行政處罰類訴訟監(jiān)督案件中“過罰不當(dāng)”的認(rèn)定及監(jiān)督路徑

摘 要：檢察機(jī)關(guān)辦理涉行政處罰類訴訟監(jiān)督案件，不僅要審查行政處罰是否符合具體法律責(zé)任條款，也要審查其是否符合行政處罰裁量基本原則。對(duì)于行政機(jī)關(guān)未統(tǒng)籌考慮本領(lǐng)域法律法規(guī)與行政處罰法的適用關(guān)系，機(jī)械執(zhí)法導(dǎo)致過罰明顯不當(dāng)?shù)?，?yīng)綜合考慮司法便利、效率及行政機(jī)關(guān)自行糾正違法行為意見等因素，對(duì)于不宜提出抗訴或再審檢察建議的，可以制發(fā)檢察建議督促行政機(jī)關(guān)糾正，從實(shí)體和程序兩個(gè)維度全面維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)辦案質(zhì)量、效率和效果的有機(jī)統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：行政處罰 過罰相當(dāng) 怠于履職 行政違法行為監(jiān)督 檢察建議

基本案情及辦案過程

1993年10月22日，北京某木業(yè)有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱“木業(yè)公司”）成立，系中外合作企業(yè)，經(jīng)營(yíng)范圍為生產(chǎn)膠合板產(chǎn)品、鋼木家具及銷售自產(chǎn)產(chǎn)品。2019年11月27日，北京市某區(qū)生態(tài)環(huán)境局（以下簡(jiǎn)稱“區(qū)生態(tài)環(huán)境局”）作出《行政處罰決定書》（以下簡(jiǎn)稱“案涉處罰決定”），認(rèn)定該公司建設(shè)項(xiàng)目屬《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》中的“家具制造”，為其他類報(bào)告表項(xiàng)目，污染防治設(shè)施已建成，未經(jīng)驗(yàn)收，主體工程即于1993年9月正式投入生產(chǎn)至檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，其行為違反了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（2017年修訂）（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第9條第1款和第17條第1款的規(guī)定。根據(jù)《條例》第23條第1款的規(guī)定，即“違反本條例規(guī)定，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，建設(shè)項(xiàng)目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收中弄虛作假的，由縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款”，決定對(duì)該公司罰款人民幣45萬元整。木業(yè)公司不服被訴處罰決定，向區(qū)政府申請(qǐng)行政復(fù)議，區(qū)政府復(fù)議維持了被訴處罰決定。

2020年3月，木業(yè)公司訴請(qǐng)撤銷被訴處罰決定以及區(qū)政府作出的復(fù)議決定書。法院經(jīng)審查認(rèn)為，被訴處罰決定程序合法、量罰適當(dāng)，判決駁回了木業(yè)公司的訴訟請(qǐng)求。木業(yè)公司不服，向北京市人民檢察院第二分院（以下簡(jiǎn)稱“市檢二分院”）申請(qǐng)監(jiān)督。

2023年3月，市檢二分院提請(qǐng)北京市檢察院（以下簡(jiǎn)稱“市檢察院”）抗訴。市檢察院經(jīng)審查認(rèn)為，被訴處罰決定有違“過罰相當(dāng)”原則，不符合立法和行政管理目的，顯失公正。2023年12月，市檢察院向區(qū)生態(tài)環(huán)境局制發(fā)檢察建議，建議其正確行使行政處罰裁量權(quán)，依法對(duì)原行政處罰決定進(jìn)行變更，體現(xiàn)執(zhí)法公正。

2024年1月，區(qū)生態(tài)環(huán)境局經(jīng)研究決定，全面采納了檢察建議內(nèi)容，依法對(duì)原行政處罰決定進(jìn)行了變更，減輕行政處罰至15萬元。木業(yè)公司全額繳納了罰款，案件爭(zhēng)議得以實(shí)質(zhì)性解決。

辦案重點(diǎn)與難點(diǎn)

（一）相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)幾經(jīng)變遷，全面厘清法律適用難度較大

本案中，木業(yè)公司于1993年成立并投產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，至2019年因“未驗(yàn)先投”行為被處罰，已有26年。其間，規(guī)制“未驗(yàn)先投”的相關(guān)環(huán)保法律、法規(guī)和政策幾經(jīng)變遷，如何處理此類歷史遺留問題，準(zhǔn)確適用法律是檢察機(jī)關(guān)辦案中面臨的第一個(gè)難題。區(qū)生態(tài)環(huán)保局作出行政處罰所依據(jù)的《條例》施行于1998年，后于2017年修訂，與其配套適用的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理目錄》最早出現(xiàn)于1999年，均晚于木業(yè)公司違法行為作出之時(shí)。木業(yè)公司在申請(qǐng)監(jiān)督期間就多次提出，本案不應(yīng)適用《條例》進(jìn)行處罰，更不能以新修訂《條例》的相關(guān)規(guī)定作為處罰的裁量標(biāo)準(zhǔn)。

（二）案涉行政處罰決定是否合法、適當(dāng)，存在較大分歧

本案系環(huán)保領(lǐng)域行政處罰糾紛，案涉處罰決定是否合法、適當(dāng)，是本案爭(zhēng)議的核心問題。有觀點(diǎn)認(rèn)為，木業(yè)公司自1993年投產(chǎn)以來，一直未辦理建設(shè)項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收手續(xù)，其“未驗(yàn)先投”行為構(gòu)成違法，區(qū)生態(tài)環(huán)境局所處行政處罰決定符合《條例》的規(guī)定，處罰金額亦在自由裁量權(quán)的范圍之內(nèi)，法院判決并無不當(dāng)。根據(jù)《條例》，對(duì)“未驗(yàn)先投”行為施以行政處罰并不以環(huán)境污染危害后果為處罰要件。［1］經(jīng)案例檢索發(fā)現(xiàn)，在部分投產(chǎn)于上世紀(jì)且“未驗(yàn)先投”違法行為一直存續(xù)的案件中，法院大多判決支持生態(tài)環(huán)保部門依《條例》作出行政處罰決定，個(gè)別案件還被評(píng)為優(yōu)秀、典型案例。［2］

（三）案涉公司正面臨解散風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)依法監(jiān)督與權(quán)利救濟(jì)的平衡難度較大

案件辦理過程中，市檢察院進(jìn)一步了解到，被訴行政處罰決定作出已4年有余，但木業(yè)公司一直不服，不斷通過司法、信訪等途徑尋求救濟(jì)。由于處罰決定未能實(shí)際執(zhí)行，區(qū)生態(tài)環(huán)境局向法院申請(qǐng)了強(qiáng)制執(zhí)行，木業(yè)公司及其法定代表人因此被人民法院列入“失信名單”，基本賬戶被凍結(jié)，一度影響了職工基本社保費(fèi)用的繳納。對(duì)于木業(yè)公司而言，在疫情后恢復(fù)生產(chǎn)的關(guān)鍵時(shí)期，45萬元的罰款已是加重了其經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)，法院的執(zhí)行措施無疑又進(jìn)一步加劇企業(yè)發(fā)展的困境。更為緊迫的是，作為中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)，該公司的30年經(jīng)營(yíng)期限至2023年已滿，但其法定代表人無法正常赴巴基斯坦變更工商登記等相關(guān)手續(xù)，企業(yè)正面臨解散風(fēng)險(xiǎn)。［3］在檢察監(jiān)督階段，如何在監(jiān)督糾正行政違法行為的同時(shí)，積極回應(yīng)企業(yè)合理訴求，護(hù)航企業(yè)健康發(fā)展也是檢察機(jī)關(guān)需要妥善解決的問題，格外考驗(yàn)辦案人員的政治智慧、法治智慧和檢察智慧。

（一）全面厘清法律適用難題，明確監(jiān)督思路

針對(duì)案件爭(zhēng)議時(shí)間跨度長(zhǎng)、法律適用難等問題，檢察機(jī)關(guān)全面梳理了相關(guān)的規(guī)范性文件，依據(jù)案件事實(shí)進(jìn)行大量類案檢索，并積極引入“外腦”，邀請(qǐng)行政法、環(huán)保法領(lǐng)域相關(guān)專家學(xué)者擔(dān)任聽證員，提供專業(yè)意見，在厘清法律適用問題的基礎(chǔ)上，明確監(jiān)督思路，為開展精準(zhǔn)監(jiān)督及爭(zhēng)議化解工作奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一是明確案涉“未驗(yàn)先投”行為具備形式違法性，應(yīng)受行政法律規(guī)范的否定性評(píng)價(jià)。1986年頒布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》中即規(guī)定了“三同時(shí)”制度［4］，1989年頒布施行的《環(huán)境保護(hù)法》亦對(duì)此提出明確要求，即建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的設(shè)施，必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。污染防治的設(shè)施必須經(jīng)原審批環(huán)境影響報(bào)告書的環(huán)境保護(hù)行政主管部門驗(yàn)收合格后，該建設(shè)項(xiàng)目方可投入生產(chǎn)或使用。據(jù)此，自1986年始，對(duì)環(huán)境可能造成影響的建設(shè)項(xiàng)目、引進(jìn)的建設(shè)項(xiàng)目均應(yīng)在投入生產(chǎn)之前須配套建設(shè)環(huán)境保護(hù)設(shè)施，并經(jīng)驗(yàn)收。木業(yè)公司主張其投產(chǎn)時(shí)間早于1998年，希望以此避免“未驗(yàn)先投”的行政處罰，缺乏法律依據(jù)。關(guān)于是否應(yīng)適用2017年新修訂的《條例》進(jìn)行處罰，生態(tài)環(huán)境部于2019年10月制定的《關(guān)于“未驗(yàn)先投”違法行為行政處罰新舊法律規(guī)范銜接適用問題的意見》明確規(guī)定，“未驗(yàn)先投”違法行為發(fā)生在舊《條例》施行期間，一直連續(xù)或繼續(xù)到新《條例》實(shí)施之后的，適用新《條例》進(jìn)行處罰，因此，木業(yè)公司主張其違法行為基本發(fā)生在舊《條例》施行期間，即使處罰也應(yīng)依據(jù)舊《條例》的理由不成立。

二是明確對(duì)行政處罰的合法性審查除適用相關(guān)部門法，還需適用《行政處罰法》原則性規(guī)定的監(jiān)督思路。依法嚴(yán)懲生態(tài)環(huán)境違法行為，是切實(shí)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生態(tài)環(huán)境需求的必然要求，但保護(hù)生態(tài)環(huán)境不應(yīng)與人民群眾樸素的、普遍的正義感受相違背，如果在個(gè)案中產(chǎn)生沖突，則可能存在機(jī)械使用法律的問題。正是循著這一思路，檢察機(jī)關(guān)逐漸明晰了本案的監(jiān)督路徑，即在辦理行政處罰類訴訟監(jiān)督案件中，既要審查行政處罰決定是否符合具體部門法的規(guī)定，也要審查其是否違反行政處罰法“過罰相當(dāng)”“信賴保護(hù)”等原則性規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)并未充分考慮到行政處罰法與部門行政法的體系協(xié)調(diào)，所作處罰決定與違法行為的事實(shí)、情節(jié)、社會(huì)危害程度不相適應(yīng)，顯失公正的，應(yīng)依法予以監(jiān)督糾正，確保實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義。

（二）堅(jiān)持調(diào)查與審查并重，全面查實(shí)影響行政處罰決定的相關(guān)量罰因素

聚焦行政處罰是否合法、適當(dāng)?shù)暮诵膯栴}，立足監(jiān)督路徑，檢察機(jī)關(guān)通過全面審查卷宗材料，多次走訪區(qū)生態(tài)環(huán)境局、木業(yè)公司，發(fā)現(xiàn)還存在諸多可能影響行政處罰決定的相關(guān)因素，但區(qū)生態(tài)環(huán)境局在作出行政處罰時(shí)、法院在進(jìn)行審判時(shí)均未納入考量。

首先，木業(yè)公司違法投產(chǎn)一定程度上是在當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)的支持和配合下進(jìn)行的。該公司系上世紀(jì)九十年代區(qū)政府招商引資設(shè)立的中外合作企業(yè)，由北京某膠合板廠（集體所有制企業(yè)）以廠房、設(shè)備作為出資，巴基斯坦爵利公司以現(xiàn)金出資進(jìn)行合作經(jīng)營(yíng)。該項(xiàng)目由北京某區(qū)人民政府、原計(jì)劃委員會(huì)、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)同意批復(fù)，相關(guān)批復(fù)亦抄送原區(qū)環(huán)保局。根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》［5］第6條的規(guī)定，凡沒有取得“環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收合格證”的建設(shè)項(xiàng)目，工商行政管理部門不予辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照。木業(yè)公司雖未按上述規(guī)定取得環(huán)保設(shè)施驗(yàn)收合格證，但在其成立過程中并未因環(huán)保驗(yàn)收問題受阻，事實(shí)上也確實(shí)順利辦理了工商登記手續(xù)，進(jìn)行投產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

其次，木業(yè)公司生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并未造成實(shí)際危害后果，且區(qū)生態(tài)環(huán)境局長(zhǎng)期怠于履職。木業(yè)公司自1993年成立以來，一直在原址從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，期間某區(qū)生態(tài)環(huán)境局多次到該公司進(jìn)行執(zhí)法檢查，但從未對(duì)其“未批先建”“未驗(yàn)先投”的違法行為進(jìn)行查處，亦沒有證據(jù)顯示該公司弄虛作假、逃避監(jiān)管，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)也未造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞或負(fù)面社會(huì)影響。

最后，環(huán)保部門曾多次就如何處理歷史遺留的“未驗(yàn)先投”行為出臺(tái)相關(guān)政策性文件，要求多以通報(bào)批評(píng)等較輕處理為主。1999年4月，國家環(huán)境保護(hù)總局下發(fā)《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施驗(yàn)收等問題的復(fù)函》，規(guī)定對(duì)未履行環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批程序，但建成后能夠達(dá)到環(huán)境保護(hù)要求的，予以通報(bào)批評(píng)；2016年10月，環(huán)境保護(hù)部下發(fā)《關(guān)于以改善環(huán)境質(zhì)量為核心加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理的通知》，要求多措并舉清理和查處環(huán)保違法違規(guī)項(xiàng)目，即落實(shí)“三個(gè)一批”（淘汰關(guān)閉一批、整頓規(guī)范一批、完善備案一批）的要求，加大“未批先建”項(xiàng)目清理工作的力度。要定期開展督查檢查，確保2016年12月31日前全部完成清理工作。從2017年1月1日起，對(duì)“未批先建”項(xiàng)目，要嚴(yán)格依法予以處罰。對(duì)“久拖不驗(yàn)”的項(xiàng)目，要研究制定措施予以解決，對(duì)造成嚴(yán)重環(huán)境污染或生態(tài)破壞的項(xiàng)目，要依法予以查處。

（三）依法制發(fā)檢察建議督促行政機(jī)關(guān)自行糾正“過罰不當(dāng)”的行政處罰，及時(shí)回應(yīng)涉案企業(yè)關(guān)切

綜合全案證據(jù)，市檢察院審查認(rèn)為案涉處罰雖符合《條例》的具體規(guī)定，但違反“過罰相當(dāng)”原則，不符合立法和行政管理目的，顯失公正。一方面，區(qū)生態(tài)環(huán)境局未依法正確行使行政處罰裁量權(quán)，所作行政處罰決定明顯失當(dāng)?！缎姓幜P法》規(guī)定，實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)及社會(huì)危害程度相當(dāng)?！董h(huán)境行政處罰辦法》（2010年版）［6］及新修訂的《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》［7］亦有相關(guān)規(guī)定。本案中，從違法行為結(jié)果看，木業(yè)公司的生產(chǎn)作業(yè)沒有實(shí)際造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞或負(fù)面社會(huì)影響的后果；從違法行為的方式看，該公司不存在弄虛作假、逃避監(jiān)管等情形；從主觀過錯(cuò)看，該公司的設(shè)立具有上世紀(jì)九十年代區(qū)政府招商引資的歷史背景，結(jié)合當(dāng)時(shí)社會(huì)環(huán)境等因素，其過錯(cuò)程度較低；另外，在改正違法行為的態(tài)度方面，該公司在收到《責(zé)令改正違法行為決定書》后，改正態(tài)度積極，且在行政處罰作出后已不再從事“家具制造”。綜上，木業(yè)公司雖存在“未批先建”“未驗(yàn)先投”的違法行為，但其性質(zhì)、情節(jié)較輕，且未造成實(shí)際危害后果。區(qū)生態(tài)環(huán)境局未合理考慮上述相關(guān)因素，對(duì)其處以45萬元罰款，使行政處罰的結(jié)果與違法行為性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度之間明顯不適當(dāng)，缺乏妥當(dāng)性和必要性，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定屬于顯失公正的行政處罰。另一方面，區(qū)生態(tài)環(huán)境局長(zhǎng)期怠于履職，而后機(jī)械作出行政處罰不符合立法和行政管理目的。木業(yè)公司“未驗(yàn)先投”的違法事實(shí)在1993年公司成立伊始即已存在，但在長(zhǎng)達(dá)26年的時(shí)間里，某區(qū)環(huán)保部門從未對(duì)其違法行為進(jìn)行查處，亦未嚴(yán)格落實(shí)國家環(huán)保部門前述政策性文件要求，既放縱違法行為持續(xù)存在，客觀上加重了后續(xù)的處罰結(jié)果，也導(dǎo)致木業(yè)公司產(chǎn)生信賴?yán)?，未充分認(rèn)識(shí)違法行為并及時(shí)改正。區(qū)生態(tài)環(huán)境局在前期怠于履行監(jiān)管職責(zé)的情況下，后期徑行罰款45萬元，有違立法和行政管理目的。

考慮到企業(yè)當(dāng)前所面臨的經(jīng)營(yíng)困境，為避免訴訟期限過長(zhǎng)，保障企業(yè)合法權(quán)益盡快得以救濟(jì)，經(jīng)與區(qū)生態(tài)環(huán)境局溝通，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為本案不宜再通過抗訴方式進(jìn)行監(jiān)督，故向區(qū)生態(tài)環(huán)境局制發(fā)檢察建議。建議其合理考慮相關(guān)因素，正確行使自由裁量權(quán)，依法對(duì)行政處罰決定進(jìn)行變更，實(shí)現(xiàn)“過罰相當(dāng)”。同時(shí)建議推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，準(zhǔn)確、規(guī)范適用法律，及時(shí)、有效懲處違法行為，確保行政執(zhí)法的連續(xù)、穩(wěn)定和可預(yù)期性。區(qū)生態(tài)環(huán)境經(jīng)研究決定，全面采納了檢察建議內(nèi)容，依法對(duì)原行政處罰決定進(jìn)行了變更，將處罰金額降低至15萬。同時(shí)表示將進(jìn)一步推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，避免因未依法履職致使行政相對(duì)人產(chǎn)生錯(cuò)誤預(yù)期。

（四）充分發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢(shì)，上下聯(lián)動(dòng)促行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解

案結(jié)事了政和是行政訴訟監(jiān)督的重要目標(biāo)。綜合案件情況，市檢察院經(jīng)評(píng)估認(rèn)為無論是否最終提出監(jiān)督意見，本案都具有爭(zhēng)議化解的必要和可能，于案件辦理之初即與屬地區(qū)檢察院共同推進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作。市、區(qū)兩級(jí)檢察院上下一體、協(xié)同聯(lián)動(dòng)，圍繞案件爭(zhēng)議的關(guān)鍵事實(shí)多次到木業(yè)公司、區(qū)生態(tài)環(huán)境局進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，聽取雙方當(dāng)事人關(guān)于本案爭(zhēng)議化解的訴求，市檢察院發(fā)揮指揮、協(xié)調(diào)和督導(dǎo)作用，明確爭(zhēng)議焦點(diǎn)、監(jiān)督路徑及爭(zhēng)議化解的方向，區(qū)檢察院則發(fā)揮熟悉當(dāng)?shù)厍闆r，就地開展工作的優(yōu)勢(shì)，檢察長(zhǎng)主動(dòng)包案化解，確保相關(guān)工作高效有序開展。尤其是在檢察建議發(fā)出后，市、區(qū)兩級(jí)院注重加強(qiáng)對(duì)建議落實(shí)情況的跟進(jìn)督促，在了解到區(qū)生態(tài)環(huán)境局已召開專題會(huì)議決定采納建議內(nèi)容后，為推動(dòng)本案爭(zhēng)議化解，及時(shí)組織召開了多方座談會(huì)，為政企雙方搭建溝通平臺(tái)，促成雙方就減輕案涉行政處罰達(dá)成一致意見。座談會(huì)上，木業(yè)公司承諾就相關(guān)環(huán)保違規(guī)問題整改到位，區(qū)生態(tài)環(huán)境局亦表示將持續(xù)關(guān)注、積極引導(dǎo)木業(yè)公司做好環(huán)保規(guī)范管理。會(huì)后，檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)履職，督促木業(yè)公司足額繳納罰款，與區(qū)法院執(zhí)行局溝通，及時(shí)跟進(jìn)解除了對(duì)企業(yè)及其法定代表人的相關(guān)執(zhí)行措施，助力企業(yè)發(fā)展重獲新生。

“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”是新時(shí)代新征程上檢察機(jī)關(guān)深入踐行習(xí)近平法治思想的必然要求，也是檢察履職辦案的基本價(jià)值追求。“高質(zhì)效”包含著對(duì)質(zhì)量、效率、效果的更高要求和對(duì)三者有機(jī)統(tǒng)一的科學(xué)認(rèn)知，沒有“高質(zhì)效”，“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”就會(huì)流于空談。本案的辦理，讓承辦人對(duì)“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”的內(nèi)在要求有了更深刻的理解，對(duì)如何以辦案實(shí)踐傳遞檢察監(jiān)督的力度和溫度有了更具象化的體會(huì)。

（一）秉持“如我在訴”“當(dāng)事人有理推定”的理念，厚植行政檢察為民情懷

行政檢察承載著解決官民爭(zhēng)端、保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的神圣使命。相較于民事訴訟，行政訴訟的矛盾往往更為尖銳，且走到檢察監(jiān)督階段的案件基本已經(jīng)過了行政復(fù)議、一審、二審、再審甚至是發(fā)回重申等多個(gè)法律程序，申請(qǐng)檢察監(jiān)督作為當(dāng)事人在法治軌道內(nèi)尋求救濟(jì)的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，往往被寄予厚望，案件辦理直接關(guān)系當(dāng)事人的重大切身利益，也直接影響群眾對(duì)司法正義的感知和評(píng)價(jià)。這就更要求我們以“如我在訴”“情同此心”的意識(shí)用心用情的辦好每一起案件。在面對(duì)當(dāng)事人的監(jiān)督申請(qǐng)時(shí)，要站在當(dāng)事人角度去審視行政行為和司法判決，設(shè)身處地地思考當(dāng)事人訴求的合理性，避免僵化理解適用法律條文，機(jī)械辦案。以當(dāng)事人“有理推定”為前提，認(rèn)真審查、全面回應(yīng)當(dāng)事人的每一點(diǎn)申請(qǐng)監(jiān)督理由，從難以反駁的理由中尋求監(jiān)督點(diǎn)。正如本案中，從行政機(jī)關(guān)和法院的角度看，案涉行政處罰決定完全“于法有據(jù)”，檢察機(jī)關(guān)據(jù)此作出不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定亦無可指摘。但為何涉案企業(yè)多年來一直在訴訟、信訪，即使冒著企業(yè)解散的風(fēng)險(xiǎn)，也不認(rèn)可行政處罰決定？正是帶著這樣的疑問，檢察機(jī)關(guān)通過全面審查雙方提交的證據(jù)，多次走訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)案涉處罰決定未體現(xiàn)出對(duì)法益保護(hù)和權(quán)利保障的平衡，明顯過罰不當(dāng)，最終督促行政機(jī)關(guān)自行糾正，有力回應(yīng)了當(dāng)事人對(duì)公平正義的期盼。

（二）系統(tǒng)把握法律規(guī)定，在行政檢察履職辦案中領(lǐng)悟和弘揚(yáng)法治精神

善于從法律條文中深刻領(lǐng)悟法治精神，是最高檢應(yīng)勇檢察長(zhǎng)對(duì)高質(zhì)效辦案提出的具體要求。法律條文不是孤立存在的，而是應(yīng)置于整部法律甚至整個(gè)法律體系中去把握，防止“只看分則，不看總則”，探求具體法律規(guī)定背后所蘊(yùn)含的法治精神?！斑^罰相當(dāng)”“教育與處罰相結(jié)合”是行政處罰的基本原則，行政處罰作為保障法律貫徹實(shí)施的重要手段，處罰本身并非目的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)通過處罰督促行為人增強(qiáng)法治觀念，自覺守法，而不能“以罰代管”“不教而誅”。正如本案中，木業(yè)公司基于政府部門批準(zhǔn)成立，多年來環(huán)保部門也未對(duì)其“未驗(yàn)先投”進(jìn)行監(jiān)管，產(chǎn)生了一定的信賴?yán)妗^(qū)生態(tài)環(huán)境局在26年后進(jìn)行查處，應(yīng)當(dāng)本著處罰與教育相結(jié)合的原則，客觀對(duì)待企業(yè)因歷史原因形成的不合規(guī)行為，確?！斑^罰相當(dāng)”，而非簡(jiǎn)單施以重罰。且從木業(yè)公司后續(xù)的整改情況看，區(qū)生態(tài)環(huán)境局要求其恢復(fù)至投產(chǎn)時(shí)的狀態(tài)后再進(jìn)行環(huán)保驗(yàn)收也不具備現(xiàn)實(shí)可能性。因此，案涉處罰決定雖符合具體法律規(guī)定，但有違行政處罰的原則性規(guī)定，有違法治精神。

（三）踐行精準(zhǔn)監(jiān)督理念，一體推進(jìn)行政檢察實(shí)現(xiàn)有力、有效監(jiān)督

案件質(zhì)量是高質(zhì)效辦案的基礎(chǔ)和核心。行政訴訟監(jiān)督領(lǐng)域廣、事項(xiàng)繁、對(duì)象特殊，但越是如此，越要注重監(jiān)督的精準(zhǔn)性，缺乏扎實(shí)的事實(shí)證據(jù)和法律法理作支撐，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督意見必然難以得到法院和行政機(jī)關(guān)的認(rèn)可，因此唯有做到精準(zhǔn)監(jiān)督，才能真正實(shí)現(xiàn)有力、有效監(jiān)督。在辦理行政訴訟監(jiān)督案件中，要始終抓住“事實(shí)認(rèn)定”和“法律適用”兩個(gè)關(guān)鍵問題，有針對(duì)性的開展調(diào)查核實(shí)，綜合運(yùn)用公開聽證、智慧借助等多種手段，把爭(zhēng)議焦點(diǎn)找準(zhǔn)確、把法律適用講清楚，避免機(jī)械地對(duì)行政機(jī)關(guān)和法院的認(rèn)定照單全收。對(duì)于涉行政處罰類訴訟監(jiān)督案件，檢察機(jī)關(guān)在審查中應(yīng)保持司法的謙抑性，即一般情況下應(yīng)尊重行政執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)政策、執(zhí)法實(shí)踐、行政相對(duì)人違法情節(jié)所作的裁量判斷，但對(duì)于行政處罰明顯不當(dāng)，侵害相對(duì)人合法權(quán)益，而法院未依法糾錯(cuò)的，檢察機(jī)關(guān)要敢于依法予以監(jiān)督糾正，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能作用，彰顯檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公平正義的勇氣和擔(dān)當(dāng)。正如本案中，檢察機(jī)關(guān)在最初與行政機(jī)關(guān)溝通的過程中，行政機(jī)關(guān)態(tài)度較為強(qiáng)硬，多次表示所作行政處罰決定完全符合法律規(guī)定。但當(dāng)我們從違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)和社會(huì)危害程度等方面進(jìn)行綜合分析，精準(zhǔn)指出案涉行政處罰決定未全面考量相關(guān)裁罰因素，存在“過罰不當(dāng)”“有違誠信”等問題，區(qū)生態(tài)環(huán)境局全面采納了檢察機(jī)關(guān)的意見，并主動(dòng)提出希望自行糾正違法行為。

（四）兼顧司法效率與司法便利，切實(shí)推動(dòng)行政檢察辦案質(zhì)量、效率和效果實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一

“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”要求我們既要通過履職辦案實(shí)現(xiàn)公平正義，也要讓公平正義更好更快實(shí)現(xiàn)，還要讓人民群眾切實(shí)感受到?！斑t到的正義非正義”，在保障實(shí)體公正的基礎(chǔ)上，也要兼顧司法效率、司法便利，切實(shí)提升人民群眾的司法獲得感。在行政生效裁判監(jiān)督案件的監(jiān)督方式選擇上，應(yīng)綜合考慮當(dāng)事人所面臨的實(shí)際困難、訴訟成本等因素，從高效解決好當(dāng)事人的“急難愁盼”出發(fā)，認(rèn)為不宜提出抗訴或再審檢察建議的，通過制發(fā)檢察建議的方式督促行政機(jī)關(guān)自行糾正。正如本案中，若向法院提出抗訴，即使最終獲得改判，涉案企業(yè)可能已不復(fù)存在。直接向行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議則是兼顧了公平與效率，實(shí)現(xiàn)了最佳的監(jiān)督效果。值得注意的是，日前最高檢印發(fā)了《關(guān)于人民檢察院在履行行政訴訟監(jiān)督職責(zé)中開展違法行為監(jiān)督工作的意見》，也對(duì)上述實(shí)踐探索予以了肯定和明確。［8］同時(shí)在案件辦理中，我們堅(jiān)持將爭(zhēng)議化解貫徹始終，重視和回應(yīng)監(jiān)督申請(qǐng)人的合理訴求，在依法監(jiān)督的同時(shí)，促成爭(zhēng)議化解，真正實(shí)現(xiàn)了辦案質(zhì)量、效率和效果的有機(jī)統(tǒng)一。