基于文本挖掘和政策工具理論的數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策量化分析

關(guān)鍵詞：政策工具；數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策；政策文本量化

中圖分類號(hào)：F49；F124 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2024.06.006

數(shù)字經(jīng)濟(jì)（Digital Economy）是以使用數(shù)字化的知識(shí)和信息作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素，以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)作為重要載體，以信息和通信技術(shù)（Information and CommunicationsTechnology，ICT）的有效使用作為效率提升和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要推動(dòng)力的一系列經(jīng)濟(jì)活動(dòng)［1］。隨著數(shù)字技術(shù)變革，全球在信息、技術(shù)、資金、人才以及環(huán)境的激蕩與變化中正步入快速迭代、紛繁復(fù)雜的時(shí)代。如何在不確定性中建立數(shù)字經(jīng)濟(jì)井然的發(fā)展秩序是政府亟待解決的重大難題。習(xí)總書記在中央政治局集體學(xué)習(xí)會(huì)議中強(qiáng)調(diào)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度之快、輻射范圍之廣、影響程度之深前所未有，是重組全球要素資源、重塑全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、改變?nèi)蚋?jìng)爭(zhēng)格局的關(guān)鍵力量，而把握數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律，推動(dòng)我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展是重要的發(fā)展任務(wù)。

作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)爆發(fā)式增長(zhǎng)的重要驅(qū)動(dòng)力，數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策設(shè)計(jì)提供了發(fā)展的可行路徑。從2012年黨的十八大以來(lái)，我國(guó)大力實(shí)施“網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)”“數(shù)字強(qiáng)國(guó)”“國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”等重要發(fā)展戰(zhàn)略，使得加快推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展成為各級(jí)政府制定公共政策的重要內(nèi)容。截至2022年我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)占GDP比重達(dá)到39.8%，位居世界第二，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位更加穩(wěn)固，支撐作用更加明顯。與此同時(shí)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域融合的廣度和深度不斷縱橫拓展，經(jīng)濟(jì)規(guī)模從22.6 萬(wàn)億元增加至45.5萬(wàn)億元，遠(yuǎn)高于總體GDP增速，對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率已經(jīng)高于50%。數(shù)字經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力，為我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系提供了可行路徑［2］。

可見，有效的數(shù)字經(jīng)濟(jì)公共政策的干預(yù)是政府解決數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的關(guān)鍵，是現(xiàn)行有效的數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策治理的根本［3］。但是，數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策從設(shè)計(jì)到產(chǎn)出的全生命周期，既涉及到我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略定位，也涉及到其豐富內(nèi)涵特征和廣泛應(yīng)用場(chǎng)景，是一個(gè)復(fù)雜的政策產(chǎn)出過(guò)程。數(shù)字經(jīng)濟(jì)作為新興事物，一方面需要政策的支撐性提供配套資源，營(yíng)造數(shù)字經(jīng)濟(jì)的“良好生態(tài)”，從而培育數(shù)字發(fā)展動(dòng)能；另一方面也需要政策的規(guī)制性以維持市場(chǎng)秩序，規(guī)避數(shù)字經(jīng)濟(jì)的“野蠻生長(zhǎng)”，從而保障數(shù)字發(fā)展安全［4］。

因此，數(shù)字經(jīng)濟(jì)需要成體系的政策安排對(duì)其發(fā)展中可能潛在的無(wú)序過(guò)程進(jìn)行規(guī)整，有效增加數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系的負(fù)熵，以韌性的政策體系應(yīng)對(duì)全球技術(shù)變革帶來(lái)的不確定性［5］，充分發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟(jì)動(dòng)能，激發(fā)數(shù)字經(jīng)濟(jì)活力，統(tǒng)籌兼顧數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全的雙重政策目標(biāo)，使其從經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力成為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的主抓手?？v觀我國(guó)數(shù)字化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，我國(guó)正面臨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)換的重要時(shí)期，因此如何科學(xué)地建立數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策體系是政府治理領(lǐng)域重要的問題。

現(xiàn)有的研究通過(guò)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)特征屬性、發(fā)展過(guò)程的分析，提出相應(yīng)的問題和對(duì)應(yīng)措施，即對(duì)癥下藥的政策設(shè)計(jì)策略。但是，政策不僅具有其解決問題的屬性，更有其前瞻的頂層設(shè)計(jì)屬性，作為一種政治策略，數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策能夠以清晰的、結(jié)構(gòu)化的語(yǔ)言表達(dá)形式清楚地記錄數(shù)字經(jīng)濟(jì)的治理過(guò)程。數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的文本所具有的信息屬性，既能夠反映數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策選擇和政策變遷規(guī)律，也能夠反映政策內(nèi)化的關(guān)于政策主體、政策客體，政策目標(biāo)和政策工具的信息，并由此可以探究數(shù)字經(jīng)濟(jì)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政策、文化等方面的多樣、聯(lián)結(jié)、互動(dòng)和變化。因此，對(duì)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本信息性仍有大量的挖掘空間。

然而，基于經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)研究范式，從數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程特征出發(fā)的研究，忽略了政策本身所包含的文本信息價(jià)值和政策設(shè)計(jì)體系性，使得數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策建議趨于碎片化；而基于公共管理研究范式，從政策科學(xué)分析出發(fā)的研究，忽略了數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程的動(dòng)態(tài)性，使得數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策研究缺乏全面性。因此，本研究綜合運(yùn)用政策文本結(jié)構(gòu)量化和內(nèi)容量化的兩種政策量化研究方法，創(chuàng)新地納入數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)視角，聚焦于挖掘數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策所內(nèi)化的政策信息，重點(diǎn)探討數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策結(jié)構(gòu)體系，力求全面、動(dòng)態(tài)、成體系地解釋政策所涵蓋的隱藏信息，并提出相關(guān)的政策建議。本研究全面、清晰地從政策工具理論的政策空間維度和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策實(shí)踐時(shí)間維度展現(xiàn)我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策體系，為政策制定者了解政策現(xiàn)狀并且制定相關(guān)政策提供參考。

1 文獻(xiàn)回顧與研究設(shè)計(jì)

1.1 文獻(xiàn)回顧

數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策研究具有重要意義。區(qū)別于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的數(shù)字資源稟賦需要依賴國(guó)家資源持續(xù)投入，因此數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策實(shí)踐將最終表現(xiàn)為國(guó)家間經(jīng)濟(jì)政策競(jìng)賽，政府主導(dǎo)的數(shù)字化戰(zhàn)略制定和國(guó)家間的數(shù)字政策競(jìng)爭(zhēng)將成為重要的研究問題［6］。現(xiàn)階段對(duì)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的研究因其研究對(duì)象差異而呈現(xiàn)出兩條不同的研究路徑。

第一種研究路徑的研究對(duì)象是數(shù)字經(jīng)濟(jì)。此類研究以經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)的研究范式為主，通過(guò)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵特征、基本特征的解析，以及對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程、現(xiàn)狀的分析，拓寬數(shù)字經(jīng)濟(jì)的理論邊界，總結(jié)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的問題，從而提出具體的政策建議。從研究層次上來(lái)看，宏觀層面，通過(guò)國(guó)際和國(guó)內(nèi)發(fā)展階段和發(fā)展戰(zhàn)略的分析與對(duì)比，提出數(shù)字經(jīng)濟(jì)的核心發(fā)展戰(zhàn)略與政策建議［7-12］；中觀層面，數(shù)字經(jīng)濟(jì)是重要的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型手段，通過(guò)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與就業(yè)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)等的研究，提出了提升勞動(dòng)力素質(zhì)、強(qiáng)化反壟斷與維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、加強(qiáng)制度供給、建立并完善數(shù)字產(chǎn)權(quán)制度體系等相關(guān)的政策建議［13-15］；微觀層面，數(shù)字經(jīng)濟(jì)跨國(guó)企業(yè)和新興企業(yè)的發(fā)展與數(shù)字經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)和商業(yè)模式息息相關(guān)，通過(guò)對(duì)企業(yè)層面的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究，對(duì)企業(yè)提出成本費(fèi)用降低、增強(qiáng)創(chuàng)新能力、提高資產(chǎn)使用效率等措施，政策層面注重“招商引智”而非“招商引資”，進(jìn)行新興企業(yè)的評(píng)估體系改革，創(chuàng)新監(jiān)督途徑以防范市場(chǎng)壟斷、重建投資體制等政策建議［16-18］。

第二種研究路徑的研究對(duì)象是數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策。在政策科學(xué)的研究范式下，此類研究的目的是通過(guò)對(duì)中央、地方政府所發(fā)布的政策文本解析，呈現(xiàn)政策設(shè)計(jì)的過(guò)程和政策結(jié)構(gòu)，并提出可以進(jìn)一步完善政策的建議。此類研究主要采用了政策文本量化方法和政策內(nèi)容分析兩種研究方法。政策文本量化主要運(yùn)用了PMC（Pol?icy Modeling Consistency）指數(shù)模型和政策文本主題模型（LDA）兩種方法模型。PMC指數(shù)模型的研究通過(guò)對(duì)省級(jí)層面的政策進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)和編碼，建立政策的投入產(chǎn)出表，對(duì)政策進(jìn)行量化和評(píng)價(jià)，而政策文本主題模型（LDA）的研究通過(guò)對(duì)省份、地區(qū)出臺(tái)的政策進(jìn)行LDA（Latent Dirichlet Allocation）主題模型建模提取關(guān)鍵詞，進(jìn)一步通過(guò)聚類分析，呈現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策主題演化規(guī)律［19-22］。政策內(nèi)容分析主要運(yùn)用政策工具（PolicyTools）理論確定文本結(jié)構(gòu)的工具-目標(biāo)分析框架，進(jìn)一步通過(guò)省級(jí)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行內(nèi)容分析，分析政策工具運(yùn)用層面的特點(diǎn)及不足，并提出相應(yīng)的政策建議［23-26］。

兩種研究路徑從數(shù)字經(jīng)濟(jì)特征與發(fā)展維度以及政策科學(xué)理論維度提供了如何促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策建議。但是，從第一條研究路徑出發(fā)的政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)式的研究聚焦于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中遇到的特定問題，忽略了公共政策理論的統(tǒng)合指導(dǎo)作用；從第二條路徑出發(fā)的政策文本理論研究，僅僅關(guān)注政策目標(biāo)-政策文本-政策工具之間的關(guān)聯(lián)性和匹配度，不具備數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程的動(dòng)態(tài)性。如果僅僅關(guān)注數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特點(diǎn)和發(fā)展階段，便會(huì)使得政策建議趨于碎片化，無(wú)法構(gòu)建一個(gè)完整的、科學(xué)的政策體系，也難以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。如果僅僅關(guān)注政策文本的內(nèi)容和目標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)性，則會(huì)使政策分析脫離數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，停留在紙面上。因此，綜合兩條研究路徑的數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策研究是有必要的。

1.2 研究設(shè)計(jì)

從政策理論知識(shí)出發(fā)，作為重要的國(guó)家治理手段，政策在中國(guó)政治體系發(fā)揮的作用是無(wú)可替代的［27］。對(duì)于政策的詮釋意味著對(duì)國(guó)家治理路徑的解讀，因此，政策是重要的一手研究資料。以往的政策研究往往立足于傳統(tǒng)文本詮釋的方法性，即通過(guò)定性研究的方式，結(jié)合政策和現(xiàn)實(shí)進(jìn)行案例對(duì)比分析，探究由于目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)差異所產(chǎn)生問題及其解決方案。然而政策所蘊(yùn)含的信息價(jià)值隨著政府信息的透明公開化，以及文本挖掘方法的不斷進(jìn)步，成為了政策分析主要內(nèi)容。而我國(guó)政策文本所固定的文法結(jié)構(gòu)和用詞規(guī)范也為研究提供了重要的量化基礎(chǔ)。

政策文本量化研究根據(jù)其計(jì)量?jī)?nèi)容可以將研究分為兩個(gè)類型。一類運(yùn)用數(shù)據(jù)挖掘的技術(shù)，利用Python等文本挖掘與統(tǒng)計(jì)的工具，將文獻(xiàn)計(jì)量的方法運(yùn)用在政策計(jì)量研究上。這類研究通常對(duì)政策所固有的結(jié)構(gòu)要素進(jìn)行研究，例如統(tǒng)計(jì)頒布時(shí)間、機(jī)構(gòu)、主題詞，在此基礎(chǔ)上繪制關(guān)系圖譜，進(jìn)行頻次分析、共現(xiàn)分析、網(wǎng)絡(luò)分析等，呈現(xiàn)政策關(guān)鍵詞、機(jī)構(gòu)等之間的關(guān)聯(lián)性。另一類則運(yùn)用內(nèi)容分析法，基于政策工具理論以工具化的方式抽象出政策內(nèi)容，進(jìn)一步進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，深度解構(gòu)政策文本內(nèi)容。例如黃萃等［27］運(yùn)用政策工具理論對(duì)中國(guó)風(fēng)能政策進(jìn)行內(nèi)容分類，推斷政策設(shè)計(jì)目的，并對(duì)政策存在沖突的部分提出了合理的建議。政策工具理論提供了非常有效的結(jié)構(gòu)框架，后續(xù)也陸續(xù)有學(xué)者對(duì)科技政策、養(yǎng)老政策、教育政策、人工智能政策、金融政策、環(huán)境政策等進(jìn)行相似的研究［28-35］。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策作為重要的一手文本研究材料，其蘊(yùn)含的信息是非常具有挖掘價(jià)值的。為了更好地挖掘數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本信息價(jià)值，以及更好地結(jié)合動(dòng)態(tài)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程研究路徑和政策文本分析理論研究路徑，本研究采用了兩種文本量化研究方法，并且依據(jù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策研究的兩種路徑對(duì)政策內(nèi)容量化的分析框架進(jìn)行優(yōu)化，建立數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策工具-發(fā)展階段的二維分析框架。在文本結(jié)構(gòu)量化研究部分，運(yùn)用Python的軟件，對(duì)收集的中央層面的數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本進(jìn)行分詞及TF-IDF 的關(guān)鍵詞權(quán)重分析；在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探究關(guān)鍵詞之間的關(guān)系，運(yùn)用共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)分析的方法，利用Gephi軟件繪制關(guān)鍵詞關(guān)系圖譜，呈現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策關(guān)鍵詞的主要結(jié)構(gòu)。在文本內(nèi)容量化研究部分，在政策工具理論的基礎(chǔ)上進(jìn)一步建立分析框架，參考已有關(guān)于政策工具的研究以及Rothwell 和Zegveld［36］的分類方法，建立政策空間的政策工具維度，呈現(xiàn)了政策的驅(qū)動(dòng)力來(lái)源，同時(shí)，將政策時(shí)間維度納入考慮，呈現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特征，兼顧了已有的數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策研究的兩種研究路徑。

2 基于自然語(yǔ)言處理（NLP）的文本結(jié)構(gòu)分析

2.1 數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

遵循科學(xué)研究準(zhǔn)則，選取中央政府及相關(guān)部委網(wǎng)站、北大法寶等公開的數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本，并按照嚴(yán)格的檢索原則進(jìn)行篩選和整理。為確保選取的政策準(zhǔn)確性和針對(duì)性，選擇了發(fā)文單位為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，直接涉及數(shù)字經(jīng)濟(jì)，具有法律效力的命令、規(guī)劃、意見、辦法、通知公告等文件作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本庫(kù)的主要構(gòu)成部分。同時(shí)，也考慮到數(shù)字經(jīng)濟(jì)概念內(nèi)涵的變化和政策實(shí)施滯后的問題，選取了黨的十八大以后的政策文本作為主要研究對(duì)象，最終篩選出2013—2021年有效政策文本40個(gè)。

2.2 基于TF-IDF的詞頻權(quán)重分析

采用自然語(yǔ)言處理（NLP）的方法對(duì)的TF-IDF（Term Frequency - Inverse Document Frequency）詞頻逆文檔頻次算法確定關(guān)鍵詞的權(quán)重。TF-IDF是一種計(jì)算文本相似度度量的典型方法，該方法在傳統(tǒng)的詞頻計(jì)算方法的基礎(chǔ)上，能夠進(jìn)一步確定詞頻權(quán)重，用于衡量詞語(yǔ)在語(yǔ)料庫(kù)中的重要程度。通過(guò)該方法，可以有效提取出數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本中的核心關(guān)鍵詞。通過(guò)Python對(duì)收集的40份數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本進(jìn)行TF-IDF關(guān)鍵詞權(quán)重分析，對(duì)前100個(gè)關(guān)鍵詞進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，如表1所示。

2.3 共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)分析

為了更好地解讀關(guān)鍵詞，進(jìn)一步對(duì)關(guān)鍵詞進(jìn)行共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)分析。共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)分析通過(guò)列聯(lián)表的形式，對(duì)詞語(yǔ)的關(guān)聯(lián)度進(jìn)行計(jì)算，用于挖掘數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性或者相關(guān)性。在已有的TF-IDF關(guān)鍵詞權(quán)重的基礎(chǔ)上，通過(guò)Python軟件計(jì)算前100個(gè)關(guān)鍵詞的共現(xiàn)矩陣，進(jìn)一步通過(guò)Gephi軟件進(jìn)行可視化處理，以基于節(jié)點(diǎn)相似性的復(fù)雜社會(huì)網(wǎng)絡(luò)社區(qū)模塊化方式進(jìn)行分割，得到數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系圖（如圖1）。Gephi軟件一般用于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析，能夠以可視化的方式將關(guān)鍵詞之間的關(guān)聯(lián)表示出來(lái)，進(jìn)而呈現(xiàn)政策文本關(guān)鍵詞之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系。

根據(jù)圖1，政策以信息、資源、服務(wù)、管理、系統(tǒng)、技術(shù)幾個(gè)核心關(guān)鍵詞建立。根據(jù)模塊度（modularity）對(duì)不同詞匯進(jìn)行模塊化區(qū)分，大致可以分為四個(gè)模塊。

第一類模塊是以信息、系統(tǒng)、技術(shù)等關(guān)鍵詞為核心節(jié)點(diǎn)的技術(shù)基礎(chǔ)模塊。通過(guò)詞匯分布結(jié)構(gòu)可以判斷，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的技術(shù)相關(guān)政策由工業(yè)和信息化部主導(dǎo)，關(guān)注的是底層計(jì)算、技術(shù)以及與之相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)、電子商務(wù)。新型、創(chuàng)新、能力相鄰于計(jì)算和技術(shù)等關(guān)鍵詞，可以判斷政策創(chuàng)新要求目前仍然集中在對(duì)基礎(chǔ)技術(shù)的推陳出新上。

第二類模塊是以管理和服務(wù)為核心節(jié)點(diǎn)詞的政府職能模塊群，該模塊清晰地展現(xiàn)了政府在數(shù)字經(jīng)濟(jì)過(guò)程中的核心功能：一是管理功能，即通過(guò)體制機(jī)制、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的安排，實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展；二是服務(wù)功能，即通過(guò)數(shù)字化發(fā)展哺育公共服務(wù)，進(jìn)一步聯(lián)系發(fā)展、社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和合作等詞匯，也由此關(guān)聯(lián)到了數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程制定政策的另一個(gè)重要部門——國(guó)家發(fā)展改革委。

第三類模塊是以資源和網(wǎng)絡(luò)為核心節(jié)點(diǎn)詞，資源包括數(shù)據(jù)資源和人才資源，網(wǎng)絡(luò)包括互聯(lián)網(wǎng)和安全兩個(gè)關(guān)鍵詞。數(shù)據(jù)資源需要共享、人才資源需要流通，網(wǎng)絡(luò)承擔(dān)的是聯(lián)通的功能。因此，該模塊與以信息為基礎(chǔ)的技術(shù)模塊和以管理服務(wù)為基礎(chǔ)的職能模塊相互連接，形成完整的政策結(jié)構(gòu)。

最后一個(gè)模塊距離主要的幾類模塊較遠(yuǎn)，但起到重要的補(bǔ)充作用，即以政府監(jiān)管為核心詞匯的模塊，核心關(guān)鍵詞與管理具有相連關(guān)系，說(shuō)明監(jiān)管是管理工作中不可缺少的一部分。最后作為補(bǔ)充，數(shù)字化和數(shù)字僅與信息一詞遙遠(yuǎn)地相連，這也與數(shù)字經(jīng)濟(jì)由信息經(jīng)濟(jì)的概念演化而來(lái)的基本知識(shí)相吻合。

綜合以上分析，共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)圖提供了數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本的基本結(jié)構(gòu)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策安排分為四個(gè)模塊的內(nèi)容。首先是對(duì)數(shù)字技術(shù)的一系列政策安排，由工業(yè)和信息化部為主導(dǎo)，技術(shù)優(yōu)化、電子商務(wù)、創(chuàng)新技術(shù)以及技術(shù)產(chǎn)業(yè)化是主要內(nèi)容。其次是對(duì)實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府職能的安排，以國(guó)家發(fā)展改革委為牽頭部門，管理手段以制定標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化機(jī)制、提升管理水平為主。而技術(shù)基礎(chǔ)和管理服務(wù)兩個(gè)部分都需要網(wǎng)絡(luò)聯(lián)通和資源流通。除此之外，所有技術(shù)、管理、服務(wù)、流通都需要監(jiān)督手段作為保障，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)發(fā)展。

3 基于政策工具理論的文本內(nèi)容分析

3.1 分析框架與頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

政策工具的分析強(qiáng)調(diào)政策的結(jié)構(gòu)性，需要有清晰可靠且可操作的模型［36］。根據(jù)Rothwell 和Zegveld［37］的思想，建立如圖2 所示的數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策工具二維分析框架模型。該分析框架由政策工具屬性的X 維度和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程特征的Y維度組成。

政策工具屬性層面，供給型政策工具通過(guò)人才培養(yǎng)、科技信息支持、資金投入等方式自上而下輸入數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中所必需的生產(chǎn)要素，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)力；環(huán)境型政策工具通過(guò)財(cái)務(wù)金融調(diào)控、稅收優(yōu)惠、法律法規(guī)管制規(guī)范、區(qū)域性調(diào)配策略等手段，以制度規(guī)范、宏觀調(diào)控營(yíng)造利好、公平的環(huán)境；需求型政策工具通過(guò)采購(gòu)、貿(mào)易管制等措施以盡可能地消弭市場(chǎng)失靈帶來(lái)的危害性，減少市場(chǎng)的不確定性，并積極嘗試如定點(diǎn)示范、社會(huì)資本，推動(dòng)國(guó)際交流，向數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)注入活力，從而拉動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。

但工具屬性不能夠體現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)因?yàn)榧夹g(shù)迭代而產(chǎn)生的發(fā)展過(guò)程差異。參考Hilbert［38］研究ICT促進(jìn)發(fā)展的三維概念框架和熊彼特關(guān)于技術(shù)創(chuàng)新與社會(huì)進(jìn)化的理論［39-40］，經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化進(jìn)程是數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)、社會(huì)轉(zhuǎn)型和政策戰(zhàn)略之間的相互作用。因此，數(shù)字經(jīng)濟(jì)以信息和通信技術(shù)為基礎(chǔ)技術(shù)，通過(guò)不斷的技術(shù)更新迭代和技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化，最終實(shí)現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活深度融合。故，技術(shù)基礎(chǔ)發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)升級(jí)市場(chǎng)化階段和技術(shù)與生活深度應(yīng)用融合階段是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三個(gè)重要階段。

針對(duì)政策文本的內(nèi)容分析，首先根據(jù)政策工具理論建立了分析類目，確定了關(guān)鍵詞（如表2），然后按照“政策編號(hào)-關(guān)鍵信息序列編號(hào)”的方式對(duì)政策文本進(jìn)行編碼，形成了基于政策工具理論的數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本內(nèi)容分析單元編碼表。編碼表詳細(xì)記錄了數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策不同階段的政策工具分布情況，為下一步的研究分析提供了有力支持。受版面所限，編碼表不再具體展示，留存?zhèn)渌鳌?/p>

通過(guò)上述對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)內(nèi)容半結(jié)構(gòu)化的操作步驟后，結(jié)合對(duì)政策文本多次閱讀、推敲、確認(rèn)具體條款以及數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段判斷，形成了如圖3所示的數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策工具二維分析分布圖，展示了數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策在供給側(cè)、大環(huán)境和需求側(cè)三個(gè)方面應(yīng)用的所有政策工具，并覆蓋了數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的技術(shù)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)及應(yīng)用融合三個(gè)環(huán)節(jié)。此外，該圖還提供了數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)技術(shù)發(fā)展升級(jí)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化完善以及對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活領(lǐng)域的應(yīng)用政策發(fā)展時(shí)間線和政策設(shè)計(jì)重點(diǎn)領(lǐng)域的信息。

3.2 工具屬性維度分析

基于政策工具屬性的視角，對(duì)中央政府發(fā)布的數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的政策工具分配比例進(jìn)行了分析，結(jié)果如圖4所示。統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策廣泛部署運(yùn)用環(huán)境型和供給型政策工具，這兩類政策工具的使用比例相近。

對(duì)于三類政策工具的使用進(jìn)一步分析。人才培養(yǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是主要被使用的供給型政策工具，說(shuō)明數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展注重夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)。這也與相關(guān)研究證明的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的正相關(guān)關(guān)系以及人力資本及知識(shí)技能在數(shù)字化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中扮演重要角色的事實(shí)相一致。在環(huán)境型政策工具中，法規(guī)規(guī)范的使用比例最高，說(shuō)明數(shù)字經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)相比，對(duì)于發(fā)展環(huán)境的秩序、公平的要求更高，強(qiáng)調(diào)了通過(guò)規(guī)范化發(fā)展實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的安全發(fā)展。而金融支持的生產(chǎn)要素輸入和區(qū)域協(xié)同的生產(chǎn)要素有效配置的方式，強(qiáng)調(diào)了通過(guò)有效的資源集中與分配，激發(fā)市場(chǎng)活力，營(yíng)造秩序和活力并存的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。需求型政策工具充分運(yùn)用定點(diǎn)示范和國(guó)際交流的政策工具，對(duì)內(nèi)提供優(yōu)秀的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)外汲取不同的發(fā)展思路，說(shuō)明數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策充分考慮發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的指導(dǎo)作用，以制度優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.3 數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展維度分析

基于政策工具屬性的分析，可以基本判斷目前我國(guó)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于從產(chǎn)業(yè)升級(jí)面向應(yīng)用融合的階段，因其政策工具部署比例高達(dá)83%。進(jìn)一步，如圖5所示的各階段政策工具的變化趨勢(shì)進(jìn)一步的分析。在基礎(chǔ)設(shè)施階段，政策思路是打牢地基，因此政策工具的運(yùn)用集中在提供基本生產(chǎn)要素和制定基礎(chǔ)規(guī)范兩方面，法規(guī)規(guī)范、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才培養(yǎng)等政策工具被廣泛使用。在產(chǎn)業(yè)升級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力是關(guān)鍵。因此，資金投入、金融支持、稅收優(yōu)惠、政府采購(gòu)、社會(huì)資本等具有提供資金功能的政策工具分布是最廣泛的，政策思路體現(xiàn)政府通過(guò)不同渠道的大量資金投入開拓?cái)?shù)字經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的決心。通過(guò)豐富資金渠道，擴(kuò)大資金投入，以此對(duì)技術(shù)的市場(chǎng)化提供支持，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)規(guī)模進(jìn)一步的擴(kuò)大，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著產(chǎn)業(yè)升級(jí)，數(shù)字技術(shù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活方方面面深度融合，舊基礎(chǔ)設(shè)施改造和新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為關(guān)鍵的政策工具部署內(nèi)容，與此同時(shí)，通過(guò)信息支持等政策工具建立信息服務(wù)平臺(tái)，聯(lián)動(dòng)各相關(guān)領(lǐng)域以促成發(fā)展。因此基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是該階段最重要的政策手段，這也與如今有關(guān)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一系列政策密集出臺(tái)的現(xiàn)狀相吻合。通過(guò)新活力注入舊生命，迸發(fā)出數(shù)字經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的新經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。

3.4 綜合分析

供給型政策工具是政策原動(dòng)力，通過(guò)自上而下輸入數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中所必需的生產(chǎn)要素，推動(dòng)政策實(shí)施進(jìn)程。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)的政策體系中，體現(xiàn)為數(shù)字技術(shù)人才的培養(yǎng)、就業(yè)安排以及在崗人員的數(shù)字素養(yǎng)培訓(xùn)，建設(shè)以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的新型基礎(chǔ)設(shè)施以及改造舊有的基礎(chǔ)設(shè)施，以及最為直接的資金投入。這是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所必需的基本生產(chǎn)要素，即人力、物力和財(cái)力，共同推動(dòng)了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

需求型政策工具構(gòu)造了穩(wěn)定、有效的政策網(wǎng)絡(luò)，從需求端拉動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策體系中，國(guó)際交流政策工具的運(yùn)用實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)與國(guó)外基本規(guī)則、先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)的溝通交流。定點(diǎn)示范政策工具聯(lián)通中央與地方、地方與地方，通過(guò)試點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、區(qū)域合作協(xié)同的方式促進(jìn)區(qū)域內(nèi)要素集中，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)的規(guī)?；图s化，通過(guò)明確區(qū)域分工角色，實(shí)現(xiàn)有效的合作，促進(jìn)地方政府間的良性競(jìng)爭(zhēng)，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供寶貴的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。而通過(guò)引入社會(huì)資本以及政府采購(gòu)的方式，實(shí)現(xiàn)的是政府與市場(chǎng)合理角色與分工。協(xié)同互聯(lián)的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)一方面能夠通過(guò)集中資源和有效資源分配實(shí)現(xiàn)“發(fā)展”的政策目標(biāo)；另一方面能夠通過(guò)多方監(jiān)督共創(chuàng)的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性實(shí)現(xiàn)“安全”的政策目標(biāo)。

而環(huán)境型政策工具則為政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)營(yíng)造良好的政策環(huán)境。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策體系中體現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段。數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系中，政策性的稅收優(yōu)惠和金融支持是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵(lì)措施；而法規(guī)規(guī)范則是通過(guò)制定新標(biāo)準(zhǔn)、新規(guī)則、新邊界，監(jiān)督個(gè)人、行業(yè)、市場(chǎng)。策略性措施則是搭建起協(xié)同的政策互聯(lián)格局的主要政策措施。因此，環(huán)境型政策工具通過(guò)激勵(lì)和監(jiān)督手段推進(jìn)政策進(jìn)程，搭建起政策協(xié)同互聯(lián)的政策結(jié)構(gòu)體系，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的安全與發(fā)展。

綜上，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的政策結(jié)構(gòu)體系最終服務(wù)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)安全與發(fā)展的目標(biāo)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的設(shè)計(jì)是通過(guò)不同類型政策工具的組合和運(yùn)用，有效供給政策基本投入要素，構(gòu)建穩(wěn)定互聯(lián)的政策網(wǎng)絡(luò)以及井然有序的政策發(fā)展環(huán)境，實(shí)現(xiàn)最終的政策目標(biāo)。

4 總結(jié)與討論

通過(guò)對(duì)國(guó)家層面的數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本進(jìn)行結(jié)構(gòu)分析和內(nèi)容分析，通過(guò)共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)分析建立了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的政策“骨架”，進(jìn)而通過(guò)對(duì)政策工具和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的研究，填充了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的政策“血肉”。因此，本研究綜合兩種文本量化的方式，得出如圖6所示的數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策結(jié)構(gòu)體系。

從政策產(chǎn)出的全過(guò)程來(lái)看，數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的目的是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，并且是數(shù)字經(jīng)濟(jì)服務(wù)于社會(huì)保障體系。這個(gè)過(guò)程由國(guó)家發(fā)展改革委與工業(yè)和信息化部主導(dǎo)。政策目標(biāo)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心的信息技術(shù)的進(jìn)步與創(chuàng)新，與此同時(shí)，在政府管理和提供公共服務(wù)的職能上進(jìn)行了相關(guān)的政策部署和安排。這些部署和安排主要集中在人力資源、物力資源、財(cái)力資源三方面，具體包括數(shù)字技術(shù)人才的教育與培養(yǎng)、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與更新優(yōu)化以及直接的建設(shè)資金投入和吸引社會(huì)資本投入的政策安排。而這些資源通過(guò)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定與法規(guī)規(guī)范的監(jiān)督、稅收優(yōu)惠和金融支持的激勵(lì)、數(shù)字平臺(tái)互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)的連接、各地方政府因地制宜的分工與合作以及定點(diǎn)的政策試驗(yàn)的開展實(shí)現(xiàn)其效用和價(jià)值。最終，實(shí)現(xiàn)政策產(chǎn)出，即實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的高效發(fā)展和安全發(fā)展。

綜合以上，本研究通過(guò)對(duì)我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本的量化研究，提供了對(duì)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策體系的結(jié)構(gòu)和理解。數(shù)字經(jīng)濟(jì)作為我國(guó)重要的發(fā)展戰(zhàn)略領(lǐng)域，其政策研究具有重要的學(xué)術(shù)和實(shí)踐價(jià)值。進(jìn)一步深入研究數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策以促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的健康、可持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的創(chuàng)新和進(jìn)步，將是未來(lái)需要著重解決的重要議題。本研究也存在一些局限性，例如，數(shù)字經(jīng)濟(jì)概念的廣泛性給政策梳理帶來(lái)了一定的困難，以及內(nèi)容分析在一定程度上受到主觀性的影響。因此，在未來(lái)的研究中，應(yīng)結(jié)合更全面的數(shù)據(jù)和方法，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的深入研究。