試論“村改居”的法律規(guī)制

摘 要 目前，我國(guó)由于缺乏有關(guān)“村改居”工作的配套法律、法規(guī)，各地“村改居”工作較難開展，且容易出現(xiàn)損害村民利益的問題。本文通過居委會(huì)工作人員的產(chǎn)生辦法、集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)的處理和村民權(quán)利保障等問題進(jìn)行探討 ，針對(duì)“村改居”社區(qū)的相關(guān)法律缺失，提出完善“村改居”相關(guān)立法的若干思路。

關(guān)鍵詞 “村改居” 居委會(huì) 法律規(guī)制

基金項(xiàng)目：湖北省教育廳人文社科青年項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)2011jytq202。

作者簡(jiǎn)介：張慧霞，湖北工程學(xué)院講師，研究方向：憲法與行政法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.376

近年來，伴隨著城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，“村改居”工作在全國(guó)各地如火如荼地開展起來?！按甯木印币鹆藢W(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，但學(xué)者多立足于從公共管理、社區(qū)管理的視角來研究，較少從法律視野進(jìn)行探討。我們?cè)噲D從法律角度出發(fā)，探討如何通過法律制度來規(guī)范和保障“村改居”的順利進(jìn)行，以期對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)有所裨益。

一、怎樣依法產(chǎn)生居委會(huì)的工作人員

“村改居”后，原農(nóng)村村委會(huì)予以撤銷，為了便于社區(qū)管理，提高居民自治水平，需要科學(xué)合理地劃分社區(qū)，建立健全基層群眾性自治組織。由于缺乏全國(guó)統(tǒng)一的法律法規(guī)，實(shí)踐中，如何產(chǎn)生居委會(huì)的工作人員，各地做法不一。

有的地方規(guī)定，如果原“村委會(huì)”成員任期屆滿，那么就應(yīng)當(dāng)依法組織換屆選舉，不能降低基層自治組織的民主化水平；如果任期未滿，根據(jù)大多數(shù)村民的意見，原“村委會(huì)”成員既可以繼續(xù)留任，也可以依法組織選舉。

有的地方規(guī)定，屬“一村改一居”的，原村委會(huì)成員直接過渡為社區(qū)居委會(huì)成員，任期屆滿后換屆；屬合并或新設(shè)立的社區(qū)居委會(huì)，原則上要按《居委會(huì)組織法》的規(guī)定選舉產(chǎn)生新一屆社區(qū)居委會(huì)。

還有的地方規(guī)定，“村改居”社區(qū)居委會(huì)的工作人員，在舉行選舉之前，全部在社區(qū)工作，由現(xiàn)任村支部書記任社區(qū)居委會(huì)書記和主任，其他人員為工作人員。如果實(shí)行民主選舉，社區(qū)居委會(huì)干部職數(shù)按《居委會(huì)組織法》規(guī)定，根據(jù)社區(qū)的人口數(shù)量按5-9人配備，對(duì)于規(guī)模小的社區(qū)實(shí)行全體居民直接選舉；對(duì)于規(guī)模較大的社區(qū)，采取居民代表選舉。

農(nóng)村村委會(huì)民主選舉的普及，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在了城市發(fā)展的前頭，因此，在“村改居”過程中，如何做好基層民主的轉(zhuǎn)型和過渡是我們應(yīng)當(dāng)重視的一個(gè)新問題。目前，全國(guó)有近20個(gè)省已在進(jìn)行民主直選試點(diǎn)，由于各自情況不同，進(jìn)展有快有慢。其中，一個(gè)共同的問題就是缺乏法律層面的依據(jù)。那么，“村改居”后，選舉居委會(huì)的工作人員，是按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，進(jìn)行村民直接選舉？還是依據(jù)《城市居民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定，依法進(jìn)行選舉？

根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第十一條規(guī)定，“村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生?！迸c之明顯不同的是，《城市居民委員會(huì)組織法》第八條規(guī)定，“居民委員會(huì)主任、副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生；根據(jù)居民意見，也可以由每個(gè)居民小組選舉代表二至三人選舉產(chǎn)生?！痹凇按甯木印边^程中涉及的民主選舉問題上，由于《村民委員會(huì)組織法》和《城市居民委員會(huì)組織法》的規(guī)定不一致，“村改居”的一些社區(qū)經(jīng)常會(huì)遇到選舉辦法分歧，造成一些不必要的糾紛。

為了解決選舉困局，2005年民政部曾下發(fā)農(nóng)村選舉意見，對(duì)這一問題作了統(tǒng)一的規(guī)定，主要是按照農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革情況為標(biāo)準(zhǔn)，確定“村改居”社區(qū)選舉辦法。“對(duì)已完成村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的地方，可以探索按居民居住地進(jìn)行選民登記；村民委員會(huì)雖然名稱已改為社區(qū)居民委員會(huì)，但尚未進(jìn)行村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的，一律按照村民委員會(huì)的法律、法規(guī)進(jìn)行選民登記并組織換屆選舉?！?/p>

我們認(rèn)為，以部門規(guī)章的形式規(guī)定“村改居”社區(qū)選舉辦法，一是法律層級(jí)低，未能得到很好的貫徹實(shí)施。二是以是否完成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革為標(biāo)準(zhǔn)來確定“村改居”社區(qū)選舉辦法，實(shí)踐中不太好把握。建議加快完善“村改居”配套的法律、法規(guī)，詳細(xì)規(guī)定“村改居”社區(qū)選舉辦法，以“村委會(huì)”成員任期屆滿為標(biāo)準(zhǔn)，尊重大多數(shù)村民意見。即如果原“村委會(huì)”成員任期屆滿，應(yīng)依法組織換屆選舉；如果原“村委會(huì)”成員任期未滿，召開村民會(huì)議，根據(jù)大多數(shù)村民的意見，原“村委會(huì)”成員既可以繼續(xù)留任，也可以依法組織選舉。

二、集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)如何處理

居委會(huì)與村委會(huì)是兩種不同的制度設(shè)計(jì)，在性質(zhì)、地位、功能上有著本質(zhì)區(qū)別，按照《城市居民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，居委會(huì)是沒有管理集體經(jīng)濟(jì)的職能的，這也就意味著“村改居”后的集體資產(chǎn)必須與居委會(huì)徹底剝離?！按甯木印鞭r(nóng)村集體資產(chǎn)的處置必須著眼于：促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)快速良好地發(fā)展，利于社區(qū)建設(shè)和管理，利于保障群眾的基本權(quán)益。然后，逐步建立起現(xiàn)代新型社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)管理體制。

“村改居”后，要確保集體資產(chǎn)保值增值，事關(guān)村民的切身利益。實(shí)踐中，有些地區(qū)已經(jīng)探索出比較好的經(jīng)驗(yàn)，取得良好成效。就是將原村委會(huì)的集體經(jīng)濟(jì)組織依法改制為股份制企業(yè)，實(shí)行公司化管理。實(shí)行農(nóng)村股份合作制是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)深化改革的需要，但股份合作經(jīng)濟(jì)組織仍需承擔(dān)一些社會(huì)公益事業(yè)，在沒有真正實(shí)行公司化運(yùn)作之前，可以考慮采用“股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)社”、“股份經(jīng)濟(jì)合作社”等法人形式作為過渡，依法對(duì)村集體資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。比如，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的“村改居”社區(qū)，可成立股份合作經(jīng)濟(jì)組織，由其經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)，所得收益歸原村民成員所有。待條件成熟之后，再依法組建有限責(zé)任公司，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

組建有限責(zé)任公司，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，需要依據(jù)公司法等相關(guān)法律法規(guī)做好清產(chǎn)核資、股權(quán)界定、資產(chǎn)管理等一系列工作。其中，關(guān)于股權(quán)界定等村民有爭(zhēng)議的問題，宜采用民主方式，由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)確定股民資格。

三、居民的權(quán)利如何保障

由于國(guó)家對(duì)農(nóng)村村民和城鎮(zhèn)居民在社會(huì)保障制度上規(guī)定的不一致， “村改居”后，農(nóng)民轉(zhuǎn)變成居民身份，能否享受到城市居民同等的社會(huì)保障福利待遇，是至關(guān)重要的。事實(shí)上，對(duì)于已完成“村改居”的社區(qū)來說，由于缺乏法律依據(jù)，這方面的工作還非常欠缺?！按甯木印焙螅鐣?huì)保障和社會(huì)福利政策在立法、執(zhí)法層面上存在一系列新的問題。

1.居民申請(qǐng)城市低保存在一定困難。“村改居”后，由于征地居民可獲得一定的土地補(bǔ)償款和安置補(bǔ)償費(fèi)，使得居民至少要在三五年后才符合城市居民“低?！辟Y格條件，申請(qǐng)到“低保”補(bǔ)助金。實(shí)踐中，相當(dāng)多的居民把土地補(bǔ)償款和安置補(bǔ)償費(fèi)用于購買安置房和生活用品后，已傾盡所有，生活困頓。

2.社會(huì)保障還未將“村改居”居民納入社會(huì)養(yǎng)老范疇，“醫(yī)?！睕]有將“村改居”居民納入“醫(yī)?！狈懂?。與此同時(shí)，“村改居”居民又失去了農(nóng)村村民普遍享有的新型農(nóng)村合作醫(yī)療的資格，客觀上造成“村改居”居民醫(yī)療保障缺失或縮水。

3.“村改居”居民子女受義務(wù)教育成本增加。作為城鎮(zhèn)居民，失去了新農(nóng)村建設(shè)減免學(xué)雜費(fèi)的優(yōu)惠政策，其子女受義務(wù)教育的成本，遠(yuǎn)比農(nóng)村村民付出的教育成本高，這無疑加重了“村改居”居民的生活負(fù)擔(dān)。

“村改居”社區(qū)作為過渡性社區(qū)，社區(qū)居委會(huì)在性質(zhì)上既不同于農(nóng)村村委會(huì)，又不同于城市社區(qū)居委會(huì)，具有特殊性復(fù)雜性?！按甯木印焙?，居民社會(huì)保障和社會(huì)福利等政策應(yīng)當(dāng)有一個(gè)過渡期限。比如，農(nóng)村原有的享有新型農(nóng)村合作醫(yī)療的資格的村民，在“村改居”后村民轉(zhuǎn)為居民，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)（一年內(nèi)）為其辦理城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)。

四、健全法律法規(guī)，為“村改居”提供法律保障

由于缺乏有關(guān)“村改居”工作的配套法律法規(guī)，實(shí)踐中，“村改居”后的社區(qū)居委會(huì)的工作較難開展，從而影響“村改居”社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。目前我國(guó)雖然已經(jīng)出臺(tái)《村民委員會(huì)組織法》和《城市居民委員會(huì)組織法》等相關(guān)法律，但“村改居”后的社區(qū)居委會(huì)具有特殊性，在實(shí)際工作中，這兩部法律都不能處理好有關(guān)“村改居”社區(qū)居委會(huì)的職能定位和換屆選舉等問題?！按甯木印鄙鐓^(qū)居委會(huì)不同于自然形成的城市社區(qū)，直接照搬適用《城市居民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定，則需要考慮其與《村民委員會(huì)組織法》的一致性問題。

為推動(dòng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，考慮鄉(xiāng)村社會(huì)城市化的特殊需要，針對(duì)“村改居”社區(qū)的法治化發(fā)展，應(yīng)加快完善《村民委員會(huì)組織法》和《城市居民委員會(huì)組織法》的有關(guān)規(guī)定，并以此為基礎(chǔ)建立一套系統(tǒng)化的基層社區(qū)自治法律體系，以協(xié)調(diào)兩部法律在村委會(huì)向居委會(huì)過渡中法律制度設(shè)計(jì)安排上的沖突，以法律來約束和指導(dǎo)“村改居”的過渡工作。

（一）實(shí)體法方面的缺失與完善

目前現(xiàn)有的法律法規(guī)層面，有關(guān)“村改居”實(shí)體法缺失主要體現(xiàn)在：對(duì)“村改居”社區(qū)居民享受與城市居民同等的公共服務(wù)和社會(huì)保障問題，缺乏明確的目標(biāo)要求；對(duì)“村改居”社區(qū)居委會(huì)建設(shè)管理問題，沒有做出適應(yīng)新型社區(qū)管理需要的專門規(guī)定；對(duì)“村改居”后集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位、組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制等問題缺乏明確的認(rèn)識(shí)和切實(shí)可行的法律依據(jù)和政策指導(dǎo)。

基于此，“村改居”配套的法律法規(guī)的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：“村改居”的條件和程序、居委會(huì)工作人員的產(chǎn)生辦法、集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)的處理和村民權(quán)利保障等問題。通過制定法律法規(guī)以規(guī)范和保障“村改居”由村民自治向居民自治的有序過渡，依法推進(jìn) “村改居”社區(qū)居委會(huì)的各項(xiàng)工作。

（二）程序法方面的缺失與完善

程序上的合法合理，是制度完善的關(guān)鍵所在?！按甯木印迸涮追煞ㄒ?guī)的完善，尤其應(yīng)當(dāng)注重程序，以切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益免遭侵害。

1.完善行政參與制度。各地政府在實(shí)施“撤村設(shè)居”行政行為時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)行政相對(duì)人（村民）積極參與進(jìn)來。包括政策的制定、集體資產(chǎn)的處理方式、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等與村民利益密切相關(guān)的問題，通過細(xì)化參與方式、參與途徑、參與程序、參與時(shí)間等內(nèi)容，給村民提供參與機(jī)會(huì)，保障行政相對(duì)人的，知情權(quán)和聽證權(quán)、參與權(quán)等程序性權(quán)利。

2.遵循正當(dāng)法律程序。各地政府在實(shí)施“撤村設(shè)居”行政行為時(shí)，遵循正當(dāng)法律程序原則，嚴(yán)格按照“村改居”的程序要求具體實(shí)施。包括嚴(yán)格審查“村改居”的資格條件、啟動(dòng)程序、村（居）民會(huì)議決議程序和法律救濟(jì)機(jī)制等?！按甯木印毙袨殛P(guān)系到農(nóng)民的身份權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)及其他政治文化權(quán)利等基本權(quán)利，應(yīng)當(dāng)完善意見申訴和申辯的上訪制度，疏通行政復(fù)議、行政訴訟等法律救濟(jì)途徑，全面構(gòu)建“村改居”農(nóng)民利益保障機(jī)制，從法律程序上保障“村改居”社區(qū)居委會(huì)工作的順利進(jìn)行。

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