基層治理“五社聯(lián)動”機制：實踐運作、治理限度與優(yōu)化路徑

邱國良 李靜 王松陽

摘 要：打造“社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作者為支撐、社區(qū)志愿者為輔助、社會慈善資源為補充”的基層治理“五社聯(lián)動”機制，有利于推動實現(xiàn)社區(qū)共建共治共享目標。在基層治理實踐中，形成了以黨建為引領(lǐng)的社區(qū)組織框架、社區(qū)內(nèi)生力量的激發(fā)動員以及社會慈善資源的外部供給等經(jīng)驗做法，但受全能治理的路徑依賴等因素影響，“五社聯(lián)動”機制的有效性未能充分發(fā)揮。為此，亟須從政府層級體制、社會志愿參與、社區(qū)協(xié)商平臺以及居民主體意識等多方面入手，推動完善基層治理“五社聯(lián)動”機制。

關(guān)鍵詞：基層治理；五社聯(lián)動；治理限度；優(yōu)化路徑；多元協(xié)同

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：2096–7640（2024）01-0070-09

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》明確指出，要發(fā)展公益慈善事業(yè)，完善社會力量參與基層治理激勵政策，創(chuàng)新社區(qū)與社會組織、社會工作者、社區(qū)志愿者、社會慈善資源的聯(lián)動機制，即基層治理“五社聯(lián)動”機制。[1]“五社聯(lián)動”機制是對“三社聯(lián)動”機制的發(fā)展和豐富。在基層治理實踐中，社區(qū)志愿者和社會慈善資源等社會力量充分發(fā)揮其治理主體作用，對社區(qū)、社會組織和社會工作者“三社聯(lián)動”機制形成了有益補充。通過打造“社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作者為支撐、社區(qū)志愿者為輔助、社會慈善資源為補充”的基層治理“五社聯(lián)動”機制，可有效調(diào)動社區(qū)資源，為實現(xiàn)社區(qū)共建共治共享目標賦能。在促進社區(qū)治理現(xiàn)代化過程中，各地陸續(xù)創(chuàng)新“五社聯(lián)動”機制，形成多樣性的社區(qū)治理模式。但作為一種廣泛聯(lián)動社會力量參與基層治理的新型社區(qū)治理機制，其在多方力量的協(xié)商和銜接、新舊治理模式的更替等方面依然存在問題，需要進一步梳理和探討。本文擬結(jié)合實地調(diào)研情況，從要素結(jié)構(gòu)、運作模式、限制條件及優(yōu)化路徑等方面，分析基層治理“五社聯(lián)動”機制存在的問題和創(chuàng)新路徑。

一、“五社聯(lián)動”機制的政策內(nèi)涵與要素結(jié)構(gòu)

從中共十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，到中共十九屆四中全會提出“建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，彰顯了黨對社會治理規(guī)律認識的不斷深化，意味著中國社會治理的制度建設(shè)將更加注重多元主體的共同參與和人盡其責的共同體思維。[2]隨著社會治理重心不斷下移，資源、技術(shù)和服務(wù)等也在持續(xù)下沉至街道和社區(qū)，亟須充分發(fā)揮基層黨組織的核心引領(lǐng)作用，整合各方主體優(yōu)勢，實現(xiàn)社會協(xié)同治理目標。相比于“三社聯(lián)動”機制，“五社聯(lián)動”機制更加注重發(fā)揮社會志愿者和社會慈善資源的作用，促進基層治理能力提升和社區(qū)共同體建設(shè)，構(gòu)建以黨建引領(lǐng)、五大要素協(xié)同運作的新型基層治理框架。在“五社聯(lián)動”機制的要素中，社區(qū)、社會組織、社會工作者、社區(qū)志愿者皆屬于主體性要素，而社會慈善資源則屬于資源性要素。

“五社聯(lián)動”機制的各要素之間形成了一種多元互嵌的包容性治理框架，呈現(xiàn)出多元特質(zhì)。一是形成了以黨建為引領(lǐng)的多元協(xié)作框架?！拔迳缏?lián)動”機制的各要素之間并非隸屬關(guān)系，而是將社區(qū)作為活動平臺，在基層黨組織的引領(lǐng)下進行合作與溝通，進而形成相互嵌入的協(xié)作關(guān)系。二是資源和服務(wù)供給渠道多樣化。雖然基層治理由政府主導(dǎo)，但居民不斷增長的多樣性需求客觀上要求持續(xù)擴大企業(yè)和其他社會力量參與治理，不斷增加資源供給，提升社區(qū)服務(wù)質(zhì)量。三是構(gòu)建多元主體協(xié)同治理機制?！拔迳缏?lián)動”機制的提出為社區(qū)多元主體協(xié)同治理提供了行動框架，有利于實現(xiàn)政府治理、社會調(diào)解與居民自治三者之間的良性互動。[3]雖然各地在基層治理實踐中所采取的具體做法有所不同，但均在“五社聯(lián)動”機制的基本框架內(nèi)運作，強調(diào)各要素在基層黨組織的引領(lǐng)下，在治理實踐的相應(yīng)環(huán)節(jié)各自發(fā)揮主體作用，實現(xiàn)政府治理和社會治理的有效協(xié)同。

為了更好地展示“五社聯(lián)動”機制各要素之間的互動和聯(lián)結(jié)，筆者根據(jù)政策概念和實踐模式勾畫出“五社聯(lián)動”機制的要素結(jié)構(gòu)示意圖（見圖1）。整個結(jié)構(gòu)以村（居）社區(qū)為核心平臺，在鎮(zhèn)街政府部門的動員和支持下，實現(xiàn)多方主體的有效銜接與合作。其中，社區(qū)志愿者的招募工作主要是由鎮(zhèn)街與村居社區(qū)進行宣傳動員，并安排志愿者的培訓(xùn)及崗位分配工作，志愿組織的日?；顒咏?jīng)費由村居社區(qū)及社區(qū)基金會部分資助，具體的志愿者招募和培訓(xùn)工作主要由社會工作者承擔。社會工作者通過自身的專業(yè)優(yōu)勢為社區(qū)志愿者提供相應(yīng)指導(dǎo)，如幫助志愿者組織和社區(qū)建立服務(wù)團隊，完善服務(wù)計劃。從理論上講，社會工作者作為相對獨立的社會力量，是政府組織實現(xiàn)有效治理的重要補充力量。但實際上，社會工作者在一定程度上也被納入基層治理框架內(nèi)，從招錄、管理到考評等環(huán)節(jié)，其與體制內(nèi)人員差別并不明顯。鎮(zhèn)、村兩級社工站是社會工作者的基層組織，接受鎮(zhèn)街政府部門的領(lǐng)導(dǎo)。其中，社工站的站長由鎮(zhèn)街辦分管領(lǐng)導(dǎo)兼任并統(tǒng)籌社工站的工作，副站長由街道社管辦主任兼任并負責社工站日常工作安排。綜上而言，“五社聯(lián)動”作為一種基層治理機制，揭示了基層治理的核心目標、行動框架和要素關(guān)聯(lián)。

首先，“五社聯(lián)動”機制的核心目標是實現(xiàn)社區(qū)的共建共治共享。中共十九屆四中全會審議通過的《關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，構(gòu)建人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。[4]從中共十六屆四中全會提出“和諧社會”理念，到中共十九屆四中全會提出“社會治理共同體”概念，深刻揭示了社會治理的核心目標在于彌合社會差異，加強社會協(xié)同，進而實現(xiàn)利益共享。作為社會治理的基本單位，社區(qū)是社會治理的基石和平臺，社會治理的重心必須立足于并落實到社區(qū)層面。[5]在日益多元異質(zhì)性的新型社區(qū)，其核心治理目標就是要充分平衡各方利益和立場，構(gòu)建共建共治共享的社會治理共同體。

其次，“五社聯(lián)動”機制要構(gòu)建黨建引領(lǐng)的社區(qū)嵌入行動框架?！拔迳缏?lián)動”機制的本質(zhì)含義就是“聯(lián)動”，即在基層黨組織的引領(lǐng)下，以社區(qū)為平臺，社會工作者在“五社聯(lián)動”機制中擔當專業(yè)角色，社會組織擔當服務(wù)提供者和承接者角色，社區(qū)志愿者擔當協(xié)助角色，社會慈善資源發(fā)揮輔助作用，有效彌補政府資源不足。在“五社聯(lián)動”機制中的每個要素都不能游離在行動框架之外，而是要相互嵌入社區(qū)空間或者網(wǎng)絡(luò)平臺之中，從而形成聯(lián)動效應(yīng)。社區(qū)空間主要是指社區(qū)的物理空間，它是“五社聯(lián)動”機制各要素相互連接、相互嵌入的重要場域和平臺。而在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，互聯(lián)網(wǎng)平臺則以虛擬空間的形式吸附更多要素，有效整合各種資源。通過社區(qū)公共空間或者虛擬空間，社會組織、社會工作者及其他要素能夠形成嵌入型基層治理體系。

需要指出的是，這種要素之間的嵌入合作關(guān)系是利用社區(qū)這一公共平臺才形成的“多位一體”有機整體。要實現(xiàn)這一有機整體目標，不僅需要各要素之間相互協(xié)作，更離不開基層黨組織的方向引領(lǐng)?！拔迳缏?lián)動”機制的愿景正是建設(shè)一種以黨建為引領(lǐng)的專業(yè)支撐型中國特色基層治理機制，即在黨建引領(lǐng)下，以解決實際問題、提供居民服務(wù)等為目標，實現(xiàn)社區(qū)善治。

再次，“五社聯(lián)動”機制要形成社會工作者介入型的要素關(guān)聯(lián)。已有的“五社聯(lián)動”機制實踐典型做法可歸納總結(jié)為“社會組織主導(dǎo)型”、“志愿服務(wù)主導(dǎo)型”和“公益慈善資源主導(dǎo)型”三種有效行動模式。[6]這三種模式的差異在于社區(qū)資源的類型和規(guī)模不同，其運轉(zhuǎn)的重心不同，但是均體現(xiàn)了組織化和機制化的特點。不論是哪種模式，都需要充分利用社會工作的專業(yè)優(yōu)勢，通過社會工作者穿針引線，打通各種資源之間的壁壘，推動各要素之間的溝通與合作。社會工作者具有獨特的專業(yè)優(yōu)勢，能夠?qū)崿F(xiàn)對資源網(wǎng)絡(luò)的有效整合，從而為社區(qū)居民提供物質(zhì)幫扶、關(guān)系調(diào)適、能力提升和情緒緩釋等服務(wù)，營造積極樂觀、互幫互助的社區(qū)氛圍，增強居民的責任感和參與感。在實踐中，社會工作者依托社區(qū)平臺，規(guī)范引領(lǐng)社區(qū)志愿者參與聯(lián)動，提升志愿服務(wù)質(zhì)量和水平，通過積極鏈接社區(qū)周邊資源，撬動社會慈善資源服務(wù)社區(qū)。

最后，“五社聯(lián)動”機制的其他要素主體也要發(fā)揮自身優(yōu)勢，形成社會治理的整體合力。在社區(qū)場域中，社區(qū)居委會是居民群眾性自治組織，在長期參與基層治理中與基層政府保持密切關(guān)系，并為“五社聯(lián)動”機制提供活動平臺。居民是社區(qū)治理的主體，可以通過參加志愿者組織、社區(qū)社會組織以組織化的形式參與社區(qū)治理。在現(xiàn)代社區(qū)治理尤其是社區(qū)服務(wù)供給方面，社區(qū)基金會具有重要作用。它一方面接受多方渠道的資助，形成“慈善資源庫”，另一方面則通過調(diào)配社區(qū)內(nèi)外慈善資源，為社區(qū)居民及時輸送服務(wù)資源。

二、一核多元：“五社聯(lián)動”機制的實踐運作

“五社聯(lián)動”機制是社區(qū)場域內(nèi)多元主體共促共享的合作治理框架。它是以基層黨組織為核心，以“政府—社區(qū)—居民”為主線，社會組織、社會工作者、志愿者、社會慈善資源等在黨建引領(lǐng)下形成的聯(lián)動機制。在該機制中，社區(qū)是治理行動的發(fā)生場域，而基層黨組織處于核心地位，通過黨建引領(lǐng)帶動各主體嵌入社區(qū)，并在社區(qū)事務(wù)中發(fā)揮自身優(yōu)勢，形成內(nèi)外資源優(yōu)勢互補，從而實現(xiàn)社區(qū)的有效治理目標。

（一） 黨建嵌入社區(qū)的組織框架

在傳統(tǒng)社會管理體制下，基層政府、村（居）委會和社區(qū)組織是單一的社會管理主體，基層黨組織既是基層社會政治方向的引領(lǐng)者，又是各項具體社會事務(wù)的實操者。而“五社聯(lián)動”機制就是要改變過去這種政府單一主體治理模式，注重調(diào)動基層社會自主性力量在公共事務(wù)決策中的基礎(chǔ)性作用。面對主體多元化的現(xiàn)實，基層黨組織的角色和功能應(yīng)適時轉(zhuǎn)變，在發(fā)揮其引領(lǐng)作用的同時，帶動其他主體共同促進社區(qū)治理。然而，“如何夯實執(zhí)政黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，在利益多元化的城市基層空間中充分發(fā)揮其引領(lǐng)作用，整合社情民意和利益訴求，成為新時代基層黨建面臨的全新課題?！盵7]事實上，黨建引領(lǐng)并非單純地推動黨的建設(shè)，而是將黨建工作嵌入到社區(qū)地各項具體的治理實踐中，使之成為社區(qū)治理的指針和靈魂。黨建工作與社區(qū)治理要緊密相嵌，“實現(xiàn)黨建邏輯與社區(qū)治理邏輯的契合和耦合?！盵8]

圖1中“五社聯(lián)動”機制的要素結(jié)構(gòu)清晰地展示了黨建引領(lǐng)和社區(qū)治理的耦合聯(lián)系。首先，社區(qū)為這種耦合聯(lián)系的發(fā)生提供空間場域，黨建引領(lǐng)其他治理主體在社區(qū)空間場域中形成嵌入關(guān)系?；鶎狱h組織作為國家政權(quán)的末梢，是在基層貫徹國家政策、維護社會秩序方面的核心，指引和幫助村社發(fā)起、設(shè)立社區(qū)基金會，指導(dǎo)、管理社區(qū)志愿者，服務(wù)、協(xié)調(diào)社會工作者。其次，黨建引領(lǐng)的社區(qū)嵌入并非單一的黨建嵌入，也包含多元主體相互之間的嵌入。例如，社會工作者在各主體之間發(fā)揮“穿針引線”的介入作用。在實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織通過嵌入社工站，使其獲得相應(yīng)的行政賦能，有利于其協(xié)調(diào)社區(qū)、居民和其他主體之間的關(guān)系，為社區(qū)居民提供專業(yè)性服務(wù)，并在志愿動員方面發(fā)揮作用。而社區(qū)志愿者通過動員社區(qū)居民參與社區(qū)志愿服務(wù)工作，形成各類社區(qū)社會組織，將原子化的居民組織起來形成自我服務(wù)的中心。同時，在聚集和利用慈善資源方面，社會工作者也充分發(fā)揮其與慈善機構(gòu)的對接作用，慈善事業(yè)的推動離不開基層社會工作者的大力推動。綜上所述，“五社聯(lián)動”機制下的基層治理實質(zhì)是多元主體相互嵌入的“大合唱”，而不是某單一主體的“獨角戲”。

（二） 社區(qū)內(nèi)生力量的激發(fā)動員

“五社聯(lián)動”機制就是要改變原有的社區(qū)一元化治理模式，充分激發(fā)社區(qū)內(nèi)生力量，進而形成多元主體聯(lián)動治理。在傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)或城鎮(zhèn)老舊社區(qū)，具有廣泛社會聯(lián)系的居民比較容易被組織和動員起來，形成社區(qū)治理的內(nèi)生力量。而在一些新型社區(qū)，因居民之間聯(lián)系松散而難以推動其成為社區(qū)治理的主體力量。布迪厄?qū)⑦@種居民之間的聯(lián)系稱為“社會資本”。他指出，社會資本就是指在持久而相互認識的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系中的潛在資源。[9]羅伯特·帕特南則賦予社會資本以組織化特征。他認為，社會資本指的是社會組織的特征，例如網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范和信任，其有助于采取行動與合作，實現(xiàn)互惠互利。[10]在比較意大利南北發(fā)展差異后，他進一步指出，正是由于意大利南北地區(qū)在網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范和信任等社會資本核心要素上的差異，才導(dǎo)致兩者發(fā)展水平的差異。[11]由此可見，人們的社會聯(lián)系和信任既是個體可以利用的社會資本，也是促進社區(qū)有效治理的重要因素，還是社區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動力和可持續(xù)資源。

而“五社聯(lián)動”機制通過黨建引領(lǐng)、政府授權(quán)、社會工作服務(wù)等多重方式為社區(qū)賦能，激發(fā)社區(qū)內(nèi)生力量，實現(xiàn)對社區(qū)居民的組織和動員。首先是黨建引領(lǐng)的政治賦能。社區(qū)治理歸根到底要依靠社區(qū)居民，通過夯實社會治理的群眾基礎(chǔ)，實現(xiàn)居民的自我管理和服務(wù)。而基層黨建則是“通過提升組織力，來提高基層的生機與活力、領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理的能力，通過組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務(wù)群眾，來提高群眾對黨的認同感、信任感，從而最終達到厚植黨的執(zhí)政根基。”[12]通過發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，將黨的政治思想和主張轉(zhuǎn)化為社區(qū)居民的具體行動。其次是政府嵌入的權(quán)力賦能。社會工作機構(gòu)本質(zhì)上是社會服務(wù)機構(gòu)，是政府購買社會工作服務(wù)的承接者和提供者，它本身應(yīng)獨立于政府部門而存在。而事實上，不少地區(qū)從社會工作者招聘、管理到考核，幾乎都是由政府部門推動實施。不僅如此，在社會工作機構(gòu)設(shè)置和人員安排上也帶有濃厚的行政色彩。鎮(zhèn)街政府分管領(lǐng)導(dǎo)通過兼任社工站負責人，實現(xiàn)其對整個社工站的領(lǐng)導(dǎo)。正是依賴于這種行政賦能及社會工作者自身的專業(yè)技能，基層社工站才形成了較強大的社區(qū)動員能力。最后是基層社會工作者的社會賦能。基層社會工作者介于城鄉(xiāng)社區(qū)與居民之間，是連接社區(qū)與居民之間的紐帶，也是社區(qū)服務(wù)的直接提供者。近年來，基層社會工作者開始顯現(xiàn)本土化趨勢，新招聘的社會工作者與社區(qū)居民之間具有天然聯(lián)系，能夠有效減少語言、生活習(xí)慣等文化差異造成的服務(wù)障礙，有利于拉近基層社會工作者與社區(qū)居民之間的心理距離，從而更好地實現(xiàn)對社區(qū)居民的有效動員。①

社區(qū)治理是國家治理的重要內(nèi)容，這意味著其主旨之一是將國家政策轉(zhuǎn)化為居民行動。在“五社聯(lián)動”機制下，社區(qū)主要通過三種途徑實現(xiàn)對社區(qū)居民的有效動員。一是采取“社區(qū)積分制”“公益眾投”等方式。社區(qū)志愿者在幫扶過程中將政策精神潛移默化為居民的觀念和行動，從而實現(xiàn)對社區(qū)居民的有效動員，將政策轉(zhuǎn)化為居民行動。二是通過社會工作者實現(xiàn)政策轉(zhuǎn)化。社會工作者利用其專業(yè)技能服務(wù)社區(qū)居民，在服務(wù)中直接或間接影響居民的個體行為。三是籌集慈善資源促成社區(qū)基金會，并在社區(qū)基金會的資助和引導(dǎo)下，由社區(qū)社會組織帶動社區(qū)居民形成有序的個體行為，從而實現(xiàn)政策轉(zhuǎn)化。

（三） 社會慈善資源的外部供給

在“五社聯(lián)動”機制中，除了社區(qū)、社會組織、社會工作者、社區(qū)志愿者之外，社會慈善資源在社區(qū)治理中亦發(fā)揮重要作用。然而，除了一些沿海發(fā)達地區(qū)，其他大多數(shù)地區(qū)的社會經(jīng)濟資源總體較為有限，如G省S市的一些農(nóng)村社區(qū)，其經(jīng)濟資源甚為缺乏。為解決社區(qū)本身慈善資源不足的困境，S市成立了“招善引愛”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立健全“招善引愛”工作機制，圍繞社區(qū)各項服務(wù)和管理目標，包括鄉(xiāng)村振興、生態(tài)保護、教育醫(yī)療等，大力推動“招善引愛”工作。通過積極聯(lián)系和動員社區(qū)內(nèi)外愛心企業(yè)、公益機構(gòu)等，進一步拓展社會慈善資源渠道。

通過“招善引愛”吸引外部資源主要有三種模式。一是政府主導(dǎo)型。即由地方政府單獨或與企業(yè)聯(lián)合發(fā)起的慈善項目，由市、縣政府與慈善企業(yè)簽約項目，并由市、縣政府根據(jù)鎮(zhèn)街、村居社區(qū)的需求狀況，進行統(tǒng)籌分配資源。②二是定向援助型。即基于某種特殊的淵源或者聯(lián)系，慈善企業(yè)或其他外部資源定向支持特定社區(qū)發(fā)展，如某企業(yè)家對家鄉(xiāng)的回饋就屬于此類。三是愛心鏈接型。一些慈善企業(yè)或愛心人士通過政府及其他相關(guān)平臺了解困難群眾信息之后，不通過官方正式途徑做慈善，而是通過“一對一”的方式直接幫扶困難群眾，并以這種形式幫扶更多的困難群眾，從而實現(xiàn)愛心的持續(xù)傳遞，形成愛心鏈接網(wǎng)絡(luò)。

三、治理限度：影響“五社聯(lián)動”機制效用的因素分析

“五社聯(lián)動”機制是多元主體之間充分溝通、廣泛協(xié)商、形成共識的治理模式。它要求實現(xiàn)主體多元、協(xié)商合作、社區(qū)融合、資源多樣和運作合理等目標。然而，在實踐中普遍存在各種主客觀矛盾，影響和制約“五社聯(lián)動”機制效用的發(fā)揮，例如全能治理的慣性思維、新型社區(qū)的異質(zhì)性、社會工作者的日趨行政化以及社區(qū)治理的權(quán)責分離等。

（一） 全能治理：社區(qū)治理的路徑依賴

“五社聯(lián)動”機制的本質(zhì)特征就是多元主體之間的聯(lián)動。這種聯(lián)動是指多元主體作為一個整體和系統(tǒng)，協(xié)同配合、耦合互動，形成一套科學(xué)合理、有機高效的合作機制。一旦多元主體之間未能形成這種穩(wěn)定的合作機制，導(dǎo)致“聯(lián)動”無法形成或動力不足，最終勢必影響“五社聯(lián)動”機制的治理效果。在實踐中，各地各社區(qū)并未形成穩(wěn)定的、可推廣的治理模式，而是根據(jù)自身特征和優(yōu)勢，不斷摸索適合自身的“五社聯(lián)動”機制。這就使得在基層治理中，“五社聯(lián)動”機制有時顯得并不那么可靠和穩(wěn)定。

盡管實行“五社聯(lián)動”機制的初衷是充分發(fā)揮各主體優(yōu)勢，如社區(qū)基金會的融資優(yōu)勢、社會工作者的專業(yè)優(yōu)勢、社區(qū)志愿者的服務(wù)和社會網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢等，但事實上，村（居）委會與上述主體的角色經(jīng)常會發(fā)生錯位甚至取代后者角色。由于治理模式的路徑依賴，一些村（居）委會自覺或不自覺地對社區(qū)公共事務(wù)大包大攬，甚至出現(xiàn)行政化傾向，抑制了其他主體的主觀能動性。而其他主體也未能充分發(fā)揮優(yōu)勢，如社會工作者實際承擔了更多非專業(yè)性的瑣碎的行政事務(wù)，導(dǎo)致其專業(yè)優(yōu)勢未能充分發(fā)揮，削弱了其在“五社聯(lián)動”機制中的“穿針引線”作用，社區(qū)志愿者的潛力無法激活，社區(qū)治理的內(nèi)生性動力明顯不足。若不能明確村（居）委會的工作定位，則難以真正消除傳統(tǒng)治理模式的路徑依賴，“五社聯(lián)動”機制的作用就無法得到有效發(fā)揮。由此可見，社區(qū)治理中頻繁出現(xiàn)的基層政府及村（居）委會對社區(qū)事務(wù)大包大攬的全能傾向，不利于激發(fā)相關(guān)主體的積極性，削弱了其參與社區(qū)建設(shè)的內(nèi)生性動力。

（二） 社區(qū)異質(zhì)：新型社區(qū)的人口分化

從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型時，由于社會流動不斷加劇，基于血緣關(guān)系或地緣關(guān)系而形成的集體意識逐漸淡化。社會轉(zhuǎn)型加劇，社會階層之間缺乏有機聯(lián)系，不同階層的訴求共存，形成多元需求甚至潛在沖突。這種潛在沖突如果不能得到及時緩解，將會愈演愈烈，最終影響社會穩(wěn)定。在這種情形下，形成社會共識就顯得尤為重要。結(jié)構(gòu)功能主義認為，社會是一個復(fù)雜體系，社會的各個組成部分協(xié)同工作產(chǎn)生了穩(wěn)定和團結(jié)，而道德共識對于維護社會的穩(wěn)定和秩序非常重要。只有當社會的大多數(shù)成員具有共同的價值觀時，這種道德共識才會存在。[13]現(xiàn)代社會與傳統(tǒng)社會的區(qū)別之一在于，前者的社會分工更加復(fù)雜，社會異質(zhì)性更強，社會共識更加難以形成。涂爾干認為，由于社會分工不同，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會和現(xiàn)代工業(yè)社會成員之間的團結(jié)是不同的，據(jù)此他將團結(jié)分為機械團結(jié)和有機團結(jié)。有機團結(jié)是隨著社會分工的發(fā)展而出現(xiàn)的，其基礎(chǔ)是社會成員高度的相互依賴。涂爾干進而指出，在不斷分化的社會里，集體意識十分重要，它是人們維系團結(jié)的重要因素。[14]在微觀社區(qū)層面，新型社區(qū)的流動性和異質(zhì)性最能反映社會聯(lián)系的斷裂，尤其是在一些城市新型住宅社區(qū)。由于多數(shù)城市社區(qū)屬于封閉或半封閉空間，不僅有外在的圍墻等隔離形式，還無形中在社區(qū)內(nèi)外之間形成了心理上的隔閡。居民忙于日常工作和家務(wù)瑣事，缺乏足夠的時間和精力投入社區(qū)公共事務(wù)，其社區(qū)歸屬感低。同時，鄰里之間也很少聯(lián)系和溝通，未能建立良好的社區(qū)鄰里關(guān)系?！霸诔鞘泄部臻g中，人們的交往對象主要是親緣、業(yè)緣和趣緣群體，而小區(qū)中的地緣關(guān)系則很難成為其主要交往對象。” [15]在社區(qū)的公共空間中，個體之間的團結(jié)和聯(lián)系變得脆弱，難以形成強大的社會資本，不利于激發(fā)社區(qū)居民的內(nèi)生性動力，不能為“五社聯(lián)動”機制提供有效的社會支持。

（三） 任務(wù)下移：社區(qū)治理的權(quán)責分離

建設(shè)服務(wù)型政府的導(dǎo)向客觀上需要鎮(zhèn)街基層政府、村（居）委會及社區(qū)提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，這就對“五社聯(lián)動”機制的有效運行提出了更高要求。然而，由于受資金、人員、能力等多重因素制約，“五社聯(lián)動”機制的各主體并不總能有效滿足社區(qū)居民的利益訴求。一方面，鎮(zhèn)街基層政府、村（居）社區(qū)的服務(wù)能力與上級要求及群眾需求不相符合，未能做到有效的跟蹤服務(wù)、打通社區(qū)服務(wù)的“最后一米”。另一方面，在整個科層權(quán)力結(jié)構(gòu)中，鎮(zhèn)街基層政府、村（居）委會及社區(qū)在人、財、物等資源分配方面的話語權(quán)相對較弱，而責任卻相對較大，從而導(dǎo)致“重心下移”實質(zhì)變成“任務(wù)下移”。

多數(shù)公共政策都是通過科層權(quán)力體系來推動，而且從形式上看，科層體制的確具有其合理性，具體表現(xiàn)為嚴格的等級制、非人格化、規(guī)則化等特征[16]，理想的科層體制有利于快速傳達政策信息，推動政策貫徹落實。但事實上，正如科層制的批判者所指出的那樣，科層制難以排除嚴格的程序和冷漠的官僚主義，忽略了良好的人際溝通對有效執(zhí)行政策的作用。[17]不僅如此，本位主義、形式主義也是科層制飽受詬病的主要原因。即便是從鎮(zhèn)街基層政府到村（居）社區(qū)，政策執(zhí)行也并不總是順暢，鎮(zhèn)街基層政府的“梗阻”現(xiàn)象嚴重影響政策的有效執(zhí)行。[18]這表明鎮(zhèn)街基層政府、村（居）委會及社區(qū)在權(quán)責分配中總體上處于弱勢地位，未能形成互相銜接、環(huán)環(huán)相扣的權(quán)責體系。

（四） 身份異化：社會工作者的管理與績效考核

基于社會工作者自身的專業(yè)優(yōu)勢，其在介入社區(qū)治理時可以在志愿者孵化、社會組織對接、社會慈善資源籌集等方面，發(fā)揮愈來愈突出的作用。社會工作者的專業(yè)素養(yǎng)使其能夠適應(yīng)社區(qū)居民的要求，在社會工作者的幫助下，一些特殊困難群體（如失能老人、孤殘兒）的精神和心理需求能夠得到有效滿足。然而，許多社會工作機構(gòu)的服務(wù)范圍比較窄小，主要集中在困難群體尤其是失能/半失能老人、孤殘兒等照料服務(wù)方面，對于如何更好地介入社會組織的溝通、社會慈善資源的籌集等社區(qū)治理方面的工作，難以有效發(fā)揮作用。這是因為社會工作隊伍建設(shè)總體滯后，社會工作管理和績效考核制度表現(xiàn)出行政化傾向。一方面，社會工作者與社會工作機構(gòu)簽訂服務(wù)合同，在鎮(zhèn)（街）社工站統(tǒng)一管理下為村（居）民提供專業(yè)服務(wù)，而考核則是由鎮(zhèn)（街）政府部門進行，這導(dǎo)致了社會工作者面臨雙重領(lǐng)導(dǎo)。在實際工作中，社會工作者除了負責本職專業(yè)工作外，往往還要完成鎮(zhèn)（街）創(chuàng)文工作、日常應(yīng)檢工作等。這增加了社會工作者的負擔，并在無形中影響了專業(yè)社會工作服務(wù)的質(zhì)量與效果。

從數(shù)量上看，基層治理的專業(yè)人才相對缺乏。以G省為例，截至2021年底，全省已建立1 629個社工站，社會工作者達1.4萬人。③然而，基層民政部門仍普遍反映基層社會工作者力量薄弱。根據(jù)本研究的問卷統(tǒng)計，有41.97%的受訪民政干部反映，基層社會工作者人手不足，影響了基層社會救助工作的順利開展。④由于考核和管理行政化傾向明顯，基層社會工作者承擔了大量的行政性事務(wù)，影響其專業(yè)作用的有效發(fā)揮，不利于其利用專業(yè)優(yōu)勢形成有效的志愿動員。

四、多措并舉：“五社聯(lián)動”機制的優(yōu)化路徑

要化解“五社聯(lián)動”機制的制約因素，應(yīng)從政府、社會、社區(qū)和居民等多方面有針對性地發(fā)力，不斷理順基層治理體制，積極倡導(dǎo)和鼓勵志愿活動，打造高質(zhì)量的社區(qū)協(xié)商平臺，并注重培育居民的主體意識。

（一） “三治融合”：理順體制的重要抓手

完善的體制是實現(xiàn)社區(qū)有效治理的基本環(huán)節(jié)。當前的德治、法治、自治“三治融合”建設(shè)是社會治理實踐的產(chǎn)物。[19]其提升了社會治理效能，也為理順“五社聯(lián)動”機制提供了重要抓手。一是創(chuàng)新服務(wù)模式。在一定范圍內(nèi)推行網(wǎng)格化服務(wù)模式，努力體現(xiàn)人性化、高效化和規(guī)范化特點。二是進一步吸收借鑒網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)。打造線上服務(wù)平臺，提高服務(wù)效率。三是突出服務(wù)反饋。設(shè)立完善的服務(wù)反饋機制，加強與群眾的溝通交流，及時掌握群眾的服務(wù)需求，完善服務(wù)方式和載體，推動社會服務(wù)再上新水平。例如，適應(yīng)社會發(fā)展形勢，提升流動人口服務(wù)管理水平，進一步加強法治宣傳教育、法律服務(wù)和法律援助工作，開展流動人口就業(yè)技能培訓(xùn)，做好流動人口隨遷子女義務(wù)教育工作，推進流動人口衛(wèi)生計生公共服務(wù)“均等化”，等等。

啟動德治、法治、自治“三治融合”基層社會治理體系推廣工程建設(shè)，目的是強化群眾對基層政府的政治信任。一是推進德治建設(shè)。通過建立以評立德、以文養(yǎng)德、以規(guī)促德的德治建設(shè)體系，提升個人道德修養(yǎng)和文明素質(zhì)，促進人心良善。二是加強法治保障。運用法治思維和法治方式化解社會矛盾，通過強化嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法的法治建設(shè)體系，引導(dǎo)干部群眾自覺遵守法律，運用法治思維和法治方式解決問題、化解矛盾，促進社會公平正義。三是提高自治水平。通過健全自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的自治建設(shè)體系，努力實現(xiàn)“市場能做的交給市場去做，社會能做的交給社會去做，居民能做的交給居民去做”，激發(fā)大家的責任感和參與活力，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。

（二） 協(xié)商平臺：多元共治的前置條件

眾人的事情由眾人商量是人民民主的真諦。只有依靠自上而下和自下而上雙向度的溝通協(xié)商，才能求得基層治理的最大公約數(shù)，最大限度降低決策執(zhí)行成本。一方面，要充分相信人民群眾的智慧是無窮的，尊重群眾的首創(chuàng)精神；另一方面，暢通“五社聯(lián)動”機制各要素主體之間的溝通協(xié)商渠道，尤其是社區(qū)和社會工作者、社會組織之間的渠道。對于由街道或居委發(fā)起的議題或者事項，運用微信公眾號等新媒體，就方案、實施路徑、后續(xù)管理等，自上而下充分聽取社會工作者的專業(yè)性建議，[20]廣泛征求社區(qū)居民、相關(guān)社會組織的意見。搭建居民溝通協(xié)商的平臺，暢通自下而上實質(zhì)溝通的渠道，充分做到“眾人的事情由眾人商量”。

居民參與公約的過程是其參與社區(qū)公共事務(wù)、提升自身公共素養(yǎng)、培養(yǎng)自身公共責任的過程，即各利益相關(guān)方（如居民之間、居民與社區(qū)商家之間等）將自治資源以及其他治理資源或者協(xié)商的共識，形成書面文字并成為各方共同遵守的規(guī)范。該規(guī)范既可以是正面清單式的倡導(dǎo)約定，也可以是負面清單式的禁止約定。在社區(qū)治理中，對于人居環(huán)境整治中容易出現(xiàn)的市容環(huán)境臟亂差、跨門營業(yè)等突出問題，要在依法而治的基礎(chǔ)上，加快補上以約而治的短板，通過協(xié)商的方式，形成各利益相關(guān)方共同遵守的規(guī)約，并通過自治管理小組加強日常監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，通過主體多元、投入多元及前期設(shè)計、中期改造、后期管理全過程考慮，實現(xiàn)“五社聯(lián)動”機制建設(shè)。

（三） 志愿孵化：催生社區(qū)治理的內(nèi)生力量

通過社工站帶動和孵化志愿者組織，形成社區(qū)、社會組織、社會工作者、社區(qū)志愿者和社會慈善等相關(guān)力量協(xié)同的“五社聯(lián)動”機制，從而激發(fā)社區(qū)治理的內(nèi)生力量。首先，要積極利用社會工作者的專業(yè)優(yōu)勢，充分發(fā)揮其在“五社聯(lián)動”機制中的專業(yè)作用，充分挖掘社區(qū)內(nèi)部的志愿者人力資源，廣泛動員社區(qū)居民參加志愿者組織，努力打造一支本土化的志愿者隊伍，激發(fā)社區(qū)治理的內(nèi)生力量。其次，要明確社區(qū)志愿者組織的定位和使命，圍繞“志愿濟困”“關(guān)愛志愿”“平安社區(qū)”等主題確立志愿者組織的宗旨，并制定社區(qū)志愿者組織章程，規(guī)范和引導(dǎo)社區(qū)志愿者活動。最后，積極利用社工站的優(yōu)勢，不斷強化志愿者組織的專業(yè)性。在志愿者人員選拔方面，既要考慮志愿者在社區(qū)的群眾基礎(chǔ)，又要兼顧志愿者的專業(yè)素質(zhì)，將其打造成鏈接社會公益、優(yōu)化“五社聯(lián)動”機制的重要力量。

（四） 主體意識：聯(lián)動治理的核心要素

要高度重視群眾的利益訴求，暢通雙向溝通協(xié)商渠道，增強群眾的政治信任，充分聽取、廣泛采納群眾意見，將群眾關(guān)心、關(guān)注的事務(wù)納入基層治理，使群眾能在參與社會治理的過程中真正得到實惠。要堅持人民至上原則，杜絕官本位思想，切實轉(zhuǎn)變政府職能和思想觀念。要以政府為主導(dǎo)，引導(dǎo)和鼓勵基層組織、社會組織和群眾有序參與社會事務(wù)，進一步提升群眾自我管理、自我服務(wù)的水平。例如，充分發(fā)揮社會組織在參與志愿服務(wù)、救助困難群眾、化解矛盾糾紛、幫教特殊人群、社區(qū)矯正和預(yù)防違法犯罪等方面的積極作用。

注重發(fā)揮居民主體作用是群眾政治地位的直接體現(xiàn)。群眾路線不僅要“一切為了群眾”，還要“一切依靠群眾”。從思想觀念上，要充分相信群眾的智慧，真正相信“人民是歷史的創(chuàng)造者”。只有相信群眾，貫徹落實“從群眾中來，到群眾中去”，才會在工作中依靠群眾，千方百計調(diào)動群眾的積極性，不斷培養(yǎng)和塑造社會建設(shè)領(lǐng)域的“參與式接受”。在具體工作實踐中，大到“美麗家園建設(shè)”，小到“三微治理”，從前期的規(guī)劃設(shè)計、中期的建設(shè)改造，到后期的維護管理，都要充分聽取、廣泛采納群眾的意見和建議，使群眾在參與中不斷提升公共意識。只有政府主動加強與群眾的緊密聯(lián)系，才能構(gòu)建并持續(xù)完善政府、市場、社會三角體系，使社會治理不斷邁向善治、良治的道路。

五、結(jié)論與討論

社會治理是國家治理的重要組成部分，而社會治理的落腳點則是在社區(qū)。社區(qū)是現(xiàn)代社會的基本單位。在“三社聯(lián)動”機制基礎(chǔ)上發(fā)展起來的“五社聯(lián)動”機制是當前基層治理現(xiàn)代化的方向和路徑。理論上，基層治理的各利益相關(guān)者應(yīng)在社區(qū)工作實踐中充分溝通、廣泛協(xié)商，形成主體多元化、過程協(xié)商化、資源廣泛化、結(jié)果持續(xù)化和約束公約化的基層治理。[21]然而，從當前的社區(qū)工作實踐來看，基層治理“五社聯(lián)動”機制存在治理主體單一、多元協(xié)商不足、社會工作者力量薄弱、內(nèi)生動力缺乏、聯(lián)動模式不夠健全等問題。這反映了解決我國基層社會的治理問題仍然任重而道遠。應(yīng)在黨建引領(lǐng)下，不斷培養(yǎng)社會組織、居民主體等基層力量，確保各主體之間相互支持、相互配合。深化居民守約意識，強化社區(qū)共治。在治理主體方面，要體現(xiàn)居民的主體性地位，運用恰當?shù)募顧C制充分調(diào)動其積極性、主動性和創(chuàng)造性。在治理內(nèi)容方面，要以問題為導(dǎo)向，以實現(xiàn)社區(qū)秩序和社會發(fā)展為目標。在治理方式上，要以資源為依托，選擇適宜的“法治、德治、自治”組合方式，實現(xiàn)治理效能最大化。[22]因地制宜，結(jié)合實際，不斷加強法治、德治、自治建設(shè)，努力在基層治理中達到“1+1+1＞3”的效果，貫徹落實“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念和要求，不斷完善基層治理體系和提升基層治理水平。

社區(qū)是國家推動基層治理的重要抓手，是居民自我管理和服務(wù)的公共空間，也是“五社聯(lián)動”機制中其他要素互動的重要平臺。社會組織和社會工作者以組織和個體身份，以嵌入的方式參與社區(qū)治理，與社區(qū)形成良好的互動效應(yīng)。相對而言，社區(qū)志愿者和社會慈善資源是當前社區(qū)治理中最明顯的短板，需要注重“內(nèi)培外引”，進一步打通渠道。 [23]一方面，積極動員社區(qū)居民參與社區(qū)治理，培育和孵化社區(qū)志愿者隊伍；另一方面，大力推動外部資源引入，發(fā)展社區(qū)基金、建立社區(qū)基金會等。在實踐中，要鼓勵各社區(qū)積極探索基層治理“五社聯(lián)動”機制的具體實踐模式，每個社區(qū)根據(jù)自身的優(yōu)勢要素特點，努力尋找社區(qū)治理的突破口，從而構(gòu)建符合自身需求的基層治理“五社聯(lián)動”機制的實踐模式和路徑。