人民監(jiān)督員制度檢視與未來構建

馬文

摘要：人民監(jiān)督員制度經過十余年探索，已經積累了豐富經驗，但實際效果還不十分理想。這其中的根本原因在于人民監(jiān)督員制度在我國總體上還是作為一種政治符號而存在，其制度本身所蘊含的內在功能尚未得到充分重視和發(fā)揮。因此，人民監(jiān)督員制度的未來發(fā)展方向應當是走向真正的司法制度，使其兼具法制化和實效化兩大要素。

關鍵詞：人民監(jiān)督員；司法制度；法制化；實效化

中圖分類號：D926.44

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）01-0101-04

一、引言：司法民主浪潮下的人民監(jiān)督員制度

民主的含義十分豐富，其中一種理解是指個人運用參與和管理國家事務的權利來實現(xiàn)公共自主。這就意味著，國家權力的運行只有建立在民主的根基上才能夠獲得個人支持和認同。 “合法性意指人們內心的一種態(tài)度。這種態(tài)度認為政府的統(tǒng)治是合法的和公正的?！盵1]即國家統(tǒng)治的合法性來源于公眾的評價，而民主則是公眾評價的制度保障。司法過程亦是如此，司法民主之于司法公正至關重要。近年來，我國司法不公問題日益凸顯，司法公信力遭到社會質疑。司法機關為此進行了一系列改革，以提高自身司法能力。但這種單方面的改革對于整個司法環(huán)境的改善顯然是不夠的，司法民主逐漸成為司法改革的一個突破口，通過讓公眾參與司法、監(jiān)督司法，達到促進司法公正、提高司法公信力的改革目的。其中表現(xiàn)最為突出的就是對審判階段陪審制度的大力推行，從陪審員到類似陪審團的評審團，司法民主在審判階段得到了充分體現(xiàn)。可以說，司法民主已經成為我國當前司法改革的新浪潮。不管實際效果如何，司法民主都是我國破解司法改革難題的一種有益嘗試。

具體到檢察環(huán)節(jié)，公眾的民主參與就顯得更為重要。權力的有效運行，離不開權力制約機制，二者如影隨形。檢察機關是我國的法律監(jiān)督機關，但“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”卻是一個長期困擾理論界和實務界的問題?！安恍湃危俗钭阋孕稳莠F(xiàn)代檢察官制生成與演變的三字箴言?！盵2]面對社會各界的質疑和檢察機關自身定位不清的困擾，檢察權更加需要通過民眾參與來謀求更廣泛的支持。人民監(jiān)督員制度正是檢察參與民主的一種方式，“它是民主的價值獲得自我矯正的機會與途徑”。[3]人民監(jiān)督員制度通過邀請個人參與檢察工作，既體現(xiàn)了對民意的重視和崇尚，又實現(xiàn)了對檢察權進行公眾監(jiān)督的目的，是司法民主在檢察系統(tǒng)的最好注解。最高人民檢察院從2003年起開展人民監(jiān)督員制度試點工作，至今已十余年，發(fā)布各項文件規(guī)定近十個。然而，實踐中人民監(jiān)督員制度的運行狀況卻并不十分理想，監(jiān)督力度不足成為制約人民監(jiān)督員制度進一步發(fā)展的關鍵問題，也是對制度設計初衷的負面回應。這就使我們不得不對人民監(jiān)督員制度進行重新審視。

二、制度檢視：政治符號抑或司法制度

“法律之于政治制度，猶如骨骼之于身體?！盵4]法律與政治之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系，自法律產生以來，就不曾中斷過。如果從本源考察，法律本身就是政治的產物，司法權是政治權的重要組成，司法活動是政治活動的一個必不可少的環(huán)節(jié)。政治的含義非常復雜，但是不管是將其理解為公共權力運用，還是國家管理，或者是人類共同體的決策，都不得不承認，政治意志必須通過一定方式才能得以實現(xiàn)，而其中司法是重要載體之一。尤其是在現(xiàn)代社會，法律是國家政策轉化為實際行動的中介。隨著法治觀念的普及，政治目的通過司法路徑更能順利地得到社會公眾認同，并且得以廣泛推行。政治和司法在現(xiàn)代社會生活中的關系不僅沒有疏離，反而變得更為緊密。然而，“在政治學領域，個人自由表現(xiàn)于創(chuàng)造體制、法律以及能夠長久維持的管理模式……這些微妙的機器極易損毀，永遠不會完全按照人們的設想來運轉?！盵5]面對如此情境，通過易變的司法制度來不斷調整、維護社會管理模式，從而實現(xiàn)相對穩(wěn)定的政治意志成為一個比較可行的辦法。因此，我們在分析司法問題時，尤其是司法中的新問題時，應當將目光探出司法圍城，從國家政治的角度進行深度考察。

1.國家層面上的人民監(jiān)督員制度。我國憲法和法律明確規(guī)定，一切國家機關必須傾聽人民的意見，接受人民的監(jiān)督。為落實這一規(guī)定，最高人民檢察院從2003年9月起開展了人民監(jiān)督員制度試點工作，并頒布了《關于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《試行規(guī)定》）。檢察機關之所以會拿出如此大膽的改革創(chuàng)新方案，乃是當年形勢所迫。主要是因為檢察機關在處理自偵案件時，權力較大而又缺少相應的外部監(jiān)督措施，存在權力濫用風險。因此，最高人民檢察院創(chuàng)造性地建立了人民監(jiān)督員制度，將公眾參與引入檢察環(huán)節(jié)，希望能應對社會各界對檢察機關的質疑。[6]后在充分總結試點經驗的基礎上，最高人民檢察院于2010年下發(fā)了《關于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。2014年9月，最高人民檢察院發(fā)布了《人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍和監(jiān)督程序改革試點工作方案》（以下簡稱《試點方案》），確定自2014年10月至2015年6月，在人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點地區(qū)的檢察機關，開展人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍和監(jiān)督程序改革試點工作。和此項改革相配套，最高檢和司法部還發(fā)布了《關于人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點工作的意見》（以下簡稱《意見》）?！对圏c方案》和《意見》的發(fā)布，標志著人民監(jiān)督員制度運行已經進入深化和細化階段。由此可見，人民監(jiān)督員制度是由檢察機關自上而下推行的一項改革，并且，這項改革產生于形勢所迫，發(fā)展于順勢而為，是檢察機關回應公眾質疑、深化檢務公開的具體舉措。

對國家而言，人民監(jiān)督員制度也逐漸成為中國司法改革的創(chuàng)新政績，更是司法民主和人權保障的重要措施之一。人民監(jiān)督員制度作為一塊“金字招牌”，自產生起就不斷出現(xiàn)在各種會議、文件、報告之中。從《2004年中國人權事業(yè)的進展》到2013年《中國法治年度報告》，人民監(jiān)督員制度基本每年都會被全國性的總結報告所涵蓋。2006年黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中，強調了要健全人民監(jiān)督員制度，并將其作為司法民主建設的重要指標。2013年黨的十八屆三中全會提出“廣泛實行人民監(jiān)督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道”。2014年黨的十八屆四中全會上通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，在“加強對司法活動的監(jiān)督”部分明確提出“完善人民監(jiān)督員制度”，更是肯定和突顯了該制度的功能和地位?？傊?，國家需要人民監(jiān)督員制度，以彰顯司法民主，人民監(jiān)督員制度的政治象征意義也決定了其在國家政治體系中具有不可或缺的地位。國家對人民監(jiān)督員制度的重視，來源于制度所代表的先進理念，來源于制度背后暗含的法治價值。因此，國家關注的重點是制度本身，而不是制度的運行。換句話說，不管人民監(jiān)督員制度的實際運行情況如何，該項制度都是不可替代的，都會繼續(xù)出現(xiàn)在國家的政治話語中。

2.司法層面上的人民監(jiān)督員制度。設立人民監(jiān)督員制度的初衷，是為了對群眾最關注、監(jiān)督最薄弱的職務犯罪偵辦工作進行外部監(jiān)督，從而達到規(guī)范執(zhí)法、制約司法的目標。從試點工作開始，十余年的運行情況證明了人民監(jiān)督員制度在加強監(jiān)督方面發(fā)揮的一定作用，體現(xiàn)了司法民主、公眾參與。截至2014年3月份，全國檢察機關共選任人民監(jiān)督員48000余人次，監(jiān)督各類職務犯罪案件42000余件。[7]2010年《規(guī)定》實施之后，以福建省為例，截至2013年11月底，該省檢察機關共開展“七種情形”監(jiān)督276件，其中，擬作撤銷案件24件、擬作不起訴案件252件，檢察機關采納人民監(jiān)督員不同意監(jiān)督意見5件。以重慶市某分院為例，2009年到2012年，檢察機關共組織人民監(jiān)督員監(jiān)督案件111件，人民監(jiān)督員不同意檢察機關擬處理意見的共有6件，檢察機關采納人民監(jiān)督員不同意見的僅1件。[8]

從以上數(shù)據(jù)可以看出：人民監(jiān)督員制度對檢察權的監(jiān)督和控制確實起到了一定作用，但是我們也得承認，人民監(jiān)督員制度的總體效果并不非常突出，監(jiān)督權發(fā)揮并不充分，作用還相對有限，仍然存在很多問題需要解決。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，人民監(jiān)督員監(jiān)督案件絕對數(shù)并不高，相對于三千多個試點單位來講，平均數(shù)更是少之又少。從監(jiān)督實效來看，也存在不足，檢察機關采納人民監(jiān)督員不同意見的比例很低。據(jù)調查，有超過53%的被調查者認為試行效果“一般”、選擇試行效果好的僅占33%。[9]有觀點就直接指出：人民監(jiān)督員個案監(jiān)督實踐中有形式化的傾向。[10]可見，人民監(jiān)督員制度在司法實踐中的作用還遠遠沒有發(fā)揮出來，對司法過程的影響力總體還比較弱。

2015年3月，最高人民檢察院和司法部聯(lián)合下發(fā)了由中央全面深化改革領導小組第十次會議審議通過的《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），對人民監(jiān)督員試點工作進行了總結，明確了人民監(jiān)督員制度外部化、大眾化、監(jiān)督化的特點?！陡母锓桨浮穼θ嗣癖O(jiān)督員制度的實際運行作用還未顯現(xiàn)，但單從內容上看，相比以往規(guī)定，在強化監(jiān)督實效方面已有明顯進步。例如，《改革方案》規(guī)定“人民監(jiān)督員由司法行政機關負責選任”，保證了履職人民監(jiān)督員不受檢察機關人為挑選，是監(jiān)督工作的后續(xù)獨立開展的關鍵。

法律與政治具有共生性，共同服務于社會目標與價值。[11]通過以上對人民監(jiān)督員制度的檢視，我們可以發(fā)現(xiàn)，目前我國人民監(jiān)督員制度在總體上還處于政治推行階段，其政治宣傳意義遠遠大于其司法實際功能。人民監(jiān)督員制度作為一種政治符號，已經對司法民主產生了廣泛影響，但要想作為一種司法制度，在司法活動中真正發(fā)揮作用還任重道遠。在這種大背景下，我們要高度重視這項制度的實踐價值，努力探索其進一步發(fā)展的可能路徑。

三、未來構建：走向真正的司法制度

真正的司法制度，必須具備兩個條件：一是法制化，擁有法律的明確授權，該項制度才可以稱為司法制度，否則，即使在司法實踐中長期存在，也只能稱之為工作制度；二是實效化，即該制度不僅參與司法，而且對司法的進程具有實際影響力。人民監(jiān)督員制度只有同時具備這兩個條件，才能走向真正的司法制度，成為名副其實的司法民主典范、權力監(jiān)督利器。

1.法制化。人民監(jiān)督員制度已歷經十余年實踐，積累了豐富的經驗。但是目前有關這項制度的規(guī)定還散見于各種文件，效力級別較低，不利于充分發(fā)揮人民監(jiān)督員制度的積極作用，也與我國的法治化進程不相匹配。因此，人民監(jiān)督員制度的首要發(fā)展方向就是法制化，通過立法完成由“規(guī)定”向“法定”的根本性轉變，通過完善法律技術體系和相關的配套制度，使其真正成為民眾參與司法的典范。[12]《改革方案》中也明確提出“推進人民監(jiān)督員制度立法”，這既是對人民監(jiān)督員制度功能的肯定，也是對其法制化轉型工作的部署。

當前可供選擇的法制化路徑主要有：一是納入《人民檢察院組織法》；二是納入《刑事訴訟法》；三是制定單行法律；四是在《檢察院組織法》和《刑事訴訟法》中規(guī)定人民監(jiān)督員制度并通過最高人民檢察院的司法解釋予以細化。[13]在這幾種路徑中，制定專門的《人民監(jiān)督員法》，單從立法效果層面考量，是最理想的選擇。但是，在立法程序和要求上比較難以達到，立法成本較高，時機尚不成熟。修改《刑事訴訟法》，雖然有許多理論支持，但2013年對刑訴法的最新修訂并沒有涉及到人民監(jiān)督員問題。其他觀點的區(qū)別主要在于對人民監(jiān)督員的具體規(guī)則設計上。本文的觀點是：在《人民檢察院組織法》中作出原則性規(guī)定，并由全國人大常委會制定《關于人民監(jiān)督員制度的決定》。具體理由如下：

首先，人民監(jiān)督員制度亟待立法承認?，F(xiàn)行人民監(jiān)督員制度雖然可以在憲法中找到充足的法理支撐，適用于全國檢察系統(tǒng)，但是其具體規(guī)定來源是檢察機關內部制定的司法性文件，這種“出身”難免使人產生“自我監(jiān)督”的印象，導致人民監(jiān)督員制度的實效受到質疑。缺乏明確的法律依據(jù)已成為制約人民監(jiān)督員制度進一步發(fā)展的瓶頸。而與此同時，在目前的司法體制之下，對檢察權進行監(jiān)督的途徑還比較單一，人民監(jiān)督員制度是唯一的、具備外部特征的、已付諸實踐的并取得一定成效的監(jiān)督途徑。所以，應當加快相關立法進程，將人民監(jiān)督員制度納入法制軌道，以更充分地發(fā)揮其積極作用。

其次，《人民檢察院組織法》亟需大修?，F(xiàn)行人民檢察院組織法制定于1979年，至今已施行30多年，早已跟不上時代的要求，尤其是近年來訴訟制度的新發(fā)展和司法體制改革的新形勢，對檢察組織法的修訂提出了迫切要求。在中央確定的司法體制改革任務基本完成的背景下，修訂人民檢察院組織法的條件已經基本成熟。[14]2013年10月30日，全國人大常委會召開立法工作會議，公布《十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃》，修改人民檢察院組織法被列入一類立法項目，即條件比較成熟、任期內擬提請審議的立法項目。應當抓住此次機會，首先在《人民檢察院組織法》中確立人民監(jiān)督員的法律地位。這種路徑選擇既符合立法原則，又具備立法技巧。

再次，契合《人民檢察院組織法》修改的基本原則?！度嗣駲z察院組織法》的修改既要體現(xiàn)與時俱進，又要保持法律的穩(wěn)定性，還要為今后的改革留有一定的空間。[15]人民監(jiān)督員制度在我國實踐了十余年，已經積累了比較成熟的經驗，形成了比較穩(wěn)定的規(guī)則和成熟的實踐經驗，所以完全可以寫入《人民檢察院組織法》。當然，基于組織法穩(wěn)定性的考慮和地區(qū)差異，尚不適宜將所有規(guī)則都納入，只確認檢察工作接受人民群眾監(jiān)督的原則即可。這樣不僅契合了檢察院組織法修改的基本原則，而且也避免了有關人民監(jiān)督員制度是否屬于檢察院組織法調整范圍的爭議①為人民監(jiān)督員制度的進一步完善預留了空間。

最后，是對司法體制改革和檢察制度改革成果的法制化。檢察院組織法的修改，應當盡可能充分地將黨中央的要求納入法律條文，將司法體制改革的成果固定在法律上。[16]2005年以來，共有600余人次全國人大代表、全國政協(xié)委員提出48項關于人民監(jiān)督員制度立法的建議、議案和提案。[7]由此可見，不論是法學理論界還是司法實務界，對人民監(jiān)督員制度的立法呼聲都非常高。而且，這也是對我國司法體制改革和檢察制度改革工作的肯定，更是對未來改革成果轉化的法制保障。

2.實效化。實效化是人民監(jiān)督員制度能否成為真正司法制度的關鍵，更是決定其改革走向的重要因素。如果通過制度構建，仍然不能發(fā)揮人民監(jiān)督員制度在司法實踐中的作用，那么，該項制度本身就會遭受詬病，進而加劇制度實行的阻力。同時，只有不斷強化人民監(jiān)督員制度的實效，才能改變其被虛置的地位，得到檢察機關和案件當事人的重視，從而擴展制度的運行空間，為制度的進一步改革完善創(chuàng)造條件。因此，如何強化監(jiān)督實效是人民監(jiān)督員制度未來構建的重中之重。具體而言，可以從以下幾個方面入手。

（1）推廣自薦方式。從《試行規(guī)定》到《規(guī)定》，人民監(jiān)督員的任職要求明顯轉向了大眾化，取消了具有政策、法律知識的要求，選任途徑也增加了公民自薦方式。但是，有課題組調查發(fā)現(xiàn)，單位推薦仍是人民監(jiān)督員產生的絕對來源，自薦方式未能充分發(fā)揮作用。[17]這說明，人民監(jiān)督員制度還需要進一步宣傳、推廣，以形成良好的社會基礎。自薦方式打破了人民監(jiān)督員精英化、階層化、榮譽化的傾向，肯定了普通公民對檢察工作的監(jiān)督熱情，調動了普通公民的監(jiān)督能動性，在擴展人民監(jiān)督員代表性的同時，對提升監(jiān)督實效具有積極意義，因此其應當成為人民監(jiān)督員制度實效化的一個重要路徑，在以后的改革中不斷加以完善、推廣。

（2）拓展監(jiān)督途徑。目前人民監(jiān)督員的監(jiān)督途徑較為單一，大多數(shù)地方都是邀請人民監(jiān)督員進行案后評查，人民監(jiān)督員的介入環(huán)節(jié)一般是在部門提出擬定意見后、檢察長或檢委會作出決定前。這時，案件的定性基本成型，事后監(jiān)督往往流于形式，監(jiān)督效果大打折扣。為了發(fā)揮人民監(jiān)督員制度的實效，應當變被動監(jiān)督為主動監(jiān)督，不僅要關注事后監(jiān)督，更要關注事中監(jiān)督。應當規(guī)定，除非案件偵查保密需要，人民監(jiān)督員有權選擇具體的監(jiān)督時間和監(jiān)督環(huán)節(jié)，檢察機關應當予以配合。檢察機關應當及時向人民監(jiān)督員通報案件進展情況，適時邀請人民監(jiān)督員參與案件偵查和審查過程，對于特殊、疑難以及社會影響力廣泛的案件，應當為人民監(jiān)督員提供專業(yè)指導和幫助。同時要擴展監(jiān)督方式，增加監(jiān)督途徑，以方便人民監(jiān)督員隨時參與到監(jiān)督工作中去。②

（3）建立評議回避制度。人民監(jiān)督員對案件的評議過程，是人民監(jiān)督員發(fā)表個人意見的過程，也是對檢察機關工作進行監(jiān)督的過程。因此，應當為其提供一個寬松、私密的環(huán)境，尤其是在與檢察機關意見不一致的情況下，更應當注重對人民監(jiān)督員個人的保護。所以應建立所有案件監(jiān)督評議中檢察人員回避制度，由人民監(jiān)督員自行表決和記錄，以確保人民監(jiān)督員制度的獨立性，并強化監(jiān)督結果的制約效力。目前，很多地區(qū)的檢察機關已經實行了評議回避制度，但是在立法規(guī)定上還未統(tǒng)一規(guī)定，因此，建議明確建立評議回避制度并在全國推廣。

（4）增加追責規(guī)定。關于人民監(jiān)督員制度的一系列規(guī)定中，很多內容都涉及到檢察機關的配合義務。因為人民監(jiān)督員的特殊身份決定了其行使監(jiān)督權力時，必須借助檢察機關的配合才能完成監(jiān)督工作，盡到監(jiān)督職責。所以，檢察機關的配合義務對人民監(jiān)督員監(jiān)督實效至關重要。義務對應責任，無責任之義務等于無義務。因此，必須在人民監(jiān)督員制度的相關規(guī)定中增加追責條款。對于檢察機關不配合人民監(jiān)督員監(jiān)督工作、故意不告知或拖延告知案件、不提供監(jiān)督條件、不履行說明義務等情況，應當明確責任追究，以解決現(xiàn)實中由于人為因素監(jiān)督不到位的問題，從而切實提高監(jiān)督實效。

結論

當前，檢察改革形成了強化法律監(jiān)督和強化自身監(jiān)督并重之“雙強化”發(fā)展趨向。[18]而人民監(jiān)督員制度正是檢察機關強化自身監(jiān)督的一項重要舉措。因此，我們應當通過制度建設，使其擺脫虛化的民主工具符號，走出司法適用的困境，使人民監(jiān)督員制度從一項政治制度走向真正的司法制度，在司法運作過程中發(fā)揮其應有的作用。

注釋：

①有觀點就認為，人民監(jiān)督員制度是檢察權運行中的社會監(jiān)督，并非檢察機關組織制度范疇，沒有必要由人民檢察院組織法規(guī)定。參見：金曉慧，馬青春，李軒 人民檢察院組織法修改應有邊界設定 人民檢察， 2014，（24）

②例如，重慶市檢察院就實行了人民監(jiān)督員接待日、人民監(jiān)督告知、人民監(jiān)督員監(jiān)督信息通報等工作制度并取得了良好效果。參見：重慶拓寬人民監(jiān)督員監(jiān)督渠道[N] 檢察日報， 2014-05-29（01）

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【責任編輯：張亞茹】