論對行政公務員的行政處分和政務處分雙軌機制之間的調(diào)適

任巧

摘 要：對行政公務員的違法違紀行為存在著兩種懲戒方式相同而性質(zhì)不同的處分，即行政處分和政務處分。這種處分上的雙軌制是在行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督的單軌制基礎上，增設監(jiān)察機關(guān)的外部制約，強化對行政公務員遵紀守法的控制。雙軌制賦予了行政機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)對公務員的違法違紀行為共同的處分權(quán)，為了避免處分結(jié)果上的重復和差異帶來適用上的難題，對同一主體的同一違法違紀行為的處分，以作出處分結(jié)果的先后為據(jù)，采用處分結(jié)果的“先占”原則。這種制度上或技術(shù)上的處理，雖然在一定程度上調(diào)適了雙軌制的有序運作，但是雙軌制的運作仍然存在制度上的“縫隙”和技術(shù)上的難題。因此，我們必須對“同一違法違紀行為”和“不同違法違紀行為”適用兩種處分時可能發(fā)生的相互纏繞問題，做出妥善的調(diào)適，避免兩種處分在適用或執(zhí)行上的糾結(jié)。

關(guān)鍵詞：行政處分;政務處分;單軌制;雙軌制;調(diào)適

基金項目：湖南省研究生科研創(chuàng)新項目“北洋政府時期監(jiān)察權(quán)及其運行體系當代啟示研究”（CX2018B242）。

[中圖分類號] D912.1 [文章編號] 1673-0186（2019）012-0057-011

[文獻標識碼] A ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2019.012.006

2018年3月，全國人大通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱“監(jiān)察法”）把所有行使公權(quán)力的人員都納入了監(jiān)察范圍，其中包括行使行政職權(quán)的公職人員。該法第四十五條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)有權(quán)對監(jiān)察對象依法作出政務處分決定，由此形成了我國對行政機關(guān)公務員（以下簡稱“行政公務員”）的違法違紀處分，在法律體制上由單軌制向雙軌制的演變①。《監(jiān)察法》出臺之前，我國對行政公務員的違法違紀處分是以《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱“公務員法”）、《行政機關(guān)公務員處分條例》（以下簡稱“公務員處分條例”）、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》（以下簡稱“行政監(jiān)察法”）等為法律依據(jù)，以行政權(quán)力為依托，是一種內(nèi)部行政懲戒行為，且具有單軌制的特征。直到2018年《中華人民共和國憲法》（以下簡稱“憲法”）修正以及《監(jiān)察法》頒布之后，對行政公務員的處分開始分化出兩種相對獨立的法律制度。其一是源自行政權(quán)，以《公務員法》等為主要法律依據(jù)的行政處分;其二是源自監(jiān)察權(quán)，以《監(jiān)察法》為法律依據(jù)的政務處分。這兩種處分雖在性質(zhì)、法律根據(jù)和處分主體上各不相同，但是由于針對的對象、事項和處分的結(jié)果存在著某些重疊交叉的情形，導致在實踐中出現(xiàn)諸多難以適從的問題。因此，本文針對這些難題展開討論，旨在尋求兩種處分機制之間協(xié)調(diào)的途徑。

一、對行政公務員違法違紀處分由單軌制向雙軌制的嬗變

在國家監(jiān)察體制改革以前，根據(jù)監(jiān)督主體的不同，對行政公務員的監(jiān)督體系可分為由黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等構(gòu)成的外部監(jiān)督體系與行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督體系。行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督中又有上下層級之間的縱向監(jiān)督與行政監(jiān)察機關(guān)的橫向監(jiān)督。盡管上述監(jiān)督主體多元，監(jiān)督形式多樣，但除了行政機關(guān)外，其他監(jiān)督主體都不能對監(jiān)督對象的違法違紀行為直接作出行政處分① [1]?？梢哉f，彼時的處分只是一種單軌制處分。

（一）行政處分的單軌制

行政處分的單軌制，是指行政機關(guān)始終是唯一能夠?qū)珓諉T違法違紀作出處分的有權(quán)主體。這種處分機制是一種對公務員違紀違法行為的懲戒制度，在性質(zhì)上是機關(guān)內(nèi)的管理行為，屬于行政機關(guān)的職能自治，是行政機關(guān)內(nèi)部依法自我管理原則的要求。這種處分的單軌制具有以下顯著特征。

一是行政處分權(quán)的行政性。首先，行政處分的行政性源自法律體制上的構(gòu)設。從立法體制上看，行政處分的權(quán)限直接淵源于我國憲法上的授權(quán)。我國《憲法》第八十九條規(guī)定的國務院職權(quán)中，明確授權(quán)國務院可以依法懲戒行政人員;第一百零七條規(guī)定縣級以上地方各級人民政府可以依照法律規(guī)定懲戒行政人員。根據(jù)憲法所制定的《公務員法》和《行政監(jiān)察法》又分別對公務員處分的主體、程序、對象等方面作出了詳細的規(guī)定②。隨后，根據(jù)《公務員法》和《行政監(jiān)察法》，國務院頒布的《公務員處分條例》，對公務員違法應承擔的紀律責任作出了細致的規(guī)定。從上述法律淵源來看，對公務員的行政處分權(quán)限都配置于我國行政系統(tǒng)。其次，行政處分權(quán)在行政機關(guān)內(nèi)進行了雙重配置，即由各級行政機關(guān)和行政系統(tǒng)內(nèi)設立的行政監(jiān)察機關(guān)共同行使，構(gòu)成行政處分權(quán)的內(nèi)部分享機制，即行政機關(guān)和行政監(jiān)察機關(guān)都具有對行政公務員的違法違紀行為的處分權(quán)。

二是行政處分屬于行政內(nèi)部控制行為。單軌制下的行政處分是行政機關(guān)在不受其他權(quán)力持有者干涉的情況下，對自己的人員依法進行的一種控制。這種控制所表現(xiàn)出來的形式是否定性的，旨在確保行政職權(quán)的正當履行。從法律依據(jù)上看，首先，行政處分是一種內(nèi)部管理行為，本質(zhì)上是行政機關(guān)僅針對其工作人員的內(nèi)部事務管理行為，效力上只發(fā)生在行政機關(guān)內(nèi)部，而不直接涉及其他公民、法人、團體等，只受行政法律規(guī)范調(diào)整。其次，行政處分還是一種內(nèi)部責任形式[2]，是行政機關(guān)內(nèi)部的懲戒制度。因此，盡管我國對行政公務員的監(jiān)督體系呈現(xiàn)內(nèi)外兩個層次、多個主體共同監(jiān)督的樣態(tài)，但對公務員的處分始終是行政機關(guān)的內(nèi)部事務，行政機關(guān)擁有自由裁量的權(quán)限。

三是行政處分結(jié)果的唯一性。單軌制下的行政處分，在制度上設置了行政任免機關(guān)和行政監(jiān)察機關(guān)兩個主體進行處分，但實際上并不會形成處分上的交叉重疊。首先，行政任免機關(guān)在調(diào)查過程中，會聽取被調(diào)查人員所在單位的監(jiān)察機構(gòu)的意見，形成書面材料并聽取被調(diào)查人申辯后，再作出處分決定。這意味著，由行政任免機關(guān)啟動的政務處分中，會出現(xiàn)與行政監(jiān)察機關(guān)進行信息交流的情況，并聽取行政監(jiān)察機關(guān)的意見。行政監(jiān)察機關(guān)間接參與到處分過程中，不會對同一事項作出重復性的處分。其次，行政監(jiān)察機關(guān)的重要檢查、調(diào)查事項都會在本級人民政府和上一級行政監(jiān)察機關(guān)備案，重要的處分決定以及建議都會經(jīng)由本級人民政府和上一級監(jiān)察機關(guān)同意后，才能有效。在這幾個環(huán)節(jié)之中，行政任免機關(guān)都能夠知曉行政監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察動向，在理論上不會有兩個機關(guān)對同一處分對象的同一違法違紀行為作出兩個處分的情形存在。

從上述特點中不難看出，對行政公務員的處分屬于行政內(nèi)部監(jiān)督的范疇，這種處分權(quán)源自且受制于行政權(quán)。一方面，在這種單軌制下，行政機關(guān)內(nèi)的縱向監(jiān)督是自上而下的，通過上級對下級的絕對權(quán)威性，來保證監(jiān)督者具有足夠的能力來制裁被監(jiān)督者的違法違紀行為，這實質(zhì)上是行政權(quán)向下延伸的一個結(jié)果。但這種金字塔式的內(nèi)部監(jiān)督制度設計雖然具有監(jiān)督上的便利性，但由于監(jiān)督者與被監(jiān)督者同屬一個系統(tǒng)之內(nèi)，具有職責上的親緣關(guān)系，難免出現(xiàn)袒護的可能，更為嚴重的是這種袒護往往難以得到糾正。因為即使配置有行政監(jiān)察機關(guān)的橫向監(jiān)督，但因其監(jiān)督權(quán)的同源性，很難做到有效的監(jiān)督制約。另一方面，行政機關(guān)在處分程序上具有單方性與排他性，有很大的自由裁量空間，但缺乏有效監(jiān)管手段。

（二）國家監(jiān)察體制改革創(chuàng)設的雙軌制

2018年《監(jiān)察法》的頒布，標志著我國國家監(jiān)察制度的正式建立。在權(quán)力配置上，通過修正憲法，成立國家監(jiān)察委員會，使國家監(jiān)察權(quán)成為與行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)相平行的一種新型國家權(quán)力[3]。在職能配置上，監(jiān)察委員會整合了隸屬于人民檢察院的查處貪污賄賂、失職瀆職、預防職務犯罪部門和隸屬于人民政府的行政監(jiān)察機關(guān)、預防腐敗機關(guān)等部門。監(jiān)察機關(guān)的成立使監(jiān)察監(jiān)督成為行政公務員的外部監(jiān)督體系中最重要的組成部分，改變了以往對違法違紀的處分由行政機關(guān)獨享的局面。對行政公務員的處分開始由單軌制轉(zhuǎn)向雙軌制，其具體變化如下。

一是法律依據(jù)上的變化。首先，在憲法層面上，2018年修正的《中華人民共和國憲法》第八十九條以及第一百零七條繼續(xù)保留了對國務院以及縣級以上地方各級人民政府依法處分行政人員的授權(quán)。修訂后的第一百二十七條授權(quán)監(jiān)察委員會獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機關(guān)的干涉。其次，《監(jiān)察法》創(chuàng)設了政務處分制度，使其成為監(jiān)察委員會在政務處分上的實體與程序法律依據(jù)。再次，雖然《行政監(jiān)察法》被廢止，但有關(guān)行政處分規(guī)定的其他法律法規(guī)（如《公務員法》《公務員處分條例》）仍具有法律效力。這些表明，在法律上存在著兩種不同性質(zhì)的違法違紀處分制度。

二是違法違紀處分主體上的變化。與以往單一性的處分主體不同，現(xiàn)今有權(quán)對行政公務員進行處分的主體有兩個：一是依據(jù)《公務員法》第五十七條，行政機關(guān)依舊有權(quán)對公務員的違紀違法行為進行處分。二是依照《監(jiān)察法》第十一條的規(guī)定，監(jiān)察委員會亦有權(quán)對行政公務員作出政務處分決定。因此，對行政公務員的違法違紀，行政機關(guān)不再是唯一的處分主體，監(jiān)察機關(guān)也成為其處分主體。此外，監(jiān)察機關(guān)不但能對公務員作出處分決定，還能對行政機關(guān)對公務員作出的處分決定進行監(jiān)察，改變了原來單一性的行政處分，在處分上遏制了行政機關(guān)過大的自由裁量權(quán)限。

三是處分權(quán)屬性上的變化。我國國家監(jiān)察制度建立后，行政機關(guān)對公務員的處分權(quán)依舊從屬于行政權(quán)，屬于行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督權(quán)。同時，監(jiān)察權(quán)成為一種不受干涉而獨立行使的國家權(quán)力，進入懲戒領域，與行政權(quán)、司法權(quán)等國家權(quán)力并行。因此，監(jiān)察委員會所擁有的對行政公務員的處分權(quán)，在性質(zhì)上不是與行政機關(guān)共享，而是獨立存在，是一種外部性的制約權(quán)力。故此，對行政公務員的處分權(quán)分立為內(nèi)部監(jiān)督權(quán)和外部制約權(quán)，即分化出基于行政權(quán)的行政處分權(quán)和基于監(jiān)察權(quán)的政務處分權(quán)，二者獨立并存。

（三）行政處分和政務處分雙軌制的運作機制

對行政公務員違法違紀處分的雙軌制是把行政處分和政務處分并列，在性質(zhì)上是行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督與監(jiān)察機關(guān)的外部制約相結(jié)合。它既不是處分上的重合，也不是處分上的相互替代，而是處分上的適度分工協(xié)作。有學者認為，《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機關(guān)有權(quán)對違法的公職人員作出政務處分，表明“政務處分已經(jīng)代替 《公務員法》上的行政紀律處分”， “完成了紀律處分體制由分散向集中”的轉(zhuǎn)變[4]。其實，這可能存在一些誤解。因為，監(jiān)察政務處分確立之后，原有的行政處分雖有變化（如行政監(jiān)察機關(guān)的行政處分已經(jīng)廢止），但行政處分本身依然存在，新的外部監(jiān)督體系的建立并不代表著內(nèi)部監(jiān)督體系的滅失。根據(jù)《公務員法》（2018年12月修訂，2019年6月1日生效）第六十一條的規(guī)定，“公務員因違紀違法應當承擔紀律責任的，依照本法給予處分或者由監(jiān)察機關(guān)依法給予政務處分?！边@表明政務處分與行政處分是并存的。這種處分上的雙軌制，其運作機制主要由以下幾個方面構(gòu)成。

一是處分對象上的重合。在處分對象上，行政處分對象是行政公務員，在《公務員法》上界定為“依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員”;而《監(jiān)察法》上規(guī)定的政務處分對象甚廣，涵蓋所有的公職人員。其中，行政公務員只是對象之一。因此，對行政公務員的政務處分和對行政公務員的行政處分的對象完全重合。進行這樣的制度安排，主要是為了強化對公務員的行為的監(jiān)督，添設一種責任的追究方式。因為這兩種處分是不同性質(zhì)的處分，一種是行政機關(guān)內(nèi)部懲戒的方式，另一種是外部機關(guān)的懲戒方式，不能相互取代，從而構(gòu)成雙軌制的基礎。如果兩種處分在對象上不同，就不能構(gòu)成處分上的雙軌制，也就難以監(jiān)督或補救行政機關(guān)在行政處分上的不作為。

二是處分權(quán)限上的適度分離。在雙軌制中，為了避免兩種處分可能導致“一事二罰”的情形，法律對行政公務員的行政處分和政務處分的適用事項有所劃分。根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)有權(quán)“對違法的公職人員依法作出政務處分決定”（第十一條第三款），隨后新修改的《公務員法》為適應《監(jiān)察法》的該項規(guī)定，在違法違紀處分適用事項上進行了職權(quán)劃分。這種劃分包括兩種類型：一是監(jiān)察政務處分針對的專屬事項，即行政公務員“涉嫌職務違法和職務犯罪的，應當依法移送監(jiān)察機關(guān)處理”（《公務員法》第五十七條）。這表明，行政公務員涉及職務違法和職務犯罪的事項，不能適用行政處分。如果經(jīng)查證或者司法有罪判決后，對公務員施行開除公職的處分，也只能適用政務處分。二是由行政處分和政務處分共同適用的事項，即“公務員因違紀違法應當承擔紀律責任的”，既可以適用行政處分，也可以適用監(jiān)察政務處分（《公務員法》第六十一條第一款）。這表明，對行政公務員的違法違紀的處分權(quán)并未作出劃分，處分權(quán)在行政機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)之間存在著一定的重疊。之所以沒有用政務處分直接取代行政處分，主要的考慮是：監(jiān)察機關(guān)對公職人員行使監(jiān)察職權(quán)的同時，也要尊重公職人員管理機關(guān)對公職人員的管理責任與權(quán)力[5]。

三是處分結(jié)果的相互認可。對行政公務員的違法違紀行為，行政處分和政務處分皆可適用。如果沒有法律上明確的調(diào)適，這就可能導致對公務員同一違法違紀行為作出兩種處分的情形，存在著適用上的困境。為避免處分上的重復，相關(guān)法律及其規(guī)定對此進行了處理，其方式是采用處分的時間先后來確定，先作出的一種處分即可免除后作出的處分，即針對同一違紀違法行為，如果監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)作出政務處分的，行政機關(guān)就不再作出行政處分（《公務員法》第六十一條第二款）;如果行政機關(guān)先作出了行政處分的，監(jiān)察機關(guān)就不再作出政務處分（《公職人員政務處分暫行規(guī)定》第十九條）。這種調(diào)適措施，建立在對監(jiān)察權(quán)和行政權(quán)相互尊重的基礎上，但對這兩種處分之所以能夠相互遵從和認可，主要還是因為監(jiān)察機關(guān)對行政公務員作出的政務處分與行政機關(guān)作出的行政處分的法律依據(jù)相同，同為《公務員法》與《行政機關(guān)公務員處分條例》，并且兩種處分措施相同，同為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。

二、行政處分和政務處分雙軌制中的制度“縫隙”或技術(shù)難題

自《監(jiān)察法》創(chuàng)立政務處分以來，對行政公務員的違法違紀行為的處分就存在著行政處分和政務處分兩種類型。兩種性質(zhì)不同的處分的存在本身并不是問題，而問題在于兩種處分在處分的事項上存在著交叉，并且處分的措施相同。這就會在雙軌制的運作中產(chǎn)生諸多相互纏繞的問題。盡管后來的相關(guān)法律及其規(guī)定對政務處分和行政處分在職權(quán)上進行了劃分，同時也對共享處分事項（違法違紀）進行了技術(shù)上的處理，避免處分結(jié)果的不一致和重復的困境。但是，這種調(diào)適性的處置仍顯不足，還存在不少制度設計的裂縫和技術(shù)難題。

（一）對同一違法違紀行為在處分上的制度“縫隙”

1.同一違法違紀行為的“處分先占”原則①消解了雙軌制的功能

在《公務員法》和《公職人員政務處分暫行規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定中，針對行政公務員的同一違法違紀行為的處分，行政機關(guān)可以作出行政處分，監(jiān)察機關(guān)也可以作出政務處分，但兩種處分不能并存，只能以先作出處分結(jié)果的一種處分為準。即已經(jīng)作出行政處分的，就不再作出政務處分;已經(jīng)作出政務處分的，就不再作出行政處分。這種規(guī)定雖然遵從了“一事不二罰”的原則，既避免了兩種處分結(jié)果的重復性（例如政務處分和行政處分對同一違法違紀行為都給予撤職的處分），也避免兩種處分的結(jié)果不一致帶來的適用的困境（例如對同一違法違紀行為政務處分為記大過，而行政處分為記過的適用問題），但是這種處理原則或方法更偏重于操作技術(shù)，而未考慮處分雙軌制存在的實際價值。

首先，從處分的結(jié)果上看，對違法違紀行為的處分最終只能存在一種處分，即要么是行政處分，要么是政務處分。這就使得雙軌制的存在只是一種選擇，而不具有實質(zhì)性。這種處分選擇上的雙軌制，往往在效果上接近于單軌制。因為，如果行政機關(guān)先作出行政處分，而監(jiān)察機關(guān)只是認可而已，那么結(jié)果就成了行政處分的單軌制;如果監(jiān)察機關(guān)先作出政務處分，而行政機關(guān)不再作出行政處分，那么結(jié)果就成了政務處分的單軌制。

其次，“處分先占”原則往往使監(jiān)察機關(guān)對行政機關(guān)的制約性減弱甚至消失。因為，如果政務處分因先作出的行政處分而被免除，監(jiān)察機關(guān)又沒有其他手段監(jiān)督其行政處分的話，那么政務處分的功能在很大程度上只是彌補或分擔了行政處分的職能。具體而言，即當行政機關(guān)在行政處分上不作為時，監(jiān)察機關(guān)的政務處分彌補了這種不作為;當行政機關(guān)的行政處分滯后時，監(jiān)察機關(guān)用政務處分分擔了行政機關(guān)行政處分的工作。

2.同一違法違紀行為的“處分先占”原則，可能在一定程度上會形成對行政處分不當問題的放任

按照《監(jiān)察法》的立法意圖來看，政務處分的設立把包括行政公務人員在內(nèi)的所有公職人員納入其系統(tǒng)外的監(jiān)督，與公職人員所在系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督形成并立之勢。其意旨不僅是強化對公職人員的監(jiān)督，而且還是對公職人員內(nèi)部監(jiān)督的監(jiān)督。也就是說，如果行政機關(guān)對其公務員的違法違紀行為的行政處分處分不當時，監(jiān)察機關(guān)能夠并且應當用政務處分或其他手段予以糾正，這樣才能凸顯監(jiān)察機關(guān)外部監(jiān)督制約的意義。但是，如果行政機關(guān)對同一違法違紀行為已經(jīng)作出了處分，監(jiān)察機關(guān)就不再作出政務處分，同時也沒有其他手段監(jiān)督，那么行政處分不當問題，就可能很難得到糾正。

3.同一違法違紀行為的“處分先占”原則還可能引起難以防范的其他問題

這些問題中，有兩種情形可能出現(xiàn)：一是行政機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)由于工作繁重等因素，對雙方共知的同一違法違紀行為怠于處理，等待對方作出相應的處分，這樣就會導致處分上的拖延或懈怠;二是為行政機關(guān)對其所屬的、應受嚴重處分的公務員，在處分上進行袒護提供了可能性。由于兩種處分以先作出的一種處分為準，如果行政機關(guān)要袒護自己的屬員，它完全可以針對他們的違法違紀行為搶先作出較輕的處分① [6]。

（二）對同一主體不同的違法違紀行為在處分上的難題

我國有關(guān)行政處分和政務處分雙軌制的運作，現(xiàn)行法律只對兩種處分針對同一主體的同一違法違紀行為的處分進行了調(diào)適，完全沒有對同一主體的不同違法違紀行為處分作出相應的調(diào)適，這就使得兩種處分結(jié)果在適用或執(zhí)行上存在諸多難題。

按照現(xiàn)行的法律制度，針對同一主體的不同的違法違紀行為，行政機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)應當分別作出行政處分和政務處分。例如，某一行政公務人員有兩種以上的違法違紀行為，其中一種或部分違法違紀行為行政機關(guān)依法作出了行政處分，另外的違法違紀行為被監(jiān)察機關(guān)查明，監(jiān)察機關(guān)就應對此作出政務處分。這本身是處分雙軌制的優(yōu)點，它能使對違法違紀行為懲處的網(wǎng)絡更為細密。然而，由于立法的粗疏，未能考慮到兩種處分結(jié)果在適用和執(zhí)行上可能發(fā)生一些困難，反而會使處分機關(guān)不敢或不愿大膽行使自己的處分權(quán)。這些存在著的難題主要表現(xiàn)在以下方面。

1.兩種相同處分結(jié)果出現(xiàn)時的適用或執(zhí)行問題

由于行政處分和政務處分的方式相同（即警告、記過、記大過、降級、撤職、開除②）。所以，無論是行政處分還是政務處分的結(jié)果都只能出自這六種方式。這樣相同的處分結(jié)果就會在適用或執(zhí)行上存在疑問。

首先，一種處分結(jié)果已執(zhí)行，而又作出另一種相同處分結(jié)果的執(zhí)行問題。這種情形下的問題是：對相同的處分再執(zhí)行一次，還是后作出的處分可以免除執(zhí)行？這兩種處理方式選擇，針對不同的處分方式往往具有不同的意義。例如，對“警告”“記過”“記大過”的處分而言，兩次處分或者一次處分往往對違法者的影響不大，但對“降級”而言，再執(zhí)行一次還是只執(zhí)行一次的兩種處理方式，對違法者影響就很大。因為，采用再執(zhí)行一次“降級”處分，就意味著在前處分已經(jīng)降級的基礎上再往下降，即降級兩次。

其次，一種處分結(jié)果未執(zhí)行，而作出另一種相同處分結(jié)果的執(zhí)行問題。這種情形下的問題是：兩種相同的處分是合并執(zhí)行，還是分別執(zhí)行？對有些處分而言只能合并執(zhí)行，不可能分別執(zhí)行，例如“撤職”和“開除”;但有的處分既可合并執(zhí)行也可分別執(zhí)行，但兩種執(zhí)行方式對被處分者而言，其懲處的力度卻不相同。

2.兩種處分結(jié)果不同的適用或執(zhí)行問題

對同一主體的不同違法違紀行為，分別作出的行政處分和政務處分，其處分的措施又各不相同，這往往在執(zhí)行上形成最復雜和最難以解決的問題。因為兩種處分中相同的警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六種措施，在懲戒力度或程度上呈遞進關(guān)系，如果兩種處分措施之間存在力度或程度的不等，在執(zhí)行上難免疑難多多。這些問題可以分幾種情況予以揭示。

第一種情形是，一種較重的處分使得另一種處分適用無效的問題。例如，無論是作出政務處分還是行政處分的一方，只要對同一違法違紀主體給予“撤職”或者“開除”處分，而另一方作出的“警告”“記過”“記大過”或者“降級”處分，后者自然在適用或者執(zhí)行上失去了意義。這里又分兩種情況：（1）如果一方針對其某些違法行為先作出“撤職”或者“開除”的處分，另一方又針對其他違法行為作出“警告”“記過”“記大過”或者“降級”處分，其后作出的處分雖不是法律上的無效，但在結(jié)果上是無效的。（2）如果一方針對違法的某些行為先作出“警告”“記過”“記大過”或者“降級”處分，另一方又根據(jù)其他違法行為作出“撤職”或者“開除”處分的，即使前者已經(jīng)執(zhí)行，但因后處分結(jié)果而失去任何意義。

第二種情形是，一種較重的處分與一種較輕的處分同時存在的執(zhí)行問題。政務處分和行政處分針對同一主體不同的違法違紀行為，分別處以較重和較輕的處分的情況將大量存在。但是在執(zhí)行上是分別執(zhí)行，還是合并執(zhí)行？分別執(zhí)行和合并執(zhí)行不僅僅是執(zhí)行方式上的不同，而且是要考慮與現(xiàn)有的一般的法律原則或精神如何相適應，同時又要與處分雙軌制創(chuàng)立的意旨相符合。因此，其中的難題就可想而知。

具體而言，一方面，如果一種較輕的處分與一種較重的處分同時存在，要分別執(zhí)行就意味著兩種處分都要執(zhí)行，但法理上可能存在疑問，因為對同一主體的不同違法行為，由一個機關(guān)處罰的話，是不會同時作出兩種輕重不同的處罰措施，而只會選擇較重的一個。例如，行政機關(guān)對某一公務員多個不同的違法違紀行為進行處分，是不會既作出“警告”又作出“降級”的處分的，而只會作出“降級”的處分。這是因為行政處分中的六種措施是不能在一次處分中并列使用的。同時，兩種處分分別執(zhí)行的話，其中較輕的一種處分的執(zhí)行往往會顯得意義不大，甚至有些怪異。例如，一種處分是“警告”，另一種處分是“記大過”，前處分中對被處分者懲戒性因素已經(jīng)包含在后處分之中。如果兩種處分都執(zhí)行，確實意義不顯著。

另一方面，行政機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)對同一主體的不同違法違紀行為作出兩種處分，一個較重一個較輕，如果要合并執(zhí)行的話，問題就在于合并方式是較重處分“吸收”較輕處分？還是在選擇較重的處分并添加較輕處分的期間？如果采用前種執(zhí)行方式，就意味著較輕的處分可以免除執(zhí)行;如果選擇后一種執(zhí)行方法，就意味只是把較輕處分的處分期間添加到較重處分（除了“開除”外）的期間中去。前種處分執(zhí)行的優(yōu)點在于簡便，但處分的雙軌制的特點卻無法體現(xiàn);后一種執(zhí)行方式的優(yōu)點在于，既體現(xiàn)了雙軌制的意圖，在實施上也易于操作，但是，目前卻無任何實施上的法律根據(jù)。

上述所揭示的對行政公務員違法違紀行為處分雙軌制運作上的問題，主要是國家監(jiān)察制度初創(chuàng)時期，在制度安排和技術(shù)的處理上考慮不甚周全導致的。如果不通過立法或其他方式進行調(diào)適，可能會窒礙雙軌制的有效運作①[7]，甚至貶損雙軌制所期待的實效。

三、對處分雙軌制運作中的適用或執(zhí)行難題的調(diào)適方式

行政公務員處分雙軌制，由于兩種處分措施相同，并且，其處分對象和事項存在著重疊性，其運作中所發(fā)生適用和執(zhí)行上的問題，實屬自然。針對有些操作上的問題，新修訂的《公務員法》和《公職人員政務處分暫行規(guī)定》力圖進行彌補或調(diào)適。但是，這些彌補或調(diào)適仍顯不足，仍然存在不少適用或操作上的未決難題，影響著處分雙軌制通暢的運行。因此，本文主要以處分雙軌制運行的交匯點為著眼點，對其兩種處分交匯時可能發(fā)生的問題作出以下調(diào)適探討，期待相關(guān)的立法和法律解釋予以關(guān)注。

（一）對同一違法違紀行為適用兩種處分的調(diào)適方法

按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，對同一主體的同一違法違紀行為，行政機關(guān)可以作出行政處分，監(jiān)察機關(guān)也可以作出監(jiān)察處分，但以先作出處分結(jié)果的一種處分為準。這種“處分先占”原則，排除了同時作出處分的情況，更重要的是往往無法體現(xiàn)雙軌制創(chuàng)設的意旨。為解決這些問題，就需要在“處分先占”原則的基礎上，進行不同情形的區(qū)分，對某些情形作出一定的彌補。

第一，兩種處分同時作出時在適用上的調(diào)適方式。當監(jiān)察機關(guān)和行政機關(guān)同時并分別作出政務處分和行政處分時，其處分的適用有兩種方式：（1）如果兩種處分相同，應適用行政機關(guān)的行政處分。本來兩種處分相同，并同時作出，可任意選擇適用或執(zhí)行一種處分，但是考慮到兩種處分都由行政機關(guān)承擔著執(zhí)行責任，所以從操作上講，適用或執(zhí)行行政處分可能會更為便利和及時。（2）如果兩種處分不同，應適用較重的處分。其理由在于，選擇較重的處分是對行政公務員監(jiān)督懲戒力度的加強，更能維護公職的嚴肅性。

第二，兩種處分先后作出時在適用上的調(diào)適方式。這種調(diào)適方式分三種情況：（1）如果監(jiān)察機關(guān)先作出政務處分時，行政機關(guān)不再作出行政處分。這種情況的調(diào)適，已由《公務員法》第六十一條作出了明確規(guī)定。（2）如果行政機關(guān)先作出行政處分時，監(jiān)察機關(guān)不再作出政務處分。這種情況的調(diào)適，已由《公職人員政務處分暫行規(guī)定》第十九條作出明確的規(guī)定。（3）行政機關(guān)先作出行政處分，如果監(jiān)察機關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)的行政處分決定存在明顯不當，可以提出監(jiān)察建議，請求行政機關(guān)改正處分。這種調(diào)適方式，是依據(jù)監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督職權(quán)而產(chǎn)生的，是監(jiān)察權(quán)對行政權(quán)“嵌入式”監(jiān)督的表現(xiàn)，它可以消除行政機關(guān)在行使處分權(quán)時，對所屬公務員進行袒護的可能性。

（二）對不同的違法違紀行為適用兩種處分時的調(diào)適方式

根據(jù)現(xiàn)行的有關(guān)法律規(guī)定，對行政公務員不同的違法違紀行為的行政處分和政務處分，無論處分的先后，兩種處分都能并存，但由于兩種處分可能存在相互重疊或相互纏繞的問題，而立法和相關(guān)的規(guī)定又無明確指示，從而會使得處分的執(zhí)行疑難重重，因此，更需要作出調(diào)適。

1.兩種處分結(jié)果相同時的執(zhí)行調(diào)適

對同一行政公務員的不同違法違紀行為，當行政機關(guān)的行政處分和監(jiān)察機關(guān)的政務處分的結(jié)果完全相同時，按照法律規(guī)定兩種處分都應執(zhí)行，不存在一種處分的執(zhí)行可以代替另一種處分的執(zhí)行。但由同一執(zhí)行機關(guān)執(zhí)行兩個相同的處分，在操作上往往會顯得煩瑣。因此，最妥當?shù)膱?zhí)行方式是區(qū)分不同的情形，選擇分別單獨執(zhí)行或者合并執(zhí)行。

（1）當兩種處分皆為“開除”決定時，只執(zhí)行一種處分決定，并且執(zhí)行先作出“開除”決定的處分。

（2）如果一種處分作出時而另一種處分已經(jīng)執(zhí)行，并且，兩種處分針對的行為發(fā)生在同一時期，或者相隔不足6個月①，那么后作出的處分結(jié)果就不再執(zhí)行。

（3）如果一種處分作出時而另一種處分已經(jīng)執(zhí)行，并且，兩種處分的行為發(fā)生間隔6個月以上，那么后作出的處分結(jié)果就必須再次執(zhí)行。

（4）當一種處分作出時而另一種處分還未執(zhí)行，就應當合并執(zhí)行，其執(zhí)行的方式是將兩種處分的“期間”相加。例如，某公務員受行政處分的“警告”期間為6個月，受政務處分的“警告”期間為6個月，而執(zhí)行“警告”處分期間為12個月。

2.兩種處分結(jié)果不同時的執(zhí)行調(diào)適

因行政處分和政務處分的措施相同，而且都是按照懲戒力度進行排列，所以兩種處分的結(jié)果不同，其實就是處分的輕重不同。為了避免處分執(zhí)行上的機械主義，同時又不違背責罰相當?shù)脑瓌t，所以，對兩種輕重不同的處分，應當選擇重罰吸收輕罰的原則，具體的執(zhí)行方式如下。

（1）當兩種處分中有一種處分為“開除”時，另一種處分無論是何種處分都不再執(zhí)行。

（2）當一種處分決定作出時，另一種處分決定還未執(zhí)行，只執(zhí)行較重的一種處分。例如一種處分為“記過”，而另一種處分為“降級”，就只執(zhí)行其“降級”處分。這種處分執(zhí)行的吸收方式，其正當理由在于較重的處分中已經(jīng)包含有較輕處分的懲戒性因素。

（3）當一種處分決定作出時，另一種處分決定已經(jīng)執(zhí)行，那么就應根據(jù)兩種情況來安排執(zhí)行：一是已經(jīng)執(zhí)行的處分是較重的，未執(zhí)行的處分為較輕的，并且兩種處分針對的行為相隔不足6個月，那么后作出的處分應當不予執(zhí)行;如果兩種處分針對的行為相隔6個月以上的，后作出的較輕處分仍應單獨執(zhí)行。二是已經(jīng)執(zhí)行的處分是較輕的，未執(zhí)行的處分為較重的，那么，后作出的較重處分仍應執(zhí)行。

上述對行政處分和政務處分結(jié)果的適用或執(zhí)行的調(diào)適措施，當然不能解決處分雙軌制運作中可能出現(xiàn)的一切問題，它僅僅旨在調(diào)適兩種處分中可能存在相互糾纏的問題。這些問題應當是兩種處分同時存在時最迫切需要解決的問題，因為它直接關(guān)系到雙軌制運轉(zhuǎn)時的流暢和效能。

四、結(jié)語

在我國，對行政公務員的懲戒從單軌制發(fā)展至雙軌制，是社會主義新時代在制度上的重大創(chuàng)新。然而，新制度的創(chuàng)立初期，一些漏洞的出現(xiàn)往往難以避免。正視這些難以避免的漏洞，然后尋求妥當?shù)慕鉀Q之道，才是我們應有的態(tài)度。目前，雙軌制運作中最顯著的沖突在于行政處分和政務處分之間的對接還存在諸多問題。這些問題不僅是兩種處分之間的對接難題，而且還存在政務處分的決定與行政機關(guān)的執(zhí)行之間的對接難題①[8]。這些問題的存在，直接影響著雙軌制要實現(xiàn)的目標。要妥善解決這些沖突，僅僅依賴創(chuàng)立雙軌制時期的立法已經(jīng)顯得捉襟見肘，況且一個旨在創(chuàng)立一個新制度的立法，往往重在制度框架的建立，而不可能過多涉及制度運作中可能出現(xiàn)的細節(jié)問題。因此，我們就需要第二次立法或法律解釋來彌補第一次立法中的粗疏，以及針對具體制度運作中凸顯的難題進行調(diào)適。

美國學者富勒曾說過：“含糊和語無倫次的法律會使合法成為任何人都無法企及的目標，或者至少是任何人在不對法律進行未經(jīng)授權(quán)的修正的情況下都無法企及的目標，而這種修正本身便損害了合法性。從污濁之泉中噴出的水流有時可以被凈化，但這樣做的成本是使之成為它本來不是的東西?！盵9]如果我們相信富勒的預斷，那么確保雙軌制有效運作的立法或相關(guān)的法律解釋，就應當立足于兩種處分的操作問題而不是原則問題，應當采用明晰的語言對兩種處分所針對的事項、采用的程序，以及兩種處分的適用和執(zhí)行方面存在的相互纏繞問題，作出明確的規(guī)定。值得慶幸的是，2019年年初，政務處分法的制定已經(jīng)列入全國人大常委會2019年度立法工作計劃。8月22日，第十三屆全國人大常委會第十二次會議對《中華人民共和國公職人員政務處分法（草案）》進行了初審。這樣，我們對于行政處分與政務處分制度“縫隙”的彌補和技術(shù)難題的解決，將會逐步成為現(xiàn)實，于此，我們首先期待政務處分法的制定者們的努力和智慧②[10]。

參考文獻

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[9] ?富勒.法律的道德性[M].鄭戈，譯.北京：商務印書館，2007：76.

[10] ?秦前紅，劉怡達.制定《政務處分法》應處理好的七對關(guān)系[J].法治現(xiàn)代化研究，2019（1）：8-24.

Abstract： There are two kinds of sanctions for administrative civil servants who violate the law and discipline， which are the same in way but different in nature， namely administrative sanction and supervisory authority sanction.The dual-track system of this kind of punishment is based on ?the internal supervision of the administrative organs and the external control of the supervisory organs， to strengthen the control of the compliance of the administrative civil servants. The dual-track system gives the administrative organs and the supervisory organs the common disciplinary rights for civil servants' violations of laws and regulations. In order to avoid the application problem which caused by the sanctions' repetition and discrepancy， the sanction that caused by the same subject and for the same violations adopts the principle of"preemption"which according to the sequence of disciplinary results. To some extent， this kind of institutional or technical processing adjusts the orderly operation of the dual-track system， but the operation of the dual-track system still has institutional "gap" and technical problems.Therefore， we must make appropriate adjustments to the problem of intertwining that may occur when applying the two disciplinary actions of "the same violation of law and discipline" and "different violations of law and discipline"， and unravel the intricate entanglement between the two divisions in the application or implementation.

Key Words： Administrative Sanction; Supervisory Authority Sanction; Monorail System; Dual-track System; Adaption