關(guān)于教育主管部門處分教師行為的司法審查

錢昕?張洪?李向民

【摘 要】 行政處分屬損益性行政行為，一經(jīng)做出并生效，將剝奪或限制被處分者的權(quán)益，對(duì)其產(chǎn)生不利影響，故行政機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格遵循法律規(guī)定、按照法定程序?qū)ο嚓P(guān)違法或違紀(jì)的工作人員進(jìn)行處分。本文以畢義武訴高青縣教育局行政處分案為例，分析了行政處分案件中的受案范圍、法律適用和處分量級(jí)等幾個(gè)法律問題。

【關(guān)鍵詞】 行政處分；開除處分；受案范圍；有期徒刑以上刑罰

一、擬討論的案例

1、基本案情

原告畢義武原為高青縣黑里寨孟集小學(xué)教師，事業(yè)編制。2008年11月至12月期間，畢義武以受鄭經(jīng)伍猥褻過的女小學(xué)生家長(zhǎng)的名義，先后四次寫信威脅鄭經(jīng)伍并要求鄭經(jīng)伍給其提供的銀聯(lián)卡上匯款3萬(wàn)元，因鄭經(jīng)伍未付款未遂。2013年4月10日淄博市中級(jí)人民法院判決畢義武犯敲詐勒索罪，判處有期徒刑一年，緩刑兩年，該判決為終審判決。2014年9月12日，縣教育局依據(jù)《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》第二十一條、二十二條之規(guī)定，做出了高教發(fā) 〔2014〕16號(hào)《關(guān)于對(duì)畢義武的開除處分決定》，給予畢義武開除處分。

原告畢義武訴稱，被告縣教育局做出的開除處分決定存在以下問題：第一，該決定適用法律錯(cuò)誤。處分決定依據(jù)的是2012年9月1日開始執(zhí)行的《事業(yè)單位人員處分暫行規(guī)定》，而原告錯(cuò)誤行為發(fā)生時(shí)間為2008年11月。第二，該決定有合理性問題。被告以法院對(duì)原告做出判決書的時(shí)間在《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》生效后為理由作出高教發(fā)〔2014〕16號(hào)決定明顯不合理。第三，該決定處分量級(jí)過重。被告做出高教發(fā)〔2014〕16號(hào)處分決定時(shí)沒有綜合考量原告自首、初犯、未遂和多次立功等情節(jié)。請(qǐng)求法院依法判決撤銷縣教育局做出的高教發(fā)〔2014〕16號(hào)決定，并責(zé)令被告限期作出合法、合理的行政行為。

被告縣教育局辯稱，被告所作高教發(fā)〔2014〕16號(hào)決定，事實(shí)清楚，程序合法，適用法律正確，無原告所述不合理與處分過重的情況。法院確認(rèn)原告違法行為的判決書系2013年4月10日做出，而被告進(jìn)行處分依據(jù)的法律規(guī)定是從2012年9月1日起實(shí)施。被告的行政行為并無原告所說依據(jù)不合理；至于原告稱該處分過重，亦無法律依據(jù)；原告所訴自首、立功等有利情節(jié)在所涉刑事案件中已明確適用，無權(quán)要求在行政處分時(shí)重復(fù)適用。請(qǐng)求法院依法駁回原告的訴訟請(qǐng)求。

2、審理情況

一審法院經(jīng)審理認(rèn)為，關(guān)于原告畢義武訴稱被告縣教育局依據(jù)《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》第二十一條、第二十二之規(guī)定給予其開除處分適用法律錯(cuò)誤的問題，雖然原告畢義武實(shí)施犯罪行為的時(shí)間發(fā)生在2008年11月至12月間，但《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》頒布實(shí)施時(shí)間為2012年9月1日，法院認(rèn)定畢義武有罪的判決時(shí)間為2013年4月10日，判決生效時(shí)間在《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》實(shí)施以后，因此對(duì)原告畢義武進(jìn)行紀(jì)律處分應(yīng)當(dāng)依據(jù)《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定。被告縣教育局根據(jù)查明的事實(shí)，依據(jù)《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》做出高教發(fā)〔2014〕16號(hào)《關(guān)于對(duì)畢義武的開除處分決定》適用法律正確。原告畢義武主張理由不成立，本院不予支持。關(guān)于原告畢義武訴稱被告對(duì)其有多次立功事實(shí)沒有予以考慮、做出的處分決定量級(jí)過重問題，因原告提供的所檢舉的人員得到黨紀(jì)、政紀(jì)和司法追究的證據(jù)均為個(gè)人書面意見，無有關(guān)機(jī)關(guān)證明，且被告不予認(rèn)可，故其主張被告教育局處分決定量級(jí)過重的理由不成立，本院不予支持。

高青縣人民法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第一項(xiàng)之規(guī)定，判決維持被告高青縣教育局做出的高教發(fā)〔2014〕16號(hào)《關(guān)于對(duì)畢義武的開除處分決定》。

宣判后，原告畢義武不服，向山東省淄博市中級(jí)人民法院提起上訴。二審法院經(jīng)審理認(rèn)為，《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》自2012年9月1日起施行，依照《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》第二十一條、第二十二條的規(guī)定，嚴(yán)重違反公共秩序、社會(huì)公德的行為，情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除處分；事業(yè)單位工作人員被依法判處刑罰的，給予降低崗位等級(jí)或撤職以上處分。被依法判處有期徒刑以上刑罰的，給予開除處分。2013年4月10日，畢義武因犯敲詐勒索罪被依法判處有期徒刑一年，緩刑二年。被上訴人高青縣教育局依據(jù)《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》第二十一條、第二十二條給予畢義武開除處分，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，程序合法，依法應(yīng)予維持。本案不涉及法不溯及既往的情形，上訴人畢義武上訴稱一審判決適用法律錯(cuò)誤、對(duì)證據(jù)的認(rèn)定程序錯(cuò)誤，無事實(shí)和法律依據(jù)，對(duì)其上訴理由本院不予支持。一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)充分，適用法律正確，審判程序合法，本院依法予以維持。

山東省淄博市中級(jí)人民法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第（一）之規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。

二、相關(guān)問題討論

本案涉及的法律問題主要有三：一是教育局開除事業(yè)編制教師的行為是否屬行政訴訟受案范圍；二是高青縣教育局能否適用《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“《暫行規(guī)定》”）對(duì)原告進(jìn)行處分；三是如原告證據(jù)充足，教育局做出的處分決定是否存在量級(jí)過重問題。

1、關(guān)于受案范圍問題

根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》（1989年）第十二條及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》（2000年）第四條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)做出的涉及該行政機(jī)關(guān)公務(wù)員權(quán)利與義務(wù)的決定，如獎(jiǎng)懲、任免等，不屬于行政訴訟受案范圍。關(guān)于行政機(jī)關(guān)對(duì)其主管事業(yè)單位工作人員做出的行政處分的可訴性，司法實(shí)踐中存在兩種不同意見。一種認(rèn)為不屬于人民法院受案范圍；另一種認(rèn)為屬行政訴訟受案范圍?；谌耸虏块T對(duì)企事業(yè)單位工作人員做出的行政處分決定具有外部性特征等原因，[1]最高人民法院在《關(guān)于開除公職是否屬于受案范圍請(qǐng)示的答復(fù)》（〔1997〕行他字第28號(hào)）中明確表示人事局對(duì)中學(xué)教師所做的開除公職的行政處分，不屬于《行政訴訟法》第12條第3項(xiàng)排除的范圍，法院應(yīng)當(dāng)作為行政案件受理。筆者認(rèn)為，本案原告作為事業(yè)編制的工作人員，縣教育局對(duì)其做出開除處分的決定與人事主管部門針對(duì)企事業(yè)單位工作人員作出的行政處分行為具有同樣性質(zhì)，亦不歸行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員的獎(jiǎng)懲決定，而應(yīng)屬行政訴訟受案范圍。

2、關(guān)于法律適用問題

本案是否涉及法不溯及既往原則的適用成為爭(zhēng)議焦點(diǎn)之一。法的溯及力“指新法頒布后對(duì)它生效前發(fā)生的事件和行為可加以適用的效力?！盵2]目前世界各國(guó)多數(shù)規(guī)定法律沒有溯及力，我國(guó)也主要采取從舊兼從輕原則，故一般來講，法律對(duì)其頒布并生效前發(fā)生的事件和行為不可適用。本案所涉事件和行為有二：一是淄博中院對(duì)原告做出的處罰為有期徒刑的刑事判決；二為原告實(shí)施的違反刑法及行政紀(jì)律的行為。其中任一發(fā)生在《暫行條例》生效后的事件或行為均可適用該條例的有關(guān)規(guī)定。雖然原告實(shí)施犯罪行為的時(shí)間發(fā)生在2008年11月至12月間，處條例頒布（2012年9月1日）前，但淄博中院認(rèn)定其有罪并判處一年有期徒刑、緩期兩年執(zhí)行刑罰的時(shí)間是2013年4月10日，判決生效的時(shí)間在《暫行規(guī)定》實(shí)施后，因此縣教育局可根據(jù)《暫行規(guī)定》中的有關(guān)條文對(duì)原告進(jìn)行處分。在法律適用方面，本案不存在法不溯及既往問題。

3、關(guān)于處分量級(jí)問題

由于證據(jù)不足，本案原告主張教育局處分過重的理由不能成立。但此問題仍值得繼續(xù)探討。筆者認(rèn)為，盡管《暫行規(guī)定》第十三條規(guī)定了“事業(yè)單位工作人員主動(dòng)交代違法違紀(jì)行為，并主動(dòng)采取措施有效避免或者挽回?fù)p失的，應(yīng)當(dāng)減輕處分或者免于處分”，但并非所有符合條件的情形均可適用此條款。因從文義解釋角度看，該條規(guī)定涉及的情形過于寬泛。如機(jī)械適用，上至被判處死刑的違法人員，下至僅受行政處分的違紀(jì)人員，只要具備兩個(gè)“主動(dòng)”，便都能享有不被開除的權(quán)利。這顯然違背了“給予事業(yè)單位工作人員處分，應(yīng)當(dāng)與其違法違紀(jì)行為的性質(zhì)、情節(jié)、危害程度相適應(yīng)”的原則。[3]為保障法的公正實(shí)施，應(yīng)結(jié)合《暫行條例》第二十二條“事業(yè)單位工作人員，被依法判處有期徒刑以上刑罰的，給予開除處分”規(guī)定，對(duì)第十三條適用情形限縮，即未被依法判處有期徒刑以上刑罰的事業(yè)單位工作人員主動(dòng)交代違法違紀(jì)行為，并主動(dòng)采取措施有效避免或者挽回?fù)p失的，應(yīng)當(dāng)減輕處分或者免于處分。

【注 釋】

[1] 江必新、梁風(fēng)云主編.行政訴訟法理論與實(shí)務(wù)[m].北京大學(xué)出版社，2011.263.

[2] 張文顯主編.法理學(xué)[m].高等教育出版社、北京大學(xué)出版社，1999.67.

[3] 見《暫行條例》第3條第2款.

【作者簡(jiǎn)介】

錢 昕，碩士，山東法官培訓(xùn)學(xué)院，行政司法教研中心，副教授，研究方向：行政法與行政訴訟法.

張 洪，山東高青縣人民法院行政審判庭庭長(zhǎng)，從事行政審判工作.

李向民，山東高青縣人民法院行政庭法官，從事行政審判工作.