中央財政性資本金在鐵路建設項目中的運用與展望

柏飛彪 周奕 劉永欣

摘?要：中央財政性資金是鐵路建設項目國家資本金的重要組成部分，發(fā)揮著引導和支持作用。文章從鐵路建設項目中央財政性資本金來源入手，分類研究各類資金的發(fā)展沿革、特點和支持方向，并結合歷史統(tǒng)計數(shù)據(jù)，預測“十四五”期間中央財政性資金可用作鐵路建設項目資本金的合理規(guī)模，以期為國鐵集團爭取中央資金支持、做好鐵路建設國家資本金籌集與投入工作提供支撐。

關鍵詞：中央財政性資金；鐵路建設項目；資本金；規(guī)模預測

中圖分類號：F532.3????文獻標識碼：A?文章編號：1005-6432（2024）04-0052-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.04.014

1?引言

作為新發(fā)展格局下穩(wěn)投資、擴內(nèi)需的重要途徑，一定時期內(nèi)，我國鐵路固定資產(chǎn)投資需求將繼續(xù)保持高位運行。根據(jù)國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要（2021—2050年）、新時代交通強國鐵路先行規(guī)劃綱要等相關文件精神，我國鐵路基礎設施建設重點已逐步轉(zhuǎn)向“精準補齊短板”。與既有干線通道相比，新增項目自然壟斷性、產(chǎn)品公益性和效益外部性進一步增強，中央財政性資金進一步凸顯加快鐵路基礎設施實物工作量形成，支持我國鐵路高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的核心作用。

然而，立足于我國經(jīng)濟增速放緩、結構轉(zhuǎn)型、財政收入承壓明顯、收支缺口不斷增大的現(xiàn)實情況，國家財政運行“緊平衡”狀態(tài)將長期存在，可用于鐵路基本建設的中央財政性資金總量有限。在此背景下，全面識別可用作鐵路建設項目國家資本金的中央財政性資金來源，科學研判各類資金的可用規(guī)模、支持方向和安排標準，對于國鐵集團最大限度爭取中央資金支持、統(tǒng)籌把握鐵路建設項目國家資本金出資能力、做好鐵路建設項目國家資本金籌集和投入工作具有重大意義。

2?鐵路建設項目國家資本金

項目資本金是指在投資項目總投資中由投資者認繳、項目法人不承擔資金籌集成本的出資額［1］。按照項目資本金出資主體在國民經(jīng)濟中地位和層次的不同，鐵路建設項目資本金可分為國家資本金、地方資本金和社會資本金三類，其中，鐵路建設項目國家資本金由中國國家鐵路集團任出資代表并代持股份?；趪F集團“國家授權投資機構”和“獨立市場法人”雙重身份屬性，鐵路建設項目國家資本金主要依靠中央財政性資金注入及國鐵集團所屬企業(yè)自籌資金兩種方式共同解決。但受制于國鐵集團巨大的存量債務規(guī)模和有限的營收能力，國鐵集團依托企業(yè)自有資金和市場化融資方式取得的資金遠不能滿足鐵路建設項目國家資本金出資需求。在此背景下，鐵路建設項目中央財政性資本金的充足性和到位的及時性成為控制鐵路基礎設施實物工作量形成節(jié)奏、引導撬動地方及多元市場化資本注入鐵路建設經(jīng)營領域的重要因素。

3?鐵路建設項目中央財政性資本金來源識別

鐵路建設項目國家資本金的籌集應以依法合規(guī)、來源可靠、功能匹配為基本原則，根據(jù)筆者梳理，曾用作鐵路項目國家資本金的中央財政性資金包括中央預算內(nèi)投資、鐵路建設基金、車輛購置稅收入三種類型。

3.1?中央預算內(nèi)投資

中央預算內(nèi)投資是由國家發(fā)展改革委統(tǒng)籌管理和安排，專項用于固定資產(chǎn)投資的中央財政性建設資金。改革開放前，我國實行財政統(tǒng)收統(tǒng)支體制，中央預算內(nèi)投資在鐵路基本建設投資中占比持續(xù)高于70%。伴隨我國計劃經(jīng)濟模式解體、鐵路投資管理體制及財政體制的陸續(xù)改革，投向鐵路建設項目的中央預算內(nèi)投資比例快速回落，并從“限額管理”逐步轉(zhuǎn)向“項目法管理”，由國家發(fā)展改革委審批核定后按照申請項目進展情況一次性或分次下達中央預算內(nèi)投資計劃。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2016年后，用于鐵路基本建設的中央預算內(nèi)投資年均額基本穩(wěn)定在300億～400億元，在當期鐵路固定資產(chǎn)投資總額中占比平均為4.4%。

從支持方向來看，鐵路建設項目中央預算內(nèi)投資主要基于“區(qū)域均衡協(xié)同發(fā)展”目標，并遵循央地財政事權和責任劃分基本原則，側(cè)重于支持暢通中西部和東北地區(qū)骨干通道，強化邊疆國防保障干線，京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等重點地區(qū)城際鐵路，鐵路貨運能力提升，中歐班列鐵路基礎設施提級改造、重點鐵路口岸擴能改造等類型項目［2］。從安排標準來看，“十四五”期間使用中央預算內(nèi)投資的鐵路建設項目資本金測算額不得高于項目總投資的70%，且不同區(qū)域、不同類型項目累計可獲得的中央預算內(nèi)資金安排規(guī)模存在一定差別。

3.2?鐵路建設基金

鐵路建設基金設立初衷是為解決“八五”期間我國重大鐵路工程建設資金不足問題［3］。為加快鐵路實施節(jié)奏，確保鐵路建設資金來源穩(wěn)定可持續(xù)，1991年3月國務院批準設立鐵路建設基金，以提高國家鐵路貨物運價的方式從運輸收入中提取專項資金特定用于國家計劃內(nèi)的大中型鐵路建設項目及與鐵路建設相關的支出。1996年，財政部印發(fā)《鐵路建設基金管理辦法》，將鐵路建設基金正式納入政府性基金預算管理。

目前我國鐵路建設基金的征收對象主要針對國鐵正式營業(yè)線和國鐵運營臨管線貨運服務使用者，核收標準按貨物品類分類制定。開征至今，鐵路建設基金征收費率共經(jīng)歷5次調(diào)整，從最初的0.25分/噸公里逐步調(diào)增至3.3分/噸公里，增幅約為12.2倍。

根據(jù)財政部公開數(shù)據(jù)，至2022年年底，鐵路建設基金累計征收額約1.44萬億元。從圖1可見，基金收支規(guī)模與當期鐵路貨物周轉(zhuǎn)量變化趨勢基本一致。2012—2016年受國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整影響，鐵路貨運量及貨物周轉(zhuǎn)量銳減，鐵路建設基金收支轉(zhuǎn)增為降；2017年后，伴隨經(jīng)濟回暖向好，鐵路貨運周轉(zhuǎn)量回升，帶動鐵路建設基金收支整體上漲；2022年鐵路建設基金收支預算額分別達到562億元和594億元。

圖1?2009—2022年鐵路建設基金收支規(guī)模及變化趨勢

數(shù)據(jù)來源：歷年中國統(tǒng)計年鑒；中央政府性基金收入、支出決算表。

伴隨我國政治、經(jīng)濟體制變革及鐵路行業(yè)改革，鐵路建設基金的主要用途較設立之初發(fā)生重大變化。從圖2可以看出，伴隨原鐵道部（后相繼改為鐵路總公司、國鐵集團）負債規(guī)模和發(fā)行鐵路建設債券規(guī)模存量的持續(xù)增加，2016年后，鐵路建設基金用途完全轉(zhuǎn)為歸還鐵路建設長期債務本息及為鐵路建設債券提供擔保?？梢灶A見，未來鐵路建設基金重新直接用作鐵路建設項目國家資本金的可能性較低，但考慮鐵路建設基金能夠有效幫助國鐵集團在發(fā)行鐵路建設債券過程中實現(xiàn)融資增信并提供充足的償債資金支持，因此鐵路建設基金的擴容與發(fā)展對增強鐵路建設項目國家資本金出資能力也間接起到了支持作用。

圖2?2011—2022年鐵路建設基金支出結構

數(shù)據(jù)來源：歷年中央政府性基金支出預決算表。

3.3?車輛購置稅收入

車輛購置稅由車輛購置附加費演變而來，根據(jù)《中華人民共和國車輛購置稅法》，現(xiàn)行車輛購置稅在汽車消費環(huán)節(jié)征收，按應稅車輛計稅價格的10%征收。為鼓勵小排量乘用車和新能源汽車消費，自2009年起，財政部與國家稅務總局對上述兩類汽車實行了多輪階段性車輛購置稅減免，目前，針對小排量燃油車購置稅的減征優(yōu)惠已到期，新能源汽車免征購置稅的優(yōu)惠政策持續(xù)至2023年年底。

根據(jù)國家稅務總局官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，自2001年首次征收至2022年年底，我國共收取約4.38萬億元的車輛購置稅，占同期中央稅收總收入的4.14%。作為交通運輸行業(yè)最主要也是最穩(wěn)定的中央財政性資金來源，車輛購置稅收入為我國交通事業(yè)的跨越式發(fā)展發(fā)揮了極其重要的導向和直接推動作用。

圖3?2001—2022年車輛購置稅收入及在中央稅收總收入中占比分析

數(shù)據(jù)來源：歷年中央一般公共預算收入預決算表。

目前，車輛購置稅收入在鐵路建設項目中的運用主要分為三種形式：一是由國鐵所屬企業(yè)作為出資代表直接投入鐵路建設項目；二是以認購鐵路發(fā)展基金普通股股份形式間接投入鐵路建設項目；三是用作中央對地方投資鐵路項目的投資補助。其中，僅前兩種可視為對鐵路建設項目的國家資本金注入。根據(jù)統(tǒng)計，自2013年首次用作鐵路建設項目國家資本金后，各年度投入鐵路建設項目的車輛購置稅收入規(guī)模較為穩(wěn)定，年均投資規(guī)模150億元，約占同期車輛購置稅收入總額的4.78%。

考慮車輛購置稅設立初衷是為緩解道路交通壓力以及大氣污染治理，將車輛購置稅收入用于鐵路建設投資或補助雖然具有一定的合理性，但業(yè)內(nèi)始終存在廣泛爭議。近年來，財政部與交通運輸部對車輛購置稅資金支出范圍進行了多次調(diào)整與收緊，按照最新政策，“十四五”期間，鐵路建設領域僅有集疏運體系及綜合交通樞紐項目有條件獲得車輛購置稅收入支持［4］。

4?鐵路建設項目中央財政性資本金“十四五”規(guī)模預測

2022年年初國家發(fā)展改革委舉行的“十四五”現(xiàn)代綜合交通體系發(fā)展規(guī)劃新聞發(fā)布會指出：結合在建和擬建項目安排，“十四五”期間全國鐵路固定資產(chǎn)投資規(guī)模將與“十三五”總體相當，繼續(xù)保持平穩(wěn)態(tài)勢［5］?？紤]后疫情時代提振國內(nèi)經(jīng)濟、拉動有效投資的現(xiàn)實需求，“十四五”剩余年度我國鐵路固定資產(chǎn)投資較原計劃上升可能性增大，初步預測“十四五”期間鐵路固定資產(chǎn)投資總額將達39706億元。另外，考慮“十四五”時期我國鐵路建設重點將向補網(wǎng)強鏈項目、欠發(fā)達地區(qū)項目和戰(zhàn)略性、開發(fā)性項目傾斜，與中央財政性資金重點支持方向高度契合，可以預見，鐵路建設項目中央財政性資本金運用規(guī)模和比例較現(xiàn)狀將有所提升。

根據(jù)識別與分析，“十四五”期間鐵路建設項目中央財政性資本金來源主要包括中央預算內(nèi)投資和車輛購置稅收入兩項。中央預算內(nèi)投資部分考慮2021年、2022年按財政部公布數(shù)據(jù)386億元和357億元計列，2023—2025年按照當年鐵路固定資產(chǎn)投資預測值的4.6%估算；車輛購置稅收入按每年150億元預估；則“十四五”期間預測中央財政性資金共計可提供鐵路建設項目國家資本金2641億元，約占鐵路固定資產(chǎn)投資總需求額的6.65%。

5?結語

中央財政性資金作為鐵路建設項目國家資本金的重要來源，根據(jù)預測，利用中央預算內(nèi)投資和車輛購置稅收入兩項資金，“十四五”期間共可提供項目資本金2641億元，對同期鐵路固定資產(chǎn)投資額的預期貢獻率約為6.65%?？紤]市場經(jīng)濟條件下，中央財政性資金在鐵路中的投資方向無法做到面面俱到，因此，在申請和使用中央財政性資金時，一方面應著力結合上位規(guī)劃和相關政策，實現(xiàn)對重點區(qū)域、重點類型、重點項目的特別支持；另一方面要充分發(fā)揮中央財政的引導和帶動作用，鼓勵和吸引多元市場主體投資鐵路項目，在降低對財政資金直接依賴的同時，提高鐵路項目建設和運營的效率。

參考文獻：

［1］國務院.關于加強固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的通知［EB/OL］.（2019-11-27）.https：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-11/27/content_5456170.htm.

［2］國家發(fā)展改革委.鐵路項目中央預算內(nèi)投資專項管理暫行辦法［EB/OL］.https：//www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/ghxwj/202102/P020210222552049193967.pdf.

［3］王聰，胡海生.鐵路建設基金的現(xiàn)狀及規(guī)范化管理研究［J］.北京交通大學學報（社會科學版），2020，19（1）：33.

［4］財政部，交通運輸部.關于印發(fā)《車輛購置稅收入補助地方資金管理暫行辦法》的通知［EB/OL］.http：//www.mof.gov.cn/gkml/caizhengwengao/wg2021/wg202104/202109/t20210913_3752520.htm？eqid=b02852640000115000000006642e2f13.

［5］國家發(fā)展改革委政研室.國家發(fā)展改革委“十四五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃新聞發(fā)布會［EB/OL］.https：//www.ndrc.gov.cn/xwdt/wszb/sswxdjt/？code=&state=123.

［基金項目］中國國家鐵路集團2021年第一批科技研究開發(fā)計劃“鐵路建設項目資本金投入制度辦法研究”（項目編號：2021F006）。

［作者簡介］柏飛彪（1979—），男，湖南澧縣人，碩士，正高級工程師，就職于中鐵二院工程集團有限責任公司，研究方向：建設項目投融資決策、經(jīng)濟評價和咨詢評估。