明清之際官員的行政處分機(jī)構(gòu)及方式的轉(zhuǎn)變和意義

[摘 要] 清代建立了比較系統(tǒng)和完善的行政處分制度，由吏、兵二部分別職掌對文、武官員的處分事宜。在明嘉靖朝以前，對犯罪官員的刑罰和處分都由法司議定，自嘉靖朝開始，對文官議處之權(quán)漸歸吏部。清入關(guān)以后，參酌明朝制度，改變了以往由刑部問罪和擬定處分的慣例，確立了對犯罪文官由吏部議處分和刑部議刑罰的制度。清朝制度的轉(zhuǎn)變，并不是對明制的完全照搬。明朝后期將議定處分和刑罰的機(jī)構(gòu)分開，是針對同一案件吏部和法司的分工合作。清初定文官由吏部議處，是指文官犯輕罪只由吏部議處分，無須議刑罰，罪重者吏部議革后再送刑部議刑罰。清朝將議處作為刑罰之外的獨(dú)立的懲罰體系由吏部職掌，與明朝原有的懲罰體系有著本質(zhì)上的區(qū)別，清朝由此逐漸建立了獨(dú)立的行政處分體系和完善的處分法規(guī)，議定處分的程序也更加簡潔高效。

[關(guān)鍵詞] 明清；行政處分；吏部；法司；文官

[中圖分類號] K248；K249 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 2096-2991（2024）06-0001-11

古代官員由于其身份的特殊性，在違反法規(guī)時，朝廷對其懲處手段也不同于普通百姓。他們作為國家官員，享受朝廷俸祿，統(tǒng)治者可以通過對其職級和薪俸的調(diào)整，達(dá)到對其獎懲的目的。對他們施以罰俸、降級甚至革職的處罰手段，即現(xiàn)在我們所認(rèn)為的行政處分，這是針對官員群體的一種特殊懲罰方式。清代建立了比較系統(tǒng)和完善的行政處分制度，清制規(guī)定，吏、兵二部分掌對文武職官的處分事宜。清朝對官員的處分方式有三：“一曰罰俸，其等七；二曰降級，留任者其等三，調(diào)用者其等五；三曰革職，其等一，留任者別為等焉。凡降調(diào)而級不足者，則議革。凡處分有展參者，則變其法。凡處分，至革職則止焉，甚者曰永不敘用。革職有余罪，則交刑部?！盵1]357-359按清制，官員有失職或違法行為，先交吏部議處，若罪行重大，需先經(jīng)吏部革職，再送刑部議罪。這是清代建立的處分官員的模式，行政處分獨(dú)立于刑罰之外，由吏、兵二部職掌。自隋唐設(shè)六部以來，吏部“所司惟考績黜陟之令”[2]252，“今刑部之議罪，與吏、兵二部之議處，其職掌本同在法官”[2]252。也就是說，原本議定處分的權(quán)力也在法司。這種模式一直持續(xù)到明朝中后期才開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，清朝在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展建立了新的模式。關(guān)于對犯罪官員議定處分的權(quán)力從法司轉(zhuǎn)移到吏、兵二部的問題，已經(jīng)引起有關(guān)學(xué)者的關(guān)注1。這一轉(zhuǎn)變始于明朝嘉靖時期，在清初“參漢酌金”的國策下，又發(fā)生了新的轉(zhuǎn)變并逐漸定型，這種轉(zhuǎn)變對后世行政處分制度的建立和發(fā)展有著重要影響。明清處分機(jī)構(gòu)的變化起于文官而漸及武官，本文試以文官為中心，對明清官員的行政處分機(jī)構(gòu)及方式的轉(zhuǎn)變進(jìn)行論述。

一、明朝后期對文官的議處職權(quán)由法司向吏部轉(zhuǎn)移

在明代的法令中，懲罰犯罪官員時，行政處分與刑罰往往配合使用。行政處分作為五刑之外專門針對犯罪官員的一種懲罰手段，常常被用于處罰官員的犯罪行為。中國古代法律并未區(qū)分“違法”與“犯罪”之別，所有觸犯法律的行為都被歸入犯罪之列，只不過有輕重之別而已。[3]151所以，即使是官員在工作中的輕微過誤，亦屬犯罪。若需問責(zé)，除非皇帝親令，一般由法司問擬，處分也自法司出，但這種情況在明代晚期逐漸發(fā)生了轉(zhuǎn)變。

（一）嘉靖朝以前對文官的處分議定以司法機(jī)構(gòu)為主

明代前期，對官員的行政處分，除非由皇帝親令，一般由法司議擬。明代職官犯罪有“奏請取問”之制，由所司將官員犯罪情由具述，奏請皇帝，再由皇帝對犯罪的官員是否審訊以及是否處罰作出裁決。[4]114《大明律·名例律》中“職官有犯”一條規(guī)定：“凡京官及在外五品以上官有犯，奏聞?wù)堉迹辉S擅問。六品以下，聽分巡御史、按察司并分司取問明白，議擬聞奏區(qū)處。若府、州、縣官犯罪，所轄上司不得擅自勾問，止許開具所犯事由，實(shí)封奏聞……其犯應(yīng)該笞決、罰俸、收贖紀(jì)錄者，不在奏請之限。”[5]4從官員品級上來看，大小京官和五品及以上外官，無論所犯罪行輕重，均需奏聞?wù)堉疾脹Q，六品及以下外官則不需奏請。除品級外，犯罪官員的職位如為府、州、縣正官，其直接上司不得擅自審判；若各衙門的首領(lǐng)官犯罪，本衙門的正官也無權(quán)審問。[6]463但若官員所犯罪行較輕，為笞罪及以下者，則不需上奏，“所轄上司，亦得徑自提問”[7]9。而“內(nèi)外文武大小官員，但有貪酷奸邪，狥私壞法者，即時指據(jù)實(shí)跡，明白劾奏”[8]4482，奏請之后，皇帝依據(jù)具體情形，或當(dāng)即發(fā)落，或下法司審訊、擬罪后，再由皇帝裁定是否判決。

職官案件一旦經(jīng)上請進(jìn)入司法程序后，犯罪官員應(yīng)得之刑罰和處分則由法司議擬。明代前期，對職官問責(zé)程序中的核查案情和擬定罪名，司法機(jī)關(guān)占主導(dǎo)地位。明代都察院是職官犯罪案件的司法審判機(jī)關(guān)，京師、直隸和各省的職官犯罪案件，經(jīng)一定程序后，絕大多數(shù)由都察院初審或復(fù)審。[9]24刑部所受理的案件以民人犯罪為主，職官犯罪次之。地方由“分巡御史、按察司并分司”受理相應(yīng)事務(wù)。對在京的職官案件審核，由中央司法機(jī)構(gòu)主導(dǎo)。若職官所犯關(guān)涉“吏律”，吏部視情況需協(xié)同法司進(jìn)行覆核；關(guān)涉他部律令者，則由其他部門配合。案情核查完畢，一般由法司根據(jù)調(diào)查情形，依律議擬罪名，會同部覆結(jié)果，一同上奏皇帝定奪。對法司所擬，皇帝或允準(zhǔn)，或另行裁定，最終所定包括降、革等行政處分，若涉及官員調(diào)動和職位變化，還需交吏部查例后，將具體的行政處分決定奏請皇帝后方能執(zhí)行。例如，弘治十四年（1501），科道官劾南京尚書翟瑄等28人不職，請求將其全部罷黜，“不職之人有差等，被劾次數(shù)有多寡”[10]3138，吏部將被劾眾人具體情形上奏請示?；实畚窗纯频拦偎h全部罷黜，最終令部分致仕、部分改調(diào)別任和部分仍留辦事。下令改調(diào)的按察使羅安、僉事茆欽和孟準(zhǔn)，吏部“擬調(diào)安貴州右參政，欽淮安府同知，準(zhǔn)大名府同知”[10]3138，經(jīng)上請被允準(zhǔn)后才執(zhí)行。

地方職官案件，一般經(jīng)上請后由地方法司審理擬罪后，再奏請裁奪。一些特殊情況，如犯罪官員為地方要員或罪行較重影響較大者，會被提至京師，按京官例議處。如巡按貴州御史李顯論劾巡撫都御史曹祥“愎而自用，疏而寡謀”[11]2694，以致苗族反抗，損失慘重，于是朝廷“召祥還京，仍令法司以顯所奏，詳勘議處”[11]2695。官員犯重罪不論品級，“在外文職官吏人等，犯贓死、徒、流、杖，并無贓流、徒諸罪，舊例俱送在京法司處之”[12]1942。除此以外，一般的地方職官案件，經(jīng)上請后由當(dāng)?shù)匕床焖净蜓舶从穼徖?，但一些?fù)雜案情也會由其他部門官員會同核實(shí)案情。如弘治十五年（1502）巡按福建監(jiān)察御史陳玉劾巡撫南直隸御史彭禮、山東布政使俞俊等人，俱請黜退，皇帝命“吏部通行查勘，務(wù)見有無實(shí)跡，明白回奏”[13]3542。

綜上可知，明朝前期在對文官犯罪案的議處過程中，皇帝擁有最終的裁定權(quán)，但案件的審理和處分的擬定，以中央和地方的司法部門為主導(dǎo)。吏部的職權(quán)，一是在京官及地方要員或重案涉“吏律”時，協(xié)助司法機(jī)構(gòu)共同核查案情；二是在司法部門擬定罪名后，根據(jù)皇帝的最終旨意，將被處分官員職位變化和去向的處分建議擬定后上請。除上述兩種情形外，吏部并不直接參與對官員處分的議定。但有一種特殊情形，在法司奏請后，皇帝無法當(dāng)即裁決時，會“下吏部議”，吏部得以提出議處建議，但這并不是常制。

（二）嘉靖朝以后對文官處分議定逐漸轉(zhuǎn)移至吏部

明代后期官場風(fēng)氣大壞，黨爭不息。清人趙翼《廿二史札記》記載：“有明一代建言者，先后風(fēng)氣亦不同。自洪武以至成化、弘治間，朝廷風(fēng)氣淳實(shí)，建言者多出好惡之公，辨是非之正，不盡以矯激相尚也……正德、嘉靖之間，漸多以意氣用事……萬歷末年，帝怠于政事，章奏一概不省，廷臣益務(wù)為危言激論，以自標(biāo)異，于是部黨角立，另成一門戶攻擊之局。”[14]804-805官員處分多由言官糾劾，言官職司糾察，但其卻淪為黨爭的工具，對官員議處機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變就是在這一背景之下逐漸展開的。

較早發(fā)生轉(zhuǎn)變的是對外官的議處。吏部最初只是參與外官被劾案件的覆核工作，后來逐漸被賦予擬定對被劾外官處分的權(quán)力。如上文所述，參劾京官需經(jīng)部覆，外官參劾一般聽撫、按奏報。正德十四年（1519），言官以科、道意見互相矛盾為由，請“以后科道舉劾一聽吏部覆奏”[15]3345，吏部議：“給事中、御史為朝廷耳目之寄，各陳所見，不能盡同。今后建言，除公同舉劾者無議，若出于獨(dú)見，務(wù)須體訪的確，秉至公以全大體?！盵15]3345對言官舉劾出于獨(dú)見者，由吏部進(jìn)行覆核。

嘉靖二年（1523），“時方面官被撫、按論列者，多有摭拾奏辯。御史馬祿請行禁約，以重風(fēng)紀(jì)。都察院議行各撫、按，備行各屬：凡經(jīng)參劾者，俱聽吏部查訪覆奏，期合與論，毋輒誣詆中傷，營求報復(fù)”[16]675。彼時被劾官員多有不服而奏辯者，都察院官建議被參劾的官員應(yīng)由吏部查訪后再論處，皇帝準(zhǔn)行。在嘉靖二年以前，只有外官被劾案件中的特殊情形，才會由中央派吏部官員前往核查。嘉靖二年新規(guī)出臺后，經(jīng)上請允許地方法司審理的案件，在地方法司審理時，吏部也應(yīng)隨之開展查訪。由吏部覆核科道所劾擴(kuò)大了吏部在對外官處分中的話語權(quán)，這也是對明末言官論劾多有失實(shí)的應(yīng)對之舉。

但此時，吏部的查訪結(jié)果還需與地方撫、按審定后的結(jié)論，一同奏請皇帝定奪。嘉靖二十六年（1547）皇帝又令：“吏部查訪相同，宜即與查覆，不必候撫按奏到，奏內(nèi)彼劾官便從公分別臧否，定擬去留以聞?！盵17]6069就是說，若吏部查訪結(jié)果與撫、按參劾內(nèi)容相符，吏部可即時題覆，這樣可盡早對官員進(jìn)行處分，避免拖延日久導(dǎo)致被劾官員廢問政事。吏部在得以查訪被劾外官的基礎(chǔ)上，開始對官員具有了一定的先行議定處分的權(quán)力。這項權(quán)力在隆慶年間被進(jìn)一步擴(kuò)大，隆慶六年（1572）皇帝又令：“今后，各該撫、按官糾劾庶職，務(wù)照現(xiàn)行事例，據(jù)實(shí)分別論奏。你部（吏部）里再加裁酌，定擬去留。如有不合規(guī)則，輕重失倫，參來處治。”[18]175諭旨規(guī)定在奏請皇帝前，吏部應(yīng)結(jié)合撫、按的劾奏，先行議擬處分。嘉靖年間曾規(guī)定，在吏部查訪與地方撫、按所劾相同的情況下，吏部可先行擬定處分題覆。至隆慶六年又規(guī)定，撫、按所奏，經(jīng)吏部查訪后，無論是否屬實(shí)，均應(yīng)先由吏部擬定處分，“各處撫、按舉劾方面及有司庶官，抄出到司，除薦舉各官移付文選司外，其糾劾各官，俱查歷年撫按考語，本部仍加查訪，分別應(yīng)否留用、改調(diào)、致仕、閑住、為民等項，具本請旨”[18]175。至此，撫、按糾劾外官，需經(jīng)吏部查訪后擬定處分奏請成為定制。對官員的論處，吏部原來只是處分結(jié)果的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，后來具有了議擬處分的權(quán)力。

對京官的議處，吏部的職權(quán)也逐漸擴(kuò)大。明末，吏部開始職掌對在京小官之議處，同時對大官之議處也多下吏部議。京官有犯，照例或上請后由皇帝直接決斷，或下法司審理擬罪后奏請決斷。若下法司，吏部有協(xié)助核查案情之責(zé)，但不參與處分的議定。若是直接由皇帝裁決，吏部便須按旨意執(zhí)行。皇帝的決斷如果僅憑言官所奏，難免就會有失公允。弘治元年（1488），兵部尚書陸容認(rèn)為皇帝遽信科道所劾，進(jìn)退大臣，“吏部職司其事，乃不一使與知，此則圣智千慮之一失也”[19]471，建議“今后除兩京考察及朝覲黜陟外，凡科道糾劾內(nèi)外文武官，乞付該部詳議可否，取自圣裁”[19]471-472。陸容提出，考核文、武官員后定其去留，向來由吏、兵二部職掌，職官被劾后，定其去留也應(yīng)由該部議定，不可遽信科道。隆慶元年（1567），又有河南道監(jiān)察御史陳聯(lián)芳奏請“凡事由中出而未合制典，或已奉旨處分而未悉機(jī)宜者，許部院諸臣援據(jù)典章，條陳利弊”[20]190。他建議對未為允當(dāng)?shù)奶幏种家?，允許部院執(zhí)奏?？梢?，雖“奏請取問”的制度在相當(dāng)長時期內(nèi)發(fā)揮了澄清吏治的效用，[21]185但同時也存在不可避免的漏洞，尤其在明末朝局混亂的情況下，一度淪為黨爭的工具和宦官傾軋朝臣的手段。

明末皇帝荒廢朝政、朝局混亂、法制崩壞、大臣紛紛求去，一度出現(xiàn)“都察院堂上已無一官，刑部封印日久，毋論事體壅滯，而二百余年所無之景象”[22]636。彼時吏部作為文官群體最后的陣地，曾一度被內(nèi)閣把持，葉向高擔(dān)任內(nèi)閣首輔后，一直致力擺脫內(nèi)閣被裹挾到黨派紛爭中，[23]45多次勸諫皇帝將處分事宜下吏部議：“伏望圣明悉發(fā)諸臣之疏，自九列而上，或去或留，斷自圣心，傳諭臣等擬票以進(jìn)，其余盡下該部，分別上請。”[22]636又奏：“近來論劾章疏，一概留中。而言人者與言于人者，兩無可否，彼此混淆，是非倒置。更望于諸凡論辯之疏，時行簡發(fā)，或斷自圣衷，或敕下吏部，定其是非曲直，以待處分?！盵24]8801萬歷四十年（1612）吏部奏請，將論劾章疏下吏部議定設(shè)為常例：“凡官員被論者，奉有專旨科抄到部，而后據(jù)以上覆，此定例也。今之覆疏，實(shí)為變體。伏乞皇上，以后章疏即賜批發(fā)，臣部得照例遵行，臣亦免溺職之誚矣。”[25]9523光宗即位，給事中楊漣奏：“進(jìn)退貴于自決，黜陟取自宸斷。邇來章奏寢閣，裁決希聞。故有幸免斥幽之典，而悻悻言歸，偶寬斧鉞之條，而揚(yáng)揚(yáng)故里，黑白未分，是非莫定”[26]141，仍“疏入不報”[26]142。

明熹宗即位以后，明確以“大臣進(jìn)退取自上裁，小臣去留一聽部議”[27]222。是以，“凡內(nèi)外官彈章，稽其功過，擬去留以請上裁”[28]1738，俱付吏部考功一司。明朝后期，雖然對文官的議處已漸歸吏部，但是在晚明政局動蕩的情形下，實(shí)際上吏部權(quán)力非常有限，也未能建立起相應(yīng)的較為系統(tǒng)和完善的制度。同時職官案件若需經(jīng)法司審理，仍以法司擬罪在先，以法司定刑罰，吏部擬處分。晚明雖然已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了議處和議罪機(jī)構(gòu)的分離，法司不再具有擬定處分的職能，但是吏部所擬處分，仍以其所獲罪名為依據(jù)，是以刑律規(guī)定的罪與罰（包括刑罰與處分）為處分的根本依據(jù)，尚未建立起系統(tǒng)的行政處分制度。

二、清代對文官行政處分機(jī)構(gòu)和方式的固定

清朝在入關(guān)以前，便已經(jīng)仿照明制，建立了一套中央機(jī)構(gòu)。在皇太極時期，滿洲雖然地處東北，但是他有一統(tǒng)天下的愿望，有意接續(xù)中原王朝的“正統(tǒng)”[29]3，對國家機(jī)構(gòu)進(jìn)行的改革，為其日后入主中原做了準(zhǔn)備。入關(guān)以后，清朝統(tǒng)治者沿襲明朝的政治制度，在“參漢酌金”的原則下，對明朝制度進(jìn)行了選擇性的繼承和創(chuàng)新。在滿、漢制度的融匯和沖突下，清朝對官員的行政處分機(jī)構(gòu)和處分方式都發(fā)生了轉(zhuǎn)變。

（一）入關(guān)前：刑部擬定處分，君主裁奪

在入關(guān)以前，皇太極已仿明制建立了六部和都察院等中央機(jī)構(gòu)。天聰五年（1631），皇太極設(shè)六部，以刑部職掌折獄審案，定罪量刑。[30]63崇德元年（1636），皇太極設(shè)都察院。[30]55但這一時期滿洲尚未采行三法司制度，都察院基本上屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)，參劾官員后，經(jīng)常將官員移送刑部審理。[31]24六部設(shè)立后，滿洲統(tǒng)治者雖有“凡事都照《大明會典》行”[32]2的定例，但在行政實(shí)踐中，往往還是依照舊例和汗諭處理公務(wù)。[30]67滿洲原有的問刑制度，雖借鑒了明前期的模式，但追求簡單高效，沒有“奏請取問”之制和復(fù)雜的復(fù)審程序，刑部直接對皇帝負(fù)責(zé)，因此形成了刑部問擬、君主最終裁定的處分模式。

滿洲制度尚不完備，還屬草創(chuàng)階段，在追求高效的同時，缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范。天聰五年上諭曰：“朝廷黜陟，以昭勸懲，而人才亦宜矜惜。向日官員獲罪，不論應(yīng)贖與否，概行削職，似覺未當(dāng)。嗣后，自總兵官以下，備御以上，功績茂著者，或宜超升，或宜敘升，量功遷擢。若犯罪應(yīng)坐者，或宜削職，或宜降級，亦量罪處分?！盵33]125懲罰的輕重應(yīng)根據(jù)罪行的輕重加以判決，但在入關(guān)以前量罪定罰的規(guī)定還不完善，議罰多存在過重的問題。在朝廷征伐用人之際，若按舊例判罰，于用人不利。皇太極愛惜人才，提出對犯罪官員不應(yīng)一概以削職論處，而應(yīng)量罪而處。但此諭并未得到貫徹執(zhí)行，崇德五年（1640）都察院諸官參劾刑部，仍稱“刑部審事，不依本罪而從重論擬，革職去任者甚多”[34]673。法司論之以重，君主終裁時，就可以以法司斷獄擬刑為依據(jù)，翦除政敵，又可以借獨(dú)掌寬宥之權(quán)，以佯示仁慈，收攬人心。[30]593這就造成刑官論罪時揣摩帝意，使得論罪輕重不一。崇德七年（1642），皇太極諭刑部大臣，令其“秉公審理，勿妄揣合朕意，疑朕先有成見”[35]844，就是針對此亂象而言。

入關(guān)前，皇太極獨(dú)攬大權(quán)，絕大多數(shù)案件經(jīng)法司審擬奏聞后，由他親自裁決，[30]594故刑部雖有不公，但也在可控范圍內(nèi)。清軍入關(guān)后，面對龐大的國家機(jī)構(gòu)和巨大的統(tǒng)治群體，以及滿、漢制度的差異和沖突，舊有的制度已無法滿足新的統(tǒng)治需求，各項制度需要不斷被調(diào)整和完善，以適應(yīng)新的形勢。

（二）入關(guān)后：刑部不議處分，吏部先行議處

清軍入關(guān)以后，為迅速穩(wěn)定政權(quán)，主動接收了明朝舊有的國家機(jī)構(gòu)和統(tǒng)治制度，同時又試圖保存滿洲的主體性和舊俗。清初統(tǒng)治者試圖利用漢官，參酌明制，對滿、漢制度進(jìn)行調(diào)和，建立起一套適應(yīng)國情的管理制度。就對犯罪官員的處分而言，滿洲舊由刑部一并擬定刑罰與處分，在入關(guān)后逐步轉(zhuǎn)為犯罪官員必先經(jīng)議處革職后方能送刑司問罪，滿漢文官皆由吏部議處，刑部不再參與官員議處之事。這種轉(zhuǎn)變是在明朝舊制基礎(chǔ)上的進(jìn)一步革新，是入關(guān)之初在滿、漢制度磨合的過程中產(chǎn)生的。

1.官員未經(jīng)議革，刑部不許提問

入關(guān)之初，清統(tǒng)治者在漢臣的建議下，確立了官員未經(jīng)革職，不許刑官擅問之例。順治元年（1644），刑科給事中孫襄便“條陳刑法四事”，請“存國體”，提出：“刑不上大夫，乃古者貴貴之義。請自今文官犯罪先下吏部核議，如所坐重大，必請旨革職后，方送刑部問擬，武官隸兵部亦如之?！盵36]74孫襄以“刑不上大夫”為由提出，文官議罰應(yīng)先由吏部議處，革職后方能送刑部審理。刑官不可擅問有罪官員，這實(shí)際上是針對滿洲舊制而言。明朝舊制，京官和外官五品及以上者犯罪均須先奏請皇帝，刑官不得擅問。雖清朝在入關(guān)之初，“法司所遵，乃故明律令”[36]74，但在實(shí)踐過程中，滿洲官員把持審判的現(xiàn)象頗為普遍，[37]277常常仍照滿洲舊俗進(jìn)行司法活動，這使以漢官為主的，習(xí)慣于明代舊有體制的官員群體難以適應(yīng)。

其一，在中原文化浸染下習(xí)慣于等級特權(quán)的官員們，無法適應(yīng)滿洲舊制處置官員的方式。滿洲人不像漢族人那樣具有等級觀念，即使權(quán)貴犯罪，亦不會對其有所照顧。崇德三年（1638），皇太極以太公望功績勉勵諸臣，時任漢軍旗固山額真石廷柱對此表達(dá)了不滿，稱：“太公望有生殺之權(quán)，臣等能如彼生殺人乎？雖牛錄章京以下，若加督責(zé)，逮至六部，比肩而跪，臣等豈不受辱，如此其何以堪？”[38]562即使官至固山額真，若與自己屬下之人對簿公堂，亦須同跪受審，這對習(xí)慣于等級特權(quán)的官員們來說倍感受辱。即使入關(guān)以后，官員也不能因其身份而有所優(yōu)待，一旦獲罪，“名在卿貳之列，而束縛系紲，下同徒隸”[39]107。入關(guān)十年以后，清朝這種情形仍然尚存，若有犯罪，“通衢大路，功貴大臣，免冠帶鎖，褻辱難堪”[40]561。習(xí)慣于漢人舊制的官員認(rèn)為這種對待大臣的方式，有失國體，只有優(yōu)臣工，才能尊朝廷，“大臣雖有負(fù)朝廷之罪，而朝廷終不失待大臣之禮”[40]561。

其二，滿洲舊制法律未備，“止用鞭辟”[41]143，對官員動輒革職論死，令漢臣心有憂懼。崇德四年（1639），戶部參政吳守進(jìn)因勒索等事，被刑部擬“應(yīng)論死，籍沒家產(chǎn)”[42]596。順治二年（1645），宣州巡撫李鑒因受賄，下法司勘問，“擬鑒棄市”[43]124。雖然這些官員最終都被皇帝免去死罪，以革職并鞭刑、罰銀等相對較輕的方式被處置，但可以看出，由于法令的不完備，刑部所擬刑罰往往存在過重的問題。法令的簡陋不僅不便于統(tǒng)一定罪量刑，而且給刑官徇情枉法以可乘之機(jī)。[30]590在滿、漢地位不對等的情況下，處于劣勢的漢族官員，面臨敏感的民族關(guān)系和滿洲官員的打壓，難免戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢。入關(guān)之后，漢臣一面呼吁修明律令、統(tǒng)一罪罰，一面請求改變問刑制度、優(yōu)禮臣下。

在漢臣看來，滿洲問刑不優(yōu)臣工，有失體統(tǒng)，且“罪止銖兩之微，而性命鴻毛，棄如草芥”[39]107-108，漢臣對滿洲簡陋的問刑制度和滿洲權(quán)貴把持下的問刑衙門都頗為不滿。此時，若只是恢復(fù)明制，法司問刑、吏部議處，已經(jīng)不足以改變現(xiàn)狀。因此，漢官紛紛提出若官員有過，應(yīng)先議處分，處分有余再議刑罰。如此既可以保全官員體面，又可以避免刑罰過重的問題。攝政王多爾袞批示“以后凡文武官員犯罪，必先經(jīng)吏、兵二部啟準(zhǔn)，革去見任職銜，然后送問”[44]465。雖然此政令在順治初年已經(jīng)被議行，但實(shí)際上施行情況可能并不理想。順治八年（1651）福臨親政后，又再次申定：“自今以后，凡在京滿漢諸臣有犯，該衙門先將犯事緣由具奏請旨，應(yīng)革職提審者，必奉旨革職，然后送刑部提問，毋得徑行提審，著為令?！盵45]6600再次強(qiáng)調(diào)了官員未經(jīng)革職，法司不可徑行提審，此后遂成定制。

2.滿、漢文官有過，先經(jīng)吏部議處

由吏部議定處分，明朝已經(jīng)有了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。也正因如此，刑部議定處分的職能自然地被轉(zhuǎn)移到了吏部。在明朝將官員議處、議罪的執(zhí)行機(jī)構(gòu)分開，以及吏部和法司分別議擬的基礎(chǔ)上，順治初年進(jìn)一步將二者從程序上完全區(qū)別開。官員若有違法、失職行為，需先經(jīng)吏部議處，罪至革職以上者，革職后送法司問刑。將議處的程序提前，是對原有的問刑制度調(diào)整之后建立的一種懲處官員的新程序。這種新程序需要建立統(tǒng)一的行政處分制度。

在順治親政以前，官員問責(zé)的程序并沒有完全按照議定的程序執(zhí)行，刑部議定處分的情況還經(jīng)常發(fā)生。如順治二年，刑科都給事中李士焜劾龔鼎孳“俸次在后，躐升京堂”，刑部質(zhì)問后發(fā)現(xiàn)情況不實(shí)，擬“降士焜一級調(diào)用”[46]195；順治三年（1646），莊憲祖等人因聽信程淓等人“私囑”，濫行陳奏，被刑部擬“革職責(zé)懲”[47]216。當(dāng)時清朝還一度存在著“漢官處分，悉歸吏部，而滿官小事，輒送刑部”[48]629這樣滿、漢異制的情況。這些都說明，當(dāng)時對官員的問責(zé)，還處于一個比較混亂的狀態(tài)。順治親政以后，再次申定：“職官有犯，未奉旨革職，毋得徑行提問?！盵45]6600自此以后，官員犯罪需先經(jīng)吏部議革或由皇帝直接下令革職以后才能進(jìn)入問刑程序漸成定制。就滿洲官員犯罪常送刑部的情況，順治十一年（1654），福臨在漢臣的建議下，議準(zhǔn)“滿官前程皆由戰(zhàn)功而得，嗣后文職送吏部，武職送兵部議處，其罪犯重大者，議革后方下刑部究擬”[49]694，自此清朝統(tǒng)一了滿、漢文官議處皆送吏部之制。

漢官有其固有的制度經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢，但順治初年對問刑制度的改革，使之與晚明舊制已經(jīng)截然不同。晚明雖已經(jīng)逐步確立由吏部議定處分的制度，但擬定罪名仍在法司，吏部所議處分是對官員所犯罪名相應(yīng)的行政處分。明代對犯罪官員的懲罰一般兼有刑罰與處分，晚明時刑罰的議定在法司，處分的議定在吏部，雖其目的是使罪與罰更為匹配，但在本質(zhì)上仍處于原有的議罰體系中。從程序上來講，吏部議定處分，與法司擬定罪刑是互為補(bǔ)充的，共同決定犯罪官員該受的懲罰，以罪論罰。輕罪輕罰，有笞、杖二刑，輔以相應(yīng)的降、調(diào)、罰俸等處分，杖罪以上則革職。順治初年，在吏部和法司職能分開的基礎(chǔ)上，在程序上將議定處分提前，完全打破了原有的懲罰官員的邏輯，由罪行輕重決定是否論刑罰，輕則只議處分，試圖將行政處分從原有的議罰體系中獨(dú)立出來。

對滿、漢官員的議處機(jī)構(gòu)統(tǒng)一之后，處分制度的差異和沖突就日益凸顯，成為亟待解決的問題。處分制度與問刑制度一樣，同樣存在著滿、漢制度的差異和矛盾?！皾h官有罪，或革、或降、或罰，其法甚備。滿官與漢官，其法不一”[50]569，“漢官犯罪，重者革職，輕者降、罰；滿洲止有革、罰，而無降處”[51]657，這種差異需要解決。

制度的改革無法一蹴而就，這種對官員的新議罰體系需要新的制度作支撐。定鼎之初，攝政王多爾袞已經(jīng)批準(zhǔn)，官員經(jīng)吏、兵二部啟準(zhǔn)革職后方能由刑部問刑，但此次改革的重點(diǎn)是對問刑制度的調(diào)整，對行政處分程序的改變是問刑制度改革后做出的適應(yīng)性調(diào)整。其重點(diǎn)在于，以是否處以革職，作為是否進(jìn)入問刑程序的界限，而對于革職以下的處分如何界定尚未有統(tǒng)一的規(guī)定，亦無法在短時間內(nèi)形成體系。因此，清初對官員的議處經(jīng)歷了一段制度探索期，一方面借鑒晚明制度，另一方面結(jié)合滿洲特色，以尋求有效的管理制度。

以罰俸這一處分方式及其相關(guān)制度的確立過程為例。順治十一年，在漢官的建議下，清朝議定照漢官輕罪罰俸之例，將“滿官緣事應(yīng)贖身者，照漢官例改為罰俸”[49]694?！摆H身”又作“罰贖”，指納銀以贖死罪，或罪本當(dāng)死，以某種原因不擬死罪，從輕罰銀贖身。[52]87康熙十年（1671），康熙帝令“王公以下及文武各官，有應(yīng)得之罪，例應(yīng)罰贖者，各量其罪之重輕，改為罰俸，自一月遞增至一年”[45]6729，進(jìn)一步細(xì)分了罰俸等級。“應(yīng)得之罪”是滿語“土黑勒威勒（音譯）”的漢譯，適用于按品級罰銀或鞭責(zé)的輕微違法行為，[53]195較“罰贖”即上述“贖身”罪行更輕。這兩種以罰銀的方式進(jìn)行處罰的罪名，照漢官改以“罰俸”，一方面是為了實(shí)現(xiàn)名色上的統(tǒng)一，由刑罰的方式轉(zhuǎn)變?yōu)樘幏值男问?，另一方面，也是為了便于滿、漢制度的調(diào)和。罰俸作為比刑罰輕的針對犯罪官員的處罰，[54]275在明代雖應(yīng)用較為廣泛，但制度卻并不完善。明代關(guān)于罰俸的等次確定尚缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，它的實(shí)施主要取決于當(dāng)時朝廷的意志，有著很大的隨意性。[55]104清廷在此基礎(chǔ)上，逐漸制定了統(tǒng)一和詳細(xì)的處分標(biāo)準(zhǔn)，罰俸作為行政處分的一種基本方式，相關(guān)制度也逐漸完善。

總的來說，清初官員議處之權(quán)徹底從法司獨(dú)立出來，文官由吏部職掌。這一變化看似“清承明制”，實(shí)際上較明代制度已經(jīng)有了本質(zhì)上的改變。晚明吏部議處，是將本屬法司的職責(zé)交由吏部完成。清入關(guān)以后，對明朝舊制并非簡單模仿和照搬，而是為適應(yīng)新形勢進(jìn)行的創(chuàng)新?？此品抡彰髦?，將處分權(quán)從法司轉(zhuǎn)移到吏部，實(shí)際上是對原有問刑制度的變革。

三、明清之際文官行政處分機(jī)構(gòu)和方式轉(zhuǎn)變的意義

晚明實(shí)現(xiàn)了議擬文官處分的機(jī)構(gòu)從法司向吏部的轉(zhuǎn)移，因滿、漢制度的差異，這一制度并未被清朝直接沿用。為緩解制度差異帶來的統(tǒng)治難題，清初統(tǒng)治者在漢臣的建議下對問刑制度進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)而議處程序也有所改變。一方面，在漢制基礎(chǔ)上，清朝將對滿洲文官的議處交由吏部；另一方面，在對文官的議罰程序中，吏部議處先于刑部問罪，這是對明代舊制的一種創(chuàng)新。原屬司法官署職掌的權(quán)力被移置行政官署中，[56]284這種變化使統(tǒng)治者不得不建立新的議處模式，從而促進(jìn)了清朝逐漸建立起獨(dú)立和完善的行政處分制度。同時，獨(dú)立的處分程序和處分制度，也提高了處分的行政效率。

（一）建立了獨(dú)立的行政處分制度

吏部成為議定文官處分的專門機(jī)構(gòu)，并在對官員問責(zé)程序中吏部議處先于刑部議罪，使行政處分由刑罰的輔助懲罰手段逐漸發(fā)展成為獨(dú)立的懲罰體系。在中國古代法律制度發(fā)展過程中，行政責(zé)任與刑事責(zé)任、行政處分與刑事懲罰長期混溶交叉。[57]178明代晚期雖然實(shí)現(xiàn)了議處和議罰分屬不同機(jī)構(gòu)，但是吏部議處依據(jù)的仍然是原有的法律體系。明代官員犯罪，區(qū)分公罪和私罪，根據(jù)罪行輕重，適用五刑。笞、杖二刑適用于輕罪，不同等級的刑罰又輔以不同的行政處分。清初沿用明律，順治四年（1647）頒行的《大清律集解附例》基本照抄《大明律》，改動很少。[58]418清初已定吏部對官員的議處在法司問罪之前，輕罪吏部只議處分，刑部不議刑罰，官員有罪刑罰與處分并處的舊有的法律體系已不再適用新的議處模式。

以對官員赴任超過規(guī)定時間的處分為例，按順治律，內(nèi)外官員“若無故過限者，一日笞一十，每十日加一等，罪止杖八十（贖），并附過還職”1。又有條例：

官員赴任，兩司方面、行太仆、苑馬、寺卿、少卿及鹽運(yùn)司、府、州、縣正官，除原定朱限外，有違至一月以上問罪，三月以上送部別用，半年以上罷職。內(nèi)外凡領(lǐng)札憑官員，及佐貳首領(lǐng)、雜職等官，違限一月以上問罪，半年以上降級別用，八個月以上罷職2。

此律文和例文的內(nèi)容都基本沿襲《大明律》，條例議定于萬歷年間。例文規(guī)定，官員赴任違限一月以上便需問罪，還規(guī)定了違限三月以上或半年以上的處分方式。同時還規(guī)定，“五品以上照舊奏請定奪，六品以下官應(yīng)該提問起送革職者，徑自照例施行”[59]892-893。也就是說，對于有明確條例規(guī)定的情形，可直接按例執(zhí)行處分。對于沒有明確條例規(guī)定的情形，如違限三月以下，則按律文規(guī)定，按過限日期罰以笞刑和杖刑，刑罰可收贖，并記過后還職。對于赴任違限這樣的罪行較輕的違規(guī)行為，在議定處分的時候，若沒有明確的條例規(guī)定其處分辦法，仍需照刑律所定罪名輕重，議擬處分和刑罰。這在順治初年已經(jīng)改變問責(zé)程序的情形下，早已不再適用。所以順治律頒行不久，朝廷就重新議定官員赴任違限例：

違限半年以上者，革職；五月以上者，降三級調(diào)用；四月以上者，降二級調(diào)用；三月以上者，降一級調(diào)用；二月以上者，罰俸六個月；一月以上者，罰俸三個月；一日以上者，罰俸一個月；其無級可降者，革職。[60]290

可見，新的規(guī)定不涉刑罰，只區(qū)分違限時間，詳細(xì)規(guī)定了不同的處分，以罰俸代替刑律中輕罪收贖的方式。諸如此類，清初以來逐漸議定了眾多的處分條例，吏部議處亦應(yīng)依例而行。隨著處分條例的逐漸積累，康熙朝開始系統(tǒng)編纂專門的處分則例——《欽定處分則例》（又稱《六部處分則例》）和《中樞政考》，二者分別確立了對犯罪文、武官員的處分條例，此后各朝對此都不斷續(xù)修和完善。行政處分作為針對官員犯罪的一種處分方式，有獨(dú)立的制度依據(jù)和處分體系。

乾隆朝律例的頒行，進(jìn)一步表明清代行政處分和刑罰成為兩個相互獨(dú)立的懲罰體系，系統(tǒng)化的處分制度已逐漸建立和完善。乾隆朝《大清律例·凡例》有言，“文武官罰俸、降革，事隸處分”[61]25，“吏、兵兩部開館編輯各有專書”[61]25-26。對官員的處分有專書記載，不需再寫入刑律。同時將刑律中笞、杖輕罪以相應(yīng)的處分代之的方式，正式寫入《大清律例》中。有清一代，行政處分以“例”為首要法律依據(jù)，刑罰以“律”為主要法律依據(jù)。[57]178議定處分例無正條則引律比議，確保處分輕重有別、等級有差，而議定之例又可定作新例，彌補(bǔ)制度的缺漏，清代處分制度到后期已經(jīng)逐漸形成了獨(dú)立于刑罰之外的完善的行政處分體系。

（二）提高了官員行政處分效率

明清處分機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變實(shí)際上是因問刑制度的變化而引起的，不僅是處分權(quán)所屬機(jī)構(gòu)的變化，而且是對官員問責(zé)程序的改變。明代議罰程序繁復(fù)，需要重重審核，再加上晚明皇帝怠政，導(dǎo)致政事壅滯、稽延的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。入關(guān)之初，清廷延續(xù)了入關(guān)之前簡化司法程序的傳統(tǒng)，后將議處之權(quán)從法司分離，官員有過，先經(jīng)吏部議處，輕罪無須問刑，這極大簡化了處分官員的程序，提高了處分效率。

按明朝舊有的議罪程序，除地方小官犯輕罪上司徑自發(fā)落外，其他均需奏請取問，若非皇帝親下處分，一般經(jīng)由法司初審、復(fù)審，所擬處分經(jīng)皇帝批準(zhǔn)后，下吏部具擬上請，再由皇帝下吏部執(zhí)行。所以，從程序上看，一般從官員犯罪事發(fā)到執(zhí)行處分，需要經(jīng)過三四道程序，若遇到案情復(fù)雜的情況，則更為繁復(fù)。清代對官員的處分不經(jīng)法司，直接由吏部議擬后上奏，既使程序得到簡化，又使吏部職能得到了更好的發(fā)揮，節(jié)約了行政成本。試以明、清兩事為例，具體說明：

（弘治八年）應(yīng)天府府尹冀綺與通判范昌齡忿爭，為南京科道所劾，下南京刑部逮問。時綺方朝覲來京，因請自詣刑部對理。獄具，擬贖杖，送吏部查例發(fā)落。上命復(fù)職，仍罰俸兩月。既而科道交劾綺，并及其素行貪污之狀，請如例改調(diào)別任，或罷歸田里。不允。[62]1965

（順治十六年）中書舍人潘運(yùn)皞以升遷事與吏部文選司郎中沈?忿爭于朝班，為河南道監(jiān)察御史何可化所劾。下部院察議。運(yùn)皞坐革職，并?俱送刑部究擬。[63]978

兩案皆由官員“忿爭”而起。在弘治朝該事件中犯罪官員為三品官應(yīng)天府府尹，照例需先奏請皇帝裁決，但皇帝令刑部審議。按刑部審理結(jié)果，應(yīng)罰其“贖杖”，送吏部查例發(fā)落。明代刑罰，部分可按律或按例，以錢、米或勞役等方式收贖。送吏部發(fā)落是因?yàn)樾滩克鶖M定的懲罰措施中涉及官員去留問題。這里沒有具體表明處分方式，但按皇帝最初駁回了刑部的決議，“命復(fù)職”可以看出，擬定的應(yīng)該是罷職處分，這里皇帝并未允準(zhǔn)，直接令以罰俸的方式輕處。若罪行較輕，刑部只擬處降職或調(diào)職，送吏部后，吏部還需將具體的去向擬定后再奏請皇帝定奪。觀順治年間事例，部院擬革職處分，皇帝批準(zhǔn)后即可執(zhí)行，革職有余罪再送刑部議擬。而對于罪行較輕只需議處的情況，無須法司參與?？梢姡趯p罪的處分上，清朝的議處程序明顯比明朝簡捷和高效。

吏部職掌文官考核，將官員之賢否記錄在冊，在明代前期職官案件中，吏部視情況還有配合法司覆核案情的職責(zé)，以及對案件議處結(jié)果的最終執(zhí)行。明朝前期吏部雖沒有擬定處分的權(quán)力，但前后都需吏部配合，這無疑造成了行政資源的浪費(fèi)。明代晚期規(guī)定“今后（法司）但據(jù)所犯擬罪，送吏部擬處”[64]1685，二者共同擬罰，正是朝廷看到由吏部議處更加具有合理性，可以避免因法司無法全面了解官員情況，導(dǎo)致處分有誤。清朝對處分程序的改變提高了處分效率，對文官的處分專由吏部職掌，處分條例漸全，既省去了程序上的反復(fù)，又避免了因制度不明確造成處分標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一的問題。

四、結(jié) 語

明清兩朝實(shí)現(xiàn)了文官的議處機(jī)構(gòu)由法司向吏部的轉(zhuǎn)移。這一轉(zhuǎn)變始于明代后期，在國家綱紀(jì)漸弛、法制崩壞、皇帝不作為的背景下，為維護(hù)吏治，議處官員的權(quán)力在文官集團(tuán)的要求下逐漸從法司轉(zhuǎn)移到吏部。清入關(guān)以前仍以法司掌議處之事，入關(guān)以后，即改由吏部議處。但清朝入關(guān)前后制度的轉(zhuǎn)變，并非簡單地對明制的模仿和照搬，而是在參酌滿、漢制度的基礎(chǔ)上做出的改革和變通。清制不僅確立吏部為議處文官的專門機(jī)構(gòu)，而且規(guī)定了吏部議處在官員問責(zé)程序中的優(yōu)先順序。這使得清代逐漸建立起獨(dú)立的行政處分制度體系，同時也使對犯罪官員的處分從程序上得到了簡化、效率上得到了提升。這一轉(zhuǎn)變說明，隨著古代法律制度的發(fā)展，行政處分與刑事處罰的區(qū)分是必然的，是更為健全和有效的管理模式。

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【特約編輯 龍 " 晟】

The Change and Significance of Officials’Administrative

Sanction Organization and Mode from Ming to Qing Dynasties：With a Focus on Civil Official

GUO Kangsong， CHEN Li

（College of Literature， Hubei University， Wuhan， Hubei 430062， China）

[Abstract] The Qing dynasty established a relatively systematic and comprehensive system of administrative sanction， where the Ministry of Personnel and the Ministry of War respectively handled the administrative sanction for civil and military officials. Before the Ming Jiajing Dynasty， the punishment and disciplinary measures for criminal officials were agreed upon by the Ministry of Justice. Since the Jiajing Dynasty， the power to negotiate and punish civil officials has gradually returned to the Ministry of Personnel. After the Qing Dynasty established its capital in Beijing， it took into account the system of the Ming Dynasty， changed the practice of the Ministry of Punishments questioning and formulating punishments in Manchuria and established a system of punishment for criminal civil officials discussed by the Ministry of Personnel and the Ministry of Punishments. The transformation of the system was not a complete copy of the Ming system before and after the Qing Dynasty established its capital in Beijing. In the late Ming Dynasty， the separation of the institutions responsible for agreeing on disciplinary actions and punishments was a division of labor and cooperation between the Ministry of Personnel and the Ministry of Justice for the same case. In the early Qing Dynasty， it was stipulated that civil officials would be punished by the Ministry of Personnel for minor offenses， without the need for punishment. For those who committed serious crimes， the Ministry of Personnel would discuss and reform the punishment before sending them to the Ministry of Justice for discussion. The Qing Dynasty established the system of punitive measures as an independent system outside of punishment， under the jurisdiction of the Ministry of Personnel， which was fundamentally different from the original punitive system of the Ming Dynasty. As a result， the Qing Dynasty gradually established an independent administrative disciplinary system and improved disciplinary regulations， and the procedure for agreeing on disciplinary measures was simpler and more efficient.

[Key words] Ming and Qing dynasties; administrative sanction; the Ministry of Personnel; the Ministry of Justice; civil officials