我國數(shù)字鴻溝治理的政策主題、府際關(guān)系及擴散變遷

摘要：[目的/意義]本文旨在揭示我國數(shù)字鴻溝治理的政策主題、府際關(guān)系、政策擴散及其變遷。[方法/過程]以國家層面政策文件為樣本，通過LDA（Latent Dirichlet Allocation）主題建模、社會網(wǎng)絡(luò)分析等計量方法，輔之以?；鶊D等可視化手段，分析并呈現(xiàn)了我國數(shù)字鴻溝治理政策的階段性特征及演化規(guī)律。[結(jié)果/結(jié)論]研究表明：我國數(shù)字鴻溝治理經(jīng)歷了3個階段，演進過程符合數(shù)字社會發(fā)展過程中數(shù)字鴻溝問題凸顯程度的變化邏輯；消除城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝是一個連貫性主題，而新興主題則呼應(yīng)了COVID-19疫情情景下的社會需求；府際關(guān)系呈“松散”到“中心—邊緣”再到“多核心”的演變邏輯；政策擴散強度由弱到強，當前核心政策緊密關(guān)注老年人數(shù)字鴻溝治理議題。未來，應(yīng)重新審視數(shù)字鴻溝的動態(tài)性轉(zhuǎn)變，在數(shù)字化進程中重點關(guān)注與解決邊緣人群數(shù)字化發(fā)展難題。

關(guān)鍵詞：數(shù)字鴻溝 政策變遷 政策主題 府際關(guān)系 政策擴散

分類號：G251

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2024.03.02

*本文系貴州省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“貴州農(nóng)村居民數(shù)字素養(yǎng)培育與數(shù)字鄉(xiāng)村參與度提升研究”（項目編號：22GZYB46）的階段性成果之一。

1 引言

基于對數(shù)字鴻溝是社會不平等或貧困新根源[1-2]的共識，縮小數(shù)字鴻溝、解決數(shù)字化帶來的不平等現(xiàn)象已成為各國政府議程對話的重要內(nèi)容與明確的政策目標。我國政府亦一直積極尋求反數(shù)字排斥，消弭數(shù)字鴻溝，從而實現(xiàn)數(shù)字融合的辦法。2006年，由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《2006—2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》前瞻性地提出“縮小數(shù)字鴻溝計劃”。時至今日，國務(wù)院政府部門、行業(yè)主管部門紛紛制定了以縮小我國與發(fā)達國家之間數(shù)字鴻溝，縮小國內(nèi)不同區(qū)域、不同群體之間數(shù)字鴻溝為目標的政策文件，形成了相對有效的政策框架。

盡管社會各界為縮小數(shù)字鴻溝做出了不懈努力，但無形的鴻溝卻持續(xù)存在并會隨著每一次數(shù)字創(chuàng)新而被重新加深，最終成為數(shù)字社會永久的結(jié)構(gòu)性特征[3]。因而，面向不同時期數(shù)字社會的發(fā)展特征，建立持久和可持續(xù)的政策機制以跨越不斷變化的數(shù)字鴻溝，就成為當前政策制定的應(yīng)有之義。而在這之前，無疑需要對我國已經(jīng)出臺的數(shù)字鴻溝治理舉措及相關(guān)政策展開深入分析，基于系統(tǒng)性、動態(tài)性的研究視角揭示政策制定的特點和演進規(guī)律，以期為縮小數(shù)字鴻溝，建設(shè)有助于實現(xiàn)數(shù)字紅利全民共享的政策體系，推進數(shù)字中國建設(shè)提供參考。

2 文獻回顧

“數(shù)字鴻溝”作為數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中國家、社會，乃至個人面臨的重大挑戰(zhàn)之一，既是一個政治議題，也一個社會議題。數(shù)字鴻溝概念起源于20世紀90年代的美國，在美國國家電信和信息管理局（National Telecommunications and Information Administration，NTIA）的官方出版物中首次使用[4]，它用以描述能夠接入信息與通信技術(shù)（information and communication technology，ICT）的人與那些沒有接入ICT的人之間的顯著差距。由于數(shù)字鴻溝最初關(guān)注的是ICT的接入問題，因此，因接入而形成的數(shù)字鴻溝后來也被稱為“接入溝”[5]。隨著ICT的普及，互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)、計算機和移動終端變得更加普遍和被更廣泛人群所獲及，人們開始重新定義數(shù)字鴻溝，對其認識從物理接入擴展到數(shù)字使用與技能，這就是第二級數(shù)字鴻溝。第二級數(shù)字鴻溝不僅涉及物理訪問，還包括使用計算機或互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)所需的技能，以及用戶如何使用，稱為“使用溝”，其概念內(nèi)涵更加豐富。第三級數(shù)字鴻溝是最近被討論的問題，側(cè)重于解釋當人們可以無限制地訪問互聯(lián)網(wǎng)，并具備所需的使用能力后，獲取的知識和信息等資源存在的不平等問題[6]，稱為“結(jié)果溝”或者“知識溝”等。

數(shù)字鴻溝本身是伴隨著數(shù)字創(chuàng)新和數(shù)字社會發(fā)展而被不斷重新認識和定義的。政策的制定也是一個不斷探索的動態(tài)過程，是政府根據(jù)不同時期社會發(fā)展特點和需求進行的，不僅能夠反映和預(yù)示行政的路徑、社會發(fā)展的走勢與方向，也能夠體現(xiàn)政府在不同階段的治理水平。那么，在數(shù)字鴻溝的內(nèi)涵與表現(xiàn)不斷更迭的過程中，我國政府對數(shù)字鴻溝的治理路徑是如何變化的？數(shù)字鴻溝治理的政策主題有哪些，是如何演進的？政策制定主體之間的府際關(guān)系及政策擴散態(tài)勢如何？這些就成為亟待回應(yīng)的問題。

目前對我國數(shù)字化領(lǐng)域的政策研究主要以政策目標為中心，旨在關(guān)注不同領(lǐng)域數(shù)字化建設(shè)中出現(xiàn)的問題。首先，是數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域，研究者聚焦數(shù)字經(jīng)濟政策的整體演化[7，8]，國外數(shù)字經(jīng)濟政策體系對我國的啟示[9]，數(shù)字經(jīng)濟政策對產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的影響[10]，以及信息產(chǎn)業(yè)[11]、數(shù)字內(nèi)容產(chǎn)業(yè)[12]、數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)[13]等方面的政策進行分析。其次，是數(shù)字公共服務(wù)領(lǐng)域，主要涉及政務(wù)服務(wù)政策體系的演進[14]，數(shù)字政府政策工具的內(nèi)容與變化[15]，政策視角下的數(shù)字政府建設(shè)影響因素[16]，數(shù)字化教育資源公共服務(wù)政策的影響因素[17]等。

在數(shù)字鴻溝治理方面，政策研究主要將其實現(xiàn)路徑視為一個單獨的研究主題。研究者要么關(guān)注數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策，如針對數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策供給[18]，從地方政府政策文本研究數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施與企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新[19]等；要么針對“數(shù)字包容”政策展開研究，包括關(guān)注國外數(shù)字包容政策與實踐進展[20]，我國數(shù)字包容政策工具及其演進[21]，國內(nèi)外數(shù)字包容政策的內(nèi)容、效果及建議等[22]。

上述研究圍繞數(shù)字鴻溝治理的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)字包容實現(xiàn)路徑層面而展開，廓清我國在這兩方面為跨越數(shù)字鴻溝所做出的行政努力、主題內(nèi)容提供了相關(guān)信息，也讓人們有機會認識到不同治理路徑如何成為更廣泛戰(zhàn)略的一部分。然而，以消除數(shù)字鴻溝、促進社會公平為目標的數(shù)字鴻溝治理是一個整體性、動態(tài)化的過程，既包含數(shù)字設(shè)施建設(shè)、數(shù)字包容的促進，也涉及更多用戶的使用技能及數(shù)字獲益，要全面理解我國數(shù)字鴻溝治理政策體系還應(yīng)從一個整體性框架入手，通過對數(shù)字鴻溝治理政策的實證分析去揭示現(xiàn)有政策體系的主要特征及價值傳導(dǎo)機制。

3 數(shù)據(jù)來源與研究策略

3.1 政策數(shù)據(jù)來源

一個相對成熟的政策體系一定有著一致的政策目標，而政策目標往往會十分明確地出現(xiàn)在具體的政策文本之中。在政策文獻檢索中發(fā)現(xiàn)，早在2001年，科學(xué)技術(shù)部等5個部門印發(fā)的《關(guān)于加強基礎(chǔ)研究工作的若干意見》中就指出要“加快科學(xué)信息網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、資料和信息的共享”。但該政策中并未提出數(shù)字鴻溝問題，即未明確地將其作為以數(shù)字鴻溝治理為目標的政策工具。本文的研究主題為數(shù)字鴻溝政策，該政策體系以消除不同層級的數(shù)字鴻溝為目標。因此，筆者最終選擇以“數(shù)字鴻溝”作為關(guān)鍵詞在北大法寶、北大法意數(shù)據(jù)庫中以全文檢索的方式搜集樣本。

檢索結(jié)果顯示，最早的政策文件出現(xiàn)在2006年，即中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《2006—2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》。檢索到2006—2022年相關(guān)政策文件122篇。為保證樣本的準確性，檢索結(jié)束后通過人工篩選，剔除了不符合要求的政策文件。篩選原則為：（1）與數(shù)字鴻溝治理直接相關(guān)，并非只是在內(nèi)容中簡單提及“數(shù)字鴻溝”；（2）屬于中央層面的法律法規(guī)、規(guī)劃、意見、辦法、通知、公告、函等。最終，共得到91篇政策文本，作為政策樣本。在分析之前，先剔除政策樣本中存在的一些無實際意義的高頻詞，再運用Jieba軟件對數(shù)據(jù)進行處理，去除停用詞后形成待分析文本。

3.2 研究策略

政策計量與質(zhì)化研究相結(jié)合的方法可以從政策及與之關(guān)聯(lián)的歷史脈絡(luò)、社會實踐中挖掘深層信息，從而促進政策科學(xué)研究范式的豐富與完善。黃萃等[23]從主題變遷、府際關(guān)系、政策關(guān)聯(lián)及其擴散態(tài)勢多個維度展開討論，為政策研究指明了新的方向。本文以此為參考，結(jié)合張敏等[24]的研究構(gòu)建了數(shù)字鴻溝治理政策分析的研究路線圖（圖1）。

政府主題變遷能夠反映出政府行政理念的變化，而這最終會反映在政策主題詞上。首先，通過LDA主題分析對政策文本進行主題聚類。其次，計算不同時間段政策主題之間的相似度來確定主題之間的演進關(guān)系，進而生成不同階段主題相似度的?；鶊D，將演進關(guān)系可視化。

府際關(guān)系指不同政府機構(gòu)或不同部門之間的關(guān)系[25]。不同機構(gòu)或部門聯(lián)合行文隱含著府際之間的政策互動關(guān)系[26]。本文按階段提取政策發(fā)文機構(gòu)，建立發(fā)文主體之間聯(lián)合行文的共現(xiàn)關(guān)系矩陣。若存在機構(gòu)改名、合并的情況，同一政策階段默認為當時最新的機構(gòu)名稱或簡稱。然后，利用Gephi軟件將聯(lián)合行文網(wǎng)絡(luò)進行可視化呈現(xiàn)。

政策擴散方面主要關(guān)注數(shù)字鴻溝治理政策在中央各部門之間的平行擴散。在實際操作上往往以政策之間的引用關(guān)系來實現(xiàn)對政策擴散的分析[24]。為此，首先建立政策之間的引用關(guān)系，再計算引用頻次、被引用頻次。單個政策累計被引用頻次即為擴散強度，引用單個政策的機構(gòu)數(shù)量即為擴散廣度，擴散速度包含強度速度與廣度速度，分別為擴散強度、擴散廣度與發(fā)布時長（以年度計算）的比值[26]。

4 實證分析

4.1 政策主題與演化

為了能更清楚地展現(xiàn)我國數(shù)字鴻溝治理政策隨時間變化而呈現(xiàn)的規(guī)律及不同時間段政策主題的差異性，在進行LDA主題建模之前，先將我國數(shù)字鴻溝治理政策劃分為不同發(fā)展階段。

階段劃分依據(jù)主要有2個。

（1）政策數(shù)量的時間分布特點（圖2）。本文采集到的政策樣本最早出現(xiàn)在2006年，在2015年之前年均政策發(fā)布頻率沒有出現(xiàn)明顯變化。2016年出現(xiàn)第1個政策高峰，相比前9年呈現(xiàn)明顯上升趨勢，2020年政策數(shù)量激增。

（2）重要會議或事件時間節(jié)點。一是2016年出臺的國家“十三五”規(guī)劃正式提出“實施網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略，加快建設(shè)數(shù)字中國”，縮小數(shù)字鴻溝是網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略的重要任務(wù)，這必然會反映在政策制定上；二是2020年COVID-19疫情暴發(fā)，健康碼、行程卡、空中課堂等成為互聯(lián)互通的破冰之舉，破解城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝、老年人數(shù)字鴻溝成為一項緊迫任務(wù)，為此相關(guān)政策密集出臺。

4.1.1 政策主題階段性特征 根據(jù)以上分析結(jié)果，將我國數(shù)字鴻溝治理分為3個階段。

第1階段（2002—2015年）是我國數(shù)字鴻溝治理開啟階段。政策數(shù)量維持平穩(wěn)變化趨勢，共計為21篇，平均每年2篇，LDA主題建模后得到的最優(yōu)主題為6，主要體現(xiàn)在農(nóng)村信息化與農(nóng)業(yè)質(zhì)量提升、行業(yè)信息化融合發(fā)展、教育信息化等方面。雖然這一階段數(shù)字鴻溝治理的核心目標涉及城鄉(xiāng)、區(qū)域和行業(yè)之間的信息化差距，但其中城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝是治理重點，與農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)的主題有3個（表1）。

第2階段（2016—2019年）是數(shù)字鴻溝治理重視階段。政策數(shù)量相較上一階段明顯增加，共27篇，平均每年7篇。LDA主題建模后得到的最優(yōu)主題為10，主題類別增加的同時，政策內(nèi)容相比上一階段更為分散。第2階段的政策主題主要涉及農(nóng)村現(xiàn)代化、網(wǎng)絡(luò)空間全球治理、網(wǎng)絡(luò)扶貧、信息化與全面建設(shè)小康社會等。一方面，國家“十三五”規(guī)劃指出“要牢牢把握信息技術(shù)變革趨勢，實施網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略，加快建設(shè)數(shù)字中國”。在此背景下，2016年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了《“十三五”全國農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息化發(fā)展規(guī)劃》，隨后《關(guān)于加強網(wǎng)站無障礙服務(wù)能力建設(shè)的指導(dǎo)意見》和《網(wǎng)絡(luò)扶貧行動計劃》出臺，對消除城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝、殘疾人數(shù)字鴻溝進行了重點論述，并指出消除“數(shù)字鴻溝”、體現(xiàn)“信息平等”、使互聯(lián)網(wǎng)更好地惠及民生是社會文明進步的標志。另一方面，本階段我國的數(shù)字鴻溝治理還極具國際視野。隨著“網(wǎng)絡(luò)空間全球治理”理念的提出及《網(wǎng)絡(luò)空間國際合作戰(zhàn)略》的發(fā)布，為發(fā)展中國家提升網(wǎng)絡(luò)安全能力提供援助，彌合發(fā)展中國家和發(fā)達國家間的“數(shù)字鴻溝”，實現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟互利共贏，成為我國為消除國際數(shù)字鴻溝所提出的政策目標（表2）。

第3階段（2020—2022年）為數(shù)字鴻溝治理緊迫時期。在3年時間里，相關(guān)政策數(shù)量激增，達到53篇，平均每年18篇，最優(yōu)主題數(shù)為7。COVID-19疫情暴發(fā)和“十四五”規(guī)劃對發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的重視使數(shù)字鴻溝治理成為非常重要的政府議題。除了關(guān)注教育信息化、數(shù)字素養(yǎng)培育、數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展等政策主題外，COVID-19疫情背景下農(nóng)村居民、老年人、殘疾人的數(shù)字化工具使用場景及數(shù)字包容等問題成為政策焦點。一方面，中央政策對消除城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝、殘疾人數(shù)字鴻溝進行了持續(xù)的關(guān)注，而老年人數(shù)字鴻溝在這一階段被納入政策關(guān)注的重點范疇，并從治理舉措上進行了明確的規(guī)定。如《互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用適老化及無障礙改造專項行動方案》《關(guān)于移動互聯(lián)網(wǎng)時代提升老年群體生活質(zhì)量的提案》《“銀齡跨越數(shù)字鴻溝”科普專項行動方案（2022—2025年）》等從政策層面回應(yīng)了數(shù)字中國建設(shè)對老年人全面融入數(shù)字社會的要求。另一方面，在“COVID-19疫情背景下，“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”、COVID-19疫情中特殊人群的數(shù)字化使用也不斷被提上議事日程。這一時期的數(shù)字鴻溝治理因社會實踐與現(xiàn)實需求而極具緊迫性，不僅政策數(shù)量激增，政策議題所涉及的內(nèi)容也更加細化和多元（表3）。

4.1.2 政策主題演化 參考已有文獻，主題之間的演進關(guān)系可以通過計算不同時間段政策主題之間的相似度來確定，相似度大于0.3，說明兩個主題具有演進關(guān)系[27]。本文以?；鶊D對相似性結(jié)果進行可視化呈現(xiàn)（圖3）。

?；鶊D中的線條粗細代表相鄰階段各主題間相似度的大小，相比之下，第1階段和第2階段的主題相似度較大，表明開啟時期與重視時期的政策主題演化關(guān)系更強。本文整理出這2個階段之間線條較粗的5條演進路徑：①第1階段主題1（農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息化）和第2階段主題1（農(nóng)業(yè)經(jīng)營現(xiàn)代化），共同關(guān)注農(nóng)村信息化平臺建設(shè)及信息技術(shù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理中的運用；②第1階段主題1（農(nóng)業(yè)和農(nóng)村信息化）和第2階段主題7（農(nóng)村電商），共同關(guān)注農(nóng)村信息服務(wù)平臺建設(shè)和農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營渠道創(chuàng)新；③第1階段主題5（信息化與社會主義新農(nóng)村建設(shè)）和第2階段主題1（農(nóng)業(yè)經(jīng)營現(xiàn)代化），共同關(guān)注農(nóng)民信息化工具使用及其技能提升問題；④第1階段主題5（信息化與社會主義新農(nóng)村建設(shè)）和第2階段主題10（信息化與全面建成小康社會），共同關(guān)注農(nóng)業(yè)信息化建設(shè)、農(nóng)業(yè)與信息技術(shù)融合發(fā)展；⑤第1階段主題6（提升農(nóng)業(yè)質(zhì)量）和第2階段主題7（農(nóng)村電商），共同關(guān)注信息化背景下農(nóng)產(chǎn)品特色品牌打造，以信息化促進農(nóng)民增收。由此可見，第1階段與第2階段的政策演化主要圍繞農(nóng)村信息化與城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝治理問題展開。

第2階段與第3階段主題相似度大于0.7，兩兩之間線條較粗的演進路徑有：①第2階段主題1（農(nóng)業(yè)經(jīng)營現(xiàn)代化）和第3階段主題3（互聯(lián)網(wǎng)+健康），共同關(guān)注基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)字化科技應(yīng)用，以及實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源下沉基層，特別是偏遠農(nóng)村地區(qū)；②第2階段主題1（互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)）和第3階段主題2（殘疾人數(shù)字包容），共同關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)金融、互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)等業(yè)務(wù)領(lǐng)域特殊人群的數(shù)字使用與數(shù)字包容問題；③第2階段主題7（農(nóng)村電商）和第3階段主題3（互聯(lián)網(wǎng)+健康），共同關(guān)注農(nóng)村綜合信息服務(wù)能力與數(shù)字惠民措施，農(nóng)村實用技術(shù)人才隊伍建設(shè)；④第2階段與第3階段的政策演化主要圍繞農(nóng)村人口及其他特殊人群的數(shù)字使用進行。

4.2 府際關(guān)系及變遷

本文基于數(shù)字鴻溝治理政策之間的聯(lián)合行文關(guān)系來揭示府際關(guān)系特征。在機構(gòu)合作網(wǎng)絡(luò)圖中，不同顏色表示不同模塊，每個模塊涉及的發(fā)文機構(gòu)聚成一類。節(jié)點越大表明機構(gòu)度中心度越大，即該機構(gòu)參與聯(lián)合行文次數(shù)越多；節(jié)點之間的連線越粗表示兩個節(jié)點之間的關(guān)系越強，即兩個機構(gòu)聯(lián)合行文次數(shù)越多。

第1階段由兩個或兩個以上機構(gòu)聯(lián)合行文的政策數(shù)量僅有7篇，占本階段政策總量的33%，其余政策主要由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、工業(yè)和信息化部、科學(xué)技術(shù)部分別單獨行文。這表明此階段我國數(shù)字鴻溝治理的跨部門協(xié)同水平較低，由不同政策主題相應(yīng)主管部門單獨行文趨勢明顯。而據(jù)圖4所示，雖然針對數(shù)字鴻溝這一涉及范圍較廣的政策議題，在政策開啟時期部門之間的協(xié)作已經(jīng)展開，但聯(lián)合行文關(guān)系亦呈現(xiàn)出無明顯主導(dǎo)機構(gòu)、合作參與程度較低的特點，主要表現(xiàn)在既無中心度明顯較大的核心節(jié)點出現(xiàn)，也無明顯較粗的節(jié)點連線。

第2階段由兩個及兩個以上機構(gòu)聯(lián)合行文的政策有10篇，占本階段政策總量的37%。其余文件主要由商務(wù)部、國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、工業(yè)和信息化部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部單獨行文，這一階段的跨部門協(xié)同水平仍舊較低。圖5顯示了此階段聯(lián)合行文機構(gòu)的合作網(wǎng)絡(luò)，國家發(fā)展改革委處于網(wǎng)絡(luò)中的核心位置，與其他部門聯(lián)合行文的鏈條關(guān)系最多。從線段粗細看，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳之間，工業(yè)和信息化部辦公廳與財政部辦公廳之間的連線相對較粗，聯(lián)系相對緊密。但總體來看，第2階段數(shù)字鴻溝治理的府際關(guān)系呈現(xiàn)以國家發(fā)展改革委為核心，大量中央級部門參與協(xié)同的“中心—邊緣”態(tài)勢，但各部門之間的協(xié)同程度仍然比較低。

第3階段聯(lián)合行文的政策有13篇，占本階段政策總量的24.5%。絕大部分政策文件由各主管部門單獨行文，發(fā)文部門主要有國家衛(wèi)生健康委員會、教育部、工業(yè)和信息化部、民政部、全國老齡工作委員會辦公室等。圖6顯示了此階段聯(lián)合行文機構(gòu)的合作網(wǎng)絡(luò)，處于網(wǎng)絡(luò)核心位置的是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部和中國人民銀行，三者與其他部門聯(lián)合行文的鏈條關(guān)系最多、節(jié)點最大。從線條粗細看，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與財政部之間，國家衛(wèi)生健康委員會與國家中醫(yī)藥管理局之間，中國人民銀行與中國銀保監(jiān)會、中國證監(jiān)會之間的連線明顯較粗，相互之間的聯(lián)系相對緊密?？傮w來看，數(shù)字鴻溝治理的府際關(guān)系在第3階段呈現(xiàn)以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部、中國人民銀行為多核心，其他部門協(xié)同參與的態(tài)勢。

4.3 政策擴散分析

本文根據(jù)特定提示詞整理出91篇樣本文獻的參照關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn)，被參照的政策文獻共204篇，共計303次。表4展示了擴散強度大于1的13篇政策文本。政策擴散強度越大，說明政策行政影響力越大。由表4可見，數(shù)字鴻溝治理政策的行政影響力與政策形式、政策發(fā)布主體、政策發(fā)布時間等有所關(guān)聯(lián)。從政策文本形式看，“規(guī)劃”形式的政策數(shù)量最多，占比為54%，其次是“意見”，占比為38%。從政策主體看，擴散強度較大的被引政策中，4篇由中共中央、國務(wù)院、國務(wù)院辦公廳發(fā)布。從發(fā)布時間上看，在13份行政影響力較強的政策中屬于第1階段的有1篇、屬于第2階段的有5篇、屬于第3階段的有7篇，表明數(shù)字鴻溝治理政策在第2階段和第3階段擴散性更強。

具體而言，擴散強度排序前3《關(guān)于切實解決老年人運用智能技術(shù)困難的實施方案》（以下簡稱《實施方案》）、《關(guān)于促進老年用品產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）、《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《目標綱要》），是我國數(shù)字鴻溝治理政策體系中具有較大影響力的核心政策文件。

圖7顯示，在政策擴散廣度方面，《實施方案》發(fā)布后迅速擴散，2021年到達巔峰，擴散廣度遠高于其他兩個政策，這與2020年COVID-19疫情背景下數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用給老年群體帶來的技術(shù)壁壘有關(guān)。黨中央、國務(wù)院對老年群體數(shù)字鴻溝問題的高度重視促進了這一重要政策的進一步擴散?！吨笇?dǎo)意見》與《目標綱要》在擴散廣度上并無顯著差異，擴散模式基本一致。

政策擴散強度速度和廣度速度分別表示政策擴散路徑的縱向速度和在不同機構(gòu)間擴散的橫向速度[24]?！秾嵤┓桨浮窡o論是在強度擴散速度還是在廣度擴散速度上都要快于《指導(dǎo)意見》和《目標綱要》?！秾嵤┓桨浮返膹姸葦U散速度與廣度擴散速度在2021全年表現(xiàn)出斷層式領(lǐng)先，與之在緊迫時期承擔(dān)的時代任務(wù)緊密相關(guān)。2020年COVID-19疫情暴發(fā)，隨著遠程工作、遠程教育、數(shù)字健康碼的推行，解決老年群體使用智能技術(shù)困難的問題也迫在眉睫。于此節(jié)點，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于切實解決老年人運用智能技術(shù)困難的實施方案》應(yīng)對社會現(xiàn)實需求，并被廣泛擴散參照。

5 結(jié)論與建議

本文從政策主題、府際關(guān)系、政策擴散3個維度對2006—2022年間的91份數(shù)字鴻溝政策文本進行內(nèi)容挖掘，探討了我國數(shù)字鴻溝治理政策的演進歷程及主要特征，得到研究結(jié)論如下。

（1）政策階段性演進符合數(shù)字社會發(fā)展過程中數(shù)字鴻溝問題凸顯程度的變化邏輯。政策開啟的第1階段，在國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略背景下，數(shù)字鴻溝治理的核心目標涉及城鄉(xiāng)、區(qū)域和行業(yè)之間的信息化差距，數(shù)字鴻溝給農(nóng)業(yè)信息化、教育信息化、行業(yè)信息化融合、城市現(xiàn)代化建設(shè)帶來阻力，“縮小數(shù)字鴻溝”隨之成為一個明確的政策目標被頻頻提出。在政策發(fā)展的第2階段，數(shù)字鴻溝問題進一步凸顯，成為建設(shè)數(shù)字中國、實施網(wǎng)絡(luò)強國過程中必須直面和解決的重要問題，這一階段政策數(shù)量明顯增加。第3階段在COVID-19疫情這一重要社會背景下，數(shù)字鴻溝成為迫切需要解決的民生問題。同時，“十四五”規(guī)劃對數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重視也使數(shù)字鴻溝問題獲得了更多的關(guān)注。相關(guān)政策數(shù)量激增，政策議題也更加細化和多元。

（2）政策主題兼具延續(xù)性與時新性，決策者注意力分配隨外部情景變化而適時調(diào)整。我國數(shù)字鴻溝治理政策在“城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝”問題上有著很強的政策延續(xù)性。促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息化，提升農(nóng)民數(shù)字素養(yǎng)，消除城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝，是在3個階段具有連貫性的政策目標。而隨著數(shù)字社會不斷發(fā)展，數(shù)字技術(shù)在全社會不同行業(yè)應(yīng)用實踐不斷深化，殘疾人數(shù)字鴻溝問題從第2階段被關(guān)注到第3階段已成為一個獨立的政策主題。第3階段的新興主題較多，主要是由于這一階段的外部情景具有較強的突發(fā)性與緊迫性，新興主題較多被標上COVID-19疫情的標記。COVID-19疫情背景下特殊人群的數(shù)字使用及醫(yī)療健康議題被迫切地納入數(shù)字鴻溝治理的視野，成為新興的政策主題，從政府治理層面呼應(yīng)著COVID-19疫情時期的現(xiàn)實脈搏。

（3）府際關(guān)系呈“松散”到“中心—邊緣”再到“多核心”的演變邏輯。在政策開啟時期，府際協(xié)同已然開展，但協(xié)同程度較弱，各部門聯(lián)合發(fā)文關(guān)系網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)節(jié)點數(shù)量較少，且無明顯核心節(jié)點的特征，府際關(guān)系較為“松散”。第2階段呈現(xiàn)以國家發(fā)展和改革委為府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的核心節(jié)點，大量中央級部門參與協(xié)同的“中心—邊緣”態(tài)勢。此時期聯(lián)合行文部門雖多，但大量部門主要集中于一條政策文件之中，且并未與其他政策文件的發(fā)文機構(gòu)有更多協(xié)同。第3階段聯(lián)合發(fā)文機構(gòu)的關(guān)系逐漸緊密，并形成以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部和中國人民銀行為決策主體圈，多部門密切聯(lián)系的“多核心”府際關(guān)系格局。

（4）政策擴散強度呈由弱到強趨勢，核心政策緊密關(guān)注老年人數(shù)字鴻溝治理議題。3個階段擴散強度較高的政策與老年人數(shù)字鴻溝直接相關(guān)的達到10篇。這一政策擴散態(tài)勢反映出應(yīng)對因數(shù)字使用困難帶來的老年人數(shù)字鴻溝已經(jīng)成為當前一個備受關(guān)注的時代議題，亦是我國數(shù)字鴻溝治理的重心。這既符合我國積極推動老齡化工作的現(xiàn)實要求，也彰顯了黨和政府對老年人面臨的數(shù)字鴻溝問題的重視。

為跨越數(shù)字鴻溝，促進社會公平，我國政府作出了詳細而周全的部署，形成了數(shù)字鴻溝治理的初步框架。但當今社會，數(shù)字鴻溝問題依舊存在，破題的關(guān)鍵在于要重新審視數(shù)字鴻溝在當前和未來社會發(fā)展過程中的動態(tài)化轉(zhuǎn)變，并將這種轉(zhuǎn)變反映在政策制定上。

首先，從關(guān)注數(shù)字化生存轉(zhuǎn)向數(shù)字化發(fā)展，將政策重點從“硬鴻溝”轉(zhuǎn)到“軟鴻溝”上來，提升政策前瞻性?，F(xiàn)有政策對從供給側(cè)層面加強數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更為關(guān)注，在解決因數(shù)字設(shè)施不平等帶來的“硬鴻溝”上比較強勁，但對全民數(shù)字能力提升，特別是公眾有效運用數(shù)字化手段實現(xiàn)自我發(fā)展與社會發(fā)展方面的政策用力仍待加強。雖然在應(yīng)對農(nóng)村居民數(shù)字能力和老年人數(shù)字能力不平等形成的數(shù)字鴻溝方面，相關(guān)政策對如何提升其數(shù)字化生存能力給予了足夠的重視。但未來更為顯著的問題不僅是數(shù)字化生存，還有數(shù)字化發(fā)展。如何運用數(shù)字化手段實現(xiàn)個人與社會的高質(zhì)量發(fā)展，改善因數(shù)字使用與知識獲取不平等帶來的數(shù)字發(fā)展“軟鴻溝”，應(yīng)該成為跨越數(shù)字鴻溝的新方向。

其次，從單一部門管理或低程度的府際協(xié)同轉(zhuǎn)向多方協(xié)同的治理模式。數(shù)字鴻溝是數(shù)字社會發(fā)展和數(shù)字中國建設(shè)過程中政府、社會、行業(yè)、個人都必須面對的重要問題和挑戰(zhàn)。作為數(shù)字化公共政策制定者和執(zhí)行者的政府，應(yīng)當充分發(fā)揮其核心主體作用，除頂層設(shè)計、統(tǒng)籌布局外，更需要在推進數(shù)字中國進程各個環(huán)節(jié)中明確政府在數(shù)字鴻溝治理中的權(quán)利義務(wù)與責(zé)任劃分，形成以“集中—密集型”為網(wǎng)絡(luò)特征的協(xié)同型府際關(guān)系，從而提高數(shù)字鴻溝治理的行政效率。相比之前“松散”“中心—邊緣”和“多核心”的府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)模式，“集中—密集型”不僅存在一個或幾個權(quán)利與責(zé)任集中的核心主體，而且各主體之間的關(guān)系更為緊密，能夠在消除數(shù)字鴻溝問題上形成跨部門協(xié)同和聯(lián)動。當然，數(shù)字鴻溝終究是數(shù)字化發(fā)展進程中不同社會群體技術(shù)獲取與使用能力的差異所致。除政府主體外，社會、企業(yè)、家庭和個人也應(yīng)該在數(shù)字鴻溝問題上各盡其能。社會層面強化系統(tǒng)性、科學(xué)性的培訓(xùn)和引導(dǎo)，企業(yè)加速產(chǎn)品升級改造，提升產(chǎn)品數(shù)字包容性，家庭和個人層面應(yīng)在數(shù)字反哺與個人數(shù)字素養(yǎng)提升中增強公共參與度。

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作者貢獻說明：

黃麗娜：提出論文整體思路，撰寫論文，指導(dǎo)論文修改；

李子鑫：搜集與分析數(shù)據(jù)，修改論文。

Policy Themes， Intergovernmental Relations， and Diffusion Changes of Digital Divide Governance in China： Quantitative Analysis based on National Level Policy Documents from 2006 to 2022

Huang Lina Li Zixin

Guizhou Minzu University， Guiyang 550000

Abstract： [Purpose/Significance] The purpose of this paper is to reveal the policy themes， intergovernmental relations， policy diffusion， and evolutionary processes involved in digital divide governance in China， so as to provide references and suggestions for narrowing the digital divide and promoting the construction of digital China. [Method/ Process] Utilizing national-level policy documents as samples， this study analyzes and presentes the stage characteristics and evolution patterns of China’s digital divide governance policies through econometric methods such as Latent Dirichlet Allocation （LDA） thematic modeling and social network analysis， supplemented by visualization techniques such as Sangi diagrams. The analysis reveals the stage-specific characteristics and evolution patterns of China’s digital divide governance policies. [Result/Conclusion] The findings indicate that digital divide governance in China has undergone three distinct stages， with the evolution process aligning with the varying prominence of digital divide issues throughout the development of the digital society. Addressing the urban-rural digital divide remains a coherent theme， while new themes have emerged in response to societal needs during the COVID-19 pandemic. The intergovernmental relations have evolved from a “l(fā)oose” structure to a “center edge”model， and then to a “multi core” configuration. The intensity of policy diffusion has strengthened over time， with current core policies placing significant emphasis on addressing the digital divide among the elderly. In the future， it is crucial to reexamine the dynamic transformation of the digital divide and prioritize the digital development challenges faced by marginalized groups in the digitalization process.

Keywords： digital divide policy changes policy themes intergovernmental relations policy diffusion