檢察機關(guān)開展空殼公司治理的行政檢察監(jiān)督

摘 要：隨著國家 “放管服”改革不斷深入，市場主體登記更為便捷，不法分子利用公司注冊便利條件，惡意注冊公司、獲取營業(yè)執(zhí)照，用于非法買賣證件、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、洗錢、偷稅漏稅等違法犯罪活動，嚴重侵害人民群眾財產(chǎn)安全，嚴重擾亂市場經(jīng)濟秩序。加強對空殼公司治理，有利于助力國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化，全面強化檢察機關(guān)行刑反向銜接工作，并對“檢察護企”專項的開展有重要推動作用。對此，檢察機關(guān)在開展空殼公司治理行政檢察監(jiān)督時，以是否在營或是否虛假注冊為切入點，確保法律適用的準確性，從而提高行政檢察監(jiān)督質(zhì)效。

關(guān)鍵詞：空殼公司治理 行政檢察監(jiān)督 實踐困境 完善建議

一、空殼公司治理行政檢察監(jiān)督案之案情介紹

［案例一］山東省日照經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民檢察院（以下簡稱“日照經(jīng)開區(qū)檢察院”）于2021年辦理了一起安某等人買賣國家機關(guān)證件犯罪案件，發(fā)現(xiàn)安某等人因買賣國家機關(guān)證件犯罪被判處刑罰后，截至2022年10月20日，由安某注冊成立的日照某汽車銷售有限公司、日照某空調(diào)工程有限公司等25家企業(yè)在國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)上顯示的企業(yè)狀態(tài)為在營（開業(yè)）企業(yè)。因該25家企業(yè)未予以行政處理，存在被用于境內(nèi)外的網(wǎng)絡(luò)犯罪活動的較大風(fēng)險，日照經(jīng)開區(qū)檢察院向日照市市場監(jiān)督管理局日照經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)分局發(fā)出檢察建議，督促行政機關(guān)予以整改。收到檢察建議后，市場監(jiān)督管理部門高度重視，多次與檢察機關(guān)召開座談會研究整改落實意見，對25家涉案企業(yè)逐一調(diào)查核實，啟動吊銷清理工作，并提高風(fēng)險企業(yè)抽查比例，對574家企業(yè)開展市場監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)部抽查，全面保障市場主體正常運營。

［案例二］山東省日照市東港區(qū)人民檢察院（以下簡稱“東港區(qū)檢察院”）于2021、2022年分別辦理夏某某、袁某某等人買賣國家機關(guān)證件犯罪案件，發(fā)現(xiàn)夏某某、袁某某等人因買賣國家機關(guān)證件犯罪被判處刑罰后，截至2023年7月，由夏某某注冊成立的日照某酒水批發(fā)部、南湖鎮(zhèn)某酒水店，由袁某某注冊的日照某電子商務(wù)有限公司等多家企業(yè)或工商戶仍處于在業(yè)狀態(tài)。經(jīng)現(xiàn)場檢查，上述公司注冊地址為虛假地址，未查詢到公司所在小區(qū)物業(yè)繳納水電費等費用信息。東港區(qū)檢察院向東港區(qū)行政審批服務(wù)局發(fā)出檢察建議，督促行政機關(guān)予以整改。收到檢察建議后，東港區(qū)行政審批服務(wù)局對上述涉案企業(yè)、工商戶依法撤銷市場主體登記，并就進一步完善市場主體登記管理制度進行了研究。

二、空殼公司治理行政檢察監(jiān)督之辦案路徑

（一）確定空殼公司治理對象之切入視角

精準鎖定“空殼公司”對象目標，是檢察機關(guān)開展空殼公司治理行政檢察監(jiān)督的前提，從個案辦理向類案治理拓展是檢察機關(guān)開展空殼公司治理行政檢察監(jiān)督的目標。在實踐中，檢察機關(guān)可以從是否在營、是否為虛假注冊的視角切入，依法啟動調(diào)查核實工作，提升檢察監(jiān)督質(zhì)效。

1.以是否在營為切入視角。在案例一中，日照經(jīng)開區(qū)檢察院為確定治理對象，采取以是否在營為切入視角，利用大數(shù)據(jù)模型，對數(shù)據(jù)信息碰撞進行精準鎖定。2022年10月，日照經(jīng)開區(qū)檢察院通過全國檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)調(diào)取了本院2019年以來受理的買賣國家機關(guān)證件犯罪案件，對查詢的全部19起案件中買賣營業(yè)執(zhí)照情況進行數(shù)據(jù)梳理，發(fā)現(xiàn)涉違法買賣的企業(yè)159家，經(jīng)國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)等查詢發(fā)現(xiàn)，有52家公司企業(yè)狀態(tài)為在營（開業(yè)）企業(yè)，其中25家在日照經(jīng)開區(qū)注冊成立，行政機關(guān)都未予以行政處理。

為實現(xiàn)個案辦理向類案治理拓展目標，日照經(jīng)開區(qū)檢察院從市場監(jiān)管部門獲取了登記狀態(tài)為“在營（開業(yè)）企業(yè)”的市場主體名單數(shù)據(jù)。同時，從全國檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)調(diào)取買賣國家機關(guān)證件犯罪案件基本信息，并進行篩選，只保留買賣營業(yè)執(zhí)照的犯罪案件，根據(jù)案件信息對應(yīng)的刑事裁判文書（或起訴書），提取被非法買賣營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)名稱、法定代表人、成立日期等信息。將篩選出的企業(yè)名稱與獲取的市場主體名單數(shù)據(jù)進行數(shù)據(jù)比對，篩選出“在營（開業(yè)）企業(yè)”狀態(tài)的市場主體名單。上述名單即為違法未處理的企業(yè)信息，開展類案監(jiān)督。

2.以是否為虛假注冊為切入視角。在案例二中，東港區(qū)檢察院以是否為虛假注冊為切入視角，根據(jù)本院辦理的買賣國家機關(guān)證件犯罪案件對涉案人員所注冊企業(yè)信息進行梳理，發(fā)現(xiàn)涉案人員所注冊企業(yè)6家，將上述涉案企業(yè)信息與東港區(qū)行政審批服務(wù)局調(diào)取登記狀態(tài)為“在營（開業(yè)）企業(yè)”的市場主體名單數(shù)據(jù)進行關(guān)聯(lián)分析，梳理查找出4家涉案企業(yè)或個體工商戶存在提供虛假材料取得市場主體登記的案件線索。然后通過核實店鋪實際經(jīng)營場所、實際注冊地址、物業(yè)繳納水電費等信息進行實地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)上述4家涉案企業(yè)店鋪注冊地址為虛假地址，周邊商戶均稱此店鋪從未開展經(jīng)營活動，在注冊成立后均未實際經(jīng)營，最終鎖定其為違法未處理的企業(yè)信息。

為實現(xiàn)個案辦理向類案治理拓展目標，東港區(qū)檢察院積極開展“空殼公司”治理專項活動，調(diào)取了本院近年來辦理的買賣國家機關(guān)證件犯罪案件基本信息，提取被非法買賣營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)名稱、成立日期等信息，通過與東港區(qū)行政審批服務(wù)局調(diào)取登記狀態(tài)為“在營（開業(yè)）企業(yè)”的市場主體名單進行比對，發(fā)現(xiàn)以日照市東港區(qū)為注冊地的涉案在營企業(yè)共計18家。日照東港區(qū)檢察院將相關(guān)線索移送至東港區(qū)行政審批服務(wù)局進行監(jiān)督管理。

（二）不同切入視角的法律適用與法律后果差異

行政機關(guān)作出的行政處罰內(nèi)容和權(quán)限必須嚴格依照法律規(guī)定。檢察機關(guān)運用大數(shù)據(jù)檢索違法買賣營業(yè)執(zhí)照犯罪案件后，對違法企業(yè)應(yīng)當(dāng)如何處理是檢察機關(guān)開展空殼公司治理行政檢察監(jiān)督的關(guān)鍵。

1.以是否在營為切入視角的法律適用與法律后果。案例一中，依據(jù)《市場主體登記管理條例》 （以下簡稱《登記條例》）第48條第3款規(guī)定，“市場主體偽造、涂改、出租、出借、轉(zhuǎn)讓營業(yè)執(zhí)照的，由登記機關(guān)沒收違法所得，處10萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，處10萬元以上50萬元以下的罰款，吊銷營業(yè)執(zhí)照”；《公司法》（2023年修訂）第260條第1款規(guī)定，“公司成立后無正當(dāng)理由超過六個月未開業(yè)的，或者開業(yè)后自行停業(yè)連續(xù)六個月以上的，公司登記機關(guān)可以吊銷營業(yè)執(zhí)照，但公司依法辦理歇業(yè)的除外”、第262條規(guī)定“利用公司名義從事危害國家安全、社會公共利益的嚴重違法行為的，吊銷營業(yè)執(zhí)照”。

日照經(jīng)開區(qū)院認為，安某等人非法買賣日照某汽車銷售有限公司、日照某空調(diào)工程有限公司等企業(yè)營業(yè)執(zhí)照違法行為，存在被用于境內(nèi)外的網(wǎng)絡(luò)犯罪活動的重大風(fēng)險，應(yīng)認定為情節(jié)嚴重的情形。根據(jù)上述規(guī)定，應(yīng)當(dāng)向市場監(jiān)管部門發(fā)出檢察建議予以監(jiān)督，吊銷營業(yè)執(zhí)照。另，安某等人非法買賣日照某汽車銷售有限公司、日照某空調(diào)工程有限公司等企業(yè)營業(yè)執(zhí)照違法行為經(jīng)法院判決后，上述企業(yè)已自行停業(yè)超1年，且在案件辦理過程中，檢察機關(guān)也發(fā)現(xiàn)有關(guān)涉嫌非法買賣營業(yè)執(zhí)照的刑事案件，大多數(shù)買賣企業(yè)用于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、洗錢、偷稅漏稅等違法犯罪活動，且企業(yè)注冊目的均為出售牟利而設(shè)立。案發(fā)后，企業(yè)都普遍自行停業(yè)連續(xù)6個月以上，為此，建議市場監(jiān)管部門對違法企業(yè)進行吊銷營業(yè)執(zhí)照的處理符合法律規(guī)定。

2.以是否虛假注冊為切入視角的法律適用與法律后果。案例二中，依據(jù)《行政許可法》第31條規(guī)定，“申請人申請行政許可，應(yīng)當(dāng)如實向行政機關(guān)提交有關(guān)材料和反映真實情況，并對其申請材料實質(zhì)內(nèi)容的真實性負責(zé)?！钡?9條規(guī)定，“有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機關(guān)或者其上級行政機關(guān)，根據(jù)利害關(guān)系人的請求或者依據(jù)職權(quán)，可以撤銷行政許可：......被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷?！薄兜怯洍l例》第40條規(guī)定，“提交虛假材料或者采取其他欺詐手段隱瞞重要事實取得市場主體登記的，受虛假市場主體登記影響的自然人、法人和其他組織可以向登記機關(guān)提出撤銷市場主體登記的申請。登記機關(guān)受理申請后，應(yīng)當(dāng)及時開展調(diào)查。經(jīng)調(diào)查認定存在虛假市場主體登記情形的，登記機關(guān)應(yīng)當(dāng)撤銷市場主體登記”。

東港區(qū)檢察院認為，夏某某、袁某某在申請市場主體登記時，或提供虛假經(jīng)營場所，或隱瞞其買賣營業(yè)執(zhí)照謀取非法利益的目的，后將營業(yè)執(zhí)照等材料出售給他人構(gòu)成犯罪，相關(guān)市場主體并未實際經(jīng)營，擾亂市場秩序，違反了上述法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由東港區(qū)行政審批服務(wù)局對上述企業(yè)依法撤銷市場主體登記。

三、空殼公司治理行政檢察監(jiān)督之實踐困境

（一）機構(gòu)改革，歷史遺留問題多

檢察機關(guān)在從市場監(jiān)管部門及行政審批部門調(diào)取市場主體營業(yè)情況及登記名單數(shù)據(jù)時，因涉案紙質(zhì)檔案較多，企業(yè)注冊時間久，市場監(jiān)管部門及行政審批部門配合度不高，尤其是機構(gòu)改革后，歷史遺留問題并未解決。機構(gòu)改革成立行政審批局后，審批權(quán)集中在行政審批局，監(jiān)管職責(zé)由市場監(jiān)管部門負責(zé)，出現(xiàn)了審批與監(jiān)管相割裂的狀態(tài)。行政審批部門認為，其僅對在其成立后、新登記的企業(yè)信息負責(zé)審批，而對于在審批局成立之前注冊的企業(yè)不負責(zé)，仍應(yīng)由市場監(jiān)管局負責(zé)；市場監(jiān)管部門負責(zé)對市場主體進行監(jiān)管，其營業(yè)開展情況材料應(yīng)當(dāng)由市場監(jiān)管部門提供。市場監(jiān)管部門認為，機構(gòu)改革后，行政審批局負責(zé)審批事項，目前市場監(jiān)管局已將審批職能全部移送至審批部門，無論企業(yè)在何時注冊成立都應(yīng)當(dāng)由行政審批局負責(zé)，那么機構(gòu)改革后成立、新登記的企業(yè)也應(yīng)當(dāng)由行政審批局負責(zé)整理注冊企業(yè)信息情況。

（二）權(quán)責(zé)不明，行政權(quán)與執(zhí)法權(quán)相分離

在檢察機關(guān)向行政機關(guān)制發(fā)檢察建議督促整改時，也出現(xiàn)了困難。在案例二中，東港區(qū)行政審批服務(wù)局在對涉案企業(yè)依法撤銷市場主體登記時，需要實際開展調(diào)查核實，然而調(diào)查執(zhí)法權(quán)集中在市場監(jiān)管部門，需要市場監(jiān)管部門予以幫助。但是市場監(jiān)管局認為，《國務(wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》明確提出了按照“誰審批，誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的原則。撤銷市場主體登記的行為屬于登記過程中產(chǎn)生的問題，行政審批局負責(zé)登記，那么誰審批誰監(jiān)管，就應(yīng)當(dāng)由行政審批局負責(zé)，與市場監(jiān)管局無關(guān)。

最終，針對上述歷史遺留、權(quán)責(zé)不明等問題，檢察機關(guān)根據(jù)《人民檢察院組織法》第21條“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進行調(diào)查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復(fù)人民檢察院規(guī)定”之規(guī)定，向上述兩機關(guān)進行釋明，相關(guān)單位接收該意見，并表示將全力配合檢察機關(guān)調(diào)查取證。

（三）缺乏文件規(guī)定，跨地域“空殼”公司治理難

在上述案例中，日照經(jīng)開區(qū)院排查出的52家企業(yè)中，有25家屬于轄區(qū)內(nèi)的，另外27家企業(yè)屬于日照本市其他區(qū)縣院，另1件移交給了外地檢察機關(guān)。

根據(jù)日照市檢察院在全市范圍內(nèi)部署開展“空殼公司”治理行政檢察類案監(jiān)督專項活動數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截止2024年3月5日，各基層檢察院共向市檢察院報送非本地區(qū)在營“空殼公司”67家。市檢察院已經(jīng)統(tǒng)籌向注冊地所在檢察院進行移送。因目前案件移動并沒有文件規(guī)定，所以上述案件是以案件線索移送的方式移交到當(dāng)?shù)氐臋z察機關(guān)，可能存在不規(guī)范的情形，這是檢察機關(guān)在今后開展“空殼公司”治理行政檢察監(jiān)督需面臨解決的問題。

四、空殼公司治理行政檢察監(jiān)督之完善建議

空殼公司治理行政檢察工作需從政治上著眼，從法治上著力，強化部門協(xié)作，健全“府檢聯(lián)動”機制，充分利用大數(shù)據(jù)資源優(yōu)勢，積極參與“檢察護企”專項行動，依法平等保護各類市場主體產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益，助力營造市場化、法治化營商環(huán)境。

（一）強化部門協(xié)作，建立“府檢聯(lián)動”機制

檢察機關(guān)在開展空殼公司治理行政檢察所面臨的問題，歸因于執(zhí)法權(quán)與行政權(quán)分離后權(quán)利運行脫節(jié)，又未能建立有效的協(xié)調(diào)機制，主管部門與執(zhí)法部門之間因管理、審批、執(zhí)法、監(jiān)督等環(huán)節(jié)缺乏銜接，導(dǎo)致雙方溝通成本增加，包括執(zhí)法線索的發(fā)現(xiàn)與移交、處理與反饋等方面沒有對應(yīng)的機制，雙方容易因執(zhí)法權(quán)歸屬與責(zé)任追究發(fā)生爭執(zhí)。行政審批局只管發(fā)放營業(yè)執(zhí)照，市場主體開辦時只需要告知承諾，導(dǎo)致市場監(jiān)管部門對市場主體實際經(jīng)營場所是否存在、是否與營業(yè)執(zhí)照一致，只能再次廣撒網(wǎng)一一摸排，與市場主體之間的“粘度”不夠。

本文認為，開展“空殼公司”治理行政檢察類案監(jiān)督，就必須要主動加強與行政審批、市場監(jiān)管等部門的溝通聯(lián)絡(luò)，建立信息互通、聯(lián)席會議、案件通報、督促整改等“府檢聯(lián)動”機制，聚焦依法清理 “空殼公司”，強化會商研判和聯(lián)動協(xié)作，合力營造公平公正透明穩(wěn)定的法治化營商環(huán)境。對此，在案例一中，為促進市場監(jiān)管領(lǐng)域法治建設(shè)，建立健全行政檢察與市場監(jiān)管行政執(zhí)法銜接工作機制，促進治理體系和治理能力現(xiàn)化代建設(shè)，日照經(jīng)開區(qū)檢察院在案件辦理完畢后，與市場監(jiān)督管理部門聯(lián)合會簽《關(guān)于建立行政檢察與市場監(jiān)管行政執(zhí)法銜接工作機制的實施意見》（以下簡稱《意見》），要求雙方在開展行政檢察和市場監(jiān)督管理行政執(zhí)法工作中應(yīng)堅持各司其職、相互配合，加強信息共享，形成工作合力?！兑庖姟芬?guī)定，檢察機關(guān)有權(quán)按規(guī)定查閱市場監(jiān)督管理部門行政處罰案件電子數(shù)據(jù)或紙質(zhì)執(zhí)法檔案，市場監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)積極配合。檢察機關(guān)和市場監(jiān)督管理部門在履職過程中發(fā)現(xiàn)有關(guān)企業(yè)和個人的違法行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時將涉嫌犯罪案件線索移送公安機關(guān)，確保行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接。

（二）推廣數(shù)字監(jiān)督模型，提升類案監(jiān)督法律質(zhì)效

在上述案例中，做好“空殼公司”治理行政檢察監(jiān)督，需要樹立“數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)化”意識，提升注重運用大數(shù)據(jù)技術(shù)分析能力。日照經(jīng)開區(qū)檢察院通過建立的《“空殼公司”監(jiān)管行政檢察監(jiān)督模型》對刑事案件中以買賣工商營業(yè)執(zhí)照為目的成立的“空殼”公司仍長時間正常存續(xù)在營的違法情形，以數(shù)字檢察的方式，通過對檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)檢察機關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的檢索，與外部數(shù)據(jù)進行比對，梳理同類問題，并通過類案檢察建議等方式，督促行政機關(guān)依法履職，并健全監(jiān)管機制，合力維護法治化營商環(huán)境。

2024年1月，日照市人民檢察院經(jīng)過綜合研判，要求各區(qū)縣檢察院借鑒應(yīng)用日照經(jīng)開區(qū)檢察院研發(fā)的“空殼公司”治理類案監(jiān)督模型開展監(jiān)督活動，以日照經(jīng)開區(qū)檢察院開展的監(jiān)督工作為基礎(chǔ)，在全市范圍內(nèi)部署開展為期一個季度的“空殼公司”治理行政檢察類案監(jiān)督專項活動，依法打擊懲治利用“放管服”改革便利，注冊空殼公司實施違法犯罪活動，清理、斬斷相關(guān)黑灰產(chǎn)業(yè)鏈，以個案辦理為基礎(chǔ)建立服務(wù)保障法治化營商環(huán)境數(shù)據(jù)監(jiān)督模型，形成可以復(fù)制的行政檢察監(jiān)督“產(chǎn)品”，保障國有財產(chǎn)不被侵犯，保護人民群眾財產(chǎn)安全，助力營商環(huán)境優(yōu)化和提升。

（三）開展行刑反向銜接，完善閉環(huán)式檢察制度

根據(jù)申請進行市場主體注冊、變更、注銷登記是行政機關(guān)履行市場監(jiān)管職責(zé)的重要方式。國家持續(xù)深化“放管服”改革后，根據(jù)公司法等相關(guān)法律，市場主體登記更為便捷。近年來出現(xiàn)部分人員惡意提交虛假材料騙取公司登記，用以從事危害國家安全、社會公共利益的嚴重違法行為的案件，損害了相關(guān)市場主體的合法權(quán)益，破壞了社會誠信。行政檢察部門應(yīng)主動加強與檢察機關(guān)刑事檢察部門的協(xié)作配合，通過溝通座談等形式，了解掌握檢察機關(guān)辦理的涉幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪、買賣國家機關(guān)證件犯罪、虛開增值稅專用發(fā)票犯罪等情況，排查需要給予違法行為人罰款、吊銷營業(yè)執(zhí)照等行政處罰而行政機關(guān)未做處理的，通過制發(fā)檢察建議等方式，督促行政機關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)，充分完善閉環(huán)式檢察制度。另，檢察機關(guān)在辦案過程中，對公司是否系惡意登記，應(yīng)當(dāng)結(jié)合全案事實，著重審查、綜合認定，實質(zhì)性解決企業(yè)遇到的問題，依法維護市場主體合法權(quán)益。