論公務(wù)員行政處分的法律救濟(jì)

袁周斌

（湖北警官學(xué)院 法律系，湖北 武漢430034）

論公務(wù)員行政處分的法律救濟(jì)

袁周斌

（湖北警官學(xué)院 法律系，湖北 武漢430034）

行政處分是對應(yīng)承擔(dān)行政法律責(zé)任的行政機(jī)關(guān)公務(wù)員予以懲戒的法定形式。如果行政處分違法或不當(dāng)則有可能侵害公務(wù)員的合法權(quán)益?？疾焓澜绺鲊姓?，一般都構(gòu)建了公務(wù)員因行政處分遭受權(quán)益損害的法律救濟(jì)制度。我國大陸地區(qū)現(xiàn)行的公務(wù)員行政處分法律救濟(jì)制度存在諸多缺陷，未能充分實(shí)現(xiàn)其保障公務(wù)員權(quán)益的目標(biāo)。完善現(xiàn)行的公務(wù)員行政處分法律救濟(jì)制度，應(yīng)當(dāng)建立公務(wù)員行政處分的司法救濟(jì)機(jī)制，并健全公務(wù)員因行政處分遭受權(quán)益損害的賠償程序。

公務(wù)員；行政處分；行政救濟(jì)；司法救濟(jì)

中外行政法學(xué)界對行政處分涵義的理解存在差異。諸如法國、德國、日本、我國臺(tái)灣等大陸法系國家或地區(qū)行政法中的“行政處分”概念接近于我國大陸地區(qū)行政法中屬于外部行政行為的“具體行政行為”概念。[1]而在我國大陸地區(qū)行政法中的“行政處分”則屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政行為，通?！笆侵竾倚姓C(jī)關(guān)對其系統(tǒng)內(nèi)部違法失職的公務(wù)員實(shí)施的一種懲戒措施”。[2]如果公務(wù)員不服行政處分的決定，則應(yīng)當(dāng)能夠通過法律途徑去尋求救濟(jì)，以實(shí)現(xiàn)對其自身權(quán)益的保障。因此，為防止行政處分權(quán)的濫用和保障公務(wù)員的合法權(quán)益，應(yīng)構(gòu)建完善的行政處分法律救濟(jì)制度。

一、行政處分之法律救濟(jì)的域外法考察

（一）行政處分之法律救濟(jì)的理論基礎(chǔ)

行政處分之法律救濟(jì)的核心問題是公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)之間關(guān)系的定位。當(dāng)我們考察西方行政法理論的發(fā)展史可見，公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系在理論形態(tài)上經(jīng)歷了一個(gè)從特別權(quán)力關(guān)系理論到特別法律關(guān)系理論的嬗變過程。[3]

公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)的特別權(quán)力關(guān)系理論起源于以德國為代表的大陸法系國家。所謂特別權(quán)力關(guān)系，是指“根據(jù)特別的法律原因，以公法上的特定目的為界限，一方能夠支配他方，他方也應(yīng)服從這種支配?！盵4]該理論的特征表現(xiàn)為：第一，雙方地位不對等；第二，隸屬于特別權(quán)力之公務(wù)員，其義務(wù)無確定分量；第三，有特別規(guī)定者，行政機(jī)關(guān)無須法律的特別授權(quán)可拘束公務(wù)員；第四，行政機(jī)關(guān)對于違反行政法之義務(wù)者，得加以行政懲戒；第五，對于有關(guān)特別權(quán)力關(guān)系之事項(xiàng)的行政糾紛，不能通過提起民事訴訟和行政訴訟來尋求救濟(jì)。因此，公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)之間若產(chǎn)生行政糾紛，則公務(wù)員對于其受損權(quán)益的救濟(jì)途徑僅限于行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的行政救濟(jì)。二戰(zhàn)以后，隨著民主憲政國家的發(fā)展，特別權(quán)力關(guān)系理論受到嚴(yán)厲批判。當(dāng)代行政法學(xué)者對該理論的質(zhì)疑可概括為以下兩個(gè)方面：第一，從法理上講，當(dāng)代民主憲政國家的法治原則要求一切公權(quán)力的享有和行使都必須有憲法、法律的授權(quán)；而根據(jù)特別權(quán)力關(guān)系理論，在公務(wù)員和行政機(jī)關(guān)的關(guān)系方面被當(dāng)然地看作是公權(quán)力的支配領(lǐng)域，且無需法律的授權(quán)。這顯然與現(xiàn)代民主法治精神背道而馳。第二，從制度實(shí)踐上看，以往作為特別權(quán)力關(guān)系之一的公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)之間的勤務(wù)關(guān)系，表現(xiàn)為公務(wù)員應(yīng)履行無定量勤務(wù)的義務(wù)；而在如今民主憲政國家的法治框架下，公務(wù)員的權(quán)利和義務(wù)則已經(jīng)有了明確的法定內(nèi)容。[5]基于上述質(zhì)疑，行政法學(xué)界對特別權(quán)力關(guān)系理論適時(shí)地進(jìn)行了改造，即“消除特別權(quán)力關(guān)系的權(quán)力、官僚色彩，隨著社會(huì)生活的多元化，部分地加強(qiáng)法律秩序，同時(shí)作為純粹的法律技術(shù)的技能，重新構(gòu)成特別權(quán)力關(guān)系理論?！盵6]

社會(huì)發(fā)展的具體實(shí)踐，使改造傳統(tǒng)的特別權(quán)力關(guān)系理論成為必然。二戰(zhàn)后，伴隨著行政法治原則的實(shí)行，大陸法系國家行政法學(xué)界在批判傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系理論的同時(shí)，提出了特別法律關(guān)系理論。特別法律關(guān)系理論重新界定了公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系：第一，公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系不再以單方面之“權(quán)力”為其特色，而是表現(xiàn)為公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)作為在法律關(guān)系中相互對立的雙方當(dāng)事人各自依法享有特定的權(quán)利（權(quán)力）和應(yīng)履行相應(yīng)的義務(wù)（職責(zé)）。第二，在公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)之關(guān)系中，公務(wù)員的義務(wù)之履行應(yīng)優(yōu)先于權(quán)利之享有；但公務(wù)員應(yīng)履行之義務(wù)應(yīng)有明確的法律依據(jù)，這與傳統(tǒng)的公務(wù)員義務(wù)不確定論是截然不同的。第三，為維持行政管理的有效運(yùn)行，根據(jù)行政體系內(nèi)部所謂的“特別規(guī)定”來拘束公務(wù)員仍不可避免，但須符合兩項(xiàng)條件：一是其目的應(yīng)具有合理性，二是對公務(wù)員基本權(quán)利限制之事項(xiàng)仍受“法律保留”原則之約束?！爸劣诠珓?wù)員之違法失職，自仍得依法科予懲戒。”[6]第四，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行政處分行為致使公務(wù)員的權(quán)利遭受侵害時(shí)，其可通過訴訟途徑尋求救濟(jì)。這在域外立法實(shí)踐上表現(xiàn)為公務(wù)員權(quán)益救濟(jì)途徑的多元化，即從原來單一的行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政救濟(jì)發(fā)展為更加全面的行政救濟(jì)與司法救濟(jì)的兼顧。

（二）行政處分之法律救濟(jì)的制度實(shí)踐

本文擬選擇公務(wù)員行政處分法律救濟(jì)制度的兩種典型模式，即法國模式和美國模式進(jìn)行簡要描述和分析，以期為完善我國公務(wù)員行政處分法律救濟(jì)制度提供合理借鑒。

1．法國模式。在法國，公務(wù)員不服行政處分可分別尋求行政救濟(jì)和司法救濟(jì)。其中，行政救濟(jì)可分為善意救濟(jì)、層級救濟(jì)以及向公務(wù)員最高公職委員會(huì)的申訴三種形式。此外，法國還設(shè)有專門的行政法院，通過司法救濟(jì)來解決公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)之間因行政處分而產(chǎn)生的糾紛。公務(wù)員若不服行政處分決定，可向行政法院提起撤銷之訴和損害賠償之訴。法國行政法對上述行政救濟(jì)與司法救濟(jì)的關(guān)系也作了明確規(guī)定：在一般情況下，行政救濟(jì)不是司法救濟(jì)的先決條件和前置程序。但也有例外，即公務(wù)員提起損害賠償之訴，不能直接向行政法院提起，而必須先向行政機(jī)關(guān)申請行政救濟(jì)，在未獲所期結(jié)果時(shí)才能提起行政訴訟。[7]綜上，行政救濟(jì)與司法救濟(jì)在相互補(bǔ)充的基礎(chǔ)上共同構(gòu)成了法國公務(wù)員行政處分法律救濟(jì)制度的有機(jī)整體。

2．美國模式。在美國，公務(wù)員行政處分的法律救濟(jì)制度也包括行政救濟(jì)和司法救濟(jì)。行政救濟(jì)的表現(xiàn)形式是行政申訴，即公務(wù)員若不服行政處分，可通過向考績制度保護(hù)委員會(huì)提出申訴來保障其合法權(quán)益。而司法救濟(jì)則是指普通法院對行政處分的司法審查。根據(jù)美國法律，當(dāng)公務(wù)員受到考績制度保護(hù)委員會(huì)的最后命令或裁定的不利影響或委曲時(shí)，可獲得對此命令或裁定的司法審查。在司法審查過程中，考績制度保護(hù)委員會(huì)或?qū)ψ鞒鲂姓幏钟胸?zé)任的行政機(jī)關(guān)均可為被告。此外，美國法律在行政救濟(jì)與司法救濟(jì)的銜接關(guān)系方面規(guī)定了窮盡行政救濟(jì)原則。該原則強(qiáng)調(diào)，在沒有充分利用一切行政救濟(jì)手段之前，公務(wù)員不能申請普通法院裁決對他不利的行政處分決定。其理由是：第一，行政機(jī)關(guān)并不是司法系統(tǒng)的組成部分，故而窮盡行政救濟(jì)原則可保護(hù)行政機(jī)關(guān)的自主性和獨(dú)立性。第二，若未窮盡行政救濟(jì)手段，則司法審查的實(shí)體公正可能受到妨礙。因?yàn)檫@時(shí)行政機(jī)關(guān)可能還沒有充分獲取其作出行政處分決定相關(guān)的全部事實(shí)證據(jù)，以作為司法審查的依據(jù)。第三，窮盡行政救濟(jì)原則賦予了行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)，從而減少司法審查的啟動(dòng)，節(jié)省法院的有限資源。[7]

二、我國行政處分法律救濟(jì)制度的反思

我國歷來比較重視公務(wù)員不服行政處分的救濟(jì)問題。1957年國務(wù)院發(fā)布的《國家行政機(jī)關(guān)工作人員獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》初步確立了不服行政處分的申訴救濟(jì)制度。改革開放以來，我國民主法制建設(shè)得到了較快發(fā)展，這為行政處分法律救濟(jì)制度的健全與完善創(chuàng)造了條件。隨著《行政監(jiān)察法》、《公務(wù)員法》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等法律法規(guī)的相繼出臺(tái)，我國公務(wù)員行政處分的法律救濟(jì)制度得以確立。

根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，當(dāng)公務(wù)員對主管行政機(jī)關(guān)作出的行政處分決定不服時(shí)，有三種行政申訴救濟(jì)渠道可供選擇：第一，自知道該行政處分之日起30日內(nèi)向作出行政處分決定的原行政機(jī)關(guān)申請復(fù)核；對復(fù)核結(jié)果不服的，可以自接到復(fù)核決定之日起15日內(nèi)，按照規(guī)定向同級公務(wù)員主管部門或者作出該行政處分機(jī)關(guān)的上一級機(jī)關(guān)提出申訴。第二，自知道該行政處分之日起30日內(nèi)向同級公務(wù)員主管部門或者作出該行政處分機(jī)關(guān)的上一級機(jī)關(guān)直接提出申訴。第三，自收到處分決定之日起30日內(nèi)向行政監(jiān)察機(jī)關(guān)直接提出申訴。

此外，我國《行政復(fù)議法》第8條規(guī)定，公務(wù)員不服行政處分決定時(shí)依法不得提起行政復(fù)議。其理由主要有：第一，構(gòu)建行政復(fù)議制度的主要目的是為了解決行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中與相對人之間產(chǎn)生的外部行政爭議，而行政處分屬于內(nèi)部行政爭議。兩者在內(nèi)容、性質(zhì)等方面均不同。第二，《公務(wù)員法》對于因行政處分等人事管理行為所產(chǎn)生的內(nèi)部行政爭議，已規(guī)定了行政申訴救濟(jì)途徑。與此同時(shí)，《行政訴訟法》第12條也將行政處分這種內(nèi)部行政行為排除在行政訴訟的受案范圍之外。如此設(shè)計(jì)的主要理由是：第一，我國行政訴訟制度建立較晚，在起步時(shí)期其重點(diǎn)應(yīng)放在解決外部行政爭議上。第二，制定《行政訴訟法》之時(shí)，有關(guān)公務(wù)員管理的行政法律規(guī)范尚未健全，若法院對行政處分進(jìn)行司法審查則在適用法律上面臨無法可依的困境。第三，基于行政處分所產(chǎn)生的爭議涉及的主要是行政機(jī)關(guān)的自身建設(shè)問題，故司法權(quán)不宜干涉。[8]上述第三條理由，顯然是受到了傳統(tǒng)的特別權(quán)力關(guān)系理論的影響。

反思我國現(xiàn)行的公務(wù)員行政處分法律救濟(jì)制度，可見其具有如下特點(diǎn)：第一，行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的行政救濟(jì)是唯一的法律救濟(jì)途徑，但是這種內(nèi)部的行政救濟(jì)并不包括行政復(fù)議，而僅僅是指行政申訴。第二，行政處分被完全排除在行政訴訟的受案范圍之外。在實(shí)踐中，公務(wù)員不服行政處分唯一可利用的行政申訴救濟(jì)途徑，其實(shí)效根本難以與行政復(fù)議和行政訴訟兩大法律救濟(jì)途徑相提并論，普遍存在“有救濟(jì)而無實(shí)效”的情形，進(jìn)而導(dǎo)致了行政效率的低下和社會(huì)資源的浪費(fèi)。可以說，公務(wù)員行政處分法律救濟(jì)制度中不包含司法救濟(jì)機(jī)制，實(shí)乃我國行政處分法律救濟(jì)制度的主要缺陷所在。

三、我國行政處分法律救濟(jì)制度的完善

（一）構(gòu)建我國公務(wù)員行政處分的司法救濟(jì)機(jī)制

1．建立司法救濟(jì)機(jī)制的必要性與可行性

當(dāng)代行政法學(xué)界關(guān)于公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)之間的特別法律關(guān)系理論的實(shí)踐意義，在于公務(wù)員權(quán)益救濟(jì)途徑的多元化，即行政救濟(jì)與司法救濟(jì)二者的兼顧。通過行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政救濟(jì)機(jī)制來解決行政處分爭議，是行政機(jī)關(guān)自律機(jī)制發(fā)揮作用的體現(xiàn)。如法國的公務(wù)員最高公職委員會(huì)與行政申訴制度、美國的考績制度保護(hù)委員會(huì)及相應(yīng)的公務(wù)員申訴制度、我國的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)及行政申訴制度等。這些行政內(nèi)部機(jī)構(gòu)及行政申訴制度的設(shè)定，為公務(wù)員提供了一個(gè)維護(hù)自身合法權(quán)益的有效途徑。然而，這種隸屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的設(shè)置，是否能夠真正有效地履行對行政機(jī)關(guān)違法侵犯公務(wù)員權(quán)益的監(jiān)控和救濟(jì)職責(zé)？實(shí)踐中，上述申訴機(jī)構(gòu)面臨兩難局面：一方面要維護(hù)行政權(quán)威，另一方面則是要面對行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤行政處分侵害公務(wù)員權(quán)益的事實(shí)。那么，在其面對基于錯(cuò)誤行政處分引起的內(nèi)部行政爭議時(shí)，能否保持客觀公正的立場，真正從保護(hù)公務(wù)員的合法權(quán)益著手，切實(shí)履行其法定的內(nèi)部行政監(jiān)督職能呢？從這個(gè)意義上說，尋求對行政處分權(quán)力的外部監(jiān)控已成為一種必然的選擇。這種外部監(jiān)控就是由法院對行政處分行為之合法性進(jìn)行司法審查。在此需強(qiáng)調(diào)的是，法院的司法權(quán)力介入行政權(quán)力的目的，是為保證行政機(jī)關(guān)職能的有效發(fā)揮，而不是對行政權(quán)力的無端干涉。如前文所述，由法院對行政處分通過訴訟活動(dòng)進(jìn)行司法審查，即通過司法救濟(jì)來保障公務(wù)員權(quán)益的制度，已為許多西方國家所通行。對于公務(wù)員不服行政處分尋求司法救濟(jì)的域外立法經(jīng)驗(yàn)和制度實(shí)踐，我們應(yīng)該結(jié)合我國的具體國情予以合理的借鑒。

在我國，將行政處分納入法院司法審查的范圍，構(gòu)建公務(wù)員行政處分的司法救濟(jì)機(jī)制，不僅具有理論和實(shí)踐的必要性，而且還具有可行性：第一，我國《行政訴訟法》頒布施行至今已經(jīng)有20年的時(shí)間，行政訴訟制度得到了穩(wěn)步、健康的發(fā)展，我國法院行政庭審判的行政案件數(shù)量不斷增多、類型不斷擴(kuò)大，行政審判工作積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，在我國的民主法治建設(shè)中發(fā)揮著越來越重要的作用。第二，隨著我國《公務(wù)員法》、《行政監(jiān)察法》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等法律法規(guī)的相繼頒布實(shí)施，關(guān)于行政機(jī)關(guān)公務(wù)員管理的法律法規(guī)體系已基本健全，這就為法院在行政訴訟中審查行政處分行為提供了較為完備的法律依據(jù)。

2．我國公務(wù)員行政處分司法救濟(jì)的制度設(shè)計(jì)

結(jié)合我國目前的實(shí)際，將行政處分行為納入行政訴訟的受案范圍，立法工作應(yīng)當(dāng)分兩個(gè)步驟來進(jìn)行。第一步，對于行政處分中的降級、撤職、開除這三種嚴(yán)厲程度相對更強(qiáng)、對公務(wù)員權(quán)益影響相對更大的行政處分決定，應(yīng)當(dāng)通過修改《行政訴訟法》將其先行納入行政訴訟的受案范圍之中。由于我國行政機(jī)關(guān)公務(wù)員隊(duì)伍非常龐大，因而基于行政處分所引起的爭議數(shù)量也很龐大。目前，如果將所有的行政處分爭議全部訴諸法院，必將導(dǎo)致法院的行政審判庭不堪重負(fù)，進(jìn)而影響案件的審判質(zhì)量。因而，先將行政處分中的降級、撤職、開除這三種處分方式引起的爭議納入行政訴訟受案范圍既是必須的，也是適宜的。第二步，在今后條件成熟時(shí)，再將行政處分中的警告、記過、記大過這三種處分方式納入法院司法審查的法定受案范圍之中。

在構(gòu)建公務(wù)員行政處分司法救濟(jì)制度的同時(shí)，還應(yīng)通過立法明確公務(wù)員行政處分的司法救濟(jì)與行政救濟(jì)的銜接關(guān)系。公務(wù)員行政處分的司法救濟(jì)并不否定和排斥行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政救濟(jì)。合理、完備的公務(wù)員行政處分法律救濟(jì)制度應(yīng)當(dāng)是司法救濟(jì)與行政救濟(jì)的有機(jī)結(jié)合。在如何銜接司法救濟(jì)與行政救濟(jì)二者關(guān)系方面，美國行政法中的窮盡行政救濟(jì)原則值得借鑒。公務(wù)員在受到行政處分后，首先應(yīng)當(dāng)在行政系統(tǒng)內(nèi)部依法向法定行政機(jī)關(guān)提出申訴來尋求行政救濟(jì)，不能因不服行政處分而直接向法院提起行政訴訟，即行政救濟(jì)是司法救濟(jì)的先決條件和前置程序。這樣可以減少對有限司法資源的消耗，同時(shí)也給行政機(jī)關(guān)一個(gè)自律糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)。

（二）健全公務(wù)員因行政處分遭受權(quán)益損害的賠償程序

就行政機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤（違法或不當(dāng)）行政處分給公務(wù)員的合法權(quán)益造成侵害的賠償問題，我國2005年《公務(wù)員法》第103條作了規(guī)定：“機(jī)關(guān)因錯(cuò)誤的具體人事處理對公務(wù)員造成名譽(yù)損害的，應(yīng)當(dāng)賠禮道歉、恢復(fù)名譽(yù)、消除影響；造成經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予賠償?！?007年國務(wù)院公布的《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第51條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的處分決定被撤銷的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)該公務(wù)員的級別、工資檔次，按照原職務(wù)安排相應(yīng)的職務(wù)，并在適當(dāng)范圍內(nèi)為其恢復(fù)名譽(yù)。被撤銷處分或者被減輕處分的行政機(jī)關(guān)公務(wù)員工資福利受到損失的，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。”這是公務(wù)員對于錯(cuò)誤的行政處分致其財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到損害有獲得賠償或補(bǔ)償權(quán)利的法律依據(jù)。然而，由于我國《國家賠償法》規(guī)定的行政賠償范圍并沒有將行政處分引起的公務(wù)員權(quán)益損害賠償納入其中，因此，對于錯(cuò)誤的行政處分引起的公務(wù)員經(jīng)濟(jì)損失，究竟應(yīng)當(dāng)按照何種程序進(jìn)行賠償，我國目前仍然存在立法空白。鑒于此，應(yīng)當(dāng)對我國《國家賠償法》中的行政賠償范圍予以修改，將行政處分引起的公務(wù)員權(quán)益損害賠償增加到行政賠償?shù)姆懂犞?，并且設(shè)置具有可操作性的賠償程序制度，諸如明確規(guī)定賠償?shù)姆秶?、賠償?shù)姆绞胶陀?jì)算標(biāo)準(zhǔn)、賠償?shù)木唧w程序步驟等，以此來解決錯(cuò)誤行政處分致公務(wù)員經(jīng)濟(jì)損失的賠償問題，使公務(wù)員的合法權(quán)益能夠得到切實(shí)有效的救濟(jì)和保障。

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D912.1

A

1673―2391(2012)03―0128―03

2011—09—05

袁周斌，男，湖北大冶人，湖北警官學(xué)院法律系。

【責(zé)任編校：江 流】