(yīng)用信息化手段提高政務(wù)服務(wù)效率和水平，讓群眾辦事少跑腿，享受數(shù)字政府辦事的便捷性和高效性。然而，現(xiàn)實(shí)中個(gè)別政府部門為人民服務(wù)的宗旨意識(shí)淡薄，服務(wù)群眾“擺花架子”，重“形”不重“質(zhì)”，致使部分政務(wù)服務(wù)熱線電話長期無人接聽，政府網(wǎng)站信息更新緩慢，線上辦事窗口成為擺設(shè)，產(chǎn)生了一個(gè)個(gè)“門難找”“事難辦”的“電子衙門”，大大降低了民眾對(duì)電子政務(wù)服務(wù)的體驗(yàn)感和滿意度，嚴(yán)重背離了“以人民為中心”的發(fā)展思想和執(zhí)政理念，黨和政府的形象大為受損。

（三）“信息煙囪”眾多：政務(wù)信息缺乏互聯(lián)互通

近年來，隨著數(shù)字技術(shù)的不斷成熟和政務(wù)信息化系統(tǒng)的迭代升級(jí)，在“放管服”改革持續(xù)深化的背景下，政務(wù)服務(wù)效率和質(zhì)量總體上得到顯著的提升。但是，“以項(xiàng)目為中心、以部門為主體、以單一職能活動(dòng)為主線”的基層電子政府建設(shè)呈現(xiàn)高度碎片化狀態(tài)，“信息煙囪”問題甚為突出。實(shí)踐中，政府各橫向部門之間普遍按照各自的思路和規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)，缺乏統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)，很多信息系統(tǒng)互不兼容并形成數(shù)據(jù)壁壘，嚴(yán)重制約了政府部門之間的溝通協(xié)同，甚至因?yàn)樾畔㈤]塞造成事倍功半的后果。此外，縱向?qū)蛹?jí)之間存在信息不對(duì)稱、權(quán)責(zé)不清晰等現(xiàn)象，為部門和工作人員的不作為、慢作為提供了較大的空間。譬如，在疫情防控中暴露出公共衛(wèi)生領(lǐng)域存在“信息煙囪”問題，造成公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的預(yù)警職能和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的救助職能之間存在較為嚴(yán)重的分離和割裂狀態(tài)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)在疫情暴發(fā)早期察覺到風(fēng)險(xiǎn)時(shí)未能與公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)進(jìn)行充分和及時(shí)的溝通，導(dǎo)致疫情監(jiān)測(cè)、報(bào)告、預(yù)警時(shí)間延遲，延誤了最佳救助時(shí)機(jī)，加重了疫情的擴(kuò)散。（9）實(shí)踐中，各自為政、重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致的“信息煙囪”問題不僅制約了政府治理效能和政務(wù)服務(wù)質(zhì)量的提升，同時(shí)也加大了民眾辦理政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的繁瑣程度，無謂地加重了民眾的成本和負(fù)擔(dān)，降低了民眾對(duì)數(shù)字政府服務(wù)的獲得感和滿意度。

（四）“面子工程”泛濫：電子政務(wù)浮于形式

“面子工程”作為形式主義、官僚主義的重要表現(xiàn)，在制約地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也嚴(yán)重傷害了黨群關(guān)系。在數(shù)字政府建設(shè)過程中，一些部門以電子化政務(wù)服務(wù)、信息化管理作為“擋箭牌”，脫離了政府“為人民服務(wù)”的宗旨，大搞“面子工程”，將大量精力投入在形式大于內(nèi)容的電子化臺(tái)賬、數(shù)字表格、“兩微一端”上面，種種所謂的創(chuàng)新舉措實(shí)際上違背了提質(zhì)增效的根本目標(biāo)。一方面，部分政府網(wǎng)站的政務(wù)服務(wù)欄目設(shè)置迎合上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)喜好，脫離群眾實(shí)際需求， “不怕人民群眾不滿意，就怕上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不注意”，導(dǎo)致很多政府網(wǎng)站成為了展示領(lǐng)導(dǎo)工作的平臺(tái)，背離了為人民服務(wù)的初心。另一方面，部分網(wǎng)站設(shè)計(jì)之初雖然涉及到了人民群眾生活的各個(gè)領(lǐng)域，但后續(xù)缺乏必要的維護(hù)與更新，逐步淪為“僵尸網(wǎng)站”。以北京為例，2015年媒體曝光北京市16個(gè)區(qū)縣各委辦局的官方網(wǎng)站普遍存在久不更新等問題。此后兩年時(shí)間里，北京市至少有20多個(gè)政府部門推出官方APP，其中有17款軟件下載量均不高。（10）僵尸化網(wǎng)站的頻生體現(xiàn)了政府部門形式主義的工作作風(fēng)，政務(wù)APP下載情況慘淡的現(xiàn)象折射出群眾的不滿意和不信任。耗費(fèi)大量人力物力財(cái)力開發(fā)的政府網(wǎng)站和APP，結(jié)果僅僅是為了完成數(shù)字化考核指標(biāo)，使用效果差強(qiáng)人意，最終淪為勞民傷財(cái)?shù)摹懊孀庸こ獭保@與建設(shè)服務(wù)型政府的美好愿景背道而馳。

（五）“信息轟炸”頻繁：“文山會(huì)?！鞭D(zhuǎn)移到線上

數(shù)字官僚主義還表現(xiàn)為頻繁的“信息轟炸”，政府網(wǎng)站、微博、微信公眾號(hào)、APP等名目繁多的形式使“文山會(huì)海”現(xiàn)象轉(zhuǎn)移到了線上?！坝|手可及”的信息傳遞雖然簡化了原有的指令傳達(dá)，但同時(shí)也平添了許多非必要的工作流程，增加了工作的重復(fù)性和復(fù)雜性。實(shí)踐中，基層工作人員疲于應(yīng)對(duì)各種發(fā)文、開會(huì)任務(wù)，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了“拿來主義”現(xiàn)象，各種宣傳材料、發(fā)言材料、工作總結(jié)等照抄照搬事件頻頻見諸報(bào)端。有資料顯示，許多政府工作人員平時(shí)要處理幾十個(gè)工作群的信息，還承擔(dān)著不合理的會(huì)議負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致工作流于線上，無法落到實(shí)處。（11）數(shù)量大、占時(shí)多、時(shí)效差的會(huì)議不斷干擾或中斷基層工作人員的正常工作，使其“困于會(huì)議室”，沒有時(shí)間和精力投入學(xué)習(xí)與創(chuàng)新，也無法應(yīng)對(duì)快速變化環(huán)境中的各種復(fù)雜問題和挑戰(zhàn)。（12）各種“信息轟炸”使線下的實(shí)際操作變成線上機(jī)械式的表格填寫與數(shù)據(jù)報(bào)送，一方面使工作脫離群眾，造成了政府與群眾之間的疏離；另一方面，線上信息突破了原有工作空間和時(shí)間的限制，不分時(shí)空的海量信息轟炸擠占了基層工作人員的生活空間，令其不堪重負(fù)。

二、公共管理中數(shù)字官僚主義的主要危害

數(shù)字政府建設(shè)的本質(zhì)是利用數(shù)字技術(shù)提升公共管理效能，而數(shù)字官僚主義的出現(xiàn)和蔓延帶來了諸多危害，使數(shù)字賦能走向了“數(shù)字負(fù)能”，嚴(yán)重影響和削弱了數(shù)字政府的建設(shè)成效，需要加以理性的審視和反思。

（一）背離數(shù)字政府建設(shè)初衷，政務(wù)服務(wù)無法有效地落到實(shí)處

建設(shè)數(shù)字政府的初衷在于通過數(shù)字賦能提高政務(wù)服務(wù)效率，增加人民群眾的福祉。目前大量的政府網(wǎng)站、政務(wù)微信和微博等本應(yīng)發(fā)揮優(yōu)化服務(wù)和改善民生的作用，但實(shí)踐中卻淪為政府部門應(yīng)付任務(wù)、裝點(diǎn)門面的工具和手段。在數(shù)字政府建設(shè)浪潮中，為了完成上級(jí)的行政指令，部分政府部門盲目地追求網(wǎng)站建設(shè)指標(biāo)的完成，忽視了本地區(qū)民眾的真實(shí)需求，形成民情不清、民意不察、民訴不回的局面。與此同時(shí)，在這種錯(cuò)誤的價(jià)值導(dǎo)向下，行政人員面對(duì)多重責(zé)任（對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)與對(duì)民眾負(fù)責(zé)）和雙重角色（行政人員和社會(huì)公民）時(shí)容易產(chǎn)生身份混淆，在利益和責(zé)任的沖突下陷入責(zé)任選擇的困境。（13）行政人員被迫將大量的精力投入于網(wǎng)絡(luò)留痕中，專注于自上而下的信息傳達(dá)，忽視了回應(yīng)民眾和服務(wù)民眾的根本宗旨。長此以往，政府網(wǎng)站中真正與群眾生活息息相關(guān)的民生欄目卻成了無人問津的僵尸欄目，部分網(wǎng)絡(luò)窗口的建立不僅沒有幫助民眾解決問題，甚至成為政府不作為、亂作為和脫離民眾、庸政怠政的“擋箭牌”，致使政務(wù)服務(wù)無法真正有效地落到實(shí)處。

（二）工作任務(wù)空前繁復(fù)，增加了基層的壓力和負(fù)荷

傳統(tǒng)政府管理模式下，政府工作人員常常囿于痕跡管理、檢查考核等而身心俱疲，嚴(yán)重影響了工作的積極性。（14）在數(shù)字政府建設(shè)浪潮下，政府部門的工作方式和考核形式發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變，這在一定程度上減少了基層的書面工作負(fù)擔(dān)，同時(shí)卻在某些方面加重了基層的負(fù)擔(dān)，甚至出現(xiàn)了“基層減負(fù)，越減越負(fù)”的現(xiàn)象。數(shù)字化轉(zhuǎn)型后基層工作任務(wù)更為繁復(fù)，可謂應(yīng)接不暇，致使實(shí)際工作中存在著任務(wù)空轉(zhuǎn)與懸浮的情形。（15） 2019年減負(fù)政策出臺(tái)后，基層減負(fù)工作未見實(shí)質(zhì)性成效，其工作壓力和工作負(fù)荷依舊沉重，五花八門的檢查和考核已成為基層“不可承受之重”。時(shí)下，一個(gè)普遍現(xiàn)象是“兩微一端”在黨政機(jī)關(guān)中的作用越發(fā)顯著，成為工作和考核的重要組成部分，同一材料的反復(fù)收集、工作情況的頻繁匯報(bào)、湊數(shù)式的績效考核以及數(shù)字辦公對(duì)休息時(shí)間的占用，極大地增加了工作內(nèi)容和工作強(qiáng)度（16），導(dǎo)致基層工作人員普遍缺乏充裕的時(shí)間和精力開展“接地氣”的調(diào)研工作，基層工作的開展和政務(wù)服務(wù)的效率因此大受影響。

（三）公共資源錯(cuò)配和浪費(fèi)，削弱了數(shù)字政府治理效能

數(shù)字官僚主義的出現(xiàn)會(huì)助長資源的錯(cuò)配和浪費(fèi)，進(jìn)而削弱政府的治理效能。具體而言，主要表現(xiàn)為：一是對(duì)數(shù)字技術(shù)的過度投資。有些政府部門為了應(yīng)對(duì)上級(jí)政府?dāng)?shù)字化改革和考核的要求，在數(shù)字技術(shù)上過度投資，耗費(fèi)大量政府資源盲目建設(shè)數(shù)字平臺(tái)，信息平臺(tái)的數(shù)量繁多和分散化嚴(yán)重阻礙了政務(wù)信息的高效傳遞。（17）二是對(duì)數(shù)字化工具的過度依賴。政府官員存在過度依賴數(shù)字化工具的傾向，將網(wǎng)絡(luò)留痕作為基層人員工作完成情況的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致過度留痕現(xiàn)象頻發(fā)。簡單的報(bào)表必須通過電子化操作才能進(jìn)行審批，虛耗了基層干部的大量精力，客觀上增加了行政成本，降低了行政效率。三是對(duì)數(shù)字政績的盲目追求。數(shù)字官僚主義容易助長政府官員過度地追求數(shù)字化建設(shè)的數(shù)量和規(guī)模，忽略數(shù)字化建設(shè)的實(shí)際效果和社會(huì)效益，背離了數(shù)字化建設(shè)的根本目標(biāo)。

（四）“數(shù)據(jù)失真”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了政府公信力

數(shù)字政府建設(shè)強(qiáng)調(diào)政府對(duì)數(shù)字技術(shù)和工具的使用，但忽視了有效的信息管理和數(shù)據(jù)質(zhì)量控制，導(dǎo)致數(shù)據(jù)失真現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，甚至還出現(xiàn)了數(shù)據(jù)造假行為，看似光鮮的數(shù)字政績實(shí)際上掩蓋了政府工作中存在的不足和問題，嚴(yán)重?fù)p害了政府公信力。究其原因，主要包括：一是在數(shù)據(jù)采集時(shí)過于注重?cái)?shù)據(jù)的收集數(shù)量和收集速度，但在數(shù)據(jù)的來源、采集方法及樣本的選擇上不夠謹(jǐn)慎，容易造成數(shù)據(jù)的失真和不準(zhǔn)確。二是在數(shù)據(jù)處理時(shí)過于依賴自動(dòng)化工具，缺乏對(duì)數(shù)據(jù)的審查與核實(shí)，忽視了對(duì)數(shù)據(jù)的清洗、整合和分析，這種不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臄?shù)據(jù)處理方式也可能造成數(shù)據(jù)失真。三是出于對(duì)個(gè)人或部門利益的考慮，在數(shù)據(jù)公開時(shí)對(duì)部分?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行篡改和虛報(bào)，造成了人為的數(shù)據(jù)失真。總之，時(shí)有發(fā)生的數(shù)據(jù)失真問題不僅嚴(yán)重影響到政府決策的科學(xué)性，而且加劇了公眾對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)真實(shí)性和可信度的擔(dān)憂，直接影響到公眾對(duì)政府公信力的認(rèn)可，即便通過后期的整改恢復(fù)了數(shù)據(jù)的真實(shí)性，重建政府公信力也將是一個(gè)漫長的過程。

（五）數(shù)字技術(shù)違規(guī)操作，加大了政府問責(zé)難度

數(shù)字技術(shù)是理性客觀的，但掌握和使用數(shù)字技術(shù)的人卻是感性和主觀的。作為一種新興技術(shù)，數(shù)字技術(shù)的可操縱空間較大，一旦工作人員的思想偏航，通過數(shù)字技術(shù)違規(guī)操作謀取自身利益的現(xiàn)象就會(huì)發(fā)生。（18）此種情形無疑給政府問責(zé)增加了很大的難度，造成了諸多問責(zé)困境。一是以技術(shù)為本取代以人為本的理念偏差。部分地方政府在推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)中產(chǎn)生了大量的形式化問題，簡單、機(jī)械地根據(jù)規(guī)定程序追求數(shù)據(jù)達(dá)標(biāo)，忽略了實(shí)地調(diào)研、貼近群眾的職責(zé)要求，這會(huì)導(dǎo)致問責(zé)指標(biāo)的設(shè)置發(fā)生偏誤。二是將工作紕漏和失誤歸為數(shù)字技術(shù)問題。部分政府部門為了規(guī)避對(duì)人為工作紕漏或績效指標(biāo)未達(dá)成的責(zé)任追究，往往將取得的成績歸功于治理能力的提升，將出現(xiàn)的問題歸咎于技術(shù)缺陷，以達(dá)到減輕處罰或逃脫被追責(zé)的目的，監(jiān)管和問責(zé)的難度隨之增加。三是信息共享中跨部門協(xié)作的要求也增加了問責(zé)難度。在數(shù)字政府建設(shè)中，一些地方政府出于自身利益和資源管控等方面的考量，存在不愿意共享的主觀動(dòng)機(jī)，而數(shù)據(jù)碎片化的客觀情形也進(jìn)一步增大了跨部門協(xié)作和信息共享的難度，雙重因素的疊加使得問責(zé)的實(shí)施困難重重。

三、公共管理中數(shù)字官僚主義的矯治策略

針對(duì)數(shù)字官僚主義造成的種種危害，需要從公共價(jià)值取向、數(shù)字共享意識(shí)、績效考核制度、信息溝通渠道和數(shù)字問責(zé)機(jī)制等維度設(shè)計(jì)相應(yīng)的矯正策略，以克服和消解數(shù)字官僚主義，改進(jìn)和提升數(shù)字政府建設(shè)績效。

（一）合理平衡“人-技”關(guān)系，踐行“以人民為中心”的發(fā)展理念

公共管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型絕非純粹的技術(shù)問題，數(shù)字技術(shù)嵌入公共管理具有“雙刃劍”效應(yīng)，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用并不足以帶來和增進(jìn)善治（19），事實(shí)上還面臨著諸如組織結(jié)構(gòu)變革和管理方式更新等相應(yīng)挑戰(zhàn)（20）。為此，應(yīng)重塑公共價(jià)值導(dǎo)向，堅(jiān)定“以人為本、技術(shù)為輔”的價(jià)值立場(chǎng)，積極踐行“以人民為中心”的發(fā)展理念，不斷提升人民群眾的滿意度、幸福感和獲得感。一要努力平衡人本管理和技術(shù)支持之間的關(guān)系。人本管理強(qiáng)調(diào)以人為核心，注重人的價(jià)值、權(quán)益和參與。技術(shù)支持則是倡導(dǎo)和強(qiáng)調(diào)諸如大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等新興技術(shù)在公共管理中的應(yīng)用和推廣。為實(shí)現(xiàn)人與技術(shù)之間的深度融合，需要高度重視公務(wù)人員的技能培養(yǎng)，使其能夠熟練地運(yùn)用和駕馭數(shù)字技術(shù)和數(shù)字工具，提供精準(zhǔn)高效的政務(wù)服務(wù)。二要強(qiáng)化公務(wù)人員的崗位責(zé)任意識(shí)，防止其陷入價(jià)值選擇和責(zé)任倫理的困境之中。公務(wù)人員要端正公共服務(wù)動(dòng)機(jī)，摒棄和克服“理性經(jīng)濟(jì)人”的行為動(dòng)機(jī)，以公共利益為價(jià)值導(dǎo)向開展公共管理活動(dòng)。三要注重制度倫理建設(shè)，通過建立健全公共倫理體系，有效地規(guī)范和約束公務(wù)人員的行為，推動(dòng)公務(wù)人員規(guī)范、廉潔和高效地開展政務(wù)工作，預(yù)防和避免數(shù)字官僚主義行為的發(fā)生。

（二）整合數(shù)字網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)， 全面推行政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”

數(shù)字政府的興起改變了傳統(tǒng)的政務(wù)服務(wù)模式，為改善和提高政務(wù)服務(wù)效率提供了無限可能。但是，條塊分割的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置原則和以部門為單位重復(fù)建設(shè)信息平臺(tái)的做法客觀上決定了政務(wù)信息的分散化，致使政務(wù)信息和資源的整合度和利用率較低。實(shí)踐中，必須以政務(wù)信息的高效整合為目標(biāo)，以民眾為中心重塑和優(yōu)化政務(wù)服務(wù)的業(yè)務(wù)流程，不斷推進(jìn)政府?dāng)?shù)字網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的規(guī)范化、便捷化和同步化。首先，建立部門間的網(wǎng)絡(luò)協(xié)同機(jī)制，打破傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)下部門間各自為政的治理困境。應(yīng)設(shè)立跨部門的協(xié)作機(jī)構(gòu)或工作組，由各相關(guān)部門的代表定期召開跨部門的協(xié)調(diào)會(huì)議，分享信息、協(xié)調(diào)行動(dòng)。在此基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌不同政府部門的數(shù)字化進(jìn)度，提高多元主體的合作程度。其次，建立集中、統(tǒng)一、高效的信息共享平臺(tái)，確保各部門能夠便捷地共享數(shù)據(jù)和信息，開展實(shí)時(shí)協(xié)同。同時(shí)，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和信息共享規(guī)則，包括數(shù)據(jù)共享協(xié)議、隱私保護(hù)機(jī)制以及信息安全管理制度，以確保數(shù)據(jù)的合法性、準(zhǔn)確性和安全性。最后，運(yùn)用大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈技術(shù)，聯(lián)動(dòng)各部門信息系統(tǒng)，推動(dòng)數(shù)字大部制改革，將條塊化的部門集合成整體云平臺(tái)，打破數(shù)字壁壘，避免政務(wù)信息重復(fù)往返于政務(wù)人員和民眾之間，提高信息流通效率。（21）總之，要加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”，進(jìn)一步增強(qiáng)數(shù)字信息平臺(tái)建設(shè)的規(guī)范性、統(tǒng)一性和高效性，以區(qū)塊鏈技術(shù)厘清政務(wù)服務(wù)各環(huán)節(jié)，優(yōu)化門戶和通道，保障政務(wù)服務(wù)的有序開展，實(shí)現(xiàn)數(shù)字政務(wù)操作的精簡化和高效化，最大程度地實(shí)現(xiàn)數(shù)字賦能，預(yù)防和消解“數(shù)字負(fù)能”。（22）

（三）樹立正確的政績觀，著力優(yōu)化績效評(píng)價(jià)機(jī)制

黨的十九大報(bào)告明確要求“全面實(shí)施績效管理”（23），績效管理的引入和優(yōu)化不僅有助于提升數(shù)字政府建設(shè)的績效，也有助于預(yù)防和遏制數(shù)字官僚主義的滋生。為進(jìn)一步落實(shí)和深化政府績效管理，可供采用的舉措包括：一是樹立正確的痕跡觀和政績觀。工作痕跡是對(duì)實(shí)踐情況的客觀反映，具有真實(shí)性和可追溯性，同時(shí)也是不可逆轉(zhuǎn)的。其主要作用是使各項(xiàng)工作有跡可循，以便公務(wù)人員及時(shí)檢查和改進(jìn)實(shí)踐中存在的不足之處。（24）對(duì)政績的評(píng)價(jià)應(yīng)該是全面的綜合評(píng)價(jià)，而不僅僅是基于單一的量化指標(biāo)的評(píng)價(jià)。除了數(shù)量和速度，還應(yīng)該關(guān)注質(zhì)量、效益、可持續(xù)性和公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。留痕管理是監(jiān)督政策和工作任務(wù)執(zhí)行的有效手段，只有獲得廣泛的價(jià)值認(rèn)同（包括管理者、工作人員和公眾的認(rèn)同）的留痕管理才能被納入評(píng)價(jià)工作質(zhì)量的績效。二是基于數(shù)字政府建設(shè)的目標(biāo)和愿景制定科學(xué)合理的績效指標(biāo)，包括政府服務(wù)效率、公共數(shù)據(jù)開放程度、數(shù)字化服務(wù)覆蓋范圍等方面，確?？荚u(píng)的可操作性和指標(biāo)的可衡量性。三要引入多元評(píng)估主體，包括政府內(nèi)部部門、獨(dú)立機(jī)構(gòu)、專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)界、民間組織以及公眾等。多元主體參與有助于全面、客觀、公正、準(zhǔn)確地考核評(píng)價(jià)數(shù)字政府的建設(shè)成效，推動(dòng)地方政府堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展觀、樹立正確的政績觀。四是注重和強(qiáng)化績效評(píng)估結(jié)果的反饋和應(yīng)用，充分發(fā)揮績效評(píng)估的正向激勵(lì)和負(fù)向激勵(lì)作用，不僅從源頭上規(guī)范公務(wù)人員的行為，同時(shí)加大事后的問責(zé)和懲處力度，建立全過程、全覆蓋的控制和約束機(jī)制，減少和消除數(shù)字官僚主義行為。

（四）創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)線上線下雙向協(xié)同

黨的二十大報(bào)告要求“健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平，增強(qiáng)均衡性和可及性”（25），為全方位推進(jìn)政務(wù)服務(wù)模式的創(chuàng)新指明了方向。各級(jí)政府部門要善于運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和區(qū)塊鏈等技術(shù)提高政務(wù)服務(wù)效率，加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)模式的數(shù)字化和智能化轉(zhuǎn)型。一方面，要靈活運(yùn)用“兩微一端”線上服務(wù)工具，縮短政務(wù)部門與群眾的距離，減少多環(huán)節(jié)傳遞導(dǎo)致的信息損耗和扭曲，促進(jìn)政策的廣泛宣傳和數(shù)據(jù)的快速傳輸。同時(shí)，要延伸政務(wù)功能范圍，包括在線申請(qǐng)、在線審核、在線監(jiān)管和在線評(píng)價(jià)等政務(wù)服務(wù)流程，全方位實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的零距離。另一方面，要不斷深化“放管服”改革，協(xié)同共享信息與技術(shù)，加快橫向一體化建設(shè)。同時(shí)，要完善線下政務(wù)服務(wù)保底工作，線下面對(duì)面服務(wù)模式的維護(hù)與完善是政府為群眾提供服務(wù)的最后保障，也是人民群眾幸福感和安全感的重要來源。在實(shí)現(xiàn)線上數(shù)字共享的同時(shí)，線下各個(gè)部門的數(shù)據(jù)庫聯(lián)通是實(shí)現(xiàn)多證合一和多窗口合一的政務(wù)服務(wù)目標(biāo)的必備條件。此外，還應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管措施和完善評(píng)價(jià)反饋渠道，切實(shí)提高線下政務(wù)服務(wù)的效率，在使用數(shù)字化技術(shù)提高工作效率的同時(shí)充分保障那些因存在能力缺陷而無法使用數(shù)字技術(shù)的特殊人群的權(quán)益。總之，應(yīng)積極探索線上線下雙向協(xié)同的政務(wù)服務(wù)模式。

（五）強(qiáng)化數(shù)字政府監(jiān)督，完善數(shù)字政府問責(zé)體系

為切實(shí)杜絕“面子工程”、形式主義現(xiàn)象，祛除數(shù)字官僚主義所引發(fā)的辦事拖延、責(zé)任推諉等弊病，數(shù)字政府建設(shè)中需要明晰數(shù)字政府的崗位權(quán)責(zé)劃分，建立細(xì)致科學(xué)的崗位責(zé)任體系，分層級(jí)劃分基層工作人員的職能界限。通過完善數(shù)字政府問責(zé)體系，有助于化解數(shù)字化情境下的問責(zé)難題，強(qiáng)化數(shù)字政府監(jiān)督。具體而言，首先要加強(qiáng)電子政務(wù)監(jiān)督管理的頂層設(shè)計(jì)，深化監(jiān)察體制改革，完善黨內(nèi)的制度約束，創(chuàng)新體制機(jī)制。其次，要進(jìn)一步激發(fā)群眾監(jiān)督的積極性，引導(dǎo)群眾合法合規(guī)地維護(hù)自身的權(quán)益，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字載體對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部和基層工作者工作成效的監(jiān)督作用。最后，要增加網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)的數(shù)量，暢通監(jiān)督渠道，健全數(shù)字治理問責(zé)體系。一方面，要通過積極搭建網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)，方便群眾對(duì)政務(wù)服務(wù)效果開展評(píng)價(jià)，充分表達(dá)其真實(shí)感受和需求，為進(jìn)一步改進(jìn)和優(yōu)化政務(wù)服務(wù)提供方向。另一方面，要充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)問責(zé)機(jī)制的壓力傳導(dǎo)效應(yīng)，對(duì)公務(wù)人員進(jìn)行精準(zhǔn)施壓，消除數(shù)字政府建設(shè)中的形式主義、官僚主義等種種亂象，提升公眾的獲得感和滿意度。

注釋：

（1） 《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》，中國政府網(wǎng)2023年5月23日。

（2） 陸?。骸吨悄芄倭胖髁x的技術(shù)規(guī)制和動(dòng)因分析——技術(shù)批判理論的視角》，《國家治理》2020年第25期。

（3） 韓喜平、劉雷：《“痕跡主義”歷史衍生邏輯與系統(tǒng)化治理》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2019年第5期。

（4） 《習(xí)近平在中共中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào) 嚴(yán)把標(biāo)準(zhǔn)公正用人拓寬視野激勵(lì)干部 造就忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)干部隊(duì)伍》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年11月27日。

（5） 習(xí)近平：《在河北調(diào)研指導(dǎo)黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)時(shí)的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年8月9日。

（6） 裘立華：《警惕“指尖上的形式主義”》，新華網(wǎng) 2018年11月22日。

（7） 黃恒學(xué)、馮向陽：《新技術(shù)時(shí)代的“數(shù)字官僚主義”》，《決策》2020年第7期。

（8） 《從典型案例看形式主義官僚主義的表現(xiàn)》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2018年第20期。

（9） 王培剛：《從疫情防控看“信息煙囪”的危害與破解》，《國家治理》2020年第30期。

（10） 溫薷、黃穎、李婷婷等：《北京部分政府APP兩年不更新成“僵尸”》，《新京報(bào)》2015年3月23日。

（11） 何勇、王云娜、喬棟等：《文山會(huì)海怎么減》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年3月25日。

（12） 胡威：《困于會(huì)議室——會(huì)議負(fù)擔(dān)對(duì)基層公務(wù)員創(chuàng)新行為的影響機(jī)制》，《學(xué)術(shù)研究》2020年第6期。

（13） 黃建偉、陳玲玲：《中國基層政府?dāng)?shù)字治理的倫理困境與優(yōu)化路徑》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2019年第2期。

（14） 林艷艷：《運(yùn)用大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)基層減負(fù)的實(shí)踐研究》，《中國管理信息化》2021年第5期。

（15） 杜治洲：《為基層“減負(fù)”重在創(chuàng)新》，《人民論壇》2019年第19期。

（16） 宋林霖、李子鑫：《“電子官僚主義”的特征、危害及整治之策》，《秘書》2021年第4期。

（17） 趙娟、孟天廣：《數(shù)字政府的縱向治理邏輯：分層體系與協(xié)同治理》，《學(xué)?！?021年第2期。

（18） 陳國權(quán)、黃甫鑫：《在線協(xié)作、數(shù)據(jù)共享與整體性政府——基于浙江省“最多跑一次改革”的分析》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第3期。

（19） 郁建興、樊靚：《數(shù)字技術(shù)賦能社會(huì)治理及其限度——以杭州城市大腦為分析對(duì)象》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2022年第1期。

（20） 蔣敏娟、黃璜：《數(shù)字政府：概念界說、價(jià)值蘊(yùn)含與治理框架——基于西方國家的文獻(xiàn)與經(jīng)驗(yàn)》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2020年第3期。

（21） 彭云、王佃利：《機(jī)制改革視角下我國“放管服”改革進(jìn)展及梗阻分析——基于七省市“放管服”改革的調(diào)查》，《東岳論叢》2020年第1期。

（22） 胡衛(wèi)衛(wèi)、陳建平、趙曉峰：《技術(shù)賦能何以變成技術(shù)負(fù)能？——“智能官僚主義”的生成及消解》，? 《電子政務(wù)》2021年第4期。

（23） 習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日。

（24） 尚虎平：《政府績效數(shù)據(jù)生成的客觀性與績效數(shù)據(jù)選用的主觀性悖論及其消解——一個(gè)解決政府全面績效管理流于形式的路徑探索》，《中國行政管理》2020年第8期。

（25） 習(xí)近平：《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2022年10月26日。