第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制的法典化

摘要 中國的第三方環(huán)境服務(wù)市場發(fā)展迅速，第三方環(huán)境服務(wù)已經(jīng)成為輔助履行環(huán)境義務(wù)的普遍方式。第三方機構(gòu)的逐利性，使得第三方環(huán)境服務(wù)既是服務(wù)于生態(tài)環(huán)境治理的手段，又成為生態(tài)環(huán)境治理的對象，需要引入法律規(guī)制，并在生態(tài)環(huán)境法典編纂中予以回應(yīng)。近年來中國第三方環(huán)境服務(wù)市場的造假亂象充分暴露了中國既有第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制在規(guī)制理念、范圍、方式、適用規(guī)則等方面的體系性缺陷，需要借助生態(tài)環(huán)境法典編纂之機實現(xiàn)第三方環(huán)境服務(wù)規(guī)制的體系構(gòu)建和集成創(chuàng)新。第三方環(huán)境服務(wù)法律關(guān)系的復(fù)合性結(jié)構(gòu)決定了第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制體系的公私協(xié)同屬性。其中基于合同的私法規(guī)制是第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制體系的基礎(chǔ)；基于公權(quán)力的公法規(guī)制則是第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制體系的主導(dǎo)；基于行政效率和環(huán)境公益保護前置化的要求，又需要將行政規(guī)制確立為第三方環(huán)境服務(wù)公法規(guī)制的重心，并配以相應(yīng)的法律責(zé)任作為保障。生態(tài)環(huán)境法典中涉及第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制的規(guī)范體系應(yīng)當采取總分結(jié)構(gòu)?？倓t編應(yīng)當在國家生態(tài)環(huán)境治理體系和機制章節(jié)中設(shè)置第三方環(huán)境服務(wù)專門條款，完整呈現(xiàn)第三方環(huán)境服務(wù)中公私協(xié)同的法律關(guān)系；污染控制、自然生態(tài)保護、綠色低碳發(fā)展分編應(yīng)當著重對各自領(lǐng)域內(nèi)已有的第三方環(huán)境服務(wù)類型的行政規(guī)制作出具體規(guī)定；生態(tài)環(huán)境責(zé)任編應(yīng)當進一步明確第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)的侵權(quán)責(zé)任規(guī)則、刑事責(zé)任規(guī)則，構(gòu)建行政責(zé)任優(yōu)先、刑事責(zé)任后備威懾的制裁體系。

關(guān)鍵詞 第三方環(huán)境服務(wù)；法律規(guī)制；生態(tài)環(huán)境法典

中圖分類號 D912. 6 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）12-0036-10 DOI：10. 12062/cpre. 20241104

中國共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會第三次全體會議于2024年7月18日通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）第十二部分將“聚焦建設(shè)美麗中國”這一總目標具象化為“深化生態(tài)文明體制改革”，并分解為完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制、健全生態(tài)環(huán)境治理體系和健全綠色低碳發(fā)展機制3大任務(wù)。自20世紀90年代末以來，中國第三方環(huán)境服務(wù)的業(yè)務(wù)范圍不斷擴展、市場規(guī)模不斷壯大，已成為生態(tài)環(huán)境治理市場體系中最為活躍的一個領(lǐng)域。然而，近年來第三方環(huán)境服務(wù)造假現(xiàn)象層出不窮，這與第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制體系不健全有著密切關(guān)聯(lián)，同時也使得第三方環(huán)境服務(wù)成為生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任體系、監(jiān)管體系和法規(guī)體系建設(shè)中面臨的熱點和難點問題?！稕Q定》同時也將“編纂生態(tài)環(huán)境法典”確立為完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制的核心手段，這就為生態(tài)環(huán)境法典編纂提供了明確的政治決斷和政策依據(jù)，使其成為確定的國家行為。在此背景下，系統(tǒng)分析第三方環(huán)境服務(wù)的產(chǎn)生過程以及相應(yīng)的法律規(guī)制實踐及其困境，進而描繪出第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制法典化的社會背景和現(xiàn)實基礎(chǔ)，并最終從應(yīng)然層面的邏輯構(gòu)造和實然層面的規(guī)范表達兩個角度闡述第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制的法典化方案，既是完善第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制的需要，也是生態(tài)環(huán)境法典編纂必須予以回應(yīng)的現(xiàn)實議題。

1 法典化背景：第三方環(huán)境服務(wù)的興起與法律規(guī)制需求

法典是國家立法的高級形式，編纂生態(tài)環(huán)境法典是提高生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平、全面推進美麗中國建設(shè)的重大舉措［1］。第三方環(huán)境服務(wù)是近十年來中國生態(tài)環(huán)境治理實踐中的前沿和熱點領(lǐng)域，對其發(fā)展過程的系統(tǒng)梳理和法律規(guī)制需求的揭示，構(gòu)成了討論第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制法典化的社會背景。

1. 1 第三方環(huán)境服務(wù)的發(fā)軔

隨著工業(yè)化發(fā)展帶來的環(huán)境問題和環(huán)境風(fēng)險不斷加劇，自20世紀中葉起，西方國家在從自由國家過渡到福利國家后，又開始向環(huán)境國家轉(zhuǎn)型［2］。這就要求國家將生態(tài)環(huán)境治理作為一項重要的國家任務(wù)來完成，一方面要求政府必須履行國家環(huán)境保護義務(wù)，主要包括現(xiàn)狀保持義務(wù)、危險防御義務(wù)和風(fēng)險預(yù)防義務(wù)［3］；另一方面環(huán)境的共享性決定了生態(tài)環(huán)境治理的公私合作格局［4］，企業(yè)、社會組織和公民等私主體同樣應(yīng)參與到生態(tài)環(huán)境治理的全過程中，履行相應(yīng)的環(huán)境保護義務(wù)。

由于生態(tài)環(huán)境治理事務(wù)的多樣性和復(fù)雜性，無論是政府履行國家環(huán)境保護義務(wù)，還是企業(yè)、社會組織和公民等私主體履行環(huán)境保護義務(wù)，在自己履行外也需要借助專業(yè)的第三方主體輔助履行，以降低成本、提升生態(tài)環(huán)境治理質(zhì)量。中國早在1979年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》第6條和1989年正式頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）第13、第26、第28條中就明確規(guī)定，將編制環(huán)境影響報告書，污染防治設(shè)施與建設(shè)項目主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用等設(shè)定為企業(yè)的法定義務(wù)。同時因這些義務(wù)的內(nèi)容涉及較強的環(huán)保技術(shù)要求，需要借助“外力”才能得以履行，這就出現(xiàn)了第三方環(huán)境服務(wù)的萌芽。1993年召開的第二次全國工業(yè)污染防治工作會議提出“三個轉(zhuǎn)變”策略，要求工業(yè)污染防治開始從分散向集中治理轉(zhuǎn)變［5］。于是政府開始將大量的市政污水處理、垃圾處理等業(yè)務(wù)委托給第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)來承擔(dān)，這就使得第三方環(huán)境服務(wù)擴展至工業(yè)污染集中治理領(lǐng)域。

盡管從20世紀70年代末到90年代初第三方環(huán)境服務(wù)在中國生態(tài)環(huán)境治理實踐中已嶄露頭角，但由于當時仍處在計劃經(jīng)濟時代，能夠提供第三方環(huán)境服務(wù)的都是一些具有事業(yè)單位性質(zhì)的科研院所，因而并不存在實質(zhì)性的第三方環(huán)境服務(wù)市場。

1. 2 第三方環(huán)境服務(wù)市場的勃興

自20世紀90年中后期中國開始由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)型社會主義市場經(jīng)濟，社會分工日益精細。企業(yè)更多關(guān)注的是自身核心業(yè)務(wù)的發(fā)展，無暇顧及末端生態(tài)環(huán)境治理，對第三方環(huán)境服務(wù)產(chǎn)生了較大需求，這時真正意義上的第三方環(huán)境服務(wù)市場才開始應(yīng)運而生［6］。

進入21世紀以來，中國的工業(yè)化和城市化進程呈現(xiàn)出兩大特征，一是重工業(yè)占絕對主導(dǎo)地位［7］；二是大量農(nóng)村人口向城市中心集聚［8］。這就使得環(huán)境污染第三方治理成為第三方環(huán)境服務(wù)中最為活躍的一個領(lǐng)域，生態(tài)環(huán)境部等有關(guān)部門先后頒布了6項有關(guān)環(huán)境污染第三方治理的國家政策，內(nèi)容涉及環(huán)境市政服務(wù)的市場化運營、污染治理的多元資金投入和火電廠煙氣脫硫特許經(jīng)營試點等多個方面［6］。這些政策文件以環(huán)境公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域為重點，以市場化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向，為營造統(tǒng)一規(guī)范、競爭有序、監(jiān)管有力的第三方環(huán)境服務(wù)市場提供了有力的政策引導(dǎo)和支撐［9］。以環(huán)境污染第三方治理為引擎，中國的第三方環(huán)境服務(wù)市場開始步入深化階段，無論是業(yè)務(wù)范圍還是市場規(guī)模都有了極大的擴展。

第三方環(huán)境服務(wù)業(yè)務(wù)范圍的擴展主要表現(xiàn)在3個方面：首先，第三方環(huán)境服務(wù)的適用范圍不再局限于污染防治領(lǐng)域，而是擴展至生態(tài)保護、自然資源保護、綠色低碳發(fā)展領(lǐng)域，出現(xiàn)了諸如水土保持方案編制、水資源論證報告編制、節(jié)能評估、碳核查等大量新興的第三方環(huán)境服務(wù)。其次，第三方環(huán)境服務(wù)所輔助的環(huán)境義務(wù)類型也不再局限于零散的少數(shù)環(huán)境義務(wù)，而是擴展至環(huán)境管理的全過程。無論是事前預(yù)防的環(huán)評、事中控制的排污許可和環(huán)境監(jiān)測、事后救濟的突發(fā)事件應(yīng)對和生態(tài)環(huán)境修復(fù)，都存在著第三方環(huán)境服務(wù)的適用場景。最后，第三方環(huán)境服務(wù)的委托方也不再局限于負有環(huán)境義務(wù)的行政機關(guān)或者私主體，司法機關(guān)也開始委托第三方機構(gòu)提供專業(yè)的環(huán)境服務(wù)，出現(xiàn)了環(huán)境司法鑒定服務(wù)、司法判決執(zhí)行監(jiān)督服務(wù)等新型第三方環(huán)境服務(wù)［10］。

第三方環(huán)境服務(wù)市場規(guī)模的擴張主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，營業(yè)收入的急劇增長。根據(jù)國家環(huán)保總局發(fā)布的《2004年全國環(huán)境保護相關(guān)產(chǎn)業(yè)狀況公報》，2004年全國環(huán)境保護服務(wù)收入是264. 1億元［11］，僅占環(huán)保產(chǎn)業(yè)總收入的5. 8%。然而，到了2022年全國環(huán)境保護服務(wù)營業(yè)收入總額已高達1. 44萬億元［12］，不到20年的時間增長了50多倍；環(huán)保服務(wù)收入在環(huán)保產(chǎn)業(yè)收入中的占比也急劇擴大至65%。第二，第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)數(shù)量的增長。根據(jù)《2011年全國環(huán)境保護相關(guān)產(chǎn)業(yè)狀況公報》首次對環(huán)保服務(wù)從業(yè)單位數(shù)量的統(tǒng)計，2011年全國環(huán)境保護服務(wù)從業(yè)單位共8 820家［13］。但截至2022年底，全國環(huán)境保護服務(wù)從業(yè)單位已達到29 849 家［13］，10 年間增長了兩倍多。

1. 3 第三方環(huán)境服務(wù)的法律規(guī)制訴求

第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)的逐利性與服務(wù)內(nèi)容的公共性之間具有天然的張力關(guān)系，第三方機構(gòu)在自利動機的驅(qū)動下會發(fā)展出一系列謀利行為和策略，使得環(huán)境服務(wù)的客觀性和公共性被消解［14］。因此，第三方環(huán)境服務(wù)既是一種提高治理效能的生態(tài)環(huán)境治理手段，同時也必然是生態(tài)環(huán)境治理的對象。對第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制的缺失或虛置，很可能會導(dǎo)致第三方環(huán)境服務(wù)出現(xiàn)“延時交貨”“無法交貨”以及“短斤少兩”“以次充好”等現(xiàn)象［15］，甚至出現(xiàn)第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)與環(huán)境義務(wù)人之間基于利益需求的“合謀”行為［16］。

事實上，上述理論層面的擔(dān)憂在中國已經(jīng)或多或少得到應(yīng)驗，第三方環(huán)境服務(wù)實踐中的弄虛作假現(xiàn)象已經(jīng)引起各方高度關(guān)注。2022—2024年連續(xù)3年的全國生態(tài)環(huán)境保護工作會議中，都將打擊第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)弄虛作假作為重要任務(wù)。截至2023年底，生態(tài)環(huán)境部等部門共聯(lián)合查處有違法行為的第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)2 260家，公開曝光違法典型案例457 個，移送刑事立案193起［17］。同時，從2022年開始至今，生態(tài)環(huán)境部已公布3批（第13批、第18批和第20批）共14起專門涉及第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)弄虛作假的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法典型案例；2024年6月，最高法和最高檢也分別發(fā)布了3起生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)弄虛作假典型案例。第三方環(huán)境服務(wù)弄虛作假的“亂象”，嚴重擾亂了環(huán)境服務(wù)市場秩序，降低了生態(tài)環(huán)境治理效能，也更進一步凸顯了第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制的重要性和必要性。

編纂生態(tài)環(huán)境法典是完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制的重要抓手，而法典的本質(zhì)是法律規(guī)范的體系化。這不僅要求對現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境保護法律規(guī)范進行匯編，實現(xiàn)形式上的體系化；更要求回應(yīng)生態(tài)文明體制的最新進展，對已經(jīng)滯后的規(guī)定進行必要的修改完善，對社會經(jīng)濟生活中出現(xiàn)的新情況、新問題做出有針對性的新規(guī)定［18］，從而實現(xiàn)對現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境保護法律規(guī)范的系統(tǒng)再造和集成創(chuàng)新，達成實質(zhì)性上的體系化。就此而言，作為生態(tài)文明建設(shè)實踐中出現(xiàn)的新現(xiàn)象，第三方環(huán)境服務(wù)的法律規(guī)制是生態(tài)環(huán)境法典編纂必須予以回應(yīng)的重要議題。

第三方環(huán)境服務(wù)存在上述諸多“亂象”，并不完全是由于缺乏法律規(guī)制，也在很大程度上是因為既有的第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制沒有產(chǎn)生預(yù)期的效果。因此，生態(tài)環(huán)境法典編纂是回應(yīng)第三方環(huán)境服務(wù)的法律規(guī)制訴求，彌補既有法律規(guī)制的體系性缺陷，實現(xiàn)第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制形式和實質(zhì)體系化的良機。

2 法典化基礎(chǔ)：第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制的實踐與困境

對第三方環(huán)境服務(wù)的法律規(guī)制與第三方環(huán)境服務(wù)市場的發(fā)展相伴而生，在既有的生態(tài)環(huán)境法律中存在著一些涉及第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制的條文。然而，目前第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制又面臨著多重困境。這為第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制的法典化提供鮮活的實踐給養(yǎng)和基礎(chǔ)，同時又提出了需要在生態(tài)環(huán)境法典編纂中予以重點關(guān)注和解決的問題。

2. 1 第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制的實踐展開

通過對既有生態(tài)環(huán)境法律中第三方環(huán)境服務(wù)條款的梳理，可以發(fā)現(xiàn)對第三方環(huán)境服務(wù)的法律規(guī)制大體可以分為兩個階段，一是早期針對特定領(lǐng)域第三方環(huán)境服務(wù)的行政規(guī)制，二是近年來以提高第三方環(huán)境服務(wù)違法成本為核心目標的責(zé)任規(guī)制。

2. 1. 1 針對特定領(lǐng)域第三方環(huán)境服務(wù)的行政規(guī)制

行政規(guī)制是國家機關(guān)為實現(xiàn)一定的規(guī)制目標，運用行政權(quán)力直接或間接干預(yù)市場秩序的規(guī)制方式［19］，相較于其他規(guī)制方式而言，具有直接性、高效性和強制性等優(yōu)勢。同時，盡管中國擁有一種獨特的“黨政體制”［20］，“但我們也同樣無可避免地是一種行政國家的國家形態(tài)”［21］。受上述因素的影響，在第三方環(huán)境服務(wù)的法律規(guī)制實踐中，行政規(guī)制成為早期主要的規(guī)制方式。從既有的立法規(guī)定看，針對第三方環(huán)境服務(wù)的行政規(guī)制主要包括兩個方面。

一是關(guān)于提供環(huán)境服務(wù)活動必須具備相應(yīng)資質(zhì)的義務(wù)和違反該義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任規(guī)定。此類條款主要包括：①2020年修訂施行的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第80條第1款、第2款等規(guī)定受托方第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經(jīng)營活動應(yīng)當取得許可證和應(yīng)當按照許可證從事上述經(jīng)營活動的義務(wù)條款，以及該法第114條等規(guī)定受托方第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)違反該義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任條款。②2003年施行的《中華人民共和國放射性污染防治法》第46條第1款、第2款等規(guī)定受托方第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)從事放射性固體廢物貯存、處置應(yīng)當取得許可證和應(yīng)當按照許可證從事上述活動的義務(wù)條款，以及該法第57條等規(guī)定受托方第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)違反該義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任條款。③國家市場監(jiān)督管理總局2021年修訂施行的《檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定管理辦法》第34條等規(guī)定受托方第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)未依法取得檢驗檢測資質(zhì)認定，擅自向社會出具具有證明作用的數(shù)據(jù)、結(jié)果應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任條款。

二是關(guān)于提供環(huán)境服務(wù)活動不得弄虛作假的義務(wù)和違反該義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任規(guī)定。此類條款主要包括：①2018年修正施行的《中華人民共和國大氣污染防治法》第54條第1款、第62條等規(guī)定受托方第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)對機動車和船舶進行真實、準確排放檢驗的義務(wù)條款，以及該法第112條第1款、第2款等規(guī)定受托方第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)違反該義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任條款。②2019年施行的《中華人民共和國土壤污染防治法》第43條第2款等規(guī)定受托方第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當真實、準確、完整出具調(diào)查和評估報告的義務(wù)條款，以及該法第90條第1款、第2款等規(guī)定受托方第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)違反該義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任條款。③2018年修正施行的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第19條第4款、第20條第1款、第28條等規(guī)定受托方第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)編制環(huán)評文件應(yīng)當保證身份中立、基礎(chǔ)資料真實、內(nèi)容和結(jié)論客觀科學(xué)合理的義務(wù)條款，以及該法第32條等規(guī)定受托方第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)違反該義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任條款。④環(huán)境保護部2015年印發(fā)的《環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法》中對受托方第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)篡改、偽造環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)等弄虛作假行為的判定及處理作出的專門性規(guī)定條款。

目前第三方環(huán)境服務(wù)的行政規(guī)制主要呈現(xiàn)出以下兩個特征：一是在規(guī)制領(lǐng)域上，多集中在環(huán)評文件編制，以及危險廢物和放射性固體廢物的收集、貯存、運輸、利用、處置等特定領(lǐng)域。同時，也涉及工業(yè)廢水處理、土壤污染調(diào)查和評估、機動車和船舶大氣污染物排放檢驗等特定領(lǐng)域。二是在規(guī)制內(nèi)容上，多強調(diào)前端的資質(zhì)類行政許可管理和后端的行政處罰手段運用，對第三方環(huán)境服務(wù)過程的行政規(guī)制關(guān)注較少。

2. 1. 2 以提高違法成本為核心目標的責(zé)任規(guī)制

環(huán)境違法現(xiàn)象易發(fā)、多發(fā)的重要原因是環(huán)境違法成本低，為減少環(huán)境違法現(xiàn)象的發(fā)生，應(yīng)當根據(jù)實際情況適當提高環(huán)境違法成本［22］。在這一觀念的指導(dǎo)下，中國逐步通過對環(huán)境立法中刑事責(zé)任、民事責(zé)任和行政責(zé)任的修改和完善，形成了以提高環(huán)境違法成本為核心目標的責(zé)任規(guī)制體系。正是以提高違法成本為宗旨，2014年修訂的《環(huán)境保護法》對原有的責(zé)任規(guī)制體系作出了進一步修改和完善，在賦予環(huán)境管理部門現(xiàn)場檢查權(quán)、查封扣押權(quán)、責(zé)令限產(chǎn)和停產(chǎn)整治權(quán)等強制權(quán)力的同時，還增設(shè)了按日計罰、行政拘留、連帶責(zé)任等更為嚴厲的責(zé)任類型［23］。受上述立法指導(dǎo)思想的影響，近年來對第三方環(huán)境服務(wù)的法律規(guī)制采用了上述規(guī)制邏輯，不斷構(gòu)建以提高第三方環(huán)境服務(wù)違法成本為核心目標的責(zé)任規(guī)制體系。

一是規(guī)定第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)的侵權(quán)連帶責(zé)任?！董h(huán)境保護法》第65條規(guī)定，若受托方第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)在提供環(huán)境服務(wù)活動中弄虛作假，最終因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成他人損害的，第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)都應(yīng)當與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任。同時，《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2023〕5號）第21條還對受托方第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)在提供環(huán)境服務(wù)活動中弄虛作假的具體行為表現(xiàn)形式作出進一步細化規(guī)定，即其主要包括三種情形：一是故意出具失實評價文件；二是隱瞞委托人超標排放；三是故意不運行或不正常運行環(huán)境監(jiān)測設(shè)備或污染防治設(shè)施。

二是為第三方機構(gòu)增設(shè)或擴張適用刑事責(zé)任。一方面，根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2023〕7號）第7、第11條的規(guī)定，無資質(zhì)的第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)接受委托收集、貯存、利用、處置危險廢物，造成嚴重污染環(huán)境后果的，可以污染環(huán)境罪定罪量刑；第三方機構(gòu)篡改、偽造自動監(jiān)測數(shù)據(jù)或干擾自動監(jiān)測設(shè)施、破壞環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測系統(tǒng)，可以污染環(huán)境罪或者破壞計算機信息系統(tǒng)罪定罪量刑。另一方面，2020年頒布的《中華人民共和國刑法修正案（十一）》對《中華人民共和國刑法》（1997年頒布，以下簡稱《刑法》）第229條進行了修正，對提供虛假證明文件罪的犯罪主體和客觀方面進行擴充，將環(huán)境影響評價、環(huán)境監(jiān)測等機構(gòu)及其人員提供虛假證明文件或出具證明文件重大失實行為納入了入刑范圍。

2. 2 第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制的實踐困境

2024年全國生態(tài)環(huán)境保護工作會議的工作報告明確指出，2024年“嚴肅查處環(huán)評、監(jiān)測等第三方環(huán)保服務(wù)機構(gòu)弄虛作假違法行為”仍將作為重點工作任務(wù)來落實［24］?？梢姡M管目前針對第三方環(huán)境服務(wù)的法律規(guī)制已初具規(guī)模，在一定程度上回應(yīng)了第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)監(jiān)管缺位、責(zé)任分配失衡等問題，但其實際效果卻未達預(yù)期。這與既有第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制實踐困境有著密切的關(guān)聯(lián)，需要在生態(tài)環(huán)境法典編纂中予以紓解。

首先，規(guī)制理念滯后，遵循“重罰主義”的立法慣性，將事后的違法制裁措施作為第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制的核心。既有的第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制主要還是采用以提高第三方環(huán)境服務(wù)違法成本為核心目標的責(zé)任規(guī)制邏輯，通過設(shè)定行政處罰、侵權(quán)責(zé)任、刑事責(zé)任等來規(guī)制第三方環(huán)境服務(wù)行為，試圖借助法律的威懾性來遏制第三方環(huán)境服務(wù)違法行為的發(fā)生［25］，總體上呈現(xiàn)出“輕規(guī)制過程、重處罰結(jié)果”的特征。但其存在的缺陷是成本高且對抗性強，不利于第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制的實際效果發(fā)揮。同時，這也與近年來合作型環(huán)境法的發(fā)展趨勢格格不入。

其次，第三方環(huán)境服務(wù)的法律規(guī)制范圍殘缺，除環(huán)評文件編制，以及危險廢物和放射性固體廢物的收集、貯存、運輸、利用、處置等少數(shù)發(fā)展較早的特定領(lǐng)域第三方環(huán)境服務(wù)以外，大部分新興領(lǐng)域的第三方環(huán)境服務(wù)目前仍游離于既有的生態(tài)環(huán)境法律規(guī)制范圍之外，缺乏明確、充分的法律規(guī)制依據(jù)。例如，根據(jù)2020年修正后的《刑法》第229條將提供虛假證明文件罪的犯罪主體擴張至環(huán)境影響評價、環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)。但是，第三方環(huán)保服務(wù)機構(gòu)涉及設(shè)備維護、監(jiān)測、評價、性能認證等多個領(lǐng)域，犯罪主體的擴張仍是有限的［26］。盡管該條款里有“等”字表示列舉未盡，而且司法解釋也進一步將溫室氣體排放檢驗檢測、排放報告編制或者核查等第三方機構(gòu)和人員納入了規(guī)制范疇，再次擴大了提供虛假證明文件罪的主體范圍。但“監(jiān)測”與“檢測”的刑法界定尚不清晰，將“檢測”納入“監(jiān)測”的語詞范圍，涉嫌違反罪刑法定原則［27］。

再次，規(guī)制體系失衡，過度依賴經(jīng)由行政機關(guān)和司法機關(guān)實施的公法規(guī)制。一方面在此種失衡的體系中，第三方環(huán)境服務(wù)的法律規(guī)制手段也傾向于選擇行政許可、行政強制和行政處罰，或者追究侵權(quán)責(zé)任、刑事責(zé)任等公法規(guī)制手段；而通過簽訂第三方環(huán)境服務(wù)合同，明確委托事項、治理邊界、責(zé)任義務(wù)、監(jiān)督制約等事宜的私法規(guī)制手段實踐中尚未被普遍接受［10］，第三方環(huán)境服務(wù)合同的私法規(guī)制功能尚未被充分揭示和發(fā)掘。另一方面忽視了對第三方環(huán)境服務(wù)的社會監(jiān)督，第三方機構(gòu)通過服務(wù)合同的約定事實上在一定程度上代行了公權(quán)力機關(guān)的規(guī)制職能，而公眾作為第三方環(huán)境服務(wù)結(jié)果的最終承擔(dān)者與環(huán)境風(fēng)險的承受者理應(yīng)享有對第三方環(huán)境服務(wù)過程的參與權(quán)和結(jié)果的監(jiān)督權(quán)［28］。

最后，各類規(guī)制手段的具體規(guī)則不完善，導(dǎo)致規(guī)制實踐的混亂。合同規(guī)制中對環(huán)境服務(wù)合同的屬性存在爭議，致使服務(wù)合同糾紛的解決機制各不相同［29］。行政規(guī)制中，第三方機構(gòu)的法律地位不明，引發(fā)執(zhí)法者的困惑和執(zhí)法實踐的混亂［30］；新興的信用規(guī)制手段也存在規(guī)范依據(jù)層級較低、目標與手段之間不成比例、失信情形與懲戒措施之間關(guān)聯(lián)性不強、程序規(guī)則不完善等問題［31］。侵權(quán)責(zé)任中對責(zé)任構(gòu)成要件、責(zé)任承擔(dān)方式以及與第三人責(zé)任關(guān)系的理解都不統(tǒng)一，使得相關(guān)裁判文書呈現(xiàn)出“理論含混、表述迥異”的樣態(tài)［32］。刑事責(zé)任中對第三方機構(gòu)成立污染環(huán)境罪、提供虛假證明文件罪的構(gòu)成要件存在不同理解［33］，對其是否能夠適用破壞計算機信息系統(tǒng)罪也存在很多爭議［34］，這危及了刑法的權(quán)威性和威懾效果。

綜上，中國現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律對第三方環(huán)境服務(wù)的規(guī)定僅具備框架性，頗顯原則與粗疏［35］。既有的第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制散見于不同的法律之中，且各規(guī)定之間的銜接時有不暢，并未形成體系化的法律規(guī)制脈絡(luò)。這種碎片化、打補丁式的法律規(guī)制實踐，因缺乏體系觀、整體觀往往難以有效應(yīng)對當今第三方環(huán)境服務(wù)大規(guī)模涌現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境治理新局面。這就需要借助生態(tài)環(huán)境法典編纂之機，在現(xiàn)有第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制實踐的基礎(chǔ)上，增強體系性，實現(xiàn)第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制體系的迭代升級和集成創(chuàng)新。

3 法典化方案：第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制的體系構(gòu)造與規(guī)范表達

實現(xiàn)第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制體系的法典化，應(yīng)當首先闡明第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制體系的邏輯構(gòu)造，并以此為理論依據(jù)設(shè)計具體的規(guī)范表達方式，以此從應(yīng)然和實然兩個層面完成第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制法典化的方案設(shè)計。

3. 1 第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制的體系構(gòu)造

第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制的關(guān)鍵是對各方主體的權(quán)利、義務(wù)的配置以及保障這些權(quán)利與義務(wù)實現(xiàn)的責(zé)任機制，而權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任正是法律關(guān)系的核心內(nèi)容。因此，第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制的體系構(gòu)造實質(zhì)上就是對第三方環(huán)境服務(wù)中各方主體法律關(guān)系的邏輯結(jié)構(gòu)之映射。

3. 1. 1 第三方環(huán)境服務(wù)法律關(guān)系的類型

第三方環(huán)境服務(wù)中的法律關(guān)系首先表現(xiàn)為服務(wù)需求方與服務(wù)提供者之間的合同關(guān)系，是雙方以意思自治為基礎(chǔ)通過合意配置環(huán)境服務(wù)中各自的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，這是第三方環(huán)境服務(wù)法律關(guān)系的核心?；谖蟹绞钦畽C構(gòu)還是私主體，此種服務(wù)合同還存在行政合同與民事合同之分。同時，由于第三方環(huán)境服務(wù)的內(nèi)容是對政府生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)或私主體生態(tài)環(huán)境保護法定義務(wù)或責(zé)任的替代履行或輔助履行，服務(wù)過程和結(jié)果會對生態(tài)環(huán)境公共利益產(chǎn)生影響，這就使得第三方環(huán)境服務(wù)法律關(guān)系不能僅僅局限于服務(wù)委托方和第三方機構(gòu)之間的服務(wù)合同關(guān)系，而應(yīng)擴展至因生態(tài)環(huán)境公共利益保護而產(chǎn)生的相關(guān)法律關(guān)系。

對于生態(tài)環(huán)境公共利益，公眾享有相應(yīng)的環(huán)境權(quán)益。因此，因生態(tài)環(huán)境公共利益保護而產(chǎn)生的法律關(guān)系首先是第三方機構(gòu)與公眾的法律關(guān)系。其核心內(nèi)容是第三方機構(gòu)保護生態(tài)環(huán)境的一般性義務(wù)以及所提供的環(huán)境服務(wù)符合特定要求的具體化義務(wù)；與第三方機構(gòu)的義務(wù)相對應(yīng)的則是公眾對良好生態(tài)環(huán)境所享有的權(quán)益。當?shù)谌綑C構(gòu)違反上述義務(wù)時，則產(chǎn)生相應(yīng)的保障性法律關(guān)系，即在因環(huán)境服務(wù)履行不當而產(chǎn)生損害結(jié)果時對負有責(zé)任的第三方機構(gòu)設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任。一方面，是對人身、財產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境損害應(yīng)承擔(dān)的填補性責(zé)任，即侵權(quán)責(zé)任；另一方面對嚴重危害后果應(yīng)承擔(dān)的懲罰性責(zé)任，即刑事責(zé)任。從中國的第三方環(huán)境服務(wù)實踐看，如何分配各方的法律責(zé)任已經(jīng)成為制約該模式能否順利推進的關(guān)鍵性問題［36］。此外，由于第三方機構(gòu)所提供的環(huán)境服務(wù)質(zhì)量直接關(guān)系到公眾環(huán)境權(quán)益是否能夠最終得以實現(xiàn)，故保障公眾在第三方環(huán)境服務(wù)過程中的參與權(quán)和結(jié)果上的監(jiān)督權(quán)，有利于對第三方機構(gòu)提供的環(huán)境服務(wù)形成全面監(jiān)督，從而推動第三方機構(gòu)環(huán)境服務(wù)質(zhì)量的提升。此種社會監(jiān)督在本質(zhì)上也屬于保障性法律關(guān)系的一項具體內(nèi)容。

由于第三方環(huán)境服務(wù)的大范圍展開并成為生態(tài)環(huán)境職責(zé)或義務(wù)履行的常態(tài)化方式，為更充分地保護生態(tài)環(huán)境公共利益就有必要在事后的責(zé)任追究之外，發(fā)揮行政機關(guān)的效率優(yōu)勢開展事前、事中監(jiān)管。政府對環(huán)境服務(wù)的監(jiān)管是內(nèi)生的基本義務(wù)，也是確保滿足社會公眾對環(huán)境公共利益保護需求的必然要求［37］。這就產(chǎn)生了第三方機構(gòu)與行政機關(guān)的法律關(guān)系。此時，第三方機構(gòu)就不再作為單純的環(huán)境服務(wù)提供者而隱身于作為服務(wù)委托人的原環(huán)境義務(wù)人之后，而是經(jīng)由合同的約定或者法律的授權(quán)擺脫了合同相對性的束縛，以新型環(huán)境義務(wù)人的身份成為獨立的行政相對人，與行政機關(guān)形成了以環(huán)境服務(wù)監(jiān)管為內(nèi)容的行政法律關(guān)系。此種行政法律關(guān)系具有復(fù)合型結(jié)構(gòu)，一方面第三方機構(gòu)有可能因為擁有環(huán)境風(fēng)險的控制權(quán)而繼受或者共享服務(wù)委托人的環(huán)境義務(wù)人身份，呈現(xiàn)出行政法律關(guān)系主體的復(fù)合性；另一方面，因為環(huán)境服務(wù)對環(huán)境公共利益的顯著影響，第三方機構(gòu)又會成為與服務(wù)委托方相并列的新型環(huán)境服務(wù)義務(wù)主體，在原有的環(huán)境義務(wù)規(guī)制之上疊加了環(huán)境服務(wù)規(guī)制，呈現(xiàn)出行政法律關(guān)系內(nèi)容的復(fù)合性［38］。

3. 1. 2 第三方環(huán)境服務(wù)法律關(guān)系的內(nèi)在邏輯

事實上，復(fù)合性不僅僅體現(xiàn)在第三方環(huán)境服務(wù)的行政法律關(guān)系之中，圍繞第三方環(huán)境服務(wù)而產(chǎn)生的法律關(guān)系在整體上也具有復(fù)合性。從公私法劃分的角度看，這種復(fù)合性可以被進一步精確化為公私協(xié)同。第三方環(huán)境服務(wù)法律關(guān)系的公私協(xié)同與融合，不僅是公私法二元對立狀態(tài)彌合的體現(xiàn)，更是對多主體合作的生態(tài)環(huán)境治理體系和能力現(xiàn)代化的生動詮釋。一方面，允許環(huán)境義務(wù)人借助第三方機構(gòu)輔助履行甚至轉(zhuǎn)移部分環(huán)境義務(wù)，本質(zhì)上是通過市場手段實現(xiàn)各類主體優(yōu)勢互補，促成政府、企業(yè)、社會組織等多元治理主體的合作，以更具靈活性和協(xié)作性的方式實現(xiàn)環(huán)境義務(wù)［15］。另一方面，合同約定的環(huán)境服務(wù)內(nèi)容應(yīng)當以法定的環(huán)境義務(wù)為基準，體現(xiàn)了公法的私法效力；合同內(nèi)容的實現(xiàn)同時也是對行政義務(wù)的履行，實為借助私法手段實現(xiàn)公法目標，甚至合同約定也可能成為承擔(dān)公法責(zé)任的依據(jù)，體現(xiàn)了私法手段的公法效力。

第三方環(huán)境服務(wù)法律關(guān)系雖然因為復(fù)合型而呈現(xiàn)出復(fù)雜性，但是復(fù)雜不意味著雜亂無章。以公私協(xié)同為主線，我們可以勾畫出第三方環(huán)境服務(wù)法律關(guān)系復(fù)雜外觀之下清晰的內(nèi)在脈絡(luò)。

首先，服務(wù)委托方的環(huán)境職責(zé)或者義務(wù)是環(huán)境服務(wù)市場需求的前提，借助環(huán)境服務(wù)合同負有環(huán)境義務(wù)的主體改變了環(huán)境義務(wù)的履行方式［39］。相應(yīng)的，第三方環(huán)境服務(wù)法律關(guān)系是對原來圍繞環(huán)境職責(zé)或義務(wù)而產(chǎn)生的法律關(guān)系在主體或內(nèi)容方面的修正，并沒有改變原法律關(guān)系的實質(zhì)。無論是服務(wù)合同還是行政管制抑或責(zé)任追究，都是為了保障第三方機構(gòu)所服務(wù)的環(huán)境職責(zé)或義務(wù)得到切實履行。

其次，第三方機構(gòu)與服務(wù)委托方的合同關(guān)系是第三方環(huán)境服務(wù)中的基礎(chǔ)性法律關(guān)系，是其他法律關(guān)系產(chǎn)生的邏輯基礎(chǔ)，也對其他法律關(guān)系的內(nèi)容產(chǎn)生著重要影響。一方面，正是基于服務(wù)合同第三方機構(gòu)才能介入環(huán)境職責(zé)或義務(wù)履行，進而才可能基于環(huán)境服務(wù)行為產(chǎn)生后續(xù)的行政法律關(guān)系，承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任或刑事責(zé)任。另一方面，環(huán)境服務(wù)合同約定的內(nèi)容也具有一定的公法效力，會對第三方機構(gòu)的行政義務(wù)配置和法律責(zé)任承擔(dān)產(chǎn)生實質(zhì)性影響。

最后，為消解第三方環(huán)境服務(wù)的市場屬性和服務(wù)內(nèi)容公益性之間的張力關(guān)系，需要在服務(wù)合同關(guān)系之外，構(gòu)建以確?；A(chǔ)性法律關(guān)系有效運行為核心目標的保障性法律關(guān)系。無論是以環(huán)境服務(wù)監(jiān)管作為核心內(nèi)容的行政法律關(guān)系，還是以侵權(quán)責(zé)任和刑事責(zé)任追究為核心內(nèi)容的法律關(guān)系，無不具有保障功能。保障性法律關(guān)系中，責(zé)任機制具有滯后性，屬于末端保障。基于預(yù)防原則的考慮，也要求通過行政法律關(guān)系的構(gòu)建提供前置性保障和過程性保障。同時，在堅持公眾參與原則的前提下，還應(yīng)強化對第三方機構(gòu)提供環(huán)境服務(wù)全過程的社會監(jiān)督。

3. 1. 3 第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制體系構(gòu)造的闡釋

以上述第三方環(huán)境服務(wù)法律關(guān)系的內(nèi)在邏輯理路為依據(jù)，我們可以揭示出第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制體系的內(nèi)在邏輯構(gòu)造。

首先，總體上應(yīng)當遵循公私協(xié)同理念構(gòu)建復(fù)合性的第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制體系，既包括規(guī)制模式上公法規(guī)制與私法規(guī)制的復(fù)合，又包括規(guī)制手段上義務(wù)和責(zé)任的復(fù)合，還包括規(guī)制主體上私主體、行政機關(guān)、司法機關(guān)的復(fù)合。

其次，在復(fù)合性的法律規(guī)制體系之中，基于合同的私法規(guī)制是第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制體系的邏輯起點。從國家治理的宏觀角度看，第三方環(huán)境服務(wù)的本質(zhì)是一種第三方治理，是私主體通過分享國家治理權(quán)而參與到環(huán)境公共事務(wù)治理過程之中。通過合同條款對服務(wù)內(nèi)容和要求的約定，既可以借助合同實現(xiàn)對服務(wù)委托人的規(guī)制，也可以通過合同實現(xiàn)對第三方機構(gòu)所提供的環(huán)境服務(wù)的規(guī)制。在某種程度，環(huán)境服務(wù)合同中約定的權(quán)責(zé)安排與風(fēng)險分配具有一定強制力，具有公法領(lǐng)域的“軟法”效應(yīng)［40］。具體而言，私法規(guī)制的實現(xiàn)主要通過合同條款的科學(xué)設(shè)計來實現(xiàn)，包括服務(wù)內(nèi)容條款、服務(wù)費用條款、服務(wù)監(jiān)督條款、違約責(zé)任條款等。為進一步強化合同的規(guī)制功能，需要發(fā)揮格式合同的規(guī)范效力，并在特定范圍內(nèi)建立第三方環(huán)境服務(wù)合同的備案制度。中國已經(jīng)開展的第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制實踐中，只展現(xiàn)了服務(wù)合同作為生態(tài)環(huán)境治理手段的面向，而忽視了服務(wù)合同作為環(huán)境服務(wù)規(guī)制手段的功能［28］，這是應(yīng)當在生態(tài)環(huán)境法典編纂中予以補強的內(nèi)容。

再次，雖然私法規(guī)制是第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制的基礎(chǔ)，但是基于第三方環(huán)境服務(wù)交易的逐利性，應(yīng)當建立公法規(guī)制的主導(dǎo)地位，確立國家的“保障責(zé)任”實施“后設(shè)規(guī)制”［41］。公法規(guī)制中，應(yīng)當從對具體環(huán)境結(jié)果的追求中抽身出來，以針對環(huán)境服務(wù)過程的行政規(guī)制為重心［42］。服務(wù)過程的行政規(guī)制應(yīng)當在原有的環(huán)境義務(wù)規(guī)制體系之外，構(gòu)建與之相對獨立的第三方環(huán)境服務(wù)規(guī)制，明確第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)的行政相對人地位［29］。對第三方環(huán)境服務(wù)的規(guī)制應(yīng)當是全過程規(guī)制，具體可分為“源頭—過程—末端”3個規(guī)制階段：在源頭規(guī)制上，主要是針對第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)的市場準入，制定一整套完備的資質(zhì)認定標準和審查規(guī)范，并進行嚴格認定和審查［43］；在過程規(guī)制上，注重對第三方機構(gòu)提供環(huán)境服務(wù)的各個節(jié)點予以規(guī)范和監(jiān)管，主要包括第三方環(huán)境服務(wù)合同簽訂時的權(quán)責(zé)配置約束、服務(wù)過程的日常運行監(jiān)管，以及存在較大環(huán)境風(fēng)險時的應(yīng)對指引等［40］；在末端規(guī)制上，主要是將第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)作為獨立的行政相對人，通過對其違反公法義務(wù)的行為設(shè)定行政處罰來實現(xiàn)規(guī)制目標，并不能因其是受托人而逃脫相應(yīng)的行政責(zé)任追究［44］。其中應(yīng)當特別重視“信用工具”規(guī)制手段的運用，構(gòu)建第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)信用評價制度［45］，主要內(nèi)容涉及對反映第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)信用狀況的信息進行記錄歸集、評價分類、共享公開、分類監(jiān)管和聯(lián)合懲戒等［31］，以減少委托人的風(fēng)險負擔(dān)，營造誠信的第三方環(huán)境服務(wù)市場秩序。

實施行政規(guī)制時還需要考慮與私法規(guī)制的協(xié)同聯(lián)動，實現(xiàn)功能互補。一方面，服務(wù)內(nèi)容條款應(yīng)當以行政機關(guān)設(shè)定的服務(wù)規(guī)范為底線要求，由此實現(xiàn)服務(wù)內(nèi)容的統(tǒng)一規(guī)范。另一方面，發(fā)揮合同規(guī)制靈活的優(yōu)勢，對尚未有公法規(guī)范的領(lǐng)域通過合同約定服務(wù)內(nèi)容，實現(xiàn)合同條款的公法效力。從中國已有的實踐看，針對第三方環(huán)境服務(wù)的行政規(guī)制雖有涉及，但是在規(guī)制范圍、手段等方面都存在嚴重不足，這是生態(tài)環(huán)境法典編纂中應(yīng)當予以重點規(guī)范的內(nèi)容。

最后，基于行政效率和環(huán)境公益保護前置化的要求，需要將行政規(guī)制確立為第三方環(huán)境服務(wù)公法規(guī)制的重心，但是通過末端責(zé)任機制的事后規(guī)制也具有重要作用。責(zé)任機制的損害填補、制裁與威懾功能，是行政規(guī)制功能實現(xiàn)的必要保障。但是刑法的性質(zhì)、地位和角色在根本上決定了刑法對法益的保護是補充性的［46］，這就要求在對第三方環(huán)境服務(wù)實施責(zé)任規(guī)制時，堅持行政處罰前置、刑事處罰后備［31］。從中國已有的實踐看，基于責(zé)任的規(guī)制是當前第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制實踐中最為活躍的部分，也構(gòu)成了現(xiàn)有法律規(guī)制體系的核心內(nèi)容，這是生態(tài)環(huán)境法典編纂中應(yīng)當予以優(yōu)化調(diào)整的內(nèi)容。

3. 2 生態(tài)環(huán)境法典中第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制體系的規(guī)范表達

當前，關(guān)于生態(tài)環(huán)境法典編纂已經(jīng)形成的共識是以可持續(xù)發(fā)展為邏輯主線，采取適度法典化模式，設(shè)置總則、污染控制、自然生態(tài)保護、綠色低碳發(fā)展和生態(tài)環(huán)境責(zé)任五編［47］。第三方環(huán)境服務(wù)的實質(zhì)是私主體或者公權(quán)力主體環(huán)境義務(wù)的履行輔助機制，服務(wù)內(nèi)容涉及生態(tài)環(huán)境法典分則各編。同時第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制體系的復(fù)合性，也要求在生態(tài)環(huán)境法典中對私法規(guī)制和公法規(guī)制、義務(wù)規(guī)制和責(zé)任規(guī)制進行系統(tǒng)規(guī)范。因此，第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制體系在法典中的規(guī)范體系也應(yīng)采取總分結(jié)構(gòu)，在生態(tài)環(huán)境法典總則和各分編中分別加以規(guī)定。

3. 2. 1 總則編中第三方環(huán)境服務(wù)條款的設(shè)計思路

總則編應(yīng)當在國家生態(tài)環(huán)境治理體制和機制部分規(guī)定專門的第三方環(huán)境服務(wù)條款［48］，呈現(xiàn)第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制體系的復(fù)合型構(gòu)造。具體而言，第三方環(huán)境服務(wù)條款至少應(yīng)當包括以下兩款內(nèi)容。

第一款應(yīng)當明確第三方環(huán)境服務(wù)作為環(huán)境義務(wù)履行輔助機制的基本定位。相應(yīng)條文可以表述為：國家鼓勵第三方環(huán)境服務(wù)市場的建立和發(fā)展。行政機關(guān)、企事業(yè)單位在履行生態(tài)環(huán)境職責(zé)或義務(wù)時，可以委托第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)提供生態(tài)環(huán)境咨詢、設(shè)計、評價、監(jiān)測、設(shè)施維護運營、治理與修復(fù)等專業(yè)服務(wù)，并支付服務(wù)費用。

第二款應(yīng)當清晰呈現(xiàn)第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制體系公私協(xié)同的復(fù)合性構(gòu)造，即以私法規(guī)制為基礎(chǔ)，以公法規(guī)制為主導(dǎo)；以行政規(guī)制為重心，以責(zé)任規(guī)制為保障。相應(yīng)條文可以表述為：第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)提供的環(huán)境服務(wù)應(yīng)當符合服務(wù)合同的約定。第三方環(huán)境服務(wù)合同中對服務(wù)內(nèi)容的約定應(yīng)當符合有關(guān)法律法規(guī)、標準或技術(shù)規(guī)范的要求。負有生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當在各自職責(zé)范圍內(nèi)制定第三方環(huán)境服務(wù)應(yīng)當遵守的標準和技術(shù)規(guī)范，并對第三方環(huán)境服務(wù)活動實施監(jiān)督管理。第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)提供的環(huán)境服務(wù)不符合合同約定或者有關(guān)法律法規(guī)、標準、技術(shù)規(guī)范要求的，應(yīng)當依法承擔(dān)責(zé)任。

3. 2. 2 分則各編中第三方環(huán)境服務(wù)條款的設(shè)計思路

在總則編第三方環(huán)境服務(wù)一般條款的框架指引下，污染控制、自然生態(tài)保護、綠色低碳發(fā)展3個分則各編應(yīng)當對各自領(lǐng)域內(nèi)已經(jīng)開展或者未來可能開展的第三方環(huán)境服務(wù)的法律規(guī)制進行具體規(guī)定。而且各分編對第三方環(huán)境服務(wù)的規(guī)定應(yīng)當聚焦于行政規(guī)制中的事前事中規(guī)制。首先，在技術(shù)要求較高的環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)當規(guī)定第三方機構(gòu)應(yīng)當具備的專業(yè)資質(zhì)或條件，從而確立環(huán)境服務(wù)的市場準入規(guī)則。其次，明確各類標準和技術(shù)規(guī)范的制定權(quán)限、確立各類第三方環(huán)境服務(wù)過程監(jiān)管的職責(zé)分工等。第三，對于諸如環(huán)境污染第三方治理之類的環(huán)境服務(wù)，確認其經(jīng)由服務(wù)合同而獲得的環(huán)境義務(wù)主體身份。例如，污染控制編中可在排污許可部分規(guī)定：產(chǎn)生污染物的企事業(yè)單位委托第三方機構(gòu)處理污染物并排放的，第三方機構(gòu)也應(yīng)當取得排污許可。

生態(tài)環(huán)境責(zé)任編應(yīng)當明確責(zé)任機制對居于主導(dǎo)地位的行政規(guī)制的保障功能，確立第三方機構(gòu)侵權(quán)責(zé)任的補充性和刑事責(zé)任的謙抑性，優(yōu)化既有責(zé)任機制的具體適用規(guī)則。行政責(zé)任部分應(yīng)當區(qū)分第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)的雙重身份。對通過服務(wù)合同繼受服務(wù)委托人環(huán)境義務(wù)的第三方機構(gòu)，適用既有的規(guī)范服務(wù)委托人行政責(zé)任的規(guī)則；對僅僅具有環(huán)境服務(wù)人身份的第三方機構(gòu)補充規(guī)定違反其環(huán)境服務(wù)規(guī)范要求的行政責(zé)任規(guī)定，這些行政責(zé)任規(guī)定應(yīng)當區(qū)別于作為環(huán)境義務(wù)主體的第三方機構(gòu)所承擔(dān)的行政責(zé)任。侵權(quán)責(zé)任部分，應(yīng)當在《環(huán)境保護法》第65條的基礎(chǔ)上，采取類型化的方法［49］，進一步細化第三方機構(gòu)侵權(quán)責(zé)任的適用范圍、歸責(zé)原則、構(gòu)成要件、責(zé)任種類等適用規(guī)則。同時在與2021年施行的《中華人民共和國民法典》侵權(quán)責(zé)任編相關(guān)條文銜接的基礎(chǔ)上［50］，區(qū)分第三方機構(gòu)的侵權(quán)責(zé)任與第三人的侵權(quán)責(zé)任。刑事責(zé)任部分，應(yīng)當在《刑法》和污染環(huán)境犯罪司法解釋的基礎(chǔ)上，對環(huán)境犯罪作出全面規(guī)定［51］，進一步明確第三方機構(gòu)構(gòu)成破壞計算機信息系統(tǒng)罪、提供虛假證明文件罪的構(gòu)成要件，并考慮通過特別刑法的方式增設(shè)針對第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)犯罪的專門條款。

4 結(jié)語

伴隨著生態(tài)環(huán)境治理的理念和手段的演進，借助市場機制引入第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)提供專業(yè)服務(wù)，從而提高治理效能，已經(jīng)成為國家機構(gòu)和私主體履行環(huán)境義務(wù)的普遍方式。尤其是進入21世紀以來，中國的第三方環(huán)境服務(wù)市場更是發(fā)展迅速，無論是環(huán)境服務(wù)的業(yè)務(wù)范圍還是市場規(guī)模都在持續(xù)、快速擴大。由此而產(chǎn)生的社會關(guān)系成為生態(tài)環(huán)境法律理論和實踐中的重要議題，同時也構(gòu)成了第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制體系法典化的社會背景。

第三方環(huán)境服務(wù)既是服務(wù)于生態(tài)環(huán)境治理的手段，又是生態(tài)環(huán)境治理的對象，需要引入法律規(guī)制。同時作為生態(tài)文明體制改革實踐中出現(xiàn)的新現(xiàn)象、新問題，第三方環(huán)境服務(wù)的法律規(guī)制需要在生態(tài)環(huán)境法典編纂中予以回應(yīng)。對第三方環(huán)境服務(wù)的法律規(guī)制實踐與第三方環(huán)境服務(wù)實踐相伴而生，這構(gòu)成了法典化的基礎(chǔ)。然而，近年來中國第三方環(huán)境服務(wù)市場造假亂象嚴重，充分暴露了中國既有第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制在規(guī)制理念、范圍、方式、適用規(guī)則等方面的體系性缺陷。這就進一步凸顯了法典化的需求，即借助生態(tài)環(huán)境法典編纂之機實現(xiàn)第三方環(huán)境服務(wù)規(guī)制的體系再造和集成創(chuàng)新。

第三方環(huán)境服務(wù)法律關(guān)系的復(fù)合性結(jié)構(gòu)決定了第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制體系的公私協(xié)同屬性?；诤贤乃椒ㄒ?guī)制是第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制體系的基礎(chǔ)；但是基于第三方環(huán)境服務(wù)交易的逐利性又應(yīng)當建立公法規(guī)制的主導(dǎo)地位?；谛姓屎铜h(huán)境公益保護前置化的要求，又需要將行政規(guī)制確立為第三方環(huán)境服務(wù)公法規(guī)制的重心，并配以相應(yīng)的法律責(zé)任作為保障。第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制體系在法典中的規(guī)范體系也應(yīng)采取總分結(jié)構(gòu)?？倓t編應(yīng)當在國家生態(tài)環(huán)境治理體系和機制章節(jié)中規(guī)定第三方環(huán)境服務(wù)的專門條款，明確第三方環(huán)境服務(wù)中公私協(xié)同的法律關(guān)系。污染控制、自然生態(tài)保護、綠色低碳發(fā)展各編根據(jù)各自的實踐，對已有的第三方環(huán)境服務(wù)的過程規(guī)制和行政責(zé)任作出具體規(guī)范。生態(tài)環(huán)境責(zé)任編進一步明確第三方環(huán)境服務(wù)機構(gòu)的侵權(quán)責(zé)任規(guī)則、刑事責(zé)任規(guī)則，構(gòu)建行政責(zé)任優(yōu)先、刑事責(zé)任后備威懾的制裁體系。

第三方環(huán)境服務(wù)是對傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境治理模式的補充與創(chuàng)新，而且這種創(chuàng)新仍在持續(xù)。這就使得豐富多彩的第三方環(huán)境服務(wù)及其法律規(guī)制實踐既為生態(tài)環(huán)境法典編纂提供了實踐依據(jù)，又提出了生態(tài)環(huán)境法典編纂必須予以借鑒的實踐問題。限于篇幅，本研究僅給出了第三方環(huán)境服務(wù)法律規(guī)制法典化的框架性思路和方法，權(quán)作拋磚引玉。

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（責(zé)任編輯：閆慧珺）