中國無戶籍公民憲法權(quán)利實(shí)現(xiàn)困境分析

陳丹旭

（遼寧師范大學(xué)，遼寧大連116081）

中國無戶籍公民憲法權(quán)利實(shí)現(xiàn)困境分析

陳丹旭

（遼寧師范大學(xué)，遼寧大連116081）

對無戶籍人群尷尬的社會身份和艱難復(fù)雜的生存境況，學(xué)界已有所關(guān)注。既有無戶籍公民憲法權(quán)利研究無不將分析視域框定于國家治理層面，并僅以此作為問題展開單一分析。然而，此種研究模式面對現(xiàn)實(shí)制度改革出現(xiàn)的治理困局卻無法作出合理回應(yīng)，這就為有關(guān)無戶籍問題研究理路的轉(zhuǎn)變提供了切實(shí)理由。以中國憲法權(quán)利二重屬性為基本理論依托，深入反思無戶籍人群產(chǎn)生根源之所在，繼而在憲法權(quán)利實(shí)踐中對無戶籍公民憲法權(quán)利實(shí)現(xiàn)困境的形成過程予以二元動態(tài)解析。藉由分析可知，無戶籍公民困境形成的根本原因?yàn)橛?jì)劃生育政策主導(dǎo)下的階層憲法權(quán)利的“去政治化”。基于此論斷，希圖為尋求應(yīng)對無戶籍問題的制度突破口提出合理改革構(gòu)想作出必要的嘗試與努力。

無戶籍公民；計(jì)劃生育政策；階層憲法權(quán)利；公民憲法權(quán)利

一、無戶籍公民憲法權(quán)利研究政治性因素的缺失

對無戶籍人群①無戶籍，即所謂的“黑戶口”；無戶籍人員，因戶口的缺失而無法證明自己的公民身份，無奈被冠以“黑人”之名。無戶籍人群雖然鮮活生存于中國社會，但其公民身份卻得不到國家的認(rèn)可；他們是憲法文本中規(guī)定的國家公民，卻未被納入國家公民權(quán)利保障制度之中，且不能享有其應(yīng)有的基本權(quán)利；他們在社會邊緣過活，身處艱難困苦的生活境遇之中。尷尬的社會身份和艱難復(fù)雜的生存境況，學(xué)界已有所關(guān)注，但以往有關(guān)無戶籍公民憲法權(quán)利實(shí)現(xiàn)問題的學(xué)術(shù)研究甚為少見，歸結(jié)起來主要有：陸益龍博士“治理歸責(zé)”式的原因探索；武漢大學(xué)研究團(tuán)隊(duì)“國家—公民”關(guān)聯(lián)式的事實(shí)探究與制度建構(gòu)。

陸益龍博士從戶籍制度安排與制度運(yùn)作兩個角度對無戶籍公民憲法權(quán)利實(shí)現(xiàn)狀況及其形成原因展開了闡釋：從戶籍制度安排來看，衍生無戶籍公民生存困境的癥結(jié)在于戶口這一公民身份符號的缺失。作為一種“虛擬資源”[1]，戶口的有無直接關(guān)涉到公民能否參與社會利益的分配、實(shí)現(xiàn)自身應(yīng)有的基本權(quán)利，而無戶籍人群正是在“不一致”的戶籍制度安排下承受不公平社會待遇的一類弱勢群體；[2]從戶籍制度運(yùn)作來看，無戶籍公民產(chǎn)生于國家戶籍機(jī)關(guān)“條塊分割”格局下的非制度化治理邏輯，集中以戶籍管理機(jī)關(guān)為追求“政績”而人為控制公民入戶登記環(huán)節(jié)的運(yùn)作模式為現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。[3]有理由認(rèn)為，陸益龍博士意在將無戶籍問題的產(chǎn)生歸咎于積弊甚深的戶籍管理制度。武漢大學(xué)研究團(tuán)隊(duì)則從國家與公民二元關(guān)系的“斷裂”與“彌合”兩個層面切入，對無戶籍公民憲法權(quán)利實(shí)現(xiàn)狀況進(jìn)行事實(shí)闡釋與制度改革構(gòu)想：就國家與公民關(guān)系的“斷裂”層面而言，無戶籍問題存在的核心原因在于戶籍管理機(jī)關(guān)與公民雙方“合作機(jī)制出現(xiàn)問題”，例如，“信息溝通渠道不暢”導(dǎo)致“政策落實(shí)不到位”，“戶口辦理程序復(fù)雜，涉及部門較多”，公民自身對入戶的“重視程度不夠”等；[4]而就國家與公民關(guān)系的“彌合”層面而言，可以從公民權(quán)利保障與相關(guān)制度理論創(chuàng)設(shè)角度理解，希圖以建構(gòu)“國家主導(dǎo)”和“公眾參與”的二元互動樣態(tài)作為解決無戶籍問題的理想制度模式與價(jià)值期許，以此呼吁國家機(jī)關(guān)應(yīng)在制度設(shè)置與運(yùn)行方式上積極作出創(chuàng)新與改革，同時(shí)也對公眾的維權(quán)意識與能力的提升作出頗富理想意味的倡導(dǎo)。[5]

不可否認(rèn)，以上兩項(xiàng)研究成果為無戶籍問題的開掘與深化提供了較為豐富的理論資源和經(jīng)驗(yàn)依據(jù)，也對加快相關(guān)立法、推動制度改革與整合發(fā)揮了一定的作用。然而，這兩項(xiàng)研究成果存在一個共同現(xiàn)象——僅將無戶籍公民憲法權(quán)利實(shí)現(xiàn)問題的研究視域框定于國家治理層面，并以此作為問題展開單一分析，②這是有關(guān)無戶籍問題討論所適用的最為常見的分析理路，不僅見于學(xué)術(shù)研究層面，而且在各類新聞報(bào)道中，將戶籍管理層面的問題視為矛盾的焦點(diǎn)也已成為公眾輿論所擁有的普遍觀念與慣常批判邏輯。而此種獨(dú)執(zhí)“唯治理”的研究理路分析路徑恰恰缺乏對現(xiàn)實(shí)中無戶籍人群權(quán)利實(shí)現(xiàn)狀況與執(zhí)政黨政治決斷關(guān)系的應(yīng)有關(guān)注與深入思考。比如，陸益龍博士在其論述中已對計(jì)劃生育政策與無戶籍公民關(guān)系有所揭示，也對以計(jì)劃生育政策為目標(biāo)的戶籍管理機(jī)關(guān)運(yùn)作邏輯作出了鞭辟入里的分析，可問題是，在論及無戶籍公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)過程中卻將問題的癥結(jié)徑直對準(zhǔn)治理機(jī)關(guān)的運(yùn)作模式，而未能將具有政治特性的計(jì)劃生育政策納入無戶籍問題的研究范圍。由此或可認(rèn)為，既有無戶籍公民憲法權(quán)利的學(xué)術(shù)討論往往帶有“去政治化”的研究傾向。無戶籍公民憲法權(quán)利研究政治性因素的缺失或許會導(dǎo)致如下明顯后果：其一，研究視域局狹于國家治理領(lǐng)域而分析無戶籍公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)與保障問題，必然孤立地將運(yùn)作邏輯復(fù)雜無序的戶籍管理制度視為批判的重點(diǎn)；其二，批判對象的鎖定使得治理層面的制度建構(gòu)與改革成為應(yīng)對無戶籍問題的切近路徑與當(dāng)然面向；其三，制度改革方向的認(rèn)定恰恰阻隔了對無戶籍公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)問題深層原因的探究，以致限縮相關(guān)學(xué)術(shù)研究與制度實(shí)踐的問題追索空間，進(jìn)而使得關(guān)于無戶籍公民憲法權(quán)利實(shí)現(xiàn)問題的討論湮沒于懸而不決且老生常談的戶籍制度改革論調(diào)之中。

為此，筆者將基于現(xiàn)實(shí)治理實(shí)踐所面臨的戶籍制度改革困局，以我國憲法權(quán)利二重屬性為基本理論依托，深刻反思無戶籍公民存在之根源，進(jìn)而對憲法權(quán)利實(shí)踐中的無戶籍公民憲法權(quán)利實(shí)現(xiàn)困境的形成過程予以二元動態(tài)解析。本文的核心觀點(diǎn)是：無戶籍公民困境形成的根本原因?yàn)殡A層憲法權(quán)利的“去政治化”。

二、無戶籍公民憲法權(quán)利制度保障實(shí)踐的困局

欲對無戶籍公民憲法權(quán)利進(jìn)行討論，須對其權(quán)利實(shí)現(xiàn)狀況作出必要的描述與說明。我國無戶籍人群可以“原因類別”與“人群類別”為標(biāo)準(zhǔn)予以類型化展示（見表一）。①資料來源：筆者自擬。囿于以往鮮有關(guān)于無戶籍現(xiàn)象的研究，筆者基于對既有新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)資源及相關(guān)文獻(xiàn)資料的收集與疏理，依據(jù)四種劃分標(biāo)準(zhǔn)對各種無戶籍存在形態(tài)進(jìn)行了整合歸類。須強(qiáng)調(diào)的是，由于現(xiàn)實(shí)中無戶籍人口的存在形態(tài)復(fù)雜多樣，不排除表中展示的子類型之外還存在其他形式。

表一

無戶籍人群可分為四類：由國家治理因素而產(chǎn)生的無戶籍未成年人群（嬰兒、兒童）；由公民能動因素而產(chǎn)生的無戶籍未成年人群（嬰兒、兒童）；由國家治理因素而產(chǎn)生的無戶籍成年人群；由公民能動因素而產(chǎn)生的無戶籍成年人群。其中，前兩種類型是無戶籍人群構(gòu)成主體中的核心人群類別，社會上稱之為“黑娃”，在我國農(nóng)村地區(qū)甚為常見。②筆者在搜索新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)資源，查閱以往文獻(xiàn)資料的過程中發(fā)現(xiàn)，嬰兒、兒童在無戶籍人群中占很大比重，而且，嬰兒、兒童沒有戶口的現(xiàn)象在廣大農(nóng)村地區(qū)也是極為常見的。在類型劃分標(biāo)準(zhǔn)中，“原因類別”分為國家治理因素和公民能動因素兩類。國家治理因素是指與戶籍管理相關(guān)聯(lián)的治理規(guī)范與制度約束。以無戶口的計(jì)劃外生育人群為例，其不能取得戶口的因素在于“缺少出生證明”、“未繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)”等入戶程序要件的缺失或不符；[6]又如，收養(yǎng)和領(lǐng)養(yǎng)人群入戶困難的部分原因在于不符合收養(yǎng)法的具體規(guī)定。[7]公民能動因素是指公民基于自主選擇在爭取戶口過程中的作為與不作為。比如，在農(nóng)村地區(qū)部分農(nóng)民主動放棄上報(bào)或登記戶口主要有兩種情形：其一，部分農(nóng)戶由于對計(jì)劃外生育兒童、被收養(yǎng)兒童辦理戶口的重視程度不夠，認(rèn)為沒有戶口也不會影響國家惠農(nóng)政策與兒童的實(shí)際利益，基于此種考慮而不予上報(bào)或延遲上報(bào)戶口；[8]其二，在某種情況下，自主選擇行為作出的動因并非完全出于個人意志，與其說部分無戶籍現(xiàn)象的產(chǎn)生是基于公民個人選擇，不如說此種“選擇”是對國家治理因素的被動妥協(xié)而不得不為之的表現(xiàn)。由此，一些農(nóng)民迫于農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)、社會撫養(yǎng)費(fèi)的壓力而放棄了子女戶口上報(bào)的機(jī)會。筆者發(fā)現(xiàn)，致使無戶籍人群享受應(yīng)有公民待遇之艱難的共有因素凸顯在戶籍管理中的入戶環(huán)節(jié)上，由此將戶籍管理的具體制度運(yùn)作視為無戶籍病痛之所在似乎無可厚非，然而問題強(qiáng)烈彰顯之處未必就是病癥之根源。在治理實(shí)踐中，“唯治理”論頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的研究模式，卻無法對現(xiàn)實(shí)戶籍制度調(diào)整與改革所面臨的困局作出合理回應(yīng)。

圍繞第六次人口普查工作展開的戶口整頓似乎為“黑人”們帶來了希望，但終因無法擺脫政治性因素的牽絆而陷入改革與治理的困局。為將無戶籍人群納入人口普查統(tǒng)計(jì)范圍，國家戶籍機(jī)關(guān)針對無戶籍問題采取了相應(yīng)治理措施，其中，公安部發(fā)布的《第六次人口普查戶口整頓工作方案》尤為值得關(guān)注：人口普查期間，“對戶口待定人員，要依據(jù)相關(guān)規(guī)定經(jīng)調(diào)查核實(shí)后給予落戶或恢復(fù)戶口，對不符合計(jì)劃生育政策的出生人口要及時(shí)登記落戶?！睉艏芾頇C(jī)關(guān)對待“黑戶”態(tài)度的積極轉(zhuǎn)變，意味著長期以來游離于國家制度保障之外的“黑戶口”群體將浮出水面。戶籍管理放寬了原有的制度限制，無戶籍公民可借人口普查之便利略過復(fù)雜繁瑣的戶口登記程序而直接取得戶口，進(jìn)而享有公民應(yīng)有的權(quán)利與待遇。然在為無戶籍人員回歸公民身份、擺脫生存困境感到慶幸與欣喜之余，筆者認(rèn)為，無戶籍問題是絕非因此次暫時(shí)的漏戶清理而能得到實(shí)質(zhì)性遏制的，對無戶籍人群的權(quán)利實(shí)現(xiàn)與保障的現(xiàn)實(shí)質(zhì)疑與追問更不會就此徹底終結(jié)：其一，既然同是“黑戶”，在此次戶口整頓中超生人員亦應(yīng)與其他戶口待定人員一樣擁有相同的入戶機(jī)會，但其為何仍須以額外繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)作為入戶的必要前提？[9][10]其二，如果說“‘黑戶’落戶不意味計(jì)生政策的放寬”，只要“計(jì)劃生育政策不改，超生現(xiàn)象就沒法遏制”[11]，邏輯地推知，人口普查結(jié)束后，在原有計(jì)劃生育政策框架下勢必又會出現(xiàn)一批新生“黑娃”，戶籍管理機(jī)關(guān)對此后果預(yù)期又將作何解釋？難道無戶籍人群又要苦苦企盼下一次人口普查的漏戶“大清理”才可擺脫“黑人”的身份輪回？①事實(shí)確是如此，第五次人口普查針對“黑娃”問題也采取了同樣的入戶政策，“這個政策不是這一次普查才有的，上一次普查（2000年人口普查）也是這個政策”，也是允許“黑人”、“黑戶”落戶的?？梢钥闯?，戶籍制度改革并非僅為制度層面的弊端所困，致使其舉步維艱的恰恰是潛藏在戶籍制度背后的計(jì)劃生育政策的政治性牽制。在國家的治理實(shí)踐中，作為執(zhí)政黨政治決斷的計(jì)劃生育政策，其貫徹落實(shí)離不開戶籍管理制度整體運(yùn)作模式的有力配合與支持，而計(jì)劃生育政策與“黑娃”在戶籍管理運(yùn)作中形成的微妙關(guān)系正是無戶籍問題研究所不容回避的事實(shí)。于此，“唯治理”論“去政治化”觀念之悖謬在遭遇改革的困局時(shí)顯露無余。然追究此種固步自封的分析模式形成的學(xué)理原因，則在于研究者對中國憲法權(quán)利基本常識的忽視，②就本文來說，此處的憲法基本常識是指中國憲法權(quán)利屬性與實(shí)施保障方式，是構(gòu)成中國憲法基本問題結(jié)構(gòu)化與體系化的常識之一。有關(guān)憲法常識的詳盡闡述參見韓秀義：《闡釋一個真實(shí)的中國憲法世界》，載《法律科學(xué)》2011年第3期。因而不假思索地“將西方憲法權(quán)利的原理與制度模式替代為中國憲法權(quán)利研究的當(dāng)然標(biāo)準(zhǔn)”[12]，依此無條件地將公民基本權(quán)利奉為憲法權(quán)利研究的邏輯起點(diǎn)，遂將研究視野執(zhí)迷于治理主權(quán)領(lǐng)域，因而在事實(shí)上排斥了權(quán)利實(shí)現(xiàn)與其他多元性因素的關(guān)聯(lián)性與有機(jī)分析。

若仍舊因循“唯治理”論尋找無戶籍問題的解決之道無異于畫地為牢，這就使得有關(guān)無戶籍問題研究路徑的轉(zhuǎn)變有了切實(shí)理由。為此，筆者將以階層憲法權(quán)利與公民憲法權(quán)利的關(guān)系為分析視角，對無戶籍人群產(chǎn)生的深層原因作重新審視與審慎反思。

三、無戶籍公民憲法權(quán)利實(shí)現(xiàn)困境形成原因之反思

如果說計(jì)劃生育政策與無戶籍公民的產(chǎn)生存在事實(shí)上的關(guān)聯(lián)性，那么，此種關(guān)聯(lián)緣何產(chǎn)生？又與戶籍管理運(yùn)作存在何種關(guān)聯(lián)？計(jì)劃生育政策又因何與無戶籍公民憲法權(quán)利實(shí)現(xiàn)發(fā)生勾連？欲探明上述問題，就應(yīng)以中國特有的憲法權(quán)利保障與實(shí)現(xiàn)方式為事實(shí)背景，析出無戶籍人群的權(quán)利實(shí)現(xiàn)困境形成的根源所在。

由韓秀義教授的“中國憲法權(quán)利二重屬性”理論可知，中國憲法權(quán)利是“以階層憲法權(quán)利為核心，以政治主權(quán)為主導(dǎo)的政治化保障與實(shí)現(xiàn)方式”。[13]

在中國主權(quán)結(jié)構(gòu)中，憲法權(quán)利分為階層憲法權(quán)利和公民憲法權(quán)利兩種類型，且分屬于政治主權(quán)系統(tǒng)與治理主權(quán)系統(tǒng)。在政治主權(quán)系統(tǒng)中，階層憲法權(quán)利以分屬各個社會界別的階層團(tuán)體為主體，其特性體現(xiàn)于意涵上的政治決斷性、功能定位上的整體性以及運(yùn)作機(jī)制上的代表性，此種權(quán)利的享有與實(shí)現(xiàn)取決于執(zhí)政黨對國家整體形勢的政治識別與政治判斷；與之對應(yīng)，存在于治理主權(quán)系統(tǒng)的公民憲法權(quán)利則具有意涵上的治理性、指向上的整體性與局部性、運(yùn)作機(jī)制上的直接性與代表性，此種權(quán)利的享有與實(shí)現(xiàn)并非簡單取決于國家治理制度對權(quán)利保障的范圍與程度，而受“執(zhí)政黨”、“以人大為核心的‘一府兩院’”、“公民自身的能力與偏好”等多元因素的存在秩序及其排列狀況的制約與影響?；趫?zhí)政黨以行政績效的實(shí)現(xiàn)為當(dāng)前基本執(zhí)政理念的“去政治化”執(zhí)政方式，使得兩種憲法權(quán)利屬性的動態(tài)制度聯(lián)接與運(yùn)作機(jī)理表現(xiàn)為階層憲法權(quán)利與公民憲法權(quán)利交錯纏繞于治理主權(quán)領(lǐng)域，于此情況下，階層憲法權(quán)利表現(xiàn)為“去政治化”的實(shí)現(xiàn)方式而使公民憲法權(quán)利得不到應(yīng)有的保障。③可以認(rèn)為，韓秀義教授對中國憲法權(quán)利二重屬性及其關(guān)聯(lián)的分析，為中國憲法權(quán)利格局的揭示與重新定位做出了正本清源的學(xué)術(shù)嘗試。有關(guān)中國憲法權(quán)利二重屬性分析，詳細(xì)內(nèi)容參見韓秀義：《文本·結(jié)構(gòu)·實(shí)踐：中國憲法權(quán)利二重屬性分析》，載《遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2010年第4期。

若以上述論斷為理論前提，或許可以對無戶籍公民憲法權(quán)利實(shí)現(xiàn)困境的形成作出合理解答。計(jì)劃生育政策作為執(zhí)政黨的政治決斷，其出臺著眼于對時(shí)下中國人口問題和發(fā)展問題的宏觀把握與調(diào)和，以確保各階層人民根本利益在極度膨脹的人口增長勢態(tài)下得以普遍實(shí)現(xiàn)、穩(wěn)定存續(xù)。然而，就在計(jì)劃生育政策的政治性意旨惠及各階層的事實(shí)背后，卻在國家治理領(lǐng)域遺留著公民個人基本權(quán)利缺失的真空。由于政治主權(quán)領(lǐng)域內(nèi)缺乏有機(jī)的階層權(quán)利實(shí)現(xiàn)與保障的制度性通道，因而政治決斷的意涵不能直接有效地注入社會各階層，只有借助微觀多元的治理性渠道才能實(shí)現(xiàn)對階層利益的維護(hù)，而治理領(lǐng)域中的公民權(quán)利保障與實(shí)現(xiàn)的制度化渠道卻由此受到阻塞。就計(jì)劃生育政策而言，其部分貫徹落實(shí)任務(wù)即是由戶籍管理制度的具體運(yùn)作承擔(dān)的，以貫徹落實(shí)計(jì)劃生育政策為核心目標(biāo)，戶籍管理制度運(yùn)作邏輯便受到其政治性意旨的主導(dǎo)，在此情形下，公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式貌似是治理性的，實(shí)質(zhì)上卻夾雜著政治色彩。由此可知，當(dāng)公民個人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需求與政治性治理目標(biāo)相違背時(shí)，公民權(quán)利的治理性在邏輯與事實(shí)上為政治性所排斥卻不失為一種必然——超生人員因違反了計(jì)劃生育政策要求，戶籍管理機(jī)關(guān)迫于行政指標(biāo)和政績考核，不得不對超生人員設(shè)置重重限制條件。正是基于計(jì)劃生育政策對戶籍管理運(yùn)作的根本性牽制，使得計(jì)劃外生育人群喪失取得戶口的機(jī)會，因而無法證明自己的公民身份和參與社會資源分配的資格，最終成為游離在國家治理范圍之外，徘徊于社會保障制度邊緣的“黑人”。由此可以看出，無戶籍公民的境遇正是自身權(quán)利政治性與治理性博弈、政治性排斥治理性、階層憲法權(quán)利“去政治化”的真實(shí)寫照。

基于對無戶籍人群權(quán)利實(shí)現(xiàn)困境根源的學(xué)理挖掘與闡釋，下文欲以憲法權(quán)利實(shí)踐層面為切入口，在政治主權(quán)與治理主權(quán)二元系統(tǒng)中，對無戶籍公民憲法權(quán)利實(shí)現(xiàn)困境予以動態(tài)解析。通過描述計(jì)劃生育政策制定的歷史背景和相關(guān)治理制度的安排與運(yùn)作對無戶籍公民的產(chǎn)生與權(quán)利實(shí)現(xiàn)的影響狀況，在政治主權(quán)領(lǐng)域與治理主權(quán)領(lǐng)域中具體分析和闡釋作為一類政治決斷的計(jì)劃生育政策與無戶籍公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的根源性關(guān)系，以事實(shí)證成政治權(quán)利的“去政治化”這一學(xué)理論斷。

四、無戶籍公民憲法權(quán)利實(shí)現(xiàn)困境的二元解析

（一）政治主權(quán)系統(tǒng)中的歷史描述：政治決斷的作出與階層憲法權(quán)利的實(shí)現(xiàn)

計(jì)劃生育政策的制定及落實(shí)工作被視為中國改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展進(jìn)程中“符合國情的戰(zhàn)略決策”與“造福于民的社會事業(yè)”。

所謂“符合國情的戰(zhàn)略決策”，即作為政治主權(quán)代表的執(zhí)政黨基于中國基本國情所作出的重大決定、決議、決策與相關(guān)規(guī)定等理性選擇和政治決斷。①即所謂政治性憲法形式中的進(jìn)路性淵源。有關(guān)中國憲法淵源的詳細(xì)論述，具體參見韓秀義：《闡釋一個真實(shí)的中國憲法世界》，載《法律科學(xué)》2011年第3期。對于一類政治決斷的計(jì)劃生育政策來說，其政策內(nèi)涵之“符合國情”體現(xiàn)于中共中央全體對時(shí)下中國人口狀況和國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展整體秩序的考量與整合構(gòu)想之中：七十年代初期，中共中央基于“人口增長過快對經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展不利”的全局性判斷而將計(jì)劃生育政策納入國家發(fā)展日程；而“戰(zhàn)略決策”則表現(xiàn)為中共中央領(lǐng)導(dǎo)人對中國國情所作的審慎洞悉與理性判斷，其為代表執(zhí)政黨總體意志的政治決斷的作出提供了意識形態(tài)層面的核心導(dǎo)向與指引：鄧小平在改革開放初期深刻分析了中國的基本國情，揭示出“人口與經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境必須協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀要求”，認(rèn)為中國實(shí)現(xiàn)四個現(xiàn)代化的政治目標(biāo)必須“把人口問題放到國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的全局中來考察和處理”，由此“明確提出中國的人口政策是帶有戰(zhàn)略性的重大政策”[14]。因此，在政治主權(quán)系統(tǒng)中，計(jì)劃生育政策的出臺及其政治意義的實(shí)現(xiàn)使得以國家整體秩序?yàn)槟繕?biāo)指向的各個社會階層在國家經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展過程中實(shí)現(xiàn)與保障自身的憲法權(quán)利成為可能。此時(shí)，具體的計(jì)劃生育工作便成為了“造福于民的社會事業(yè)”，而在這個意義上，“造福于民”的“民”是劃分于不同社會階層中政治意義上的全體人民，“造福于民”則可以理解為分享政策成果于各個階層并使其憲法權(quán)利得以享有與保障實(shí)現(xiàn)的政治過程：“實(shí)行計(jì)劃生育政策取得成就，為經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長、人民生活水平的提高和社會的全面進(jìn)步創(chuàng)造了有利的人口環(huán)境?！盵15]隨著我國國民經(jīng)濟(jì)與社會結(jié)構(gòu)的不斷演進(jìn)，中共中央會階段性地對國家人口狀況作出相應(yīng)的總體性的判斷，相繼頒布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育工作的指示》（1982年）、《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)計(jì)劃生育工作嚴(yán)格控制人口增長的決定》（1991年）、《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》（2000年）、《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》（2007年）等重要文件。

如果說計(jì)劃生育政策的制定以“控制”人口增長作為國家應(yīng)對人口問題的主導(dǎo)意識形態(tài)，那么，以實(shí)現(xiàn)“國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展”為目標(biāo)的計(jì)劃生育政策的落實(shí)及其相關(guān)工作的展開便成為制約國家以及國家與公民關(guān)系的主導(dǎo)性依據(jù)，具體表現(xiàn)為相關(guān)立法工作、制度安排與運(yùn)作均以“控制”為國家政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)手段在治理主權(quán)領(lǐng)域相繼展開，由此，政治決斷以合法的形態(tài)深入到治理主權(quán)中。戶籍管理制度正是達(dá)成計(jì)劃生育政策意旨的國家治理手段之一，為落實(shí)計(jì)劃生育政策和控制人口數(shù)量發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。然而，無戶籍現(xiàn)象的產(chǎn)生與無戶籍公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)問題的出現(xiàn)，又使得戶籍管理制度的治理權(quán)能在和同以公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)與保障為核心目標(biāo)的應(yīng)然人權(quán)保障制度理論進(jìn)行對比時(shí)顯得不盡人意。在漏戶清理過程中不難發(fā)現(xiàn)，計(jì)劃生育政策似乎始終與戶籍制度運(yùn)作糾結(jié)纏繞，使得超生子女落戶工作的展開無法摸清頭緒。既然計(jì)劃生育政策是影響公民入戶的重要因素，那么，計(jì)劃生育政策與戶籍管理制度存在何種制度關(guān)系樣態(tài)，兩者又是如何在治理領(lǐng)域中交相運(yùn)作的？在戶籍管理中，計(jì)劃生育政策又是怎樣與無戶籍公民的命運(yùn)聯(lián)系在一起的？下文將視角進(jìn)一步移入治理主權(quán)系統(tǒng)，在戶籍管理制度具體的安排與運(yùn)作層面詳細(xì)分析計(jì)劃生育政策與無戶籍現(xiàn)象的根源關(guān)系。

（二）治理主權(quán)系統(tǒng)中的微觀切面：制度實(shí)踐與公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)困境

基于描述與分析戶籍管理在制度運(yùn)作中的便利考慮，筆者將選取無戶籍未成年人（嬰兒、兒童）作為具體分析實(shí)例；基于描述的簡明與直觀的考慮，將以列表的形式列舉展示導(dǎo)致“黑娃”出現(xiàn)的相關(guān)因素。

表二

根據(jù)表二②資料來源：筆者自擬。與“計(jì)劃生育政策要求”、“戶籍管理方式”相關(guān)的情況并未完全列于表中，為便于問題的展開，在此僅選擇典型事例作以分析。所展示的“計(jì)劃生育政策要求”、“戶籍管理方式”及與之對應(yīng)的無戶籍公民類型，可以通過對該表內(nèi)容的逐層描述與判定，透析無戶籍公民產(chǎn)生的根本原因。

第一，戶籍管理制度以計(jì)劃生育政策為戶籍管理機(jī)關(guān)治理權(quán)能實(shí)現(xiàn)的根本目標(biāo)，因此，戶籍管理工作表現(xiàn)為治理方式政治化。執(zhí)政黨政策貫徹落實(shí)于治理主權(quán)領(lǐng)域，要依靠國家機(jī)關(guān)依職權(quán)將政策的原則性、靈活性內(nèi)容細(xì)化為具有可操作性的制度運(yùn)作標(biāo)準(zhǔn)，與此同時(shí)實(shí)現(xiàn)抽象政策內(nèi)涵的具體化。③計(jì)劃生育政策可劃分為多類具體治理政策在治理主權(quán)領(lǐng)域中展開。比如，社會撫養(yǎng)費(fèi)征收政策、計(jì)劃生育工作考核政策等。在這個意義上，戶籍管理制度充任計(jì)劃生育政策意涵在治理領(lǐng)域發(fā)揮作用的重要手段這一判斷，即可作為對以上論斷在邏輯上的現(xiàn)實(shí)表達(dá)：戶籍管理部門通過戶口登記、戶口管理、保證公民取得戶口等工作的開展，了解和掌握轄區(qū)內(nèi)人口信息情況、履行戶籍管理職責(zé)之外，還須協(xié)助計(jì)劃生育部門搞好當(dāng)?shù)赜?jì)劃生育工作，在居民入戶環(huán)節(jié)把握當(dāng)?shù)厝丝趧討B(tài)，即便在身兼多重治理任務(wù)的情況下，戶籍管理部門權(quán)能的行使也不應(yīng)偏離其基本治理目標(biāo)。然而在治理實(shí)踐中，戶籍管理機(jī)關(guān)恰恰本末倒置地將計(jì)生工作當(dāng)作權(quán)能實(shí)現(xiàn)的核心指向，而將戶籍管理當(dāng)作計(jì)生工作的輔助性手段，此種局面的形成是由計(jì)劃生育工作考核政策的客觀約束所致。如表二所示，計(jì)劃生育政策要求計(jì)劃外生育的人員繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)，且戶籍管理機(jī)關(guān)的行政管理和行政任務(wù)的考核指標(biāo)與計(jì)劃生育工作的開展相掛鉤。①地方政府工作指標(biāo)完成情況的反映就是他們的政績，計(jì)劃生育工作一直是地方政府工作重點(diǎn)之一，也是上級考核他們政績的重要指標(biāo)，然而這也是令地方政府頭痛的工作，因?yàn)橛?jì)劃生育工作實(shí)行“一票否決”制，如果政策落實(shí)不到位就會丟掉職務(wù)，因此只能通過虛報(bào)、瞞報(bào)的方式掩蓋當(dāng)?shù)厝丝谑聦?shí)情況。為了完成計(jì)劃生育工作硬性任務(wù)指標(biāo)，于是在戶籍管理過程中便形成了“如果不控制登記戶口這一環(huán)節(jié)，是罰不到款的”這一荒謬戶籍管理觀念，②陸益龍博士在分析中國戶籍制度實(shí)踐過程中，以“制度中的人”為分析視角，分析戶籍制度中“決策者”、“戶籍管理者”、“被管理者”三方的主觀意志給戶籍制度變遷帶來的影響，其中，“戶籍管理者”的觀念是影響戶籍管理制度運(yùn)作的重要因素。詳細(xì)內(nèi)容參見陸益龍：《戶籍制度——控制與社會差別》，商務(wù)印書出版社2003版，第398-428頁。試圖以控制戶口登記來實(shí)現(xiàn)與計(jì)劃生育工作相關(guān)的行政化指標(biāo)，以掩蓋超生的事實(shí)。再如，計(jì)劃生育政策以控制人口增長率和嬰兒出生率為計(jì)劃生育工作要求，“出生率和增長率越低就被認(rèn)為計(jì)劃生育工作做得越好”，于是就導(dǎo)致戶籍管理機(jī)關(guān)不如實(shí)上報(bào)戶口或設(shè)置各種規(guī)則限制和約束戶口上報(bào)的現(xiàn)象接連發(fā)生。[16]由此可見，戶籍管理機(jī)關(guān)在權(quán)能行使中并未以戶籍管理為實(shí)際工作目標(biāo)，而是將落實(shí)政策、實(shí)現(xiàn)具體的政績指標(biāo)視為戶籍制度存在與運(yùn)行的目的。因此，戶籍管理制度未能與制度設(shè)置的原初目標(biāo)相契合，自身的治理性功能也受到政策目的政治特性的削弱而在具體運(yùn)作中呈現(xiàn)出治理方式政治化的特征。

第二，無戶籍未成年人（嬰兒、兒童）的產(chǎn)生直觀顯現(xiàn)于受戶籍管理者觀念支配的治理性制度運(yùn)作邏輯之中，但其存在與權(quán)利實(shí)現(xiàn)的困境根源實(shí)為計(jì)劃生育政策政治性選擇的結(jié)果。既然判定戶籍管理工作以政策的落實(shí)為實(shí)際目標(biāo)，并以政績反映相關(guān)政策的行政性指標(biāo)完成情況，那么，在戶籍管理者看來，追求政績才是實(shí)現(xiàn)其切身利益的唯一途徑，這就使得戶籍管理方式以計(jì)劃生育政策為根本目標(biāo)帶有客觀的政治必然性。以此為前提，戶籍管理者對公民戶口登記環(huán)節(jié)的控制正是完成行政管理指標(biāo)、實(shí)現(xiàn)政績的有效手段。如此一來，作為戶籍管理制度服務(wù)對象的公民，其戶口取得與否以及戶口附帶的相關(guān)權(quán)益、資源能否享有與實(shí)現(xiàn)就成了戶籍管理者眼中衡量政績達(dá)標(biāo)、政策落實(shí)甚至謀取個人私利的便利途徑或工具。表二中戶籍管理機(jī)關(guān)以控制和限制戶口登記的治理舉措來確保工作任務(wù)的完成情況符合取得政績所要達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，然而，以無戶籍“棄嬰”為例，倘若輕易讓其按照規(guī)定程序取得戶口，就很可能影響到出生率指標(biāo)，有礙戶籍管理機(jī)關(guān)自身政績的實(shí)現(xiàn)[17]。因此，表中無戶籍公民的產(chǎn)生是戶籍管理機(jī)關(guān)對戶口登記施以控制的結(jié)果，在此情況下，公民自身利益實(shí)現(xiàn)的選擇權(quán)不在于公民個人，而在于戶籍管理者個人觀念的恣意支配，即為追求政績而控制戶口。③但退一步說，戶籍管理者的主觀意圖并非支配公民取得戶口、實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的決定性因素，因?yàn)楹芏酂o戶籍現(xiàn)象是可以通過非制度性渠道或方式予以解決的。比如，個別戶籍管理人員出于對無戶籍公民的同情而為其爭取戶口的種種努力，詳情參見：《公安局長幫“黑戶”落戶》。http://www.daqing.net.cn/viewnews-7416，訪問時(shí)間：2010年5月10日；或者因某些無戶籍案件影響的范圍較大，迫于社會公眾壓力，相關(guān)部門不得不通過解決無戶籍問題對社會輿論作出回應(yīng)。詳情參見：《陜西甘泉縣有個“黑戶嶺”240多人沒有戶口》。http://xian.qq.com/a/20060825/000002_3.htm，訪問時(shí)間：2010年5月10日。由此可知，以往相關(guān)研究將這一類無戶籍公民產(chǎn)生及其所面臨的權(quán)利實(shí)現(xiàn)困境歸咎于戶籍管理制度運(yùn)作的合理性無可厚非，所提出的戶籍管理制度的調(diào)整與改革也是理所當(dāng)然，然而不可否認(rèn)的是，導(dǎo)致戶籍管理者“控制”觀念形成的因素是作為戶籍管理機(jī)關(guān)治理根本目的的計(jì)劃生育政策，是“上有政策，下有對策”的現(xiàn)實(shí)對應(yīng)。戶籍管理機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)治理權(quán)能的根本目標(biāo)的政治絕對性是不可動搖的，是戶籍管理制度運(yùn)作模式形成的決定因素。因此，由微觀制度運(yùn)作層面上升到宏觀政策層面可以判斷，公民未能取得戶籍的根源在于計(jì)劃生育政策的政治性特質(zhì)在政策實(shí)踐過程中的間接政治性選擇。

藉由對計(jì)劃生育政策在政治主權(quán)系統(tǒng)和治理系統(tǒng)發(fā)揮的政治性作用的詮釋，可以斷定，無戶籍公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)問題的發(fā)生與存在確是以階層權(quán)利統(tǒng)攝公民權(quán)利這一關(guān)聯(lián)性規(guī)律為根本前提的，是階層憲法權(quán)利與公民憲法權(quán)利交錯在國家治理領(lǐng)域中動態(tài)博弈的表現(xiàn)。由此可知，無戶籍公民的產(chǎn)生及其權(quán)利實(shí)現(xiàn)的困境是由計(jì)劃生育政策主導(dǎo)下的階層憲法權(quán)利的“去政治化”導(dǎo)致的。

五、無戶籍公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)與保障之改革構(gòu)想

基于對無戶籍公民憲法權(quán)利實(shí)現(xiàn)困境的分析，可以將現(xiàn)實(shí)戶籍制度改革在解決無戶籍問題過程中所遭遇的治理困局生成的沖突核心概括為“黑娃”入戶與計(jì)劃生育政策的利益碰撞與糾葛。筆者擬從解決無戶籍現(xiàn)實(shí)問題入手，為尋找應(yīng)對無戶籍問題的制度突破口提出合理的改革建議。

此次戶口整頓以繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)作為“黑娃”入戶的必要條件，體現(xiàn)著計(jì)劃生育政策的堅(jiān)決貫徹對戶籍制度的根本政治性牽制。計(jì)劃生育政策的核心意旨在于“控制”我國人口數(shù)量的過快增長，然而這一宏大目標(biāo)卻被作為戶籍管理機(jī)關(guān)的替代性治理目標(biāo)，部分地根植于戶籍管理機(jī)制之中，由此，戶籍管理機(jī)關(guān)便擔(dān)負(fù)起了“控制”人口數(shù)量狀況的重任。所以，此次戶改仍以收取撫養(yǎng)費(fèi)作為入戶限制的真正原因在于維持原有計(jì)劃生育政策的“控制”意旨，通過設(shè)置此種戶籍準(zhǔn)入條件以抑制超生行為，在實(shí)現(xiàn)“黑戶”落戶的同時(shí)，決不能影響計(jì)劃生育政策的貫徹落實(shí)，這意味著計(jì)生政策并未因戶口管理的調(diào)整而放寬，其政治決策的根本地位是不能因制度層面的調(diào)整而發(fā)生動搖的。然而，戶籍改革卻因此陷入僵局，對“黑戶”問題的處理也無能為力，此時(shí)，無戶籍公民權(quán)利與計(jì)劃生育政策的根源性矛盾得以顯現(xiàn)。①關(guān)于收取社會撫養(yǎng)費(fèi)的問題，一些人士分析，“我國人口眾多，如不對‘黑娃’入戶嚴(yán)加限制，勢必造成大量違法生育現(xiàn)象，繼而影響計(jì)劃生育國策的貫徹執(zhí)行。然而，如果長期不入戶，那么"黑娃"就無法進(jìn)行異地就學(xué)、婚姻登記等，這一現(xiàn)象還會對社會的安定團(tuán)結(jié)產(chǎn)生不利影響?！痹斍閰⒁姡骸昂谕蕖比霊粑瘑T探第六次人口普查不可回避的問題。文章來源：http://cppcc.people.com.cn/GB/34953/11373531.html，訪問時(shí)間2011年3月1日。計(jì)劃生育政策的貫徹落實(shí)，不通過政策來適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)的變化，反而求諸于用治理手段來抑制計(jì)劃外生育的政治性目的是極為荒謬的。事實(shí)上，若沒有“黑娃”入戶限制，在原有的計(jì)劃生育政策下，仍舊會出現(xiàn)大量違法生育現(xiàn)象，而以戶籍管理作為遏制超生的手段，非但不能解決既有超生問題，反而在此基礎(chǔ)上又平添新的公民無法入戶難題與治理負(fù)擔(dān)。因此，對“入戶嚴(yán)加限制”意味著將本應(yīng)享有公民權(quán)利的“黑娃”拋出國家公民權(quán)利保障范圍之外，計(jì)劃生育工作貌似有序開展的假象是建立在剝奪“黑娃”基本權(quán)利的基礎(chǔ)上的。

如果說對戶籍改革困局的解析具有合理性，筆者認(rèn)為，適時(shí)調(diào)整計(jì)劃生育政策應(yīng)是無戶籍問題得以根治的根本前提與必然選擇。首先，立足于中國憲法權(quán)利二重屬性這一事實(shí)，為保障階層憲法權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與建立健全有機(jī)制度聯(lián)接應(yīng)為根本之舉。在中國政治主權(quán)結(jié)構(gòu)中，人民政協(xié)制度是實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨與各階層互動的重要中端機(jī)制，[18]其制度化的程度關(guān)涉到階層利益的保障與實(shí)現(xiàn)方式，只有使階層憲法權(quán)利與公民憲法權(quán)利在制度保障與實(shí)現(xiàn)方式上彼此獨(dú)立，才能避免階層憲法權(quán)利對國家治理制度造成不必要的浪費(fèi)而使公民權(quán)利喪失應(yīng)有的制度保障。其次，應(yīng)將探尋把握政治主權(quán)的政治運(yùn)作規(guī)律和政策調(diào)整邏輯視為解除戶籍取得制度性障礙的核心要結(jié)。以此為根本前提，改革應(yīng)從計(jì)劃生育政策層面入手，真正借助人口普查這一有利契機(jī)，②國家開展人口普查的真正有益之處在于全面掌握國家人口結(jié)構(gòu)、數(shù)量、分布和居住等方面的變化情況，以為制定新的人口政策提供宏觀的分析數(shù)據(jù)，而其根本不于在人口普查期間憑借暫時(shí)性的戶籍制度改革間接性對漏戶問題予以集中處理。據(jù)此重新審視中國實(shí)際人口整體狀況，根據(jù)人口現(xiàn)狀重新制定出恰切的人口政策。計(jì)劃生育政策的適時(shí)調(diào)整會間接帶動治理層面的好轉(zhuǎn)，在滿足各階層利益實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，也為公民個人權(quán)利的滿足創(chuàng)造制度保障空間。最后，實(shí)現(xiàn)計(jì)劃生育政策與相關(guān)治理方式的規(guī)范化、制度化聯(lián)接，使計(jì)生政策的落實(shí)與戶籍管理在制度建構(gòu)與運(yùn)作層面適度分離。計(jì)劃生育政策的政治性意涵需憑借政治主權(quán)與治理主權(quán)的有機(jī)銜接，接受治理邏輯的層層過濾、融合、再加工，藉此以形成具體的治理性規(guī)范建立建構(gòu)國家與公民個人的制度聯(lián)接與制度模式，明確治理者權(quán)能行使的目標(biāo)，規(guī)范、剔除不良的治理行為，扭轉(zhuǎn)、矯正歪曲的治理邏輯。在這個意義上，國家將以公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與保障作為治理權(quán)能存在與實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)指向，實(shí)現(xiàn)政治權(quán)利回歸政治化特質(zhì)，最終在治理領(lǐng)域以制度化的權(quán)利保障與實(shí)施方式惠及市民社會中的每個公民個體。

[1][2][3][7][16][17]陸益龍.戶籍制度——控制與社會差別[M].北京：商務(wù)印書館，2003：258，349，220-246、398-428,342-343,40 5-406，406

[4][5][6][8]武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院.無戶籍農(nóng)村人口的權(quán)利實(shí)現(xiàn)狀況——以廣西壯族自治區(qū)梧州市蒙山縣為例[EB/OL].http://www.world-china.org/newsdetail.asp?newsid=2730,200 9-09-21.

[9]王琴琴,郭倩倩.超生孩子落戶需繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)[EB/OL].ww w.taizhou.com.cn，2011-03-01；人口普查期落戶的政策外生育人員撫養(yǎng)費(fèi)從低收[EB/OL].www.taizhou.com.cn，2011-03-01.

[10]人口普查期落戶的政策外生育人員撫養(yǎng)費(fèi)從低收[EB/OL].w ww.taizhou.com.cn，2011-03-01.

[11]袁誠.“黑戶”落戶不意味計(jì)生政策放寬[EB/OL].http://www.i nfzm.com/content/46649，2011-03-01.

[12]韓秀義.文本·結(jié)構(gòu)·實(shí)踐：中國憲法權(quán)利二重屬性分析[J].遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2010(4):7-18.

[13]韓秀義.闡釋一個真實(shí)的中國憲法世界[J].法律科學(xué),2011(3):40-50.

[14][15]中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室.《中國的計(jì)劃生育》白皮書[Z].1995:2,3-4.

[18]韓秀義.文本·結(jié)構(gòu)·權(quán)能：人民政協(xié)之特質(zhì)剖析[J].理論研究,2009(2):29-36.

D911

A

1673―2391(2012)03―0144―06

2012—02—16

陳丹旭，女，遼寧遼陽人，遼寧師范大學(xué)。

【責(zé)任編校：江 流】