完善專項債補充中小銀行資本金的制度安排探討

史祎　陳森

摘要：用專項債補充中小銀行資本金是多方合作共贏的創(chuàng)新之舉，但落實在操 作層面時面臨一些問題和挑戰(zhàn)。本文對專項債認購中小銀行可轉(zhuǎn)債的優(yōu)勢和潛在問題進行了 剖析，并有針對性地提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：專項債 可轉(zhuǎn)債 中小銀行 資本金

2020年7月1日，國務(wù)院常務(wù)會議提出，在今年新增地方政府專項債（以下簡稱“專項債”）限額中安排一定額度，允許地方政府依法依規(guī)通過認購可轉(zhuǎn)換債券（以下簡稱“可轉(zhuǎn)債”）等方式，探索合理補充中小銀行資本金的新途徑。用專項債補充中小銀行資本金是多方合作共贏的創(chuàng)新舉措，但落實在操作層面面臨一些問題和挑戰(zhàn)。因此，需要進一步明確和完善專項債補充中小銀行資本金的配套制度安排，提升政策實施效果。

用專項債補充中小銀行資本金是多方共贏的創(chuàng)新之舉

首先，用專項債補充中小銀行資本金是財政金融政策聯(lián)動的創(chuàng)新。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，財政貼息政策和專項信貸政策聯(lián)動，政府債擴容和貨幣流動性合理充裕聯(lián)動，有力地支持了疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)。此次用專項債補充中小銀行資本金是財政和金融政策又一次聯(lián)動的創(chuàng)新舉措，有望提升專項債的使用效率和中小銀行的信貸能力，共同助力實體經(jīng)濟復(fù)蘇發(fā)展。

其次，補充中小銀行資本金是專項債使用方向的創(chuàng)新。根據(jù)《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》，專項債可用于資本金的領(lǐng)域包括鐵路、高速公路、供電、供氣等。此次國務(wù)院常務(wù)會議將中小銀行納入專項債可用作資本金的領(lǐng)域，是專項債使用方向的拓展和創(chuàng)新。

最后，專項債補充中小銀行資本金是地方政府和中小銀行合作共贏的舉措。專項債補充中小銀行資本金，一方面有利于緩解一些地區(qū)專項債額度充足，但項目儲備不足的問題;另一方面有利于緩解信貸風(fēng)險釋放和信貸擴張對中小銀行資本金構(gòu)成的壓力。

專項債認購中小銀行可轉(zhuǎn)債的優(yōu)勢和潛在問題

專項債認購中小銀行可轉(zhuǎn)債能夠補充中小銀行核心一級資本，且政策適用的主體較為廣泛，但存在補充資本效率較低、持債收益難以覆蓋成本、轉(zhuǎn)股后股權(quán)定價和退出難度較大等潛在問題。

（一）專項債認購可轉(zhuǎn)債的優(yōu)勢分析

1.可補充銀行的核心一級資本

從監(jiān)管標準看，商業(yè)銀行不僅要滿足《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的最低資本監(jiān)管要求，還要滿足逆周期資本監(jiān)管要求。逆周期資本監(jiān)管要求包括2.5%的留存超額資本和0～2.5%的逆周期超額資本，且必須來源于核心一級資本。從資本消耗來看，當前企業(yè)信用風(fēng)險加速暴露，2020年二季度商業(yè)銀行不良貸款率較2019年未有所提高，不良貸款率提高首先消耗的也是核心一級資本。因此，中小銀行補充核心一級資本的需求最為迫切。中小銀行補充核心一級資本的外源性渠道包括股權(quán)融資和發(fā)行可轉(zhuǎn)債。其中，可轉(zhuǎn)債屬于含有轉(zhuǎn)股權(quán)的債務(wù)資本工具。

2.政策適用的銀行主體較為廣泛

相較于其他資本補充工具，可轉(zhuǎn)債對發(fā)行主體的要求較低。商業(yè)銀行發(fā)行可轉(zhuǎn)債的方式有兩種：一是上市銀行在交易所公開發(fā)行，二是非上市銀行在區(qū)域股權(quán)交易所非公開發(fā)行。其中，非公開發(fā)行僅要求發(fā)行主體在區(qū)域股權(quán)交易所掛牌，發(fā)行門檻非常低，幾乎所有中小銀行都滿足發(fā)行條件。專項債認購可轉(zhuǎn)債補充中小銀行資本金政策的適用范圍非常廣泛。

（二）專項債認購可轉(zhuǎn)債的潛在問題

1.可轉(zhuǎn)債補充資本的效率較低

從短期來看，轉(zhuǎn)股前能夠計入資本的比例較低。一般而言，可轉(zhuǎn)債在發(fā)行6個月后才可以行使轉(zhuǎn)股權(quán)。根據(jù)會計準則，可轉(zhuǎn)債的會計計量分為債務(wù)成分和權(quán)益成分，可轉(zhuǎn)債在轉(zhuǎn)股前只能將權(quán)益成分計入核心一級資本，而權(quán)益成分占可轉(zhuǎn)債公允價值的比例較低，因此可轉(zhuǎn)債短期補充資本的效果較為有限。在實務(wù)操作中，一般先根據(jù)合同現(xiàn)金流和不合轉(zhuǎn)股權(quán)債券利率確定債務(wù)價值，將其計入發(fā)行人的債務(wù)，再用可轉(zhuǎn)債公允價值減去債務(wù)價值計算出權(quán)益價值，并將其計入發(fā)行人權(quán)益（資本）。同等條件下，發(fā)行人資質(zhì)越好，那么可轉(zhuǎn)債的權(quán)益成分越高。非上市銀行可轉(zhuǎn)債的權(quán)益成分普遍低于上市銀行。從公布折合標準券價格的上市銀行來看，在可轉(zhuǎn)債上市首日，江陰農(nóng)商行可轉(zhuǎn)債權(quán)益價值最低（票面金額100元的可轉(zhuǎn)債權(quán)益價值為21元），浦發(fā)銀行最高（票面金額100元的可轉(zhuǎn)債權(quán)益價值為31元）。由此推算，轉(zhuǎn)股前認購中小銀行可轉(zhuǎn)債的專項債金額中只有20%～30%可計入銀行資本。

從長期來看，到期轉(zhuǎn)股比例較低?？赊D(zhuǎn)債能有效補充中小銀行資本金，關(guān)鍵是要將債權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)。在交易所市場，尚在存續(xù)期的8只上市銀行可轉(zhuǎn)債的轉(zhuǎn)股比例差異較大，但整體轉(zhuǎn)股比例不高，平均轉(zhuǎn)股率不足1%。轉(zhuǎn)股比例最高的是蘇農(nóng)轉(zhuǎn)債，自2018年8月發(fā)行至2020年6月，轉(zhuǎn)股比例為48.45%。轉(zhuǎn)股比例最低的是光大轉(zhuǎn)債，自2017年3月發(fā)行至2020年6月，3年多存續(xù)期內(nèi)轉(zhuǎn)股比例僅為0.07%。在區(qū)域股權(quán)市場上，持有人幾乎都持有至到期日，既未交易也未轉(zhuǎn)股，非上市銀行可轉(zhuǎn)債僅發(fā)揮普通債券的融資功能。

2.專項債持債收益可能低于發(fā)行成本

對比上市銀行可轉(zhuǎn)債和專項債的票面利率，可轉(zhuǎn)債的持債收益大幅低于專項債的發(fā)行成本。尚在存續(xù)期的8只可轉(zhuǎn)債的當期票面利率為0.2%～1.5%，而今年上半年專項債的平均發(fā)行成本約為3%～4%?？梢姡谵D(zhuǎn)股之前，上市銀行可轉(zhuǎn)債的收益尚不能覆蓋專項債的發(fā)行成本。此外，因轉(zhuǎn)股比例較低，大部分可轉(zhuǎn)債是以“債”的形式退出，雖然可轉(zhuǎn)債到期兌付時會有一定的利息補償，最后一年利率補償從3%至6%不等，但平均年化收益仍然有較大概率低于專項債的發(fā)行成本。

3.可轉(zhuǎn)債轉(zhuǎn)股后股權(quán)退出較為困難

首先，非上市銀行的股權(quán)主要通過區(qū)域股權(quán)交易所交易，因市場主體分散度較高，且信息披露不透明，非上市銀行的股權(quán)交易非常不活躍。其次，從法拍情況看，多數(shù)中小銀行股權(quán)缺乏較大的市場吸引力。今年上半年，阿里司法拍賣銀行股權(quán)1659筆，以城商行、農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行等中小銀行股權(quán)為主，但有約六成以流拍告終。最后，從上市銀行估值看，其市場估值長期處于低位，多數(shù)銀行的市場估值低于凈值（目前市凈率平均為0.9）。中小銀行的經(jīng)營能力相對低于上市銀行，其股權(quán)的市場認可度可能更低。受外部風(fēng)險影響，經(jīng)濟不確定性加大，企業(yè)信用風(fēng)險呈較快暴露趨勢，銀行資產(chǎn)質(zhì)量劣變恐有所加速。

4.非上市銀行股權(quán)定價公允性不高

中小銀行多為非上市銀行，股權(quán)交易活躍度較低，股權(quán)定價缺少可供參考的市場公允價值，這一方面加大了轉(zhuǎn)股價格確定的難度，另一方面也存在股權(quán)被低價轉(zhuǎn)讓的風(fēng)險。據(jù)了解，目前非上市股權(quán)交易價格的確定方式為：一般由股權(quán)轉(zhuǎn)讓方尋求第三方評估公司予以定價，股權(quán)受讓方參考第三方評估公司的定價結(jié)果，與轉(zhuǎn)讓方進行協(xié)商確定。其中，第三方評估公司多為規(guī)模較小的民間機構(gòu)，因此這一定價過程存在一定的道德風(fēng)險和技術(shù)風(fēng)險。此外，區(qū)域股權(quán)交易所的交易透明度較低，也增加了交易的市場風(fēng)險和操作風(fēng)險。

政策建議

針對上述可能面臨的問題和挑戰(zhàn)，建議進一步完善專項債補充中小銀行資本金的相關(guān)制度安排，提升政策效果，防范操作風(fēng)險。

（一）完善中小銀行發(fā)行可轉(zhuǎn)債的市場安排

針對非上市中小銀行可轉(zhuǎn)債和股權(quán)交易不活躍、價格不透明、股權(quán)退出難度大等問題，建議將銀行業(yè)信貸資產(chǎn)流轉(zhuǎn)中心作為非上市銀行可轉(zhuǎn)債和轉(zhuǎn)股后股權(quán)的全國集中交易平臺，提升中小銀行可轉(zhuǎn)債和轉(zhuǎn)股后股權(quán)交易的活躍度，保障專項債到期時可順利從中小銀行的債權(quán)或者股權(quán)退出，確保專項債本息能夠按時足額償付。此外，針對中小銀行可轉(zhuǎn)債分散在各區(qū)域股權(quán)中心可能存在的問題，建議由中央結(jié)算公司對非上市銀行可轉(zhuǎn)債和轉(zhuǎn)股后股權(quán)實施集中登記托管，并配合財政金融管理部門做好相關(guān)集中監(jiān)測工作。

（二）提升中小銀行股權(quán)定價的公允性

第三方股權(quán)估值機構(gòu)的獨立性、權(quán)威性是防范非上市股權(quán)交易操作風(fēng)險的關(guān)鍵因素。針對目前區(qū)域交易場所股權(quán)估值方面的問題，建議在中小銀行可轉(zhuǎn)債轉(zhuǎn)股價格和股權(quán)交易價格確定中引入獨立、權(quán)威的估值機構(gòu)，如由中債估值公司為非上市銀行股權(quán)提供統(tǒng)一估值框架下的公允價值參考，提高中小銀行可轉(zhuǎn)債交易和股權(quán)交易的有效性。

（三）鼓勵專項債認購永續(xù)債補充銀行資本金

除可轉(zhuǎn)債外，鼓勵專項債認購永續(xù)債補充中小銀行資本金。專項債認購永續(xù)債具有以下優(yōu)勢：一是短期補充資本效果明顯。銀行發(fā)行的永續(xù)債可全額計入資本，能夠在短期內(nèi)快速補充銀行一級資本金，提高銀行的風(fēng)險抵御能力。二是永續(xù)債的收益率可以覆蓋專項債的發(fā)行成本。今年以來，中小銀行發(fā)行永續(xù)債的票面利率為3.8%～5.3%，大幅高于可轉(zhuǎn)債的票面利率，能較好地覆蓋專項債的發(fā)行成本。三是永續(xù)債的退出方式不涉及股權(quán)定價，可在一定程度上避免可轉(zhuǎn)債轉(zhuǎn)股后股權(quán)退出中可能存在的道德風(fēng)險。

（四）推動試點逐步形成可供借鑒的操作方案

因?qū)ｍ梻a充中小銀行資本金屬于創(chuàng)新工作，在會計處理、注資方式、額度分配、退出方式等多個操作層面需要大膽實踐，逐步形成可供借鑒的成熟方案。對已獲得預(yù)分配額度的地方，建議可選擇相對優(yōu)質(zhì)的中小銀行進行操作試點，選擇一到兩種債券類型，盡快形成可復(fù)制、可推廣的實施方案，用足用好已出臺的政策。

（五）建立科學(xué)合理的專項債額度分配標準

在補充中小銀行資本金的專項債額度下發(fā)地方后，地方當務(wù)之急是確定資本補充對象和額度分配方案。綜合考慮中小銀行的風(fēng)險傳染性、資本金需求、支持實體經(jīng)濟力度、未來償債能力等因素，地方財政部門可聯(lián)合銀行監(jiān)管部門設(shè)計選擇指標，精準選擇資本補充對象，合理配置專項債額度。

（六）發(fā)揮專項債撬動社會資本的杠桿作用

高效發(fā)揮專項債撬動社會資本的杠桿作用，以有限的專項債額度最大化發(fā)揮中小銀行補充資本的效果。鼓勵中小銀行優(yōu)先用足用好現(xiàn)有的市場化資本補充工具。對于支持實體經(jīng)濟力度較大、內(nèi)部治理較為規(guī)范、具有遠期償債能力，但暫時面臨資本補充困難的銀行，可考慮通過專項債注資，提升其市場化資本補充能力，同時加大政策力度，吸引社會資本注資。

責(zé)任編輯：羅邦敏 鹿寧寧