中國(guó)社會(huì)政策的歷史演進(jìn)和路徑依賴

邢喜鳳

摘 要：社會(huì)政策對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、提升民生福祉具有重要作用。中國(guó)社會(huì)政策依據(jù)重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)劃分為漸進(jìn)發(fā)展、漸進(jìn)轉(zhuǎn)型和漸進(jìn)融合三個(gè)階段，每一階段分別呈現(xiàn)出單一性、交替性和融合性特點(diǎn)。文章基于歷史制度主義方法，分析中國(guó)社會(huì)政策演進(jìn)產(chǎn)生以上特點(diǎn)的原因。研究發(fā)現(xiàn)，福利供給制度中的自我鎖定效應(yīng)、外部效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)推動(dòng)了中國(guó)社會(huì)政策變遷。而以上變遷是利益選擇、效率公平轉(zhuǎn)化以及社會(huì)政策系統(tǒng)內(nèi)部制度體系和外部制度環(huán)境共同影響的結(jié)果。

關(guān)鍵詞：社會(huì)政策；歷史制度主義；福利供給

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096–7640（2024）01-0090-09

一、引 言

社會(huì)政策作為促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的助推器，對(duì)于提升民生福祉、促進(jìn)社會(huì)共同富裕具有重要作用。社會(huì)政策的研究離不開(kāi)對(duì)福利供給主體和福利類型的討論。沃倫斯基和萊博克斯在分析美國(guó)福利制度變遷時(shí)，根據(jù)國(guó)家在福利供給中的角色定位，將福利制度劃分為補(bǔ)缺型和制度型。[1]這一分類法強(qiáng)調(diào)國(guó)家在工業(yè)化社會(huì)中的福利角色轉(zhuǎn)變，即家庭和市場(chǎng)的福利供給任務(wù)隨著工業(yè)化進(jìn)程遞交給國(guó)家。蒂特馬斯的剩余福利模型、工業(yè)成就—成績(jī)模型和制度性再分配模型[2]是對(duì)上述福利模式的補(bǔ)充和完善，可以從家庭、市場(chǎng)、國(guó)家的福利角色方面分析中國(guó)社會(huì)政策。埃斯平·安德森以社會(huì)權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，將福利國(guó)家分為自由主義、保守主義、社會(huì)民主主義三種模式[3]，而蒂特馬斯則將福利類型總結(jié)為普遍性福利和選擇性福利。[4]

中國(guó)社會(huì)政策演進(jìn)實(shí)踐及研究取得豐碩成果。對(duì)社會(huì)政策的研究聚焦于社會(huì)政策分析范式[5-6]和社會(huì)政策理論[7]，學(xué)者運(yùn)用西方理論和方法分析中國(guó)社會(huì)政策演進(jìn)的時(shí)代熱點(diǎn)問(wèn)題，總結(jié)其歷史階段性成果。[8]總的來(lái)看，根據(jù)國(guó)家和市場(chǎng)在福利供給中的角色，結(jié)合歷史進(jìn)程，中國(guó)社會(huì)政策歷經(jīng)國(guó)家統(tǒng)籌型、市場(chǎng)主導(dǎo)型和國(guó)家主導(dǎo)型三大發(fā)展階段[9]，具有兜底保障、適度普惠、高級(jí)普惠和多元積極參與的階段性演進(jìn)邏輯。[10]

國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究成果為分析中國(guó)社會(huì)政策奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?；跉v史事實(shí)的分析能夠總結(jié)出中國(guó)社會(huì)政策發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)規(guī)律，但形成其演進(jìn)特點(diǎn)的原因仍然值得深思。從制度結(jié)構(gòu)的角度分析各國(guó)面對(duì)同一問(wèn)題時(shí)所采取的不同公共政策，成為早期歷史制度主義對(duì)反思行為主義和理性選擇理論的切入點(diǎn)。歷史制度主義成功解釋了政策在不同國(guó)家之間的差異和政策結(jié)果的異質(zhì)性。因此，本文擬運(yùn)用歷史制度主義分析方法解釋中國(guó)社會(huì)政策演進(jìn)特點(diǎn)的形成原因，即基于歷史制度主義方法搭建研究框架，分析中國(guó)社會(huì)政策歷史演進(jìn)過(guò)程，并分析其在國(guó)家—市場(chǎng)—社會(huì)互動(dòng)過(guò)程中產(chǎn)生路徑依賴的結(jié)果及其原因，期望更好地理解中國(guó)社會(huì)政策的歷史演進(jìn)邏輯。

二、基于歷史制度主義方法的社會(huì)政策分析框架

歷史制度主義方法的重要特點(diǎn)之一是從中觀制度層次進(jìn)行分析，將宏觀制度結(jié)構(gòu)和微觀政治行為有效銜接。制度被定義為嵌入在政治體或政治經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)中的正式或非正式的程序、規(guī)范和慣例。[11]歷史制度主義中觀層次的結(jié)構(gòu)觀一方面強(qiáng)調(diào)正式制度的作用，另一方面受到結(jié)構(gòu)因果觀的影響，而強(qiáng)調(diào)政治變量序列對(duì)政治進(jìn)程的作用。[12]但歷史制度主義認(rèn)為，這種強(qiáng)調(diào)事件發(fā)生的時(shí)間和次序的因果聯(lián)系具有一定的偶然性，特別是關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的偶然性更多。在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，先前的條件是一個(gè)重要的背景。因?yàn)榄h(huán)境因素也是制度變遷的重要變量，環(huán)境變化往往能反映新舊制度與環(huán)境的融合程度，并且政策反饋很少與更廣泛的政治環(huán)境的特征（如制度結(jié)構(gòu)、政黨制度的動(dòng)態(tài)）分開(kāi)運(yùn)作。[13]而關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)分析提供了撬動(dòng)舊制度安排的小杠桿和新制度設(shè)計(jì)的主張。[14]對(duì)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的分析涉及分析單元、時(shí)間跨度、微小偏差和權(quán)力不對(duì)稱，其中分析單元是指單一的組織或組織結(jié)構(gòu)互動(dòng)或者公共政策問(wèn)題等。[15]歷史制度主義認(rèn)為，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)形成的制度具有持續(xù)性特征，以關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)為重要起始點(diǎn)，在其后達(dá)到新的制度均衡，并形成路徑依賴。而產(chǎn)生路徑依賴的重要特點(diǎn)就是正反饋（自我強(qiáng)化），正反饋的根源在于政治制度著眼于公共物品供給，“要帶來(lái)集體供給、權(quán)威的運(yùn)作，還有一組復(fù)雜的、互補(bǔ)的、用于約束和合理化權(quán)威的制度”[16]。制度持續(xù)性特征對(duì)政策過(guò)程產(chǎn)生約束作用，能夠解釋“制度引進(jìn)或創(chuàng)新過(guò)程中存在的政策變形、政策執(zhí)行不力、政策目標(biāo)與最終結(jié)果之間的偏離等現(xiàn)象，并對(duì)減少政府的政策失誤有著積極的意義”[17]。

“歷史制度主義關(guān)注的核心一直是利益、理念和制度三者間的結(jié)構(gòu)性關(guān)系”[18]，三者相互聯(lián)系并在互動(dòng)中共同作用于政策過(guò)程，進(jìn)一步影響政治結(jié)果。歷史制度主義方法的核心主張是制度結(jié)構(gòu)通過(guò)國(guó)家和社會(huì)的大規(guī)模和歷史演進(jìn)的組織結(jié)構(gòu)，調(diào)解其內(nèi)部個(gè)人和群體的利益和能力。[19]即使制度變革的過(guò)程主要被視為涉及參與者利益的問(wèn)題，“規(guī)范性信念”也是至關(guān)重要的，因?yàn)樗鞘埂肮餐R(shí)”成為可能的共同理解的關(guān)鍵組成部分。[20]但理念與利益格局的變化并不同步，在這其中需要用制度來(lái)進(jìn)行利益調(diào)整。而且理念從來(lái)不完全脫離其所產(chǎn)生的專業(yè)和政府機(jī)構(gòu)的復(fù)雜結(jié)構(gòu)。事實(shí)上，政策制定的制度設(shè)置很可能對(duì)理念本身的定位和形成至關(guān)重要。[19]在一定程度上，制度被視為理念在政策、規(guī)則、法律法規(guī)等更高層次的正式表達(dá)，理念是制度在社會(huì)主體之間的傳遞和行動(dòng)效果的表征，政策為其載體，并同時(shí)整合利益主體的行為認(rèn)知和偏好選擇。因此，理念能夠貫穿到宏觀制度結(jié)構(gòu)和微觀利益之中，成為解釋制度和行動(dòng)的重要中介力量。

三、漸進(jìn)—轉(zhuǎn)型—融合：中國(guó)社會(huì)政策的歷史演進(jìn)過(guò)程

關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是指在時(shí)間軸中“相對(duì)”較短的時(shí)期內(nèi)，行為者的選擇影響最終結(jié)果的可能性得到大幅提高。[15]事實(shí)上，“真正決定關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的是結(jié)構(gòu)性和重塑關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)能動(dòng)性的張力”，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是對(duì)某種結(jié)構(gòu)性制約條件的突破。[21]這種突破往往又作為新的制度均衡的起點(diǎn)，為制度安排的可持續(xù)性提供新的動(dòng)力。根據(jù)對(duì)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的含義闡釋，中國(guó)社會(huì)政策歷史演進(jìn)的四個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)如下：一是1949年中華人民共和國(guó)成立，中國(guó)人民從此站起來(lái)了；二是1978年十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟中國(guó)改革開(kāi)放的偉大歷程；三是2003年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度啟動(dòng)試點(diǎn)工作，此后農(nóng)村社會(huì)政策建設(shè)不斷發(fā)展；四是2012年中國(guó)進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)政策在新時(shí)代的社會(huì)建設(shè)中有了新的定位。為呈現(xiàn)社會(huì)政策整體發(fā)展態(tài)勢(shì)，本文將第三和第四個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)合并為同一發(fā)展階段，以更好地展現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)政策發(fā)展?fàn)顩r，特別是社會(huì)政策趨于融合的狀態(tài)。這樣中國(guó)社會(huì)政策演進(jìn)也就被劃分為三個(gè)階段，每一階段都呈現(xiàn)不同的特征。本研究于2022年9月進(jìn)行政策文本整理，綜合《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》系列書(shū)籍、中華人民共和國(guó)中央人民政府官網(wǎng)，以及人力資源和社會(huì)保障部、民政部、教育部等部門(mén)官網(wǎng)，選取標(biāo)志性政策法規(guī)，匯總1949年以來(lái)的社會(huì)政策內(nèi)容。

（一） 漸進(jìn)發(fā)展：?jiǎn)我坏?、零散的社?huì)政策（1949—1978年）

1949—1978年，中國(guó)處于恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)階段，這一時(shí)期的社會(huì)政策呈現(xiàn)出單一、零散的特點(diǎn)，政策領(lǐng)域和覆蓋范圍較小。“社會(huì)身份本位”[ 2 2 ]的政策要求也使得社會(huì)政策整體上呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。農(nóng)村社會(huì)政策建設(shè)主要包括土地政策、社會(huì)救助政策和醫(yī)療政策，城鎮(zhèn)企業(yè)職工和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在醫(yī)療、生育、養(yǎng)老、傷殘等方面都有了福利保障（見(jiàn)表1）。

（二） 漸進(jìn)轉(zhuǎn)型：社會(huì)政策新舊并行、交替發(fā)展（1978—2003年）

1978—2003年，農(nóng)村地區(qū)繼續(xù)施行合作醫(yī)療制度和五保戶制度，但政策影響力逐漸衰弱，為使農(nóng)民生活達(dá)到溫飽水平，國(guó)家開(kāi)啟扶貧政策。城鎮(zhèn)地區(qū)逐步從原有的政策體系下分離出就業(yè)政策、住房政策、社會(huì)救助政策，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式，醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)逐步取消公費(fèi)醫(yī)療和勞保醫(yī)療，社會(huì)救助政策為下崗職工提供保障（見(jiàn)表2）。這一時(shí)期的社會(huì)政策總體上呈現(xiàn)出新舊并行、交替發(fā)展的特點(diǎn)。

（三） 漸進(jìn)融合：社會(huì)政策規(guī)范化、法制化、統(tǒng)一化發(fā)展（2003年至今）

進(jìn)入21世紀(jì)，社會(huì)政策在民生領(lǐng)域所發(fā)揮的功能逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，加之前期社會(huì)政策所奠定的基礎(chǔ)，為推動(dòng)城鄉(xiāng)政策融合提供了良好的前提條件。農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、貧困救助、扶貧等政策，對(duì)特殊困難群體更加重視。有關(guān)教育、生育、傷殘、就業(yè)、社會(huì)救助等基礎(chǔ)性、兜底性社會(huì)政策已實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、法制化發(fā)展，城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度統(tǒng)一，社會(huì)政策城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特點(diǎn)逐漸呈現(xiàn)出統(tǒng)一性趨勢(shì)（見(jiàn)表3）。

四、國(guó)家—市場(chǎng)—社會(huì)互動(dòng)：在路徑依賴下的福利供給變遷

中國(guó)社會(huì)政策變遷與制度建設(shè)緊密聯(lián)系，制度建設(shè)過(guò)程需要由社會(huì)政策的建構(gòu)過(guò)程來(lái)闡釋。社會(huì)政策的各子系統(tǒng)政策隨中國(guó)政治制度、經(jīng)濟(jì)制度分解轉(zhuǎn)化，以及福利遞送主體在社會(huì)政策發(fā)展變遷中所扮演的角色變化等，都能夠從中觀結(jié)構(gòu)層面解釋社會(huì)政策變遷特點(diǎn)。社會(huì)政策的完善過(guò)程也是在福利體系建設(shè)過(guò)程中，國(guó)家與公民權(quán)利不斷調(diào)適的過(guò)程。政策規(guī)劃中對(duì)責(zé)任主體及范圍的界定關(guān)乎制度結(jié)構(gòu)建設(shè)，制度結(jié)構(gòu)內(nèi)部子系統(tǒng)間的張力往往影響社會(huì)政策間關(guān)系的形成，而社會(huì)政策關(guān)系建構(gòu)又對(duì)制度結(jié)構(gòu)提出新的要求，以不斷適應(yīng)外界環(huán)境變化對(duì)個(gè)體行為和制度結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的影響。

（一） 國(guó)家—單位保障下的自我鎖定效應(yīng)

1949年中華人民共和國(guó)成立后，“一五”計(jì)劃和“三大改造”任務(wù)的完成，標(biāo)志著中國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制初步建立。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國(guó)實(shí)行生產(chǎn)資料公有制，國(guó)家控制經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的生產(chǎn)、交換、消費(fèi)和分配，由此在財(cái)務(wù)、勞動(dòng)力、商品、消費(fèi)品等方面衍生出的制度安排分別是統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)包統(tǒng)配、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷和平均分配。以上制度安排影響中國(guó)福利事業(yè)發(fā)展，這一時(shí)期的社會(huì)政策發(fā)展著重體現(xiàn)在社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利三大方面。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，社會(huì)救濟(jì)施行中央政府負(fù)責(zé)體制，由中央財(cái)政統(tǒng)一撥款。社會(huì)救濟(jì)對(duì)象主要是三無(wú)人員，內(nèi)務(wù)部、民政部等管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體政策和措施，救濟(jì)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自財(cái)政預(yù)算。社會(huì)福利與社會(huì)救濟(jì)相交叉的領(lǐng)域就是對(duì)特定人群的保護(hù)，由民政部統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理，經(jīng)費(fèi)來(lái)源于財(cái)政撥款。勞動(dòng)保險(xiǎn)工作由勞動(dòng)部組織管理，1970年勞動(dòng)部撤銷后，該項(xiàng)工作1975年由國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)代管，1979年由國(guó)家勞動(dòng)總局管理。國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位的社會(huì)保險(xiǎn)由政府財(cái)政撥款，初期由內(nèi)務(wù)部管理，1969年內(nèi)務(wù)部撤銷后改由國(guó)家人事局管理，1982年國(guó)家勞動(dòng)總局、國(guó)家人事局合并為勞動(dòng)人事部，國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員社會(huì)保險(xiǎn)由勞動(dòng)人事部管理。

根據(jù)中國(guó)福利事業(yè)組織管理機(jī)構(gòu)和統(tǒng)籌資金來(lái)源可知，國(guó)家、單位扮演雙重角色。國(guó)家既是福利服務(wù)的設(shè)計(jì)者，又是供給者（遞送者），單位既是生產(chǎn)者，又是供給者，在農(nóng)村地區(qū)，則由家庭和集體組織承擔(dān)這項(xiàng)任務(wù)，所以有國(guó)家—單位保障模式的說(shuō)法。國(guó)家—單位保障下的福利事業(yè)具有兩大特點(diǎn)。一是二元結(jié)構(gòu)特征，具體體現(xiàn)為城鄉(xiāng)差異、企業(yè)職工和國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員之間的差異。二是“高就業(yè)、低工資、高福利”特點(diǎn)，對(duì)于職工來(lái)說(shuō)是“鐵飯碗”制度，但企業(yè)內(nèi)外部缺乏流通機(jī)制，助長(zhǎng)了“搭便車”“磨洋工”行為，進(jìn)而造成生產(chǎn)效率低下。所以，制度本身的自我鎖定效應(yīng)增強(qiáng)政策的剛性約束，政策剛性約束與集體行動(dòng)共同導(dǎo)致低效率，使得企業(yè)辦社會(huì)的做法不可持續(xù)。

（二） 國(guó)家—社會(huì)保障的外部突破效應(yīng)

國(guó)家—單位保障模式下的社會(huì)政策容易導(dǎo)致福利系統(tǒng)內(nèi)部固化和不公平現(xiàn)象，要打破低效率往往需要一定的外部力量。市場(chǎng)力量的融入對(duì)越來(lái)越多的社會(huì)主體提出要求，也更加強(qiáng)調(diào)個(gè)體在社會(huì)政策中的作用。1978年，黨的十一屆三中全會(huì)拉開(kāi)中國(guó)改革開(kāi)放的序幕，農(nóng)村地區(qū)開(kāi)始施行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。1986年，“七五”計(jì)劃的頒布標(biāo)志著中國(guó)改革開(kāi)放的中心由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，國(guó)有企業(yè)改革是這一時(shí)期的重點(diǎn)。國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》，標(biāo)志著國(guó)營(yíng)企業(yè)勞動(dòng)合同制逐漸取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“鐵飯碗”制度。1993年，《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》確立了中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，同時(shí)將社會(huì)保障列為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的五大支柱之一。

中國(guó)福利組織結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生變化。1998年，國(guó)家組建勞動(dòng)和社會(huì)保障部，統(tǒng)一管理社會(huì)保險(xiǎn)，保留民政部，負(fù)責(zé)社會(huì)救助、社會(huì)福利等工作。由此可見(jiàn)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革直接帶來(lái)分配制度、勞動(dòng)制度、管理制度的變革，籌資機(jī)制也逐漸由國(guó)家財(cái)政保障變?yōu)樯鐣?huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的方式。

但制度轉(zhuǎn)型需要一定的時(shí)間，既需要解決舊制度遺留下來(lái)的問(wèn)題，又需要解決因推行新制度而產(chǎn)生的新問(wèn)題。因而中國(guó)的福利事業(yè)同時(shí)出現(xiàn)了國(guó)家—單位保障和國(guó)家—社會(huì)保障的局面。1978年至1986年，改革開(kāi)放的中心在農(nóng)村，這一時(shí)期繼續(xù)推行國(guó)家—單位保障模式。1986年進(jìn)行國(guó)企改革后，市場(chǎng)機(jī)制的作用逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，社會(huì)政策同時(shí)強(qiáng)調(diào)國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人的責(zé)任，不再只是依賴國(guó)家—單位保障。在去單位化的過(guò)程中，需要保障下崗職工、離退休人員的生活，因此，積極的就業(yè)政策、失業(yè)政策和低保政策就顯得十分必要。1998年，社會(huì)保障作為一項(xiàng)基本制度進(jìn)入全面發(fā)展階段，至此我國(guó)的社會(huì)政策真正進(jìn)入國(guó)家—社會(huì)保障模式。2000年，國(guó)家出臺(tái)了政策進(jìn)行城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系建設(shè)，此時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)仍舊施行收支兩條線。

（三）國(guó)家—市場(chǎng)—社會(huì)的協(xié)調(diào)效應(yīng)

路徑依賴中的協(xié)調(diào)效應(yīng)不僅強(qiáng)調(diào)正式規(guī)則、正式組織之間相互締結(jié)對(duì)制度的影響，還強(qiáng)調(diào)正式規(guī)則對(duì)非正式規(guī)則產(chǎn)生的影響，以及非正式規(guī)則對(duì)正式規(guī)則的補(bǔ)充作用。上文提到的為應(yīng)對(duì)國(guó)有企業(yè)改革的系列問(wèn)題而產(chǎn)生的就業(yè)政策和最低生活保障政策就是很好的印證。之后，協(xié)調(diào)效應(yīng)還體現(xiàn)在為實(shí)現(xiàn)國(guó)家整體發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)政策迅速崛起且城鄉(xiāng)社會(huì)政策趨于融合。

這一時(shí)期，有關(guān)民生建設(shè)的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合并完成制度銜接。2008年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》將人事部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部合并為人力資源和社會(huì)保障部。同年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)民政部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》，取消、轉(zhuǎn)移民政部部分職能，將“本級(jí)社會(huì)福利資金資助項(xiàng)目評(píng)審工作交給社會(huì)中介組織”“加強(qiáng)社會(huì)救助職責(zé)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)”。這一時(shí)期社會(huì)組織參與到中國(guó)社會(huì)福利事業(yè)當(dāng)中，有效推動(dòng)了中國(guó)福利供給主體多元化。2018年，國(guó)家組建醫(yī)療保障局，將人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃委員會(huì)、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、民政部的部分職能進(jìn)行整合，管理機(jī)構(gòu)職責(zé)統(tǒng)一能夠推動(dòng)中國(guó)醫(yī)保制度整合。

具有同一方向性的制度建設(shè)和社會(huì)政策共同推動(dòng)中國(guó)福利事業(yè)發(fā)展，由此衍生出趨于統(tǒng)一的社會(huì)政策。1949年至2003年，社會(huì)政策一直服務(wù)于經(jīng)濟(jì)政策，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期如此，改革開(kāi)放時(shí)期也是如此。改革開(kāi)放后，社會(huì)政策先后作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的配套政策、服務(wù)政策，特別是社會(huì)保障政策直到20世紀(jì)末期才獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)政策，發(fā)展為社會(huì)保障政策體系。[23]步入21世紀(jì)后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有了明顯提升，經(jīng)濟(jì)發(fā)展為民生保障奠定了基礎(chǔ)，而且此時(shí)倡導(dǎo)的理念是在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)兼顧社會(huì)民生，社會(huì)政策從專注城鎮(zhèn)開(kāi)始向農(nóng)村傾斜。中央一號(hào)文件從2004年至今一直聚焦“三農(nóng)”問(wèn)題，文件主題肯定了農(nóng)業(yè)的重要作用，并持續(xù)強(qiáng)調(diào)增加農(nóng)民收入，關(guān)注農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。國(guó)力增強(qiáng)和農(nóng)民收入提高為農(nóng)村地區(qū)民生保障持續(xù)發(fā)展注入活力。因此，21世紀(jì)前10年出臺(tái)了大量關(guān)于農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)政策，而到了2014年至2016年，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)趨于統(tǒng)一。毫無(wú)疑問(wèn)，經(jīng)濟(jì)政策是社會(huì)政策發(fā)展的基礎(chǔ)，依據(jù)二者密不可分的關(guān)系，可將其總結(jié)為依附范式（社會(huì)政策服務(wù)于經(jīng)濟(jì)政策，1949—1978年）、兼顧范式（經(jīng)濟(jì)政策兼顧社會(huì)政策，1979—2 0 2 2年）和互構(gòu)范式（社會(huì)政策經(jīng)濟(jì)政策并重，2023—2035年）。[24]由此可見(jiàn)，經(jīng)濟(jì)政策不僅影響社會(huì)政策的功能地位和演進(jìn)進(jìn)度，還影響社會(huì)政策具體的覆蓋范圍、受益人群、待遇標(biāo)準(zhǔn)。只有從頂層設(shè)計(jì)開(kāi)始統(tǒng)籌政策與制度之間的關(guān)系，以及各政策間的關(guān)系，才能夠充分發(fā)揮社會(huì)政策服務(wù)民生的效用。

五、利益—理念—制度：社會(huì)政策變遷闡釋

（一） 國(guó)家利益、社會(huì)利益、個(gè)人利益分析

即使是社會(huì)力量和環(huán)境逐漸發(fā)生變化，現(xiàn)有制度依舊可能維持下去，其原因有兩點(diǎn)。其一，社會(huì)政策變化速度滯后于制度建設(shè)進(jìn)程，或者說(shuō)制度建設(shè)需要一定的時(shí)間來(lái)顯現(xiàn)社會(huì)政策效果。其二，從成本—收益角度來(lái)看，創(chuàng)建新制度結(jié)構(gòu)的總成本如果高于維持現(xiàn)有制度的可變成本，制度變化依舊是緩慢的。這在一定程度上解釋了20世紀(jì)80年代初期，中國(guó)為何繼續(xù)維持計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的社會(huì)政策，為何在制度轉(zhuǎn)型時(shí)存在“國(guó)家—單位保障”和“國(guó)家—社會(huì)保障”雙軌并行的制度模式。由此可見(jiàn)，在制度轉(zhuǎn)型時(shí)，社會(huì)政策是新舊并行、交替發(fā)展、逐漸變化的。在變化過(guò)程中，不斷彌補(bǔ)制度變革帶來(lái)的陣痛效應(yīng)，以減少制度變革對(duì)個(gè)體利益的損害，維持整體社會(huì)效益，并使其凝聚成國(guó)家建設(shè)的強(qiáng)勁力量，實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益最大化。

而新制度能夠突破原有模式并形成新的發(fā)展路徑的原因往往就在于，新的制度結(jié)構(gòu)所代表的利益群體效應(yīng)大于原有的發(fā)展模式，并且新的利益流動(dòng)能夠彌補(bǔ)社會(huì)結(jié)構(gòu)的不足。以經(jīng)濟(jì)體制改革為例，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革激活了中國(guó)的發(fā)展動(dòng)力，個(gè)體責(zé)任的凸顯在釋放國(guó)家壓力的同時(shí)，增強(qiáng)了個(gè)體的能動(dòng)性，進(jìn)而促進(jìn)了個(gè)體利益與國(guó)家利益的一致性。對(duì)于在改革中部分社會(huì)群體利益受損的現(xiàn)象，國(guó)家則是采取積極的社會(huì)政策來(lái)保障其生活。特別是在國(guó)有企業(yè)改革中，針對(duì)離退休人員、下崗職工所實(shí)施的養(yǎng)老金發(fā)放政策、最低生活保障政策、失業(yè)保險(xiǎn)政策等，有效保障了社會(huì)群體利益。政策不僅影響群體所能獲取的資源，也影響群體對(duì)資源重新轉(zhuǎn)交給決策者的能力[25]，在政策動(dòng)態(tài)反饋中達(dá)到新的均衡點(diǎn)。社會(huì)政策之間通過(guò)一致、有效的銜接，能夠同時(shí)實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益、社會(huì)利益、個(gè)人利益的最大化。

（二） 平均主義、效率公平觀念轉(zhuǎn)化

理念是特定文化背景下對(duì)利益群體動(dòng)機(jī)沖突和認(rèn)同建構(gòu)的重要鏈接機(jī)制，能夠充分表達(dá)制度結(jié)構(gòu)中行動(dòng)主體的利益選擇傾向。學(xué)界對(duì)理念的含義有不同的理解，如認(rèn)知層面的價(jià)值觀和意識(shí)形態(tài)、政策意義上對(duì)具體問(wèn)題的對(duì)策或方案等。理念包括作為項(xiàng)目的理念、作為范式的理念和作為公眾情緒的理念，三者綜合起來(lái)構(gòu)成政策過(guò)程中的重要抓手。歷史制度主義在解釋理念的影響時(shí)，強(qiáng)調(diào)制度變遷中行為者的作用和權(quán)力關(guān)系的重要性。[26]中國(guó)社會(huì)政策理念在黨的歷次代表大會(huì)中均有所體現(xiàn)，并著重論述效率與公平之間的關(guān)系，根據(jù)二者的著重點(diǎn)不同，呈現(xiàn)出非效率性和非公平性、效率優(yōu)先兼顧公平、兼顧效率與公平的特點(diǎn)。

1978年以前，中國(guó)“樸素的平等”的社會(huì)政策理念與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的生產(chǎn)條件和生產(chǎn)方式及其他歷史條件相適應(yīng)。[27]這種平均主義的行為方式容易助長(zhǎng)群體間的“搭便車”行為，造成生產(chǎn)效率難以提升，特別是“企業(yè)辦社會(huì)”的制度安排，使企業(yè)承擔(dān)福利供給角色，不斷削弱其生產(chǎn)職能，導(dǎo)致企業(yè)體積龐大，難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。1978年后，為改變這一局面，以效率為主的社會(huì)政策理念與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸適應(yīng)。福利國(guó)家中的效率由宏觀效率、微觀效率和激勵(lì)組成，福利既服務(wù)于福利國(guó)家整體，又要實(shí)現(xiàn)福利機(jī)構(gòu)自身發(fā)展，同時(shí)在社會(huì)影響上實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公眾的激勵(lì)行為。[28]1987年，國(guó)家提出在提高效率的同時(shí)體現(xiàn)公平，隨后的提法有一定改變，直到2007年開(kāi)始提出“初次分配和再次分配都要注重效率與公平”。此后的社會(huì)政策也正是朝著兼顧效率與公平的方向發(fā)展，政府日益重視民生福祉，特別是進(jìn)入新時(shí)代，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略消除絕對(duì)貧困，城鄉(xiāng)社會(huì)政策也在醫(yī)療政策、養(yǎng)老政策、社會(huì)救助政策方面逐漸融合。

（三） 社會(huì)政策在國(guó)際制度環(huán)境中的定位

整體上看，中國(guó)社會(huì)政策反映了國(guó)家工作重心轉(zhuǎn)移情況。一是中共七屆二中全會(huì)將黨的工作重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，二是十一屆三中全會(huì)將黨的工作重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)，啟動(dòng)農(nóng)村改革新進(jìn)程，三是“七五”計(jì)劃將經(jīng)濟(jì)體制改革由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市。國(guó)家在各個(gè)時(shí)期的工作重心都有相應(yīng)的社會(huì)政策支持，這在一定程度上可以解釋中國(guó)20世紀(jì)社會(huì)政策出現(xiàn)城鄉(xiāng)差異的部分原因。社會(huì)政策服務(wù)于國(guó)家建設(shè)，不同時(shí)期制度結(jié)構(gòu)中的政治要素、經(jīng)濟(jì)要素、文化要素等在社會(huì)政策建設(shè)中發(fā)揮重要作用?；仡櫄v史發(fā)現(xiàn)，每一階段都有與其要素相互匹配的制度結(jié)構(gòu)，正是在要素互動(dòng)中衍生出具有時(shí)代特色的政策結(jié)構(gòu)。從社會(huì)政策歷史演進(jìn)過(guò)程總結(jié)每一階段社會(huì)政策重點(diǎn)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村地區(qū)從改革開(kāi)放前的生產(chǎn)互助政策到改革開(kāi)放后的脫貧政策，再到21世紀(jì)初的醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、教育政策試點(diǎn)及發(fā)展，再到新時(shí)代城鄉(xiāng)養(yǎng)老、醫(yī)療政策趨于統(tǒng)一；城市地區(qū)從改革開(kāi)放前的企事業(yè)單位職工相關(guān)政策到國(guó)企改革后的系列政策，再到21世紀(jì)初期的城市社會(huì)保障政策體系，再到新時(shí)代城鄉(xiāng)養(yǎng)老、醫(yī)療政策趨于統(tǒng)一。在國(guó)家建設(shè)重點(diǎn)、社會(huì)政策演進(jìn)歷程、城鄉(xiāng)社會(huì)政策實(shí)際進(jìn)展中，社會(huì)政策架構(gòu)起制度建設(shè)和制度績(jī)效的橋梁，成為衡量社會(huì)個(gè)體生活福利狀況的晴雨表。每一時(shí)期的生產(chǎn)政策都是必要且緊急的，但只有在兼顧效率和公平的同時(shí)，國(guó)家建設(shè)才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

基于制度結(jié)構(gòu)內(nèi)部的系統(tǒng)性分析，能夠從整體上呈現(xiàn)中國(guó)社會(huì)政策的演進(jìn)歷史及其動(dòng)因，將研究視角拓展至全球視野，能夠明晰中國(guó)社會(huì)政策在國(guó)際發(fā)展中的定位。而分析社會(huì)政策在國(guó)內(nèi)外制度環(huán)境中的發(fā)展態(tài)勢(shì)，可解釋為何不同國(guó)家面對(duì)同一福利問(wèn)題采取不同政策手段。關(guān)于同一國(guó)家在同一歷史時(shí)期采取具有跨度性的政策，歷史制度主義中的路徑依賴和學(xué)習(xí)效應(yīng)理論能解析其主要緣由。從蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)到蘇聯(lián)解體，從福利國(guó)家建設(shè)如火如荼發(fā)展到石油危機(jī)爆發(fā)引起對(duì)福利建設(shè)的反思，再到全球性金融危機(jī)爆發(fā)，國(guó)際局勢(shì)變化給中國(guó)發(fā)展帶來(lái)機(jī)遇和挑戰(zhàn)，外部環(huán)境沖擊與內(nèi)部制度變革共同形塑社會(huì)政策的形式和內(nèi)容。這是國(guó)家系統(tǒng)內(nèi)部建設(shè)和國(guó)家系統(tǒng)外部國(guó)際關(guān)系博弈的結(jié)果，其也能解釋在不同歷史時(shí)期采取相應(yīng)政策的原因。中國(guó)社會(huì)政策建設(shè)雖然從時(shí)間上滯后于發(fā)達(dá)國(guó)家，但其進(jìn)度及效果卻優(yōu)于大多數(shù)國(guó)家。一方面中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)政策接軌速度優(yōu)于多數(shù)國(guó)家；另一方面中國(guó)實(shí)施的脫貧政策也為世界消除貧困做出了貢獻(xiàn)。因此，一個(gè)國(guó)家社會(huì)政策的溢出效應(yīng)會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國(guó)家范疇，對(duì)世界發(fā)展產(chǎn)生重要影響。

六、結(jié) 論

本研究以歷史制度主義分析方法研究中國(guó)社會(huì)政策歷史演進(jìn)過(guò)程，發(fā)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)政策從單一、零散的政策到新舊政策并行交替，再到規(guī)范化、法制化、統(tǒng)一化。其漸進(jìn)轉(zhuǎn)型、融合發(fā)展的特點(diǎn)是由中國(guó)福利供給體系中的鎖定效應(yīng)、外部效應(yīng)和協(xié)調(diào)效應(yīng)所產(chǎn)生的結(jié)果，而其深層次原因是中國(guó)社會(huì)政策發(fā)展在利益、理念、制度層面都要與國(guó)家發(fā)展的情況相適應(yīng)。

首先，中國(guó)社會(huì)政策內(nèi)部各領(lǐng)域子政策之間存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系?！秳趧?dòng)保險(xiǎn)條例》對(duì)企業(yè)職工養(yǎng)老、傷殘、生育、死亡、醫(yī)療等方面的規(guī)定，隨著國(guó)有企業(yè)改革后分別獨(dú)立出來(lái)形成相應(yīng)的養(yǎng)老政策、生育政策、工傷政策、醫(yī)療政策，其福利享有主體范圍明顯擴(kuò)大，而且衍生出了失業(yè)政策、住房政策和低保政策等。直至21世紀(jì)，社會(huì)政策逐步規(guī)范化、法制化，呈現(xiàn)融合趨勢(shì)。盡管在每一政策階段中，福利政策的內(nèi)容、供需主體、覆蓋范圍等有所不同，但依據(jù)其當(dāng)時(shí)階段來(lái)判斷，中國(guó)社會(huì)政策總體上呈現(xiàn)出“合—分—合”的特點(diǎn)。

其次，中國(guó)社會(huì)政策發(fā)生歷史演進(jìn)的直接原因是社會(huì)政策中對(duì)福利責(zé)任的劃分要求與之相匹配的制度建設(shè)，包括組織建設(shè)、規(guī)范制定以及政策執(zhí)行等。上一階段制度結(jié)構(gòu)中實(shí)際的政策效果會(huì)對(duì)下一階段政策制定、政策執(zhí)行等產(chǎn)生影響，中國(guó)的社會(huì)政策正是在這種漸進(jìn)調(diào)適中不斷完善。從深層次角度分析，中國(guó)的社會(huì)政策始終圍繞國(guó)家整體建設(shè)而產(chǎn)生相應(yīng)的政策內(nèi)容和政策措施，以達(dá)到國(guó)家利益、社會(huì)利益、個(gè)人利益的一致性。同時(shí)全球發(fā)展態(tài)勢(shì)也使得中國(guó)面臨一定的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，在與國(guó)際社會(huì)互動(dòng)中，我們能更清楚地認(rèn)識(shí)到中國(guó)社會(huì)政策的效果及未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。

最后，歷史制度主義分析方法相較于社會(huì)制度主義和理性制度主義更側(cè)重于對(duì)事物的歷時(shí)性分析，在一定程度上能夠從歷史觀角度分析發(fā)展規(guī)律，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。但由于對(duì)事件即時(shí)性分析不足，也使我們?nèi)菀缀鲆暁v史中行為主體的具象化行動(dòng)。歷史制度主義中的路徑依賴分析強(qiáng)調(diào)小事件在大歷史中的重要作用，如中國(guó)以安徽省小崗村村民的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為改革開(kāi)放的重要標(biāo)志。這一事件對(duì)中國(guó)土地制度、經(jīng)濟(jì)制度乃至國(guó)家建設(shè)都產(chǎn)生了重要影響。小事件的發(fā)生也有其歷史背景和實(shí)踐探索。因而，從整體性出發(fā)，歷史制度主義分析方法對(duì)歷史事件因果聯(lián)系的強(qiáng)調(diào)足以彌補(bǔ)細(xì)節(jié)方面的缺陷。只是在對(duì)社會(huì)政策中具體政策領(lǐng)域的分析要更詳細(xì)地將宏觀歷史背景、中層制度結(jié)構(gòu)、微觀行動(dòng)結(jié)合起來(lái)，當(dāng)然翔實(shí)的歷史資料和典型具體的實(shí)踐案例是必不可少的。