中國基層協(xié)商民主的實(shí)踐困境與化解策略

張等文++陳佳

摘 要：改革開放以來，我國基層治理領(lǐng)域涌現(xiàn)出了許多具有創(chuàng)新性的協(xié)商民主實(shí)踐形式，從功能上主要分為決策型協(xié)商民主、咨詢型協(xié)商民主、監(jiān)督型協(xié)商民主和協(xié)調(diào)型協(xié)商民主四種形態(tài)。近年來，在黨和政府的推動(dòng)下，我國基層協(xié)商民主正如火如荼地發(fā)展起來，但也面臨著形式化傾向、弱勢(shì)群體表達(dá)受阻、協(xié)商理性不足、參與冷漠與協(xié)商責(zé)任感缺失等諸多踐行困境。加強(qiáng)基層協(xié)商民主制度化建設(shè)，培養(yǎng)基層民眾協(xié)商意識(shí)，規(guī)范基層政府協(xié)商行為，就成為化解基層協(xié)商民主發(fā)展困境的當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞： 基層；協(xié)商民主；實(shí)踐困境

中圖分類號(hào)：D621.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1502（2015）04-0005-06

黨的十八大報(bào)告首次提出了“積極開展基層民主協(xié)商”[1]的主張，2015年2月9日中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中明確指出“要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，建立健全基層協(xié)商民主建設(shè)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，穩(wěn)步開展基層協(xié)商”。[2]這一系列論述都是我黨對(duì)基層協(xié)商民主發(fā)展所做出的總部署，對(duì)推進(jìn)我國基層協(xié)商民主實(shí)踐的發(fā)展具有重要的理論指導(dǎo)意義。近年來，在我國基層治理領(lǐng)域涌現(xiàn)出了許多具有創(chuàng)新性的協(xié)商民主實(shí)踐形式，比如市民論壇、社區(qū)論壇、社區(qū)議事會(huì)、村民議事會(huì)、鄉(xiāng)村論壇、民主協(xié)商會(huì)、民主懇談會(huì)、企事業(yè)單位協(xié)商等?；鶎訁f(xié)商民主實(shí)踐的興起，有助于用協(xié)商民主的方式解決社會(huì)自治中關(guān)乎人民群眾切身利益的問題，有助于豐富基層民主形式，擴(kuò)大人民群眾的參政渠道，疏導(dǎo)不同利益群體之間的矛盾，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)和諧。本文在分析基層協(xié)商民主實(shí)踐形態(tài)的基礎(chǔ)上，探究了現(xiàn)階段基層協(xié)商民主發(fā)展面臨的困境，并提出了化解基層協(xié)商民主發(fā)展困境的策略。

一、中國基層協(xié)商民主發(fā)展的現(xiàn)實(shí)形態(tài)

中國基層協(xié)商民主是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，讓人民群眾廣泛參與到城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)的決策中，通過平等對(duì)話方式表達(dá)自身利益訴求，并“以最大限度地包容和吸納各種利益訴求的民主”。[3]1999年，浙江省溫嶺市召開民主懇談會(huì)，引導(dǎo)群眾以平等、公開地對(duì)話、協(xié)商方式參與到政府公共政策制定和公共事務(wù)管理過程中，這是協(xié)商民主在基層治理領(lǐng)域運(yùn)用的首次嘗試，成為中國基層協(xié)商民主實(shí)踐的發(fā)端。隨后，不同地區(qū)的公眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下創(chuàng)造出了眾多的基層協(xié)商民主實(shí)踐形式。學(xué)術(shù)界對(duì)這些新興的基層協(xié)商民主實(shí)踐形式進(jìn)行了專門研究，有的學(xué)者從制度層面考察，將基層協(xié)商民主分為制度性和非制度性兩類；[4]有的學(xué)者從參與方式的角度闡述，將基層協(xié)商民主概括為民主懇談會(huì)、聽證會(huì)、社區(qū)議事會(huì)、網(wǎng)上協(xié)商等形式。[5]筆者認(rèn)為這些論述盡管在一定程度上囊括了基層協(xié)商民主的諸多形式，但沒有觸及協(xié)商民主的實(shí)質(zhì)，而要考察其實(shí)質(zhì)則必須要從基層協(xié)商民主的功能和目的來探究，不單是對(duì)其外在形式的總結(jié)。從協(xié)商民主的功能和目的來看，基層協(xié)商民主實(shí)踐形態(tài)主要分為四類：決策型協(xié)商民主、咨詢型協(xié)商民主、監(jiān)督型協(xié)商民主和協(xié)調(diào)型協(xié)商民主。

（一）基層決策型協(xié)商民主

決策型協(xié)商民主就是基層政府和自治組織為制定某一項(xiàng)政策或管理社會(huì)公共事務(wù)，將協(xié)商民主引入到公共決策和社會(huì)組織管理領(lǐng)域，通過不同利益群體公開、平等地對(duì)話和討論，最終達(dá)成決策。

決策型協(xié)商民主形態(tài)的主要表現(xiàn)形式有聽證會(huì)、基層群眾自治組織會(huì)議。聽證會(huì)是基層協(xié)商民主應(yīng)用最為頻繁和廣泛的制度形式，它要求政府在制定關(guān)乎人民群眾切身利益的政策過程中，就政策的動(dòng)議、方案聽取相關(guān)人員的意見，包括專家和利益相關(guān)方的參與。基層群眾自治組織會(huì)議是廣大村民或城市居民在管理本村或本社區(qū)事務(wù)時(shí)，直接討論和決策的管理形式?；鶎尤罕娮灾谓M織會(huì)議所決策的事務(wù)都是關(guān)乎群眾自身利益的事務(wù)，絕大多數(shù)群眾可以就近、直接參與到事務(wù)的決策之中，自由平等地發(fā)表意見。在基層群眾自治組織的決策過程中產(chǎn)生了很多富有創(chuàng)造性的協(xié)商民主形式，包括村民議事會(huì)、社區(qū)議事會(huì)、黨員議事會(huì)等。

聽證會(huì)和基層群眾自治組織會(huì)議等決策型協(xié)商民主，可以在一定程度上避免政府決策的片面化和盲目性，堵塞政策的漏洞，保證決策的科學(xué)性和公正性，提高政府公信力。公民參與決策型協(xié)商民主實(shí)踐，不僅可以鍛煉自己的參政能力，還有助于公民更好地了解政策的制定過程，表達(dá)自身的利益主張，加強(qiáng)和政府的溝通，增進(jìn)互信。通過決策型協(xié)商民主制定的政策，不再是由上而下的命令，而是公民由下而上的意見表達(dá)。因而，群眾支持就成了政策權(quán)威性的最好注解，有助于保障政策順暢實(shí)行。

（二）基層咨詢型協(xié)商民主

咨詢型協(xié)商民主是有關(guān)政府部門或社會(huì)組織為了更好地了解自身方針政策的實(shí)施情況，聽取群眾或?qū)＜乙庖姾徒ㄗh的活動(dòng)。咨詢型協(xié)商民主并不是針對(duì)特定某一政策展開的，而是就廣泛議題進(jìn)行意見咨詢的過程。

咨詢型協(xié)商民主在基層治理領(lǐng)域中主要體現(xiàn)為民主懇談會(huì)、專家咨詢會(huì)、勞動(dòng)懇談會(huì)、社區(qū)論壇等形式。其中，民主懇談會(huì)是發(fā)展最為成熟和制度化的咨詢型協(xié)商民主形態(tài)。民主懇談會(huì)發(fā)端于浙江溫嶺，依托當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇，開創(chuàng)性地建立了一種影響深遠(yuǎn)的協(xié)商民主治理模式。民主懇談會(huì)一般是由當(dāng)?shù)氐幕鶎狱h組織或政府主持召開，通過邀請(qǐng)群眾廣泛參與，采取平等、自由、公開、坦誠討論的形式，交流觀點(diǎn)，互相辯論，理性說服，最終就討論的議題達(dá)成一定的共識(shí)。

咨詢型協(xié)商民主與決策型協(xié)商民主不同之處在于咨詢型協(xié)商民主沒有決策機(jī)制和相應(yīng)的決策權(quán)力，權(quán)威性較低，更多地是對(duì)政策實(shí)施前后的民意調(diào)查。但咨詢型協(xié)商民主優(yōu)勢(shì)也很明顯，它的議題更加廣泛，程序更為自由，可以廣泛地聽取公眾或?qū)＜业囊庖姾徒ㄗh，進(jìn)而為今后的政策制定和組織管理打好民意基礎(chǔ)。

（三）基層監(jiān)督型協(xié)商民主

監(jiān)督型協(xié)商民主側(cè)重于保障公眾的民主監(jiān)督權(quán)利，強(qiáng)調(diào)公民對(duì)于基層政府行政和基層自治組織履行社會(huì)管理職能的監(jiān)督，主要包括政策審議會(huì)議、重大事項(xiàng)公示制度和網(wǎng)絡(luò)論壇等形式。

政策審議會(huì)議和重大事項(xiàng)公示制度是在創(chuàng)建“陽光型政府”中誕生的，政府讓利益相關(guān)方或者第三方機(jī)構(gòu)，參與審查和監(jiān)督政府的決策制定和執(zhí)行過程，強(qiáng)調(diào)政策的公共性和有效落實(shí)，保障人民群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。網(wǎng)絡(luò)論壇是伴隨著互聯(lián)網(wǎng)浪潮產(chǎn)生的新的參政方式，包括貼吧、微博等社交網(wǎng)絡(luò)形式。網(wǎng)絡(luò)論壇的興起使原來掌握在媒體中的話語權(quán)開始擴(kuò)展到個(gè)人的“自媒體”，網(wǎng)絡(luò)走進(jìn)了傳統(tǒng)的政治領(lǐng)域。人們通過網(wǎng)絡(luò)自由地發(fā)表言論，基于平等身份討論，直接互動(dòng)。網(wǎng)絡(luò)型協(xié)商民主雖然還不是正式的政治參與方式，但不可否認(rèn)，它以其所獨(dú)有的即時(shí)性、公開性、草根性等特點(diǎn)獲得了普通民眾的認(rèn)可，普通民眾可以通過網(wǎng)絡(luò)輿論的方式監(jiān)督政府及其官員的行為。

監(jiān)督型協(xié)商民主圍繞公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以公開、對(duì)話的形式，拓寬了民眾行使監(jiān)督權(quán)的渠道，豐富了民主監(jiān)督的內(nèi)涵，培養(yǎng)了基層群眾的民主意識(shí)。監(jiān)督型協(xié)商民主可以促使黨和政府更好地為人民服務(wù)，提高辦事效率，增強(qiáng)政府的透明度和公信力。

（四）基層協(xié)調(diào)型協(xié)商民主

協(xié)調(diào)型協(xié)商民主是對(duì)于群眾自治組織、組織內(nèi)部成員之間、成員與組織之間的利益矛盾和沖突，進(jìn)行協(xié)商、溝通和協(xié)調(diào)的民主治理機(jī)制?！斑@種協(xié)商可以由政黨或政府組織，也可以由基層自治組織、有關(guān)社會(huì)組織或公民自身來組織，其組織形式和運(yùn)行方式是自由的、非制度性的，往往是一事一議?！盵6]

協(xié)調(diào)型協(xié)商民主主要包括基層政府的人民調(diào)解委員會(huì)、社區(qū)居民圓桌對(duì)話會(huì)議、工資集體協(xié)商制度等形式。其中，工資集體協(xié)商制度是發(fā)展較為成熟的協(xié)調(diào)型協(xié)商民主實(shí)踐形式。工資集體協(xié)商是現(xiàn)代企業(yè)重要的管理手段，勞資雙方通過平等公開地討論、談判等形式，對(duì)于勞動(dòng)協(xié)議的期限、薪酬分配標(biāo)準(zhǔn)、福利保障、勞動(dòng)合同的變更等問題進(jìn)行協(xié)商。工資集體協(xié)商可以有效地保障勞動(dòng)者權(quán)益，促進(jìn)勞資關(guān)系和諧，實(shí)現(xiàn)企業(yè)和職工的雙贏。

協(xié)調(diào)型協(xié)商民主在處理利益對(duì)立群體之間的沖突，化解社會(huì)矛盾，建設(shè)和諧社會(huì)方面具有重要作用。協(xié)調(diào)型協(xié)商民主既符合中國共產(chǎn)黨處理人民內(nèi)部矛盾時(shí)采用的說服教育、討論方法，也與中國傳統(tǒng)儒家的“和為貴”思想相契合，成為基層治理中廣受民眾歡迎的協(xié)商民主形式。

二、中國基層協(xié)商民主的實(shí)踐困境

基層協(xié)商民主發(fā)展方興未艾，為普通民眾政治參與敞開了一扇新的大門，為基層公共政策制定和社會(huì)管理提供了新的手段。然而，受限于固化的政治利益格局、傳統(tǒng)社會(huì)管理方式、普通民眾政治素養(yǎng)較低等因素，現(xiàn)階段基層協(xié)商民主發(fā)展還面臨著諸多困境。

（一）形式化傾向與協(xié)商規(guī)范性缺失

現(xiàn)階段我國基層協(xié)商民主實(shí)踐存在著背離民主協(xié)商的規(guī)范性而趨向形式化的問題，首先體現(xiàn)在由政府引導(dǎo)的基層協(xié)商民主趨向異化方面。多數(shù)地方的基層協(xié)商民主都是由基層黨組織、政府、群眾自治組織等發(fā)動(dòng)公民和社會(huì)組織廣泛參與公共協(xié)商的活動(dòng)。從形式上來看，參與群體較多，代表利益廣泛，然而在實(shí)際操作上卻逐漸出現(xiàn)異化傾向。一些協(xié)商會(huì)議被少數(shù)人把持，成了以公益之名謀取私利的形式。在民眾的觀念里面，聽證會(huì)成了“逢聽必漲”的漲價(jià)會(huì)。很多地方的基層自治組織越來越成為當(dāng)?shù)亟值阑蛘哙l(xiāng)鎮(zhèn)的管理組織，行政化趨向明顯，不得不面臨過多的上級(jí)主管部門行政命令和檢查，在協(xié)商民主、自我管理方面作為有限，社區(qū)議事會(huì)、村民議事會(huì)等協(xié)商會(huì)議時(shí)常變成了走過場(chǎng)。由于基層協(xié)商民主運(yùn)行還處在起步階段，規(guī)范協(xié)商程序的法律和制度還沒有建立起來，所以地方領(lǐng)導(dǎo)的喜好就成為協(xié)商民主存廢的關(guān)鍵，協(xié)商的內(nèi)容和程度帶有明顯的領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人色彩，具有很大的隨意性。

形式化傾向與協(xié)商規(guī)范性缺失還體現(xiàn)在協(xié)商過程真實(shí)性受質(zhì)疑以及協(xié)商結(jié)果難落實(shí)方面。一方面，協(xié)商民主是在政府和黨委的權(quán)力結(jié)構(gòu)下組織起來的，組織者為了實(shí)現(xiàn)自身利益，維護(hù)權(quán)威，就會(huì)有意控制協(xié)商的進(jìn)程，在選擇代表時(shí)就會(huì)有意識(shí)地選擇順應(yīng)自己主張的人選。在協(xié)商過程中，一些民眾出于懼怕權(quán)威考慮，不敢提出自己的真實(shí)意見。在基層協(xié)商民主操作中出現(xiàn)的內(nèi)定人選、內(nèi)定議題、安排發(fā)言、控制議程等現(xiàn)象，使基層協(xié)商民主的真實(shí)性受到質(zhì)疑。比如，在溫嶺某地的聽證會(huì)上，兩個(gè)小時(shí)內(nèi)，只有17名代表能夠發(fā)言，而參會(huì)人員達(dá)到了近百人，會(huì)程短，發(fā)言少，成為了部分地方協(xié)商民主的寫照。[7]另一方面，協(xié)商的結(jié)果很難得到有效落實(shí)。多數(shù)協(xié)商民主會(huì)議不具有強(qiáng)制性，沒有切實(shí)的執(zhí)行體系和監(jiān)督體系，尤其是咨詢型和監(jiān)督型的協(xié)商民主，在經(jīng)過協(xié)商，取得共識(shí)后，還要面臨決策部門是否采納的尷尬。協(xié)商和決策之間的脫節(jié)成為了基層民主發(fā)展的桎梏，直接影響了協(xié)商民主的質(zhì)量。

（二）弱勢(shì)群體表達(dá)受阻與協(xié)商平等性缺失

協(xié)商民主要求參與主體是以平等的身份參加，自主、自由地發(fā)表意見，并對(duì)協(xié)商結(jié)果產(chǎn)生同等影響效果。杰克·奈特和詹姆斯·約翰遜將此總結(jié)為程序和實(shí)質(zhì)上的機(jī)會(huì)平等，主要體現(xiàn)在平等的政治影響機(jī)會(huì)、非強(qiáng)制性參與和自由自愿的決策以及政治上相關(guān)能力的平等。[8]但在協(xié)商過程中，由于強(qiáng)勢(shì)群體的操縱和弱勢(shì)群體表達(dá)受阻等因素的影響，協(xié)商平等性往往難以得到保證。

我國不同類型的基層協(xié)商民主實(shí)踐雖然不會(huì)明顯地對(duì)于弱勢(shì)群體的政治參與進(jìn)行限制，但在實(shí)際操作中由于受到參與主體政治和經(jīng)濟(jì)地位的制約，弱勢(shì)群體往往很難融入?yún)f(xié)商過程中，即使進(jìn)入?yún)f(xié)商會(huì)議中也很難獲得相應(yīng)的尊重。從主觀方面來看，弱勢(shì)群體很少有機(jī)會(huì)參與民主實(shí)踐，缺乏相應(yīng)的鍛煉，對(duì)于自身的權(quán)利認(rèn)識(shí)不足，不能和不敢于在辯論中提出自己的利益要求，易受從眾壓力影響。從客觀方面來看，社會(huì)資源的分配權(quán)掌握在政府部門和經(jīng)濟(jì)組織等強(qiáng)勢(shì)群體手中，弱勢(shì)群體沒有支配權(quán)。比如在基層自治組織中，其領(lǐng)導(dǎo)事實(shí)上成為了政治精英，主導(dǎo)著自治組織的選舉，控制著村委會(huì)和社區(qū)委員會(huì)等組織，對(duì)資源進(jìn)行分配，強(qiáng)化了他們的地位，直接構(gòu)成了對(duì)協(xié)商民主的對(duì)話平等的威脅。[9]經(jīng)濟(jì)上的差異性造成了政治地位不平等，進(jìn)而造成了表達(dá)話語權(quán)方面的不平等。弱勢(shì)群體在經(jīng)濟(jì)、政治以及教育、網(wǎng)絡(luò)資源利用、話語權(quán)方面的弱勢(shì)地位，影響了他們?cè)趨f(xié)商過程中的利益表達(dá)，進(jìn)而削弱了他們對(duì)協(xié)商民主決策的平等影響力。

（三）個(gè)人情感宣泄與協(xié)商理性喪失

理性是協(xié)商的前提，政府、企事業(yè)組織和公民個(gè)人等協(xié)商主體以理性的態(tài)度，合理合規(guī)地陳述自己的利益訴求，慎重地對(duì)待協(xié)商結(jié)果是協(xié)商民主順利進(jìn)行的保障，也是參與主體政治素養(yǎng)的重要體現(xiàn)。

在我國基層協(xié)商民主實(shí)踐過程中，協(xié)商主體的非理性主要表現(xiàn)在兩個(gè)層面。一是技術(shù)層面的理性不足。由于現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展迅速，社會(huì)分工細(xì)化，處理社會(huì)事務(wù)的技術(shù)化傾向明顯，要求政治參與主體具有較為專業(yè)的知識(shí)和技術(shù)能力，這就使協(xié)商參與主體易于陷入“知識(shí)危機(jī)”。[10]參與協(xié)商的主體在面對(duì)廣泛、復(fù)雜的協(xié)商議題時(shí)不可避免地存在知識(shí)局限，無法做到對(duì)每一個(gè)議題的理性認(rèn)知，因而在協(xié)商過程中就難免存在情感偏見。二是應(yīng)用層面理性不足。由于我國民主教育方面存在較大的差異性，城市社區(qū)居民的民主素養(yǎng)較高，能夠?qū)ψ约豪嬖V求有著較好的表達(dá)。但是在廣大的農(nóng)村，民主教育相對(duì)落后，大部分村民比較缺乏權(quán)利意識(shí)、法制觀念和民主精神。一些參與政治協(xié)商的村民，因?yàn)橹R(shí)和修養(yǎng)較低，經(jīng)常在協(xié)商會(huì)議上進(jìn)行單純的情感宣泄，不能提出合理的意見，不尊重其他與會(huì)者，違背了協(xié)商民主的理性原則。

（四）參與冷漠與協(xié)商責(zé)任感缺失

協(xié)商民主是建立在協(xié)商參與主體對(duì)政治共同體的公共責(zé)任之上的，它要求每個(gè)參與主體都對(duì)共同體負(fù)責(zé)和忠誠，對(duì)其他成員信任。然而在實(shí)際操作中，由于利益和文化日益多元的影響，社會(huì)成員往往缺乏對(duì)于組織、團(tuán)體和其他個(gè)體的責(zé)任感。協(xié)商責(zé)任感缺失造成了協(xié)商參與主體的參與冷漠。

不管是在農(nóng)村基層協(xié)商民主實(shí)踐中，還是在城市社區(qū)協(xié)商過程中，基層民眾的參與冷漠是普遍存在的。在中國的廣大農(nóng)村由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，很多群眾忙于生計(jì)，無暇參與公共事務(wù)，參與協(xié)商民主不積極。此外，農(nóng)村基層自治組織容易被家族勢(shì)力、政治精英操控，很多村民認(rèn)為自己的意見無足輕重。農(nóng)村還存在著“熟人政治圈”現(xiàn)象，一些人抱著不得罪人的想法，也不愿意參與公共協(xié)商。在城市社區(qū)自治中，很多社區(qū)居民出于參政成本的考慮，參與協(xié)商的主動(dòng)性不足。參與協(xié)商民主需要會(huì)前調(diào)研準(zhǔn)備，會(huì)上討論，耗費(fèi)較大的時(shí)間和精力，因而在很多社區(qū)議事會(huì)的議事過程中，很多人表現(xiàn)冷漠消極，不樂于參與公共協(xié)商。這種公共協(xié)商責(zé)任感缺失及其造成的參與冷漠，制約著協(xié)商民主在社會(huì)公共事務(wù)方面發(fā)揮積極作用。

三、中國基層協(xié)商民主發(fā)展困境的化解策略

化解基層協(xié)商民主發(fā)展困境，我們應(yīng)該立足于社會(huì)主義政治文明建設(shè)，著眼于中國基層民主政治的具體實(shí)踐，以基層協(xié)商民主制度化為先導(dǎo)，以培養(yǎng)公眾協(xié)商意識(shí)為手段，強(qiáng)化對(duì)公共協(xié)商的監(jiān)督，擴(kuò)大協(xié)商民主在基層公眾中的影響。

（一）完善協(xié)商民主程序，推進(jìn)基層協(xié)商民主制度化

協(xié)商民主是程序民主和實(shí)質(zhì)民主的有效結(jié)合，完善的協(xié)商民主程序和制度化的公共協(xié)商機(jī)制是提高協(xié)商民主有效性的重要保障?，F(xiàn)階段我國的民主法制建設(shè)還不健全，政府強(qiáng)而民眾弱是普遍現(xiàn)象，協(xié)商民主存在著隨意性和形式化的傾向，因而加強(qiáng)協(xié)商民主的規(guī)范化、程序化、制度化，就成為制約政治精英操控協(xié)商過程、維護(hù)普通民眾協(xié)商權(quán)利、保障協(xié)商結(jié)果落實(shí)的最有效手段。

協(xié)商民主制度化意味著公共協(xié)商的啟動(dòng)、過程、結(jié)果落實(shí)都要實(shí)現(xiàn)有規(guī)可依，有章可循，在實(shí)踐層面上包括發(fā)起協(xié)商的主體、討論議題確定、選擇參會(huì)人員、辯論程序、達(dá)成結(jié)果方式、結(jié)果的落實(shí)和監(jiān)督等方面的制度化。在發(fā)起協(xié)商主體的制度化方面，要用法律法規(guī)明確授予基層組織召開協(xié)商民主會(huì)議的權(quán)力，減少上級(jí)的行政化干預(yù)；在議題選定制度化方面，要把議題限定在關(guān)系基層群眾切身利益的議題上，并規(guī)定議題的提案方式、接收方和答復(fù)時(shí)效；在選擇參與主體制度化方面，要對(duì)參會(huì)人員選擇、條件要求、權(quán)利和責(zé)任等方面作出詳細(xì)而明確的規(guī)定；在協(xié)商程序制度化方面，要圍繞符合基層多樣性議題建立發(fā)言程序，既照顧基層群眾的現(xiàn)實(shí)素質(zhì)和能力，又體現(xiàn)協(xié)商民主的公平和理性，實(shí)現(xiàn)靈活性和制度化的有效結(jié)合；在協(xié)商結(jié)果落實(shí)的制度化方面，要規(guī)定以何種方式達(dá)成最終結(jié)果，保障各方利益滿足，以及達(dá)成的結(jié)果應(yīng)該交由何人或者何部門負(fù)責(zé)落實(shí)，落實(shí)的情況應(yīng)由何組織評(píng)估和監(jiān)督。

（二）培養(yǎng)民眾協(xié)商意識(shí)，促進(jìn)基層民主協(xié)商理性化

現(xiàn)階段我國基層民眾協(xié)商意識(shí)和協(xié)商能力薄弱已成為基層協(xié)商民主發(fā)展的障礙。因而，培養(yǎng)民眾的協(xié)商意識(shí)，提高參與協(xié)商的能力，就成為推進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

培養(yǎng)基層民眾的協(xié)商意識(shí)，就是為協(xié)商民主準(zhǔn)備具有理性思維的合格協(xié)商主體。培養(yǎng)民眾的理性協(xié)商意識(shí)，就要消除傳統(tǒng)思想的不利影響，摒棄等級(jí)觀念、官本位、個(gè)人崇拜等錯(cuò)誤觀念，就要進(jìn)行系統(tǒng)的民主教育，強(qiáng)化民眾的主體意識(shí)?；鶎狱h組織和政府要借助大眾傳媒和信息化手段，加大對(duì)協(xié)商民主的宣傳力度，讓更多的農(nóng)民和社區(qū)居民了解協(xié)商民主的要義，使他們懂得協(xié)商民主是維護(hù)其權(quán)益的重要方式。基層民眾的理性協(xié)商意識(shí)的養(yǎng)成，可以激發(fā)其參與協(xié)商民主和基層自治的熱情。合格的協(xié)商參與主體不僅要有理性的協(xié)商意識(shí)，還要有相應(yīng)的民主協(xié)商能力?；鶎狱h組織和政府要?jiǎng)?chuàng)造條件，拓寬普通民眾參政議政的渠道，讓群眾在民主協(xié)商的過程中鍛煉和提高協(xié)商參與的能力。

（三）加強(qiáng)民主協(xié)商監(jiān)督，保障基層協(xié)商結(jié)果落實(shí)執(zhí)行

協(xié)商民主能夠有效地進(jìn)行，必須要有完善的監(jiān)督體系的支撐。在實(shí)踐中加強(qiáng)對(duì)協(xié)商民主過程和結(jié)果落實(shí)情況的監(jiān)督，可以從公開、評(píng)估、責(zé)任三個(gè)方面進(jìn)行。在公開方面，要建立公示制度，包括對(duì)協(xié)商民主的議題、參會(huì)人員個(gè)人信息、會(huì)議結(jié)果以及落實(shí)情況反饋等方面的公示，保證基層組織成員的知情權(quán)，維護(hù)協(xié)商民主的公開和透明。在評(píng)估方面，要建立有效的評(píng)估機(jī)制?；鶎幼灾谓M織可以組織本村或者社區(qū)居民代表成立監(jiān)督小組，也可以引入第三方組織對(duì)協(xié)商結(jié)果的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估。有些地區(qū)建立了監(jiān)事會(huì)制度，由社區(qū)主任、支部書記、社區(qū)代表組成，社區(qū)監(jiān)事會(huì)有權(quán)力直接監(jiān)督社區(qū)委員會(huì)工作、居民大會(huì)的協(xié)商結(jié)果和落實(shí)情況。在責(zé)任方面，要建立嚴(yán)格的負(fù)責(zé)制。權(quán)責(zé)統(tǒng)一才能保障制度的有效運(yùn)行，對(duì)協(xié)商會(huì)議及后續(xù)的結(jié)果落實(shí)進(jìn)行明確的責(zé)任界定，保障每個(gè)環(huán)節(jié)都可以追責(zé)到具體的個(gè)人或者組織，以壓力促動(dòng)力，保證協(xié)商結(jié)果的有效落實(shí)。

（四）規(guī)范基層政府行為，維護(hù)基層協(xié)商民主獨(dú)立性

我國基層協(xié)商民主的發(fā)展受制于原有的政治模式，存在行政化和精英操控的異化趨向。因而基層政府應(yīng)該減少和避免直接干預(yù)協(xié)商會(huì)議的行為，更多地采取指導(dǎo)和監(jiān)督的方式，應(yīng)該嘗試電子政務(wù)和扁平化治理模式，打破層級(jí)壁壘，提高社會(huì)治理的實(shí)效性和準(zhǔn)確性，讓民眾有更多參與協(xié)商民主的途徑?；鶎诱朴谶\(yùn)用網(wǎng)絡(luò)和傳媒，賦予它們應(yīng)有的輿論監(jiān)督權(quán)，多種渠道收集群眾意見，實(shí)現(xiàn)基層決策與社情民意的無縫對(duì)接，搭建順暢的基層政府和民眾之間的溝通平臺(tái)。同時(shí)，基層政府還要建立健全協(xié)商民主會(huì)議的津貼和財(cái)政補(bǔ)貼制度，完善基層自治組織工作人員的薪酬制度，打消他們的后顧之憂，提高民眾參與協(xié)商民主的熱情，維護(hù)協(xié)商民主的獨(dú)立性。

綜上所述，協(xié)商民主在基層發(fā)展如火如荼，它在培養(yǎng)公眾的政治參與意識(shí)和能力，拓展政治參與渠道，豐富社會(huì)主義民主政治實(shí)現(xiàn)形式方面表現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力和創(chuàng)造力。但由于我國基層民主發(fā)展水平仍然較低，民眾政治素養(yǎng)有待提高，基層協(xié)商民主在實(shí)踐中還不是一帆風(fēng)順的。發(fā)展道路是曲折的，前途是光明的，基層協(xié)商民主作為群眾政治參與的有效途徑，正在不斷完善中，必將為中國基層民主發(fā)展開辟一條新路。

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