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    “村改居”亟待補(bǔ)齊法律短板

    2016-12-06 11:19:08張慧霞
    人民論壇 2016年31期
    關(guān)鍵詞:村改居立法完善

    張慧霞

    【摘要】由于我國缺乏全國統(tǒng)一的法律、法規(guī)指導(dǎo)“村改居”工作,各地“村改居”工作較難開展,且容易損害村民各項(xiàng)合法權(quán)益。筆者試圖從實(shí)體法和程序法兩個(gè)角度,多方面提出完善“村改居”相關(guān)立法的若干思路,以期對(duì)我國城鎮(zhèn)化建設(shè)有所裨益。

    【關(guān)鍵詞】“村改居” 法律缺失 立法完善 【中圖分類號(hào)】D92 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

    “村改居”是指城市化進(jìn)程中,將“村民委員會(huì)”改為“社區(qū)居民委員會(huì)”,農(nóng)民的農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為居民戶口。但是,“村改居”工作并非改個(gè)名稱,換個(gè)牌子那么簡(jiǎn)單。它涉及到基層組織變更、管理方式轉(zhuǎn)變、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)等事項(xiàng),是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,單純依靠基層政府或行政村自發(fā)進(jìn)行改制是難以解決的,它需要國家和政府的政策支持和法律規(guī)范的指引和約束。

    近年來,全國各地先后實(shí)施了“村改居”工作,取得了一定成效?!按甯木印惫ぷ鞯膬?nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面:一是集體土地、集體資產(chǎn)的處置。農(nóng)村集體土地依法征收,轉(zhuǎn)為國有土地;集體經(jīng)濟(jì)組織改制為公司制。二是戶籍轉(zhuǎn)變。村民由農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)為城市居民戶籍,享受城市居民同等的福利待遇。三是“撤村改居”,村委會(huì)依法改制為居委會(huì)。四是公共設(shè)施建設(shè)和管理納入市政財(cái)政。五是被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問題。

    由于缺乏“村改居”相關(guān)法律規(guī)范的指導(dǎo)和約束,使社區(qū)居委會(huì)的工作缺乏明確的法律依據(jù),不利于工作的開展,從而影響“村改居”社區(qū)的法治化建設(shè)與發(fā)展進(jìn)程。

    “村改居”實(shí)體法方面的缺失

    第一,缺乏全國性的規(guī)范性文件指導(dǎo)“村改居”工作。我國雖然已經(jīng)出臺(tái)《村民委員會(huì)組織法》和《城市居民委員會(huì)組織法》等相關(guān)法律,在實(shí)際工作中,這兩部法律都不能處理好“村改居”社區(qū)居委會(huì)的職能定位和換屆選舉等問題。全國范圍來看,國務(wù)院制定的行政規(guī)定和民政部門的規(guī)范性文件立法層級(jí)低,內(nèi)容不夠全面。地方上,主要依靠地方政府規(guī)章或行政規(guī)范性文件的形式指導(dǎo)和約束各地的“村改居”工作。然而各地立法存在種種問題,立法差異較大,立法層級(jí)低,立法質(zhì)量不高,并且有些法律文件的內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前城市化快速發(fā)展的需要。

    第二,對(duì)“村改居”集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位、組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制等問題缺乏切實(shí)可行的法律依據(jù)和政策指導(dǎo)?!按甯木印敝械纳鐓^(qū)居委會(huì)與村委會(huì)具有本質(zhì)區(qū)別,按照《城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定,居委會(huì)沒有管理集體經(jīng)濟(jì)的職能。因此,村集體資產(chǎn)必須與居委會(huì)徹底分離。集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)處理不當(dāng),極易損害村民財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

    第三,“村改居”社區(qū)居民的社會(huì)保障方面,難以享受與城市居民均等化的公共服務(wù),對(duì)此問題缺乏明確的目標(biāo)要求和實(shí)施步驟。由于國家對(duì)農(nóng)村村民和城鎮(zhèn)居民在社會(huì)保障制度上規(guī)定的不一致,“村改居”后,農(nóng)民轉(zhuǎn)變成居民身份,能否享受到城市居民同等的社會(huì)保障福利待遇,是十分重要的事情。比如,“醫(yī)保”沒有將“村改居”居民納入城市“醫(yī)?!狈懂?。與此同時(shí),又失去了原農(nóng)村村民享有的新型農(nóng)村合作醫(yī)療的資格,客觀上造成“村改居”居民醫(yī)療保障的缺失或縮水。

    “村改居”程序法方面的缺失

    一方面,“村改居”的盲目和無序化,缺乏改制的標(biāo)準(zhǔn)和程序。在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,相當(dāng)多的村委會(huì)改革成了居委會(huì)。但是基于我國國情,不能一刀切地認(rèn)為,“村改居”是所有農(nóng)村村委會(huì)的必然趨勢(shì)。因?yàn)椴⒎撬械霓r(nóng)村地區(qū)都具有城鎮(zhèn)化的條件。如果農(nóng)村地區(qū)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比其他產(chǎn)業(yè)更適宜,更有利于農(nóng)民增收,那么長期堅(jiān)持農(nóng)業(yè)化道路,促進(jìn)農(nóng)村基層民主自治水平不斷提高,村委會(huì)必將長期穩(wěn)定地存在。因此,我國“村改居”工作只能因地制宜地實(shí)行,必須嚴(yán)格規(guī)范其設(shè)立條件和程序。防止少數(shù)地方政府借“村改居”工作廉價(jià)置換農(nóng)民土地,損害農(nóng)民利益,反對(duì)無序化地進(jìn)行“村改居”的情況。

    另一方面,居委會(huì)工作人員的產(chǎn)生辦法不統(tǒng)一?!按甯木印鄙鐓^(qū)居委會(huì)工作人員的選舉,《村民委員會(huì)組織法》和《城市居民委員會(huì)組織法》兩部法律規(guī)定并不一致。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定,實(shí)行村民直接選舉。而《城市居民委員會(huì)組織法》則規(guī)定了幾種不同的選舉方式:既可以由居民直接選舉,或者由每戶派代表選舉,也可以由每個(gè)居民小組選舉代表二至三人選舉產(chǎn)生。顯然,在“村改居”涉及的民主選舉問題上,由于兩部法律規(guī)定不一致,“村改居”社區(qū)經(jīng)常會(huì)遇到選舉辦法分歧,引起工作上的困擾。

    “村改居”實(shí)體法方面的完善

    要制定全國性的法律規(guī)范。為推動(dòng)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,考慮鄉(xiāng)村社會(huì)城市化的特殊需要,針對(duì)“村改居”社區(qū)的法治化發(fā)展,我們認(rèn)為應(yīng)加快完善《村民委員會(huì)組織法》和《城市居民委員會(huì)組織法》的有關(guān)規(guī)定,并以此為基礎(chǔ)建立一套系統(tǒng)化的基層社區(qū)自治法律體系,以協(xié)調(diào)兩部法律在村委會(huì)向居委會(huì)過渡中法律制度設(shè)計(jì)安排上的沖突,從而更好地以法律規(guī)范來約束和指導(dǎo)“村改居”的過渡工作。

    要重點(diǎn)詳盡地規(guī)定“村改居”后集體資產(chǎn)的處理辦法。關(guān)于集體資產(chǎn)保值增值,實(shí)踐中,有些地區(qū)已經(jīng)探索出比較好的經(jīng)驗(yàn),取得了良好成效。如將原村委會(huì)的集體經(jīng)濟(jì)組織依法改制為股份制企業(yè),實(shí)行公司化管理。在轉(zhuǎn)制為公司制之前,可以考慮采用“股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)社”“股份經(jīng)濟(jì)合作社”等農(nóng)村股份合作制形式作為過渡,依法對(duì)村集體資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營管理。條件成熟之后,再依法組建有限責(zé)任公司,建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

    要通過立法對(duì)“村改居”社區(qū)居民的社會(huì)保障問題予以詳細(xì)規(guī)定。由于“村改居”社區(qū)處于行政村向城市社區(qū)過渡與轉(zhuǎn)變的階段,“村改居”后,社會(huì)保障制度應(yīng)當(dāng)有一個(gè)過渡期限,期限屆滿后,相關(guān)部門應(yīng)及時(shí)依法予以辦理。比如,農(nóng)村原有的具有新型農(nóng)村合作醫(yī)療資格的村民,在“村改居”后由村民轉(zhuǎn)為居民,相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)(如一年內(nèi))為其辦理城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)。

    “村改居”程序法方面的完善

    首先,要遵循正當(dāng)法律程序原則。各地政府“撤村設(shè)居”的行政行為應(yīng)遵循正當(dāng)法律程序原則,具體而言,包括“村改居”的啟動(dòng)程序(“村改居”的條件和程序)、“村改居”的監(jiān)督程序(村民會(huì)議決議)等。關(guān)于“村改居”的實(shí)施條件,考慮指標(biāo)主要是人均耕地面積和從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的人數(shù)比例?!按甯木印钡膶?shí)施程序可以做如下考慮:第一,召開村民會(huì)議或村民代表會(huì)議,討論并表決,全體代表過半數(shù)同意通過。第二,會(huì)議表決通過后,由村向街道提出“撤村設(shè)居”的申請(qǐng)。第三,街道報(bào)縣(區(qū))政府批準(zhǔn)。在實(shí)踐中,一些地方也是按照類似原則和程序進(jìn)行“村改居”工作的。經(jīng)過調(diào)查反饋,適當(dāng)時(shí)間可以考慮在全國形成統(tǒng)一的指導(dǎo)性規(guī)范。

    其次,要完善行政參與制度。各地政府在實(shí)施“村改居”工作時(shí),應(yīng)鼓勵(lì)村民積極參與進(jìn)來。具體包括政策的制定、居委會(huì)選舉辦法、集體資產(chǎn)的處理、公共設(shè)施的建設(shè)等與村民利益密切相關(guān)的問題。通過細(xì)化參與方式、參與途徑、參與程序等內(nèi)容,給村民提供參與機(jī)會(huì),保障行政相對(duì)人的知情權(quán)、聽證權(quán)、參與權(quán)等程序性權(quán)利。比如,可以在“村改居”社區(qū)居委會(huì)工作人員的選舉辦法中,引入行政參與制度,充分體現(xiàn)村民意見和意愿,保障村民的參與權(quán)。

    最后,要完善法律救濟(jì)機(jī)制。“村改居”工作關(guān)系到農(nóng)民的身份權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等基本權(quán)利,應(yīng)當(dāng)完善意見申訴和申辯的上訪制度,疏通行政復(fù)議、行政訴訟等法律救濟(jì)途徑,全面構(gòu)建“村改居”農(nóng)民利益保障體系,從法律程序上保障“村改居”工作沿著法治軌道發(fā)展。

    (作者單位:湖北工程學(xué)院)

    【注:本文系湖北省教育廳人文社科青年項(xiàng)目“‘村改居相關(guān)法律問題探析”(項(xiàng)目編號(hào):2011jytq202)的階段性成果】

    【參考文獻(xiàn)】

    ①杜家元:《廣州“村改居”面臨的主要問題及解決思路》,《南方農(nóng)村》,2015年第1期。

    ②孟秀玲:《“村改居”工作在哈密的實(shí)踐與探索》,《實(shí)事求是》,2013年第6期。③宋悅?cè)A、李曦:《審視“村改居”進(jìn)程中農(nóng)民權(quán)益的保障》,《中國集體經(jīng)濟(jì)》,2013年第4期。

    責(zé)編/高驪 溫祖?。ㄒ娏?xí)) 美編/宋揚(yáng)

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