個(gè)人養(yǎng)老金制度可持續(xù)性探析

王怡 高布權(quán)

摘?要：當(dāng)今我國(guó)人口老齡化嚴(yán)重，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口擴(kuò)大，養(yǎng)老保險(xiǎn)體系將面臨巨大的負(fù)擔(dān)，發(fā)展多支柱、多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系已成為共識(shí)，第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金制度應(yīng)運(yùn)而生。通過(guò)梳理我國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金制度的政策演變及實(shí)踐探索，不難發(fā)現(xiàn)個(gè)人養(yǎng)老金制度存在參保意愿弱、優(yōu)惠政策吸引力不足、產(chǎn)品供給不足、監(jiān)管力度不夠等問(wèn)題，這些問(wèn)題阻礙了個(gè)人養(yǎng)老金制度的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)該加強(qiáng)宣傳、提升國(guó)民素養(yǎng)、強(qiáng)化分級(jí)分層優(yōu)惠政策、完善產(chǎn)品種類、加強(qiáng)產(chǎn)品綜合監(jiān)管，促進(jìn)中國(guó)特色個(gè)人養(yǎng)老金制度的建立和可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)；養(yǎng)老金；個(gè)人養(yǎng)老金制度

中圖分類號(hào)：F832.2????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?文章編號(hào)：1005-6432（2024）04-0056-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.04.015

1?引言

近年來(lái)，我國(guó)老年人口不斷增加，社會(huì)撫養(yǎng)比大幅提高，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口擴(kuò)大，急需推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金制度可持續(xù)發(fā)展。黨的二十次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告指出“完善全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌制度，發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”，體現(xiàn)了黨中央對(duì)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的關(guān)心［1］。目前學(xué)界對(duì)于個(gè)人養(yǎng)老金制度的研究較為碎片化，要么是集中于養(yǎng)老金融市場(chǎng)的研究，要么是基于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)探討優(yōu)惠政策。文章將這些問(wèn)題聚焦到個(gè)人養(yǎng)老金制度本身的可持續(xù)性，希望以個(gè)人養(yǎng)老金制度堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)為平臺(tái)和切入點(diǎn)，進(jìn)一步探討個(gè)人養(yǎng)老金制度的可持續(xù)發(fā)展方向［2］。

2?個(gè)人養(yǎng)老金制度發(fā)展必要性

2.1?積極應(yīng)對(duì)人口老齡化

人口老齡化是我國(guó)的基本國(guó)情及面臨的長(zhǎng)期挑戰(zhàn)［3］。2014年，我國(guó)65歲及以上老年人口數(shù)占總?cè)丝诒壤状纬^(guò)10%，2021年老年撫養(yǎng)比突破20%，極大地加重了養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，擴(kuò)大了養(yǎng)老資金缺口。具體數(shù)據(jù)見(jiàn)圖1。個(gè)人養(yǎng)老金制度的建立是應(yīng)對(duì)人口老齡化的必要舉措。

圖1?我國(guó)2014—2021年65歲及以上老年人口數(shù)占比和老年撫養(yǎng)比

2.2?完善三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系

我國(guó)目前的多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系發(fā)展不平衡、不充分，第一支柱是職工（城鄉(xiāng)居民）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，第二支柱是企（職）業(yè)年金，第三支柱是個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)。［4］第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)重、替代率低，難以保障老年人的生活水平。第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率低，補(bǔ)充作用十分有限。第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)起步時(shí)間晚，發(fā)展滯后。個(gè)人養(yǎng)老金制度的出臺(tái)，有助于推動(dòng)多層次、多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)，促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展。

2.3?促進(jìn)全體國(guó)民實(shí)現(xiàn)共同富裕

隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息科技進(jìn)步，大量的新業(yè)態(tài)就業(yè)者出現(xiàn)。而第一支柱養(yǎng)老金繳費(fèi)率高、替代率低，難以滿足靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)需求，第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)又不覆蓋此類人群，因此很多新業(yè)態(tài)就業(yè)人群并沒(méi)有納入社會(huì)保障。個(gè)人養(yǎng)老金制度可以為當(dāng)代新業(yè)態(tài)就業(yè)者提供更好的參保選擇，為將來(lái)養(yǎng)老增添一份保障。個(gè)人養(yǎng)老金制度的建立有助于穩(wěn)步增加養(yǎng)老財(cái)富儲(chǔ)蓄，實(shí)現(xiàn)全體國(guó)民的共同富裕［5］。

3?個(gè)人養(yǎng)老金制度的發(fā)展概況

3.1?個(gè)人養(yǎng)老金制度的含義

個(gè)人養(yǎng)老金制度是政府采取稅前優(yōu)惠政策的手段，鼓勵(lì)參加城鎮(zhèn)職工（城鄉(xiāng)居民）養(yǎng)老保險(xiǎn)的居民根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)和收益特點(diǎn)選擇相應(yīng)的產(chǎn)品進(jìn)行投資，參加人需要達(dá)到領(lǐng)取年齡或滿足其他規(guī)定后才可以領(lǐng)取個(gè)人養(yǎng)老金［6］。

3.2?個(gè)人養(yǎng)老金制度的政策演變

早在1991年，我國(guó)三支柱養(yǎng)老金體系就已初見(jiàn)雛形，但是由于當(dāng)時(shí)對(duì)第三支柱的定位不明確，第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金等補(bǔ)充層次的制度并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。2008年試點(diǎn)的開(kāi)展推動(dòng)了政策的出臺(tái)，個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)開(kāi)始納入國(guó)家決策［7］。2018年開(kāi)始加快個(gè)人養(yǎng)老金制度的推進(jìn)速度，2022年個(gè)人養(yǎng)老金制度正式上線。具體的政策演變過(guò)程見(jiàn)表1。

3.3?個(gè)人養(yǎng)老金制度的實(shí)踐探索

我國(guó)關(guān)于第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金制度早在21世紀(jì)初就有過(guò)積極的探索，2007年天津?yàn)I海新區(qū)、2009年上海都曾提出過(guò)試點(diǎn)個(gè)稅遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品，但這些地方的探索都未發(fā)展起來(lái)。直到2018年5月，開(kāi)始正式試點(diǎn)個(gè)稅遞延養(yǎng)老保險(xiǎn)，第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金進(jìn)入了制度建設(shè)啟動(dòng)階段。［8］但由于節(jié)稅力度偏低、操作煩瑣以及產(chǎn)品基礎(chǔ)配套設(shè)施不足等因素影響，試點(diǎn)效果并不理想。報(bào)道顯示，截至2020年，試點(diǎn)累計(jì)實(shí)現(xiàn)個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)收入4.26億元，參保人數(shù)4.88萬(wàn)人［9］。受到2020年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議影響，2021—2022年，個(gè)人養(yǎng)老金制度建設(shè)明顯提速。2022年3月1日起，專屬商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)區(qū)域擴(kuò)大至全國(guó)范圍。4月21日，個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展迎來(lái)了新的里程碑。11月4日，等待了三十余載的個(gè)人養(yǎng)老金制度終于落地。11月25日，個(gè)人養(yǎng)老金制度開(kāi)始在36個(gè)先行城市（地區(qū)）啟動(dòng)實(shí)施。

4?個(gè)人養(yǎng)老金制度可持續(xù)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

我國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金制度起步晚，試點(diǎn)過(guò)程中問(wèn)題較多，對(duì)于個(gè)人養(yǎng)老金制度可持續(xù)發(fā)展可謂是很大的挑戰(zhàn)。

4.1?參保意愿弱

雖然公眾對(duì)于養(yǎng)老問(wèn)題有一定的憂患意識(shí)，對(duì)于未來(lái)的養(yǎng)老金保障需求更高，但實(shí)際上，這種訴求并沒(méi)有轉(zhuǎn)換成對(duì)個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求。第一，領(lǐng)取條件固定。個(gè)人養(yǎng)老金不符合規(guī)定的不能提前支取，由于可支配收入有限，不能提前支取的設(shè)計(jì)大大降低了人們參加個(gè)人養(yǎng)老金制度的熱情。第二，理財(cái)素養(yǎng)低，未形成長(zhǎng)期養(yǎng)老儲(chǔ)備意識(shí)。我國(guó)民眾對(duì)子女、國(guó)家存在著“依賴性養(yǎng)老”觀念，在養(yǎng)老儲(chǔ)備習(xí)慣上，居民對(duì)養(yǎng)老金融知識(shí)不熟悉，養(yǎng)老金概念尚未完全建立，大多更偏愛(ài)傳統(tǒng)銀行儲(chǔ)蓄、貴金屬投資等方式抵御老年風(fēng)險(xiǎn)［10］。

4.2?優(yōu)惠政策吸引力不足

EET（繳費(fèi)前稅前扣除、投資期不交稅、領(lǐng)取時(shí)交稅）的延期納稅模式，未能根據(jù)不同收入群體制定分級(jí)優(yōu)惠，“一刀切”的優(yōu)惠政策很難滿足居民的個(gè)性化需求，激勵(lì)效用低。首先，大量的新業(yè)態(tài)就業(yè)群體在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中處于較為弱勢(shì)的地位，但EET模式未對(duì)這類人群提供針對(duì)性的優(yōu)惠補(bǔ)助。其次，我國(guó)在降低個(gè)稅起征點(diǎn)后，實(shí)際納稅人只有2000多萬(wàn)。由于低收入人群繳納稅款本就很少甚至不征稅，還享受各種稅收減免和轉(zhuǎn)移支付，但是存入的錢(qián)到領(lǐng)取環(huán)節(jié)需要繳納3%的稅，和“支持鼓勵(lì)”的理念導(dǎo)向相悖。最后，EET模式吸引的多是高收入群體，這在一定程度上無(wú)法體現(xiàn)再分配效應(yīng)，造成了不同收入群體之間的差距擴(kuò)大，不利于實(shí)現(xiàn)全體國(guó)民共同富裕。

4.3?產(chǎn)品供給能力不足

不同收入群體的購(gòu)買(mǎi)力和需求水平不同，目前的制度設(shè)計(jì)難以滿足社會(huì)的多樣化需求。養(yǎng)老金融供給嚴(yán)重失衡和不足，普遍缺少規(guī)范化以及高質(zhì)量的養(yǎng)老金融產(chǎn)品。［11］2021年試點(diǎn)的專屬商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和養(yǎng)老理財(cái)產(chǎn)品涵蓋了銀行、基金等金融子行業(yè)，但市場(chǎng)份額很小，不僅占比低，還缺乏多元化。［12］首批個(gè)人養(yǎng)老金理財(cái)產(chǎn)品，全部為公募類凈值型開(kāi)放式產(chǎn)品，6只產(chǎn)品均為固定收益類產(chǎn)品，產(chǎn)品同質(zhì)化現(xiàn)象凸顯。因此亟須更加多元化且可以滿足個(gè)性化需求的產(chǎn)品。

4.4?綜合監(jiān)管力度需加強(qiáng)

個(gè)人養(yǎng)老金制度是一個(gè)囊括萬(wàn)億元的制度，其監(jiān)管自然也要高度重視。市場(chǎng)進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)會(huì)在某種程度上產(chǎn)生利益糾紛和多主體之間的價(jià)值博弈，難以真正做到信息披露。銀行在個(gè)人養(yǎng)老金制度中擔(dān)任著非常重要的角色，既是參與者，又是競(jìng)爭(zhēng)者，在這種情況下，銀行如何保持客觀中立性并履行好一部分監(jiān)管義務(wù)也為市場(chǎng)所關(guān)注。此外，因?yàn)閭€(gè)人養(yǎng)老金制度是近年流行發(fā)展起來(lái)的，缺乏相關(guān)的具體細(xì)致的法律法規(guī)，缺少相關(guān)規(guī)定的參考，會(huì)增加投資過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。因此需要加強(qiáng)資金綜合監(jiān)管，保證養(yǎng)老資金的安全。

5?個(gè)人養(yǎng)老金制度可持續(xù)發(fā)展建議

為促進(jìn)個(gè)人養(yǎng)老金制度的可持續(xù)發(fā)展，提出刺激需求、完善財(cái)稅優(yōu)惠政策、提高養(yǎng)老產(chǎn)品供給能力、加強(qiáng)綜合管理的建議。

5.1?刺激需求，提高參保意愿

為促進(jìn)個(gè)人養(yǎng)老金制度的可持續(xù)發(fā)展，更好增加全社會(huì)養(yǎng)老財(cái)富儲(chǔ)備，需要擴(kuò)大居民對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金制度的需求。第一，靈活設(shè)置個(gè)人養(yǎng)老金的領(lǐng)取條件。建立應(yīng)急支出機(jī)制，讓部分養(yǎng)老資金可在首次購(gòu)房、看病、進(jìn)修等特殊情況下提前使用，在提前領(lǐng)取養(yǎng)老金后賬戶資金繼續(xù)積累，但要收取少量管理費(fèi)。第二，加強(qiáng)金融教育，提升金融素養(yǎng)。通過(guò)金融教育幫助大家掌握基本的理財(cái)知識(shí)，了解投資產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)收益特點(diǎn)，幫助全民養(yǎng)成投資理財(cái)?shù)牧?xí)慣、逐步豐富理財(cái)知識(shí)，提高金融素養(yǎng)。引導(dǎo)社會(huì)形成投資養(yǎng)老的理念，幫助老年人過(guò)上美好的養(yǎng)老生活。

5.2?完善財(cái)稅優(yōu)惠政策

激勵(lì)性財(cái)稅政策應(yīng)該統(tǒng)籌投放，在引導(dǎo)自助養(yǎng)老和防止財(cái)富差距擴(kuò)大間尋求平衡。根據(jù)繳納水平分級(jí)設(shè)置優(yōu)惠力度，中高收入人群可以適當(dāng)提高投資額度；收入水平低的人群在領(lǐng)取時(shí)免收3％的稅額或給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼；對(duì)數(shù)以億計(jì)有一定供款能力但能力略不足的群體（如新業(yè)態(tài)從業(yè)人員），可以通過(guò)適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼支持其加入個(gè)人養(yǎng)老金；根據(jù)參與時(shí)間長(zhǎng)短以及賬戶中的余額分層設(shè)置養(yǎng)老金稅率，激勵(lì)各收入群體參與；增加TEE激勵(lì)模式，也就是繳納階段交稅，投資和領(lǐng)取環(huán)節(jié)免稅。將EET與TEE模式結(jié)合起來(lái)，輔之以適當(dāng)補(bǔ)貼，針對(duì)不同群體實(shí)施差異化的財(cái)稅支持政策，以加快建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系［13］。

5.3?提高養(yǎng)老產(chǎn)品供給能力

隨著人們基本生活需求的滿足，公眾對(duì)于老年生活質(zhì)量的需求逐步提升，這一需求勢(shì)必會(huì)轉(zhuǎn)換成對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品的需要。統(tǒng)籌考慮養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與證券市場(chǎng)，努力擴(kuò)大個(gè)人養(yǎng)老金的投資范圍，兼顧收益水平和風(fēng)險(xiǎn)控制，增加投資品類，暢通養(yǎng)老金配置權(quán)益類產(chǎn)品渠道，豐富產(chǎn)品類型，擴(kuò)大可投資范圍，給予參保者更多的選擇空間。針對(duì)不同群體開(kāi)發(fā)多元化產(chǎn)品，滿足群體多樣化需求，使公眾可以通過(guò)長(zhǎng)期養(yǎng)老投資更好地保障養(yǎng)老生活，促進(jìn)個(gè)人養(yǎng)老金制度長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

5.4?加強(qiáng)個(gè)人養(yǎng)老金制度綜合管理

一方面，完善資本市場(chǎng)規(guī)范發(fā)展的相關(guān)制度，公布信息披露要求和法律責(zé)任，完善多層次資本市場(chǎng)體系，加強(qiáng)對(duì)銀行雙重身份的監(jiān)督與管理，對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金投資經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)管，切實(shí)保障參保者的合法權(quán)益。另一方面，完善法律體系，構(gòu)建良好的資本市場(chǎng)環(huán)境，引導(dǎo)社會(huì)資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域投資，提高市場(chǎng)穩(wěn)定性［14］。不斷完善行業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制、資格評(píng)估、資金托管及投資、風(fēng)險(xiǎn)管理以及保險(xiǎn)兌現(xiàn)等方面的監(jiān)管政策。只有加強(qiáng)資金管理和監(jiān)督，保障個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)基金安全，才能真正構(gòu)建滿足老年人美好生活需求、提高老年人生活質(zhì)量的中國(guó)特色養(yǎng)老金制度體系。

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［作者簡(jiǎn)介］王怡（1997—），女，河南焦作人，延安大學(xué)政法與公共管理學(xué)院研究生，研究方向：社會(huì)保障；高布權(quán)（1969—），男，陜西定邊人，法學(xué)碩士，教授，研究方向：馬克思主義理論與思想政治教育。