政府和社會資本合作（PPP）項目融資風險管理研究

張迪

［摘 要］政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式作為增加政府公共產品供給的重要方式，不僅促進我國高效政府、服務政府和法治政府的建設，而且牽引著行政體制、財政體制和投融資體制等改革的協(xié)同推進。文章研究發(fā)現(xiàn)，我國PPP項目融資風險管理面臨法律法規(guī)不完善、風險識別能力不足、缺乏完善的制度和統(tǒng)一的風險評估標準、風險分擔機制不健全等問題。為進一步加快政府職能的轉變，我國政府和社會資本需要通過提高融資風險識別能力、健全融資風險評估體系、優(yōu)化融資風險分擔管理體系、完善融資風險監(jiān)管措施等方式降低PPP項目融資風險，提升PPP項目融資風險管理水平，更好地推進PPP項目的開展。

［關鍵詞］政府和社會資本合作；PPP項目；融資風險管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2024.02.054

［中圖分類號］F823.48；F283［文獻標識碼］A［文章編號］1673-0194（2024）02-0166-03

0? ? ?引 言

PPP又稱PPP模式，是Public-Private Partnership的簡寫，由英國的雷蒙特（Reymont）最先提出，在我國譯為公私合作伙伴關系、政府和社會資本合作模式等。目前，我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，經濟發(fā)展速度逐漸從高速增長轉變?yōu)橹懈咚僭鲩L，經濟結構不斷優(yōu)化升級，公共服務領域出現(xiàn)新需求，政府職能亟待轉變。大力推廣PPP模式不僅可以促進我國政府職能轉變，進一步規(guī)范政府行為，使政府自覺當好參與者和監(jiān)督者，更能推動我國基礎設施、公用事業(yè)、公共服務等領域的建設，同時也給民間社會資本帶來巨大的發(fā)展空間。

我國強調要圍繞區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略進行布局，尋求與國家相關部委、地方政府、央企和金融機構總部等的戰(zhàn)略合作，優(yōu)先支持納入國家重大戰(zhàn)略的投資標的，推動政策導向和市場運作有機結合。截至2022年年底，財政部PPP入庫項目（含儲備清單）約1.4萬個，全國PPP項目總投資額超過20.9萬億元，全國30多個省市及自治區(qū)參與PPP項目的建設［1］。這些PPP項目包括市政工程、交通運輸、生態(tài)建設和環(huán)境保護、社會保障和政府基礎設施、旅游、教育、文化、體育等在內的19個領域，其中市政工程、交通運輸、生態(tài)環(huán)保和城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等領域的PPP示范項目落地率較高，均已超過70%，PPP市場的發(fā)展增長速度較快。

1? ? ?政府和社會資本合作（PPP）項目融資風險管理面臨的挑戰(zhàn)

2022年11月，財政部發(fā)布的《財政部關于進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運行的通知》指出，要加強對PPP項目融資規(guī)范管理，保障項目陽光運行，提升信息公開質量，接受社會各界監(jiān)督，為PPP模式發(fā)展營造健康環(huán)境［2］。我國PPP模式處于快速發(fā)展階段，研究PPP項目融資風險管理現(xiàn)狀，有助于識別當下PPP項目融資風險管理存在的主要問題，有利于推動PPP模式進一步發(fā)展。本文根據(jù)目前我國PPP模式發(fā)展的情況，分析出PPP項目融資風險管理主要面臨以下挑戰(zhàn)。

1.1? ?相關法律法規(guī)缺失

PPP項目融資風險法律問題與PPP模式法律法規(guī)體系有著密切的關系。我國PPP模式正處于發(fā)展階段，現(xiàn)有的《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標投標法》《特許經營管理辦法》在PPP項目開發(fā)、建設、運營過程中仍會出現(xiàn)法律適用問題。我國PPP模式法律法規(guī)的適用范圍局限性較大。目前，我國頒布的相關法律文件以市政公用事業(yè)和社會事業(yè)為主，水利工程、醫(yī)療領域和能源領域的法律文件相對較少，缺乏相關的理論指導和成熟經驗。除此之外，PPP項目融資還存在法律變更的風險。由于制定、頒布、執(zhí)行、修訂的政策主體不同，PPP協(xié)議與PPP合同均會發(fā)生變化，影響項目參與方對風險的評估與決策，不利于項目的正常建設和運行，甚至導致項目終止或失敗。相關法律法規(guī)的缺失不僅增加PPP項目融資風險管理的難度，也阻礙了PPP模式進一步發(fā)展。

1.2? ?風險識別能力不足

PPP項目的順利落地離不開有效的風險識別。我國PPP項目融資雖然在風險識別方面取得了一定成效，但仍存在風險識別方法較為主觀、風險識別主體有限、風險識別工具使用不充分以及對風險信息不敏感等問題。首先，風險識別方法較為主觀。我國常用的風險識別方法為頭腦風暴法、德爾菲法、核對表法、訪談法等。雖然這些方法對識別PPP項目融資風險有著一定的作用，但是其在實踐操作過程中，大多依賴專業(yè)人員與專家學者，主觀性較強，缺乏對風險識別的客觀性和真實性評價，增加了PPP項目融資風險管理難度。其次，風險識別主體有限。與其他風險識別主體不同，PPP項目融資風險識別主體狹義上包括政府和社會資本，廣義上包括政府、項目發(fā)起人、項目公司、保險商、擔保方、放貸方等在內的各個項目參與方。PPP項目建設過程中，風險識別的主體僅僅是政府部門的少數(shù)風險管理人員，以及社會資本中部分風險管控人員，由于風險專業(yè)管理人員的缺失，PPP項目風險識別主體非常有限，對風險的認知也存在區(qū)別與誤差，進一步增加了PPP項目融資風險。再次，風險識別工具使用尚不充分。現(xiàn)有的風險識別工具較少，專業(yè)人才較少使用風險識別工具，且計算機內存儲的風險數(shù)據(jù)也未能得到充分運用，這些都對PPP項目融資風險識別造成不利影響。除此之外，其他因素如對風險預警、風險信息的不敏感也在不同程度上影響PPP項目融資的風險識別能力。

1.3? ?缺乏完善的制度和統(tǒng)一的風險評估標準

第一，我國PPP項目還未建立起成熟的審批管理制度，審批流程復雜、審批環(huán)節(jié)較多，拉長了PPP項目的建設運營時間，進一步增加了項目融資風險。第二，項目評價體系缺乏科學性?，F(xiàn)有的《PPP物有所值評價指引（試行）》雖然遵循客觀、真實、公開的原則，但是其在實際應用過程中仍會出現(xiàn)評價不合理、缺乏真實性以及操作性不強等問題。第三，我國財政部和國家發(fā)改委風險防范監(jiān)管側重點不同。財政部和國家發(fā)改委分別出臺政策文件對PPP項目的風險進行防控。但由于二者防范側重點不同，政策文件出現(xiàn)監(jiān)管標準不一致，甚至相互沖突的局面。PPP項目涉及部門眾多，財政資金較大，若無統(tǒng)一的風險評估標準和專業(yè)的風險評估機構負責風險評估，PPP項目融資風險管理的難度也將增大。

1.4? ?風險分擔機制不完善

雖然PPP模式逐步實現(xiàn)精細化和科學化管理，但是PPP項目融資風險分擔機制仍然不夠健全，在風險分擔環(huán)節(jié)出現(xiàn)以下問題。首先，在PPP項目運營的過程中政府承擔的風險過多。政府部門的監(jiān)管任務繁重和財政支出巨大，容易導致項目運行失敗或終止。其次，政府部門領導班子頻繁換屆導致風險增多。PPP項目周期較長，項目的規(guī)劃建設通常會歷經多屆政府部門負責人，使得項目在運行過程中容易出現(xiàn)信息不對稱和責任心缺失等問題。再次，各級部門缺乏合作，導致風險不斷增加。中央層面，財政部與國家發(fā)改委只是在PPP項目類型上進行管轄分工，項目流程合作較少。地方層面，地方政府和社會資本在監(jiān)管PPP項目過程中，財政部門負責PPP項目資金的劃撥與使用監(jiān)督，地方發(fā)改委則承擔項目的流程審批，各行業(yè)主管部門負責項目的設計、建設及運營工作。由于各部門分管PPP項目的不同方面，使用不同的監(jiān)管手段，PPP項目風險監(jiān)管難以形成合力，風險分擔難度逐漸增加，因此PPP項目融資風險管理難度不斷增大。

2? ? ?政府和社會資本合作（PPP）項目融資風險管理的措施

2.1? ?提高融資風險識別能力

為進一步提高PPP項目融資風險識別能力，政府和社會資本應制定相應的風險識別評價標準和評價規(guī)范。第一，成立專門小組制定PPP項目融資風險識別評價標準。成立PPP項目融資風險識別專門小組，有助于彌補風險識別評價標準缺失的不足，為政府和社會資本參與PPP項目提供實踐指導。第二，制定相關政策文件，優(yōu)化PPP項目融資風險識別?，F(xiàn)有的政策文件集中于對PPP項目融資的指導，關于融資風險的內容闡述較少，且政府和社會資本對風險分類和風險識別還存在諸多爭議。制定相關文件可減少政府和社會資本對風險識別的分歧，緩解二者之間的矛盾，也有利于PPP合同的簽訂和履行。成立專門小組、制定相關政策文件有利于政府和社會資本提高PPP項目融資風險識別能力，加大PPP項目融資風險管理力度。

2.2? ?健全融資風險評估體系

首先，風險評估體系的建設應以PPP項目融資風險評估原則為基礎，分析PPP項目融資風險評估的影響因素，設定各項指標層級，并依據(jù)指標層級展開具體操作。其次，建設風險評估指標體系，這離不開風險識別、風險評估、風險控制等環(huán)節(jié)。構建科學的PPP項目融資風險評估指標體系有助于降低PPP項目融資風險，完善PPP項目內容，保障PPP項目持續(xù)運營［3］。風險評估指標體系的建設需要充分利用風險識別、風險評估以及風險控制的相關內容，通過資源整合與分類總結，構建PPP項目融資風險評估指標體系。風險評估指標體系的建立要能夠清晰識別PPP項目的可行性和PPP項目存在的潛在風險。

2.3? ?優(yōu)化融資風險分擔管理體系

優(yōu)化PPP項目融資風險分擔管理體系應從以下方面考慮。首先，PPP模式遵循最有能力一方承擔風險、風險比例與回報成正比、政府部門與社會資本雙方風險承擔應有上限等風險分擔原則［4］。因此，PPP項目各參與方應遵守PPP模式風險分擔原則，合理分配PPP項目融資風險。其次，政府和社會資本可在前期對項目整體進行風險識別與風險評估，對風險的種類和級別進行統(tǒng)計與整理，對風險程度進行預估與評級?；陲L險評估結果，政府應承擔更多的宏觀風險，如PPP項目審批延誤、政治決策失誤、政治反對以及政府信用風險等；社會資本則承擔部分中觀和微觀風險，如宏觀政策上的稅收政策變更、市場利率及外匯利率的變更、融資風險及市場需求變化風險等。目前，我國常用的PPP項目融資風險消減工具包括政府擔保和支持政府債務的第三方財務擔保。在政府擔保方面，應加大對政府擔保問題的研究力度，建立政府擔保轉換模型，不斷完善市價法、實物期權定價法、經驗行事法等擔保定價方法，解決政府部門和私人部門的資金問題，降低社會資本投資風險，實現(xiàn)二者長遠合作。再次，進一步規(guī)范政府的使用量擔保。政府應合理確定使用量的最低值，在PPP項目合同履約條款中明確約定最低使用量承諾條款，強調雙方契約精神。除此之外，還可支持政府債務的第三方財務擔保。政府和社會資本可利用亞洲開發(fā)銀行以及其他多邊開發(fā)銀行的風險擔保工具降低政府債務風險，以及PPP項目的融資成本。

2.4? ?完善融資風險監(jiān)管措施

第一，建立健全信息公開機制，實現(xiàn)信息公開化。一方面，地方政府應及時更新PPP項目的工程進度，遵循公開、公平、公正的原則，及時公布PPP項目運營狀況，有序推進地方PPP項目的工作進程。另一方面，應加快建立PPP項目風險防范聯(lián)審標準，調動項目各參與方的熱情，建立“多評合一、統(tǒng)一評審”的評價標準，提高PPP項目安全監(jiān)管能力。同時，加強風險信息的管理，收集與處理PPP項目風險信息，及時分析風險信息。第二，實現(xiàn)對政府部門與私人部門的同時監(jiān)管。對政府部門而言，政府必須與市場主體建立平等的合作關系，通過公開透明的合作協(xié)議約束雙方行為，避免出現(xiàn)“強政府，弱社會”局面［5］。政府還必須發(fā)揮監(jiān)管者的作用，在項目開發(fā)階段，政府應嚴格把控項目準入門檻；在項目運營階段，政府需要及時解決市場失靈、融資困難等難題；在項目退出階段，政府應及時總結其運行中的問題，為以后的PPP項目融資風險管理積累經驗和教訓。同時，政府部門還應履行PPP合同條約，遵守財政承諾，提高政府公信力。對社會資本而言，在伙伴關系視角下，應加強私人部門對PPP項目運行的監(jiān)管，包括項目識別、項目準備、項目采購、項目運行等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，降低私人部門的風險。第三，加強PPP項目的準入監(jiān)管和績效監(jiān)管。準入階段的監(jiān)管包括PPP項目的立項監(jiān)管和特許經營者的選擇監(jiān)管。對于立項監(jiān)管，政府應及時制定基礎設施和公共事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，考慮PPP項目的可行性，提高PPP項目落地率。對于特許經營者選擇的監(jiān)管，可采取競爭招標的方法，選擇最優(yōu)企業(yè)，授予其特許經營權［6］。績效監(jiān)管方面，政府監(jiān)管重點應放在產品的質量和數(shù)量，激發(fā)特許經營者的創(chuàng)造力。

3? ? ?結束語

PPP項目融資風險管理是一個動態(tài)發(fā)展的過程，需要接受項目內部的審計和監(jiān)督，更需要接受社會的監(jiān)督，要實現(xiàn)信息的公開化和透明化。未來，PPP項目融資風險管理依舊會面臨各種挑戰(zhàn)，但政府和社會資本要采取多種措施應對挑戰(zhàn)，做好融資風險管理工作，減少融資風險，使PPP項目順利開展，為社會提供更多公共服務。

主要參考文獻

［1］賈長霖.養(yǎng)老地產PPP與REITs相結合的養(yǎng)老模式探索［J］.投資與創(chuàng)業(yè)，2023（6）：171-173.

［2］李獻林，王凌濤，周曉紅，等.PPP項目融資風險指標體系及模糊綜合評判方法的實證研究［J］.國企管理，2019（16）：74-103.

［3］楊夢潔.PPP模式中社會資本的風險分擔與應對研究［D］.北京：首都經濟貿易大學，2018.

［4］邢會強.PPP模式中的政府定位［J］.法學，2015（11）：17-23.

［5］呂漢陽.PPP模式全流程指導與案例分析［M］.北京：中國法制出版社，2016.

［6］劉楊.新時代我國社會風險治理研究［J］.中共鄭州市委黨校學報，2021（4）：51-55.

［收稿日期］2023-07-12