我國(guó)大學(xué)章程建設(shè)的價(jià)值預(yù)期、實(shí)踐困境與效力發(fā)揮

劉建華

摘要：大學(xué)章程是大學(xué)的綱領(lǐng)性文件和大學(xué)依法自主辦學(xué)的重要標(biāo)志。建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)章程就是要實(shí)現(xiàn)回歸大學(xué)理性，依法自主辦學(xué)、體現(xiàn)民主管理、保障各主體權(quán)利的價(jià)值預(yù)期。但目前在實(shí)踐過(guò)程中，由于受大學(xué)教育主體觀念、既有規(guī)章制度、體制機(jī)制以及社會(huì)宏觀環(huán)境的影響，大學(xué)章程建設(shè)不同程度上出現(xiàn)了形式化、表象化、空心化的困境。厘清大學(xué)章程的本質(zhì)和職能，實(shí)現(xiàn)章程設(shè)計(jì)、制定、審核和實(shí)施的科學(xué)化、規(guī)范化和協(xié)調(diào)性，是大學(xué)章程價(jià)值預(yù)期達(dá)成和效力發(fā)揮的必然選擇。

關(guān)鍵詞：大學(xué)章程；價(jià)值預(yù)期；實(shí)踐困境；效力發(fā)揮

中圖分類號(hào)：G649.2

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2016）01-0093-04

大學(xué)章程是現(xiàn)代大學(xué)的根本規(guī)章制度，是大學(xué)進(jìn)行依法自主辦學(xué)、民主管理的重要制度保障。新中國(guó)成立初期的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，我國(guó)大學(xué)是在制度決定一切的行政化體制下運(yùn)行的，大學(xué)完全按照行政行為的慣例進(jìn)行管理，大學(xué)章程缺乏存在的現(xiàn)實(shí)土壤。20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著我國(guó)高等教育管理體制改革的進(jìn)行以及高等教育法制化的發(fā)展，依法治校，制定大學(xué)章程，建立現(xiàn)代大學(xué)制度成為世紀(jì)之交中國(guó)大學(xué)發(fā)展的客觀要求和必然選擇。為了推動(dòng)高等教育法制化的進(jìn)展，教育部于2003年7月與2011年11月先后下達(dá)了《教育部關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見(jiàn)》《高等學(xué)校章程制定辦法》（第31號(hào)令），這兩份文件都明確提出了各大學(xué)要盡快制定章程，要堅(jiān)持依法辦學(xué)，規(guī)范辦學(xué)行為。截止到2015年上半年，幾乎所有的國(guó)內(nèi)公辦高校都已啟動(dòng)了章程的制定或已被相關(guān)部門(mén)核準(zhǔn)了章程。但就各高校的章程制定以及實(shí)踐情況而言，并未達(dá)到理想中的價(jià)值預(yù)期，其實(shí)踐困境制約著章程的效力發(fā)揮。

一、我國(guó)大學(xué)章程制定的價(jià)值預(yù)期

價(jià)值預(yù)期是客體滿足主體需要的實(shí)現(xiàn)程度。我國(guó)大學(xué)章程制定的價(jià)值預(yù)期本質(zhì)在于：一方面表明該大學(xué)存在的合法性；另一方面保證該大學(xué)的合理性發(fā)展，使其按照教育規(guī)律運(yùn)行，體現(xiàn)大學(xué)精神，維護(hù)大學(xué)尊嚴(yán)，實(shí)現(xiàn)大學(xué)使命。其價(jià)值預(yù)期具體表現(xiàn)為。

1.回歸大學(xué)理性。理性就其字面意義可以理解為人類理智地對(duì)待人和事物的品性，是一個(gè)人的認(rèn)識(shí)、理解、選擇和決斷能力。理性作為人類認(rèn)識(shí)自身及自身之外世界的工具，極大地拓展了人類的知識(shí)視野，增強(qiáng)了人類認(rèn)識(shí)世界和改造世界的能力。大學(xué)理性是大學(xué)在其長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中形成的對(duì)外部世界的準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)以及對(duì)自身屬性的準(zhǔn)確判斷的品性。大學(xué)理性一方面表現(xiàn)為大學(xué)是一種歷史文化傳統(tǒng)，是與外部世界密切聯(lián)系的一種文化傳統(tǒng)。大學(xué)是社會(huì)的重要組成部分，與社會(huì)發(fā)展共進(jìn)退，遵循著社會(huì)的發(fā)展規(guī)律，社會(huì)在進(jìn)步大學(xué)也在進(jìn)步；另一方面體現(xiàn)為大學(xué)的自身屬性。大學(xué)雖然是社會(huì)的重要組成部分，但大學(xué)也有其自身的發(fā)展規(guī)律，有著不同于社會(huì)屬性的大學(xué)性特征，這種特征具體表現(xiàn)為大學(xué)以知識(shí)、技能和思想文化為基本工具進(jìn)行教學(xué)和研究工作，以研究“高深學(xué)問(wèn)”為價(jià)值追求，以服務(wù)社會(huì)為崇高使命。大學(xué)是恪守理性的存在物。大學(xué)的理性恪守就在于追求真理、傳播文化、進(jìn)行學(xué)術(shù)研究和服務(wù)社會(huì)，這一點(diǎn)無(wú)論在中國(guó)還是西方，概莫例外，大學(xué)無(wú)時(shí)無(wú)刻不在貫穿著理性的精神。制定大學(xué)章程就是要通過(guò)規(guī)范性的制度去界定政府、高校、社會(huì)以及高校內(nèi)部各主體間的權(quán)利、義務(wù)的邊界，不使政府的行政權(quán)力越界而過(guò)多地干預(yù)大學(xué)的合法性存在，也不讓功利化的市場(chǎng)干擾大學(xué)的合理性發(fā)展，更不允許大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)力的過(guò)度膨脹影響大學(xué)內(nèi)師生間的學(xué)術(shù)自由，而是使大學(xué)在世俗的社會(huì)中回歸學(xué)術(shù)理性，按照大學(xué)自身的自然法則去追求真理、發(fā)現(xiàn)真理，使大學(xué)成為社會(huì)發(fā)展中理性精神的守護(hù)者、傳承者和推動(dòng)者。

2.依法自主辦學(xué)。大學(xué)章程是連接大學(xué)外部與大學(xué)內(nèi)部的法律法規(guī)的橋梁和紐帶，通常被譽(yù)為“大學(xué)的憲法”。大學(xué)章程是屬于行政法范疇，但又區(qū)別于一般的行政法，是屬于行政法中的自治規(guī)章。大學(xué)的自治規(guī)章由大學(xué)的自治特性加以表現(xiàn)?！按髮W(xué)的自治特性是大學(xué)的本質(zhì)要求。沒(méi)有自治，大學(xué)也就失去了精華。近代大學(xué)產(chǎn)生之初就是一種自治的行會(huì)組織，由學(xué)生行會(huì)、教師行會(huì)和師生行會(huì)自愿組成，旨在通過(guò)各種相應(yīng)的學(xué)習(xí)和生活公約來(lái)調(diào)節(jié)自己、管理自己?！盵1]不僅如此，大學(xué)的自治特性還源于大學(xué)是從事教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)和文化傳承的公益事業(yè)，不以盈利為目的，也不以行政命令為宗旨。當(dāng)然，“大學(xué)的這一自治特性是一種有限性自治。因?yàn)橥耆饬x上的大學(xué)自治必然要求完全的經(jīng)費(fèi)獨(dú)立，這種程度的獨(dú)立是根本不可能的?！盵1]特別是對(duì)于中國(guó)大學(xué)的存在和發(fā)展而言，大學(xué)的舉辦和發(fā)展主要依賴于政府的財(cái)政支持，政府舉辦大學(xué)的目的是要為國(guó)家服務(wù)。這樣，大學(xué)再怎么自治發(fā)展，也必須要在政府的指導(dǎo)和約束下進(jìn)行。大學(xué)的這種有限自治性就更要求協(xié)調(diào)好大學(xué)與政府的關(guān)系。大學(xué)必須為政府提供服務(wù)，按照政府的意志去進(jìn)行人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)；同時(shí)政府必須要讓渡部分權(quán)力于大學(xué)，保障大學(xué)學(xué)術(shù)管理上的自治權(quán)。這就預(yù)示著大學(xué)章程的制定在價(jià)值預(yù)期上表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面為依法治校提供制度保障。這個(gè)“法”就是大學(xué)章程，它上承國(guó)家高等教育的法律、法規(guī)，下啟高校內(nèi)部的各項(xiàng)規(guī)章制度，而且無(wú)論是制定程序還是審核程序都是依法進(jìn)行并由教育主管部門(mén)審定的，在高校管理中有著極高的權(quán)威地位，是依法治校的制度保障；另一方面是落實(shí)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的法律保障。辦大學(xué)不同于辦企業(yè)，也不同于治理政府，大學(xué)有其內(nèi)在的育人屬性和學(xué)術(shù)特性，也有其內(nèi)在的發(fā)展規(guī)律。大學(xué)的育人屬性與學(xué)術(shù)特性預(yù)設(shè)著大學(xué)不是整齊化一的，也不是雷同的，大學(xué)是特色鮮明的，是多樣的和個(gè)性化的。大學(xué)從其最初出現(xiàn)就是一個(gè)自治性的學(xué)術(shù)組織。制定大學(xué)章程就是要使大學(xué)成為獨(dú)立法人，遵循高等教育規(guī)律，實(shí)現(xiàn)大學(xué)的自主管理，擯棄外部因素對(duì)大學(xué)的干擾，使大學(xué)的自主管理權(quán)落實(shí)到實(shí)處，保證“書(shū)本上”的自主權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶袆?dòng)中”的自主權(quán)。

3.實(shí)現(xiàn)民主管理。制定大學(xué)章程就是要解決大學(xué)管理中的內(nèi)外部關(guān)系問(wèn)題，進(jìn)而促進(jìn)大學(xué)各項(xiàng)工作的高效運(yùn)行。大學(xué)外部的關(guān)系主要是大學(xué)與政府、社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題；大學(xué)內(nèi)部的關(guān)系主要是大學(xué)的決策權(quán)力、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力三者之間的關(guān)系問(wèn)題。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)公立大學(xué)完全是在政府的管理和約束下辦學(xué)，無(wú)論其經(jīng)費(fèi)來(lái)源、學(xué)校設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生還是辦學(xué)宗旨、辦學(xué)理念、辦學(xué)體制、專業(yè)設(shè)置都是政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，大學(xué)自主管理的行為非常小，民主管理的限度限制在很窄的范圍內(nèi)。在大學(xué)內(nèi)部，科層制式的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制非常嚴(yán)重，校長(zhǎng)的法人地位凸顯不出來(lái)。在學(xué)術(shù)層面，行政權(quán)力異常龐大，常常凌駕于學(xué)術(shù)權(quán)力之上，高校的行政化趨勢(shì)日趨突出。在現(xiàn)實(shí)層面，中國(guó)大學(xué)有著高度的雷同性，即千校一面。發(fā)展到今天，大學(xué)行政化的管理體制嚴(yán)重地制約著大學(xué)的可持續(xù)發(fā)展和功能的正常發(fā)揮，呼之欲出的現(xiàn)代大學(xué)制度成了社會(huì)各界的共識(shí)。制定大學(xué)章程、依法自主辦學(xué)是中國(guó)現(xiàn)代大學(xué)發(fā)展的必然選擇。大學(xué)章程既是調(diào)整大學(xué)與政府、大學(xué)與社會(huì)的宏觀政策性文件，也是規(guī)范學(xué)校內(nèi)部決策權(quán)力、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力，約束內(nèi)部黨政學(xué)關(guān)系的綱領(lǐng)性指南，同時(shí)也是大學(xué)實(shí)現(xiàn)依法治校和民主管理的法律性保障。換言之，現(xiàn)代大學(xué)只有在嚴(yán)格的章程約束下，使舉辦者政府更有監(jiān)督力，使社會(huì)參與更有說(shuō)服力，使學(xué)校黨委的決策更有科學(xué)性，使學(xué)校行政權(quán)力更有執(zhí)行力，使學(xué)校學(xué)術(shù)權(quán)力更有影響力，使大學(xué)的自治地位更有保障力，使大學(xué)師生更有參與力，使大學(xué)的權(quán)利配置更有協(xié)調(diào)力。從這個(gè)角度來(lái)講，制定大學(xué)章程是大學(xué)實(shí)現(xiàn)依法辦學(xué)的客觀要求，也是大學(xué)進(jìn)行民主管理的必然選擇。

4.保障大學(xué)內(nèi)部各主體權(quán)利?！陡叩葘W(xué)校章程制定暫行辦法》（第31號(hào)令）第十五條中明確指出，“章程應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以人為本的辦學(xué)理念，健全教師、學(xué)生權(quán)益的救濟(jì)機(jī)制，突出對(duì)教師、學(xué)生權(quán)益、地位的確認(rèn)與保護(hù)，明確其權(quán)利和義務(wù)；明確學(xué)校受理教師、學(xué)生申訴的機(jī)構(gòu)與程序?！盵2]這里的權(quán)利與義務(wù)以及申訴機(jī)構(gòu)與程序?qū)嶋H上反映出大學(xué)章程制定和實(shí)施中內(nèi)部各主體間的公平權(quán)利的維護(hù)。從大學(xué)內(nèi)部的主體組成結(jié)構(gòu)來(lái)看，主要包括教師、專業(yè)技術(shù)人員、職員、工勤人員以及在校學(xué)生。大學(xué)之所以是大學(xué)就是因?yàn)橛写髮W(xué)內(nèi)部師生員工的存在，也正是在他們的主體訴求和權(quán)益維護(hù)下實(shí)現(xiàn)著大學(xué)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和功能發(fā)揮。大學(xué)內(nèi)部師生員工的權(quán)利和義務(wù)既受《教育法》《教師法》和《高等教育法》所保護(hù)，也為所在大學(xué)的章程所確認(rèn)。大學(xué)章程只有建立在維護(hù)內(nèi)部師生員工主體權(quán)利和義務(wù)的基礎(chǔ)上才會(huì)被認(rèn)可和執(zhí)行。大學(xué)內(nèi)部師生員工的主體權(quán)利和義務(wù)是大學(xué)維護(hù)公平、追求真理、推動(dòng)大學(xué)發(fā)展的題中應(yīng)有之意，也是大學(xué)章程制定和實(shí)施的價(jià)值預(yù)期，同時(shí)也是大學(xué)所倡導(dǎo)和主張的精神內(nèi)涵之一。大學(xué)正是通過(guò)章程的制定和實(shí)施使違法者止步，使違規(guī)者退卻，使法律法規(guī)意識(shí)得到樹(shù)立，使公平正義得到伸張，使科學(xué)精神和理性精神得以弘揚(yáng)，使大學(xué)不再成為行政勢(shì)力的附屬機(jī)構(gòu)，使大學(xué)不再受功利主義和機(jī)會(huì)主義的染指，而是彰顯出大學(xué)的公正、平等、自由和理性的價(jià)值指向。

二、我國(guó)大學(xué)章程建設(shè)的兩難困境

大學(xué)章程是我國(guó)建立現(xiàn)代大學(xué)制度的基礎(chǔ)工程，制定章程的目的在于：一方面梳理學(xué)校的辦學(xué)思路，理順大學(xué)內(nèi)外部的權(quán)力關(guān)系，促進(jìn)高校依法自主辦學(xué)；另一方面回歸大學(xué)理性，實(shí)現(xiàn)大學(xué)使命。1998年我國(guó)《高等教育法》頒布以來(lái)，許多高校也在緊鑼密鼓地制定大學(xué)章程，但是從已制定和運(yùn)行的大學(xué)章程的實(shí)際情況來(lái)看，并未達(dá)到理想的價(jià)值預(yù)期，其效力未能充分發(fā)揮，而且不同程度上出現(xiàn)了形式化、表象化、空心化的兩難困境。

1.大學(xué)章程制定中的形式化。就章程制定的動(dòng)力而言，是自上而下的組織性行為，也就是教育行政主管部門(mén)通過(guò)行政命令，以法律、法規(guī)、條例和辦法的形式要求各大學(xué)在限定的時(shí)間內(nèi)完成章程的制定、審定和審核程序，不是出自大學(xué)內(nèi)部的自行推動(dòng)，也不是發(fā)自大學(xué)內(nèi)部師生員工自下而上的訴求和主張。這與大學(xué)章程原始意義上的動(dòng)力推動(dòng)是有差距的。因?yàn)楝F(xiàn)代大學(xué)源于西方的行會(huì)組織，大學(xué)章程也是行會(huì)內(nèi)部師生員工集體推動(dòng)的結(jié)果。行會(huì)內(nèi)部的師生為了體現(xiàn)自己的主張和權(quán)利，他們首先制定章程，然后才選舉行政機(jī)構(gòu)和大學(xué)的負(fù)責(zé)人，這樣，制定出來(lái)的章程具有較高的約束力和執(zhí)行力。而我國(guó)大學(xué)章程是肇始于教育主管部門(mén)的推動(dòng)，大學(xué)多是被動(dòng)性的執(zhí)行行為，因此，其制定主體、權(quán)利結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、師生權(quán)益保障以及辦學(xué)指導(dǎo)思想等未必能夠反映出大學(xué)內(nèi)外各相關(guān)主體的利益和訴求。有些大學(xué)章程在制定過(guò)程中盡管也在廣泛吸納教育主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)、教育管理專家、法律專家、學(xué)者、民主黨派、師生代表、校友代表等參與，而且在程序上盡可能廣泛征求與大學(xué)相關(guān)的社會(huì)各界的意見(jiàn)。但由于受制度環(huán)境的影響，教育主管部門(mén)的行政權(quán)力過(guò)大，章程審核審定機(jī)制不健全，以及大學(xué)內(nèi)部權(quán)力部門(mén)認(rèn)識(shí)的不到位，因而，章程對(duì)于政府和社會(huì)的約束力不強(qiáng)，對(duì)于高校內(nèi)部行政權(quán)力的規(guī)范也會(huì)大打折扣。再加上章程制定缺乏強(qiáng)有力的民意支持，其形式化現(xiàn)象也就更為明顯。

2.大學(xué)章程文本的表象化。嚴(yán)格意義上講，作為綱領(lǐng)性法律文件，大學(xué)章程的制定對(duì)外既要反映出出資者和舉辦者的思想意旨，對(duì)內(nèi)也要體現(xiàn)出內(nèi)部師生員工的主體訴求和利益表達(dá)；既要反映出大學(xué)的歷史傳承，也要展現(xiàn)大學(xué)的未來(lái)指向，特別是要反映出大學(xué)的歷史個(gè)性、發(fā)展特色以及自身的精神內(nèi)涵，只有這樣，大學(xué)章程就不會(huì)是一般意義上的規(guī)程和制度，也不是硬性的行政法規(guī)。大學(xué)章程是大學(xué)的自治性憲章，就是要確保大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)大學(xué)學(xué)術(shù)自由和教授治學(xué)。但是，我們從教育部已經(jīng)審定或者已經(jīng)地方教育主管部門(mén)審核的章程文本來(lái)看，許多大學(xué)章程存在著雷同現(xiàn)象。特別是最能彰顯大學(xué)辦學(xué)特色的辦學(xué)思路、辦學(xué)理念大多比較宏觀，口號(hào)性、時(shí)政性意味濃重，學(xué)術(shù)性、法律性不強(qiáng)，同時(shí)缺少歷史的厚重感和明確的指向性。再就是管理體制一列中，黨委、校長(zhǎng)以及各學(xué)術(shù)性組織的功能、權(quán)利、義務(wù)以及職責(zé)大體相同，反映教授治學(xué)和去行政化的主旨和意識(shí)不強(qiáng)。在師生權(quán)利上對(duì)于廣大師生主體渴求的權(quán)益損害的投訴機(jī)制比較模糊，執(zhí)行起來(lái)非常困難。除此之外，許多大學(xué)章程文本趨同，內(nèi)部的邏輯關(guān)系不很分明，語(yǔ)言表述含糊其詞，也給執(zhí)行上帶來(lái)了不便。一些章程文本追求表面現(xiàn)象和宏大敘事風(fēng)格，缺少解釋性的說(shuō)明，在實(shí)施上必然會(huì)使人為因素增大，其規(guī)范性效力不能得到充分發(fā)揮。

3.大學(xué)章程運(yùn)行中的空心化。依法治校是建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的根本保證。大學(xué)章程是大學(xué)依法治校的直接法律依據(jù)。但就已經(jīng)核準(zhǔn)的大學(xué)《章程》的運(yùn)行情況而言，這些大學(xué)《章程》似乎成了一個(gè)“好看不適用的空心物”。[3]“對(duì)外”不能真正地調(diào)整學(xué)校與政府的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，真正保障和維護(hù)大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)；“對(duì)內(nèi)”不能真正調(diào)整學(xué)校和師生員工之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，保障和維護(hù)校內(nèi)各相關(guān)利益主體間的合法權(quán)益，而且也阻礙著現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的進(jìn)程，同時(shí)也容易造成大學(xué)章程運(yùn)行的“空心化”問(wèn)題，因此，一些大學(xué)常常采用的是觀望的態(tài)度，真正落實(shí)到實(shí)處的不是很多。造成大學(xué)章程運(yùn)行中的空心化問(wèn)題的原因，除了章程制定中的形式化和文本的表象化外，主要來(lái)自于：（1）大學(xué)主體的價(jià)值觀念阻礙了章程的正常運(yùn)行。大學(xué)主體包括舉辦者主體、大學(xué)內(nèi)部的校領(lǐng)導(dǎo)、教師和學(xué)生。無(wú)論是舉辦者政府還是校內(nèi)師生員工，在價(jià)值觀念上大多數(shù)還是計(jì)劃體制下行政權(quán)力高于一切的思維，法制意識(shí)淡薄，效率和公平價(jià)值還遠(yuǎn)未確立起來(lái)，再加上章程制定過(guò)程中缺少?gòu)V泛的宣傳和動(dòng)員，因而在觀念上自然不會(huì)接受。（2）既有規(guī)章制度的依賴和影響。人是社會(huì)性動(dòng)物，人性的弱點(diǎn)中包含著人的習(xí)慣性思維以及對(duì)習(xí)慣的遵從和堅(jiān)守。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)許多高校形成了自身的一些規(guī)章制度，無(wú)論這些規(guī)章制度制定的程序是否合理合法，或者是否具有時(shí)效性，這些不是普通老百姓說(shuō)了算的，在行政高于一切的慣性思維下，領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)行就行，領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)好就好，因而，許多領(lǐng)導(dǎo)為了減少阻力，抱著多一事不如少一事的思想，盡力維持原有的規(guī)章制度。長(zhǎng)期以來(lái)，大學(xué)內(nèi)外主體已經(jīng)習(xí)慣了已有的管理模式，突然要進(jìn)行改革，換一種管理方法，無(wú)論是管理者還是被管理者大都不適應(yīng)，因而面對(duì)突如其來(lái)的大學(xué)章程真是不知所措。（3）社會(huì)宏觀制度環(huán)境的制約。這種宏觀制度環(huán)境既是千百年來(lái)歷史沿襲的結(jié)果，也是現(xiàn)實(shí)發(fā)展中利益博弈的顯現(xiàn)。習(xí)慣了金字塔型的社會(huì)管理模式，突然要轉(zhuǎn)變塔形結(jié)構(gòu)，必然會(huì)損害一些塔頂或塔中間層的利益，因而形成強(qiáng)大的阻力，再加上監(jiān)督機(jī)制的不健全，其運(yùn)行過(guò)程必然會(huì)困難重重。

三、我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)章程的效力發(fā)揮

大學(xué)章程的效力是指法律賦予大學(xué)章程的效能和力量?！按髮W(xué)章程的效力可分為有效大學(xué)章程、無(wú)效大學(xué)章程和效力待定的大學(xué)章程。無(wú)效和待定的大學(xué)章程是大學(xué)章程預(yù)期沒(méi)有達(dá)成或者難以實(shí)踐的大學(xué)章程。”[4]制定大學(xué)章程的目的就是要充分發(fā)揮大學(xué)章程的法律規(guī)制效力，更好地理順大學(xué)與政府、大學(xué)與社會(huì)、大學(xué)內(nèi)部各主體間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)依法治校和大學(xué)自治的辦學(xué)目的。大學(xué)章程對(duì)于我國(guó)許多大學(xué)是一個(gè)新鮮的事物，由于受制度環(huán)境、思想觀念和章程制定程序的制約，我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)章程制定中的效力發(fā)揮不佳已是不爭(zhēng)事實(shí)。為了走出章程運(yùn)行中的困境，充分發(fā)揮大學(xué)章程的規(guī)范功能和約束功能，就必須努力探求大學(xué)章程效力發(fā)揮對(duì)策和思路。

1.營(yíng)造輿論，增強(qiáng)大學(xué)章程制定主體的主體意識(shí)和廣泛性。大學(xué)章程制定主體是大學(xué)的當(dāng)事者，也是利益相關(guān)者。無(wú)論從舉辦者政府還是直接參與大學(xué)建設(shè)的師生員工，還是間接相關(guān)的社會(huì)各界人士，都不同程度上與大學(xué)發(fā)生著這樣那樣的利益關(guān)聯(lián)。大學(xué)章程作為大學(xué)合理合法運(yùn)行的綱領(lǐng)性文件，在大學(xué)應(yīng)該具有權(quán)威性和震懾力。如果大學(xué)章程制定主體的主體意識(shí)和行為不支持，章程制定不僅不能反映出主體的訴求，同時(shí)也不能得到大學(xué)主體的行為支持，大學(xué)章程就會(huì)如一紙空文。大學(xué)章程制定主體如果缺少?gòu)V泛地民意支持或者民意根本不理解，章程制定本身就不科學(xué)，更談不上運(yùn)行效力的發(fā)揮。也正如有學(xué)者指出，“在大學(xué)章程還沒(méi)有引起實(shí)際工作者，包括政府主管部門(mén)和學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教職工高度重視的情況下，關(guān)于章程操作性問(wèn)題的研究難以發(fā)揮實(shí)際作用?！盵5]為此，首先要積極爭(zhēng)取政府部門(mén)的參與和支持。政府是高校主要的舉辦者和出資者，也是高校的宏觀管理者，讓政府管理部門(mén)的代表參與大學(xué)章程的制定，能夠充分反應(yīng)出章程權(quán)利主體的各自利益訴求，并通過(guò)章程的文本形式加以合理地界定，使政府成為大學(xué)自主辦學(xué)的保護(hù)者而不是干涉者。其次，廣泛爭(zhēng)取校內(nèi)師生員工的參與。制定大學(xué)章程，更確切地說(shuō)是維護(hù)大學(xué)內(nèi)部師生員工的權(quán)利，使他們充分感受依法自主辦學(xué)帶來(lái)的便利，切實(shí)保護(hù)他們從事學(xué)習(xí)、教學(xué)和科學(xué)研究的權(quán)利。從這個(gè)角度來(lái)講，師生員工不僅是大學(xué)章程制定過(guò)程中的見(jiàn)證者，也是大學(xué)章程實(shí)施和運(yùn)行中的的維護(hù)者和踐行者。這就啟示我們，在章程制定中一方面要多渠道進(jìn)行章程制定的輿論宣傳，切實(shí)增強(qiáng)師生員工在章程制定中的法制意識(shí)和參與意識(shí)；另一方面章程制定中應(yīng)該廣泛聽(tīng)取和吸納師生員工的意見(jiàn)和建議，使章程體現(xiàn)出群眾的主體性。再次，大力增強(qiáng)大學(xué)中層及以上干部的章程共識(shí)，切實(shí)維護(hù)章程的權(quán)威性。因?yàn)榇髮W(xué)章程的主要執(zhí)行者和推動(dòng)者是中層及中層以上干部，他們對(duì)待章程的態(tài)度實(shí)際上就是章程實(shí)踐的態(tài)度。最后，鼓勵(lì)社會(huì)公眾的參與。社會(huì)公眾雖然不是大學(xué)的直接利益相關(guān)者，但與大學(xué)的發(fā)展有著間接的聯(lián)系，諸如校友、學(xué)生家長(zhǎng)和熱心于大學(xué)發(fā)展的社會(huì)支持力量。他們作為社會(huì)公眾不僅可以為大學(xué)依法辦學(xué)提供輿論支持，而且有些是大學(xué)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、社會(huì)服務(wù)的提供者。通過(guò)發(fā)揮他們的力量，有助于監(jiān)督政府對(duì)大學(xué)的權(quán)力濫用，也有助于監(jiān)督校園內(nèi)部的不合法行為，保障大學(xué)的合理合法和自主運(yùn)行。

2.規(guī)范文本，彰顯章程文本的可操作性。章程文本是章程目標(biāo)和價(jià)值的具體化，是章程主題思想的直接顯現(xiàn)。反映出章程各利益主體的相關(guān)性，是章程利益主體權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范性內(nèi)容。章程文本的規(guī)范與否不僅是章程合理合法的直接表現(xiàn)，而且也是章程能否合理運(yùn)行的關(guān)鍵。章程文本的規(guī)范主要體現(xiàn)為：（1）文本結(jié)構(gòu)的規(guī)范。文本結(jié)構(gòu)要明確說(shuō)明政府、社會(huì)與學(xué)校的關(guān)系；明確載明學(xué)校的辦學(xué)原則和辦學(xué)方向；明確反應(yīng)舉辦者的權(quán)利、義務(wù)，以及學(xué)校的自主管理、自我約束的體制、機(jī)制和辦學(xué)特色。（2）文本內(nèi)容規(guī)范。文本內(nèi)容規(guī)范是指章程的章、節(jié)、條、款、目要嚴(yán)格按照法律、法規(guī)的編排格式進(jìn)行。特別是條目的設(shè)置上不可太多，也不可太少。條目太多容易與章程外的規(guī)章制度相沖突，章程作為大學(xué)法的主旨體現(xiàn)不出來(lái)；太少則顯得空泛，缺乏可操作性。（3）文本語(yǔ)言表述規(guī)范。章程用語(yǔ)應(yīng)該準(zhǔn)確、簡(jiǎn)潔、直白，盡力長(zhǎng)話短說(shuō)，避免長(zhǎng)句和重復(fù)語(yǔ)句的出現(xiàn)。（4）章程文本的個(gè)性化規(guī)范。每一所大學(xué)應(yīng)該是獨(dú)特的和富有個(gè)性化的，大學(xué)章程文本應(yīng)該充分反映出大學(xué)的個(gè)性化特色。大學(xué)章程的個(gè)性化一方面在于大學(xué)辦學(xué)理念、人才培養(yǎng)方式的個(gè)性化；另一方面反映出大學(xué)的管理體制、文化傳承以及師生利益表達(dá)和申訴機(jī)制的個(gè)性化。這也是大學(xué)章程能否具有執(zhí)行力和可操作性的關(guān)鍵。許多情況下，大學(xué)章程的“空心化”問(wèn)題就在于共性有余、特色不足、個(gè)性不鮮明，反映章程個(gè)性的內(nèi)容不規(guī)范所致，為此，各大學(xué)在章程制定時(shí)應(yīng)該在反映章程個(gè)性化方面下功夫，無(wú)論其內(nèi)容設(shè)置還是語(yǔ)言表達(dá)要邏輯結(jié)構(gòu)合理、用語(yǔ)準(zhǔn)確、便于操作，避免大量的大話和套話。

3.明確責(zé)任，維護(hù)章程的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。大學(xué)章程是大學(xué)的“憲法”，對(duì)于大學(xué)具有極高的權(quán)威性，是嚴(yán)肅大學(xué)內(nèi)外關(guān)系的綱領(lǐng)性文件，不容任何個(gè)人或部門(mén)肆意踐踏和損毀。大學(xué)章程，對(duì)于大學(xué)具有至高的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，所以，在制定、審定和審核及核準(zhǔn)上要嚴(yán)格按照法律程序進(jìn)行。其中，教育主管部門(mén)是大學(xué)章程的審核者和核準(zhǔn)者，大學(xué)章程是否合理合法，能否通過(guò)審核以及能否被核準(zhǔn)，教育主管部門(mén)在審核中不僅要科學(xué)，即要嚴(yán)格按照相關(guān)法律、法規(guī)程序進(jìn)行，確保文本的政治性、規(guī)范性和法制性；而且要嚴(yán)肅，即要嚴(yán)肅對(duì)待大學(xué)章程文本，要意識(shí)到大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)是大學(xué)作為法人的一項(xiàng)基本權(quán)利，教育主管部門(mén)對(duì)于大學(xué)該做什么、不該做什么已經(jīng)在章程文本中有著明確的法律界定，高校內(nèi)部的一切事宜均應(yīng)以大學(xué)章程為最終依據(jù)，高校不應(yīng)是政府的附庸。高校黨委、校長(zhǎng)辦公會(huì)是大學(xué)章程的審定者，大學(xué)內(nèi)部管理體制、運(yùn)行機(jī)制、教育活動(dòng)以及各利益相關(guān)者的權(quán)利和義務(wù)在章程中都有明確的規(guī)定，而且也是嚴(yán)格按照相關(guān)程序經(jīng)高校各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)討論、審議和確定的，并且以正式文件下發(fā)和執(zhí)行的。章程一旦公布于眾，高校校領(lǐng)導(dǎo)必須轉(zhuǎn)變觀念，在思想意識(shí)上要維護(hù)章程的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，要意識(shí)到大學(xué)章程是高校作為獨(dú)立法人的人格象征和標(biāo)志，是高校運(yùn)行和管理的法律依據(jù)，任何人不得凌駕于章程之上。大學(xué)章程不是高校領(lǐng)導(dǎo)的“面子工程”，更不是“形式工程”，而是維護(hù)大學(xué)嚴(yán)肅性的“憲法性工程”。同時(shí)，要不斷增強(qiáng)章程執(zhí)行的自信性，以此去維護(hù)大學(xué)的學(xué)術(shù)性和自主性。大學(xué)師生員工是大學(xué)章程制定中的參與者，也是章程實(shí)施的監(jiān)督者。既然大學(xué)師生員工直接或間接參與了大學(xué)章程的制定，大學(xué)師生員工就有權(quán)利和義務(wù)維護(hù)章程的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，自覺(jué)按照章程辦事，切實(shí)維護(hù)自身的權(quán)利并履行相關(guān)義務(wù)，同時(shí)對(duì)于肆意違反章程的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)有權(quán)制止、監(jiān)督并保障大學(xué)章程的權(quán)威性。

4.建立機(jī)制，保障章程實(shí)施的效能性。在中國(guó)，雖然大學(xué)章程對(duì)于大學(xué)具有至高的法律權(quán)威性，但是由于大學(xué)章程性質(zhì)的內(nèi)部性和效力的有限性，這就預(yù)示著大學(xué)章程只是大學(xué)法制化建設(shè)中的一個(gè)方面，要保證高校嚴(yán)格依法辦學(xué)，發(fā)揮大學(xué)章程的高效性，還必須建立健全相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制。首先，在章程文本審核后要有較為詳盡的解釋性說(shuō)明，因?yàn)檎鲁涛谋咀鳛榫V領(lǐng)性的法規(guī)多是概括性的法條，多數(shù)高校章程在職定中遵循著“宜粗不宜細(xì)”的原則，但是在具體執(zhí)行中，法條越細(xì)越規(guī)范越有利于減少人為因素的干擾，越容易執(zhí)行。解釋性或補(bǔ)充性的文本說(shuō)明有利于彌補(bǔ)章程執(zhí)行中的不足。其次，建立健全校內(nèi)權(quán)力主體的協(xié)調(diào)機(jī)制，主要包括決策權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力與申訴權(quán)力等的機(jī)制協(xié)調(diào)。這些權(quán)力關(guān)涉校內(nèi)各相關(guān)利益群體和個(gè)體間的利益，正確界定權(quán)力邊界，嚴(yán)格權(quán)力程序，是大學(xué)依法辦學(xué)不可回避的重要內(nèi)容。再次，建立健全監(jiān)督機(jī)制，形成多層面、立體化的監(jiān)督體系。除了健全高校紀(jì)檢部門(mén)的監(jiān)督外，要成立專門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)章程的監(jiān)察工作，細(xì)化章程監(jiān)督細(xì)則，要充分發(fā)揮校內(nèi)民主黨派、人大代表、政協(xié)委員、教職工代表、學(xué)生代表和校友代表的監(jiān)督功能，同時(shí)可以組建第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，成員包括教育主管部門(mén)、校外利益群體代表和法律專家等。最后，“要建立和完善大學(xué)章程的校內(nèi)一級(jí)復(fù)查、教育主管部門(mén)二級(jí)復(fù)議”[6]、社會(huì)力量三級(jí)評(píng)議的司法審查機(jī)制和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。確保大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)、師生員工學(xué)術(shù)權(quán)和申訴權(quán)、教育主管部門(mén)監(jiān)督權(quán)以及社會(huì)力量參與權(quán)的落實(shí)。

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