公職人員政務(wù)處分與行政處分銜接的問題及完善

毛豪乾

(新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)第八師石河子市黨委政法委,新疆 石河子 832000)

公職人員政務(wù)處分與行政處分的處分主體不同，處分對(duì)象不盡相同，但在很大程度上重合，處分事由均是因違反法律法規(guī)而需要承擔(dān)法律責(zé)任。從處分對(duì)象和處分事由來看，二者存在銜接的可能性。[1]而如何實(shí)現(xiàn)公職人員政務(wù)處分與行政處分的銜接，是需要解決的重要問題。

一、公職人員政務(wù)處分與行政處分銜接的必要性

(一)推動(dòng)政務(wù)處分與行政處分實(shí)現(xiàn)雙軌運(yùn)行

從屬性來看，公職人員政務(wù)處分與行政處分均為法律處分。從宏觀角度看，作出政務(wù)處分與行政處分的主體分別是監(jiān)察委和國家行政機(jī)關(guān)，這兩個(gè)主體不存在從屬關(guān)系，是平行的國家機(jī)關(guān)，因而二者不存在包含與被包含關(guān)系。同時(shí)，監(jiān)察委與國家行政機(jī)關(guān)的職能不完全相同，作出政務(wù)處分是監(jiān)察委職權(quán)的體現(xiàn)，而行政處分是行政機(jī)關(guān)對(duì)工作人員進(jìn)行管理的一種方式，其主要目的是讓國家行政機(jī)關(guān)更好地為人民服務(wù)。從微觀角度看，也有必要對(duì)政務(wù)處分與行政處分進(jìn)行區(qū)分，實(shí)現(xiàn)二者的雙軌運(yùn)行。例如，從《監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分法》的具體內(nèi)容來看，處分所針對(duì)的事由存在差異,如果將二者混為一體，將會(huì)破壞現(xiàn)行的體制機(jī)制，不利于監(jiān)察委與行政機(jī)關(guān)職能的發(fā)揮。不管從宏觀角度還是微觀角度來看，公職人員政務(wù)處分與行政處分都有必要獨(dú)立存在，實(shí)現(xiàn)二者雙軌運(yùn)行，不能以一種方式代替另外一種方式，因而有必要采取措施促進(jìn)二者銜接。

(二)厘清監(jiān)察委與人民政府的職責(zé)與分工

構(gòu)建公職人員政務(wù)處分與行政處分銜接機(jī)制，有利于厘清監(jiān)察委與人民政府的職責(zé)與分工。從政務(wù)處分與行政處分的開始就明確分流，有利于監(jiān)察委與人民政府各自履行職責(zé)，加強(qiáng)分工與配合，防止出現(xiàn)相互推諉現(xiàn)象，進(jìn)而提高工作效率。同時(shí)還能避免被處分人陷入“一事多處分”的困局，有利于更好維護(hù)被處分人的合法權(quán)益。

(三)整合國家監(jiān)察力量，完善國家監(jiān)察體系

通過整合分散的國家監(jiān)察力量，建立政務(wù)處分與行政處分銜接機(jī)制，有利于整合國家監(jiān)察力量，推動(dòng)監(jiān)察委與檢察院、檢察院與人民政府等在工作上實(shí)現(xiàn)銜接，最終促進(jìn)國家監(jiān)察體系的完善。

二、公職人員政務(wù)處分與行政處分銜接的可行性

(一)二者法律屬性相同

根據(jù)《監(jiān)察法》第十一條、第四十五條的規(guī)定，《公職人員政務(wù)處分法》第二條的規(guī)定，政務(wù)處分是法律責(zé)任的一種?！缎姓C(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第二條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公務(wù)員違反法律、法規(guī)、規(guī)章以及行政機(jī)關(guān)的決定和命令，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的，依照本條例給予處分?！薄豆珓?wù)員法》第六十一條規(guī)定：“公務(wù)員因違紀(jì)違法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的……”，這兩條法律都規(guī)定“紀(jì)律責(zé)任”。而事實(shí)上，作出行政處分的原因是，行政機(jī)關(guān)工作人員因違法違規(guī)需要承擔(dān)法律責(zé)任。從“紀(jì)律責(zé)任”與“法律責(zé)任”的概念來看，行政處分在本質(zhì)上仍然是一種法律責(zé)任?？傊?，政務(wù)處分與行政處分的法律屬性是相同的，這為二者的銜接提供了可能。

(二)制度上具有可行性

從我國國家制度層面看，監(jiān)察委和人民政府是并行的，二者是平行關(guān)系，不存在隸屬關(guān)系，監(jiān)察委作出的政務(wù)處分和人民政府作出的行政處分是相互獨(dú)立的，因此二者銜接是可能的。

(三)程序上具有可行性

政務(wù)處分的程序?yàn)樘幏智罢{(diào)查、處分調(diào)查、處分作出、處分后。行政處分程序?yàn)檎{(diào)查取證、處分調(diào)查、作出處分決定、處分后。從具體程序看，二者程序相似度極高，都包括四個(gè)步驟。如果在四個(gè)步驟中構(gòu)建銜接機(jī)制，不僅能更好開展書面材料、證據(jù)材料轉(zhuǎn)換銜接，還有利于整合調(diào)查材料，將其統(tǒng)一轉(zhuǎn)交給有權(quán)處分的機(jī)關(guān)，甚至讓檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)聯(lián)合調(diào)查取證，有利于協(xié)調(diào)二者行動(dòng)，整合雙方力量，提高工作實(shí)效。

三、公職人員政務(wù)處分與行政處分銜接的不足

(一)啟動(dòng)程序有待進(jìn)一步明確

《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第三十九條對(duì)行政處分的啟動(dòng)程序作出規(guī)定，其中第(一)款更是明確規(guī)定：經(jīng)任免機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人同意，由任免機(jī)關(guān)有關(guān)部門對(duì)需要調(diào)查處理的事項(xiàng)進(jìn)行初步調(diào)查。根據(jù)該規(guī)定，行政處分的啟動(dòng)調(diào)查程序是“批準(zhǔn)后啟動(dòng)”?！侗O(jiān)察法》第三十八條對(duì)政務(wù)處分的啟動(dòng)程序作出規(guī)定：需要采取初步核實(shí)方式處置問題線索的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行審批程序，成立核查組。根據(jù)該規(guī)定，首先，問題線索的收集是否應(yīng)當(dāng)履行審批程序，或者應(yīng)該通過何種合法手段來收集問題線索，該法律并未對(duì)此作出詳細(xì)規(guī)定。其次，核查組應(yīng)該如何成立，成立時(shí)應(yīng)該履行怎樣的程序，組員應(yīng)該由哪些人員擔(dān)任，《監(jiān)察法》對(duì)此缺乏規(guī)定。此外，《公職人員政務(wù)處分法》盡管對(duì)“決定予以政務(wù)處分或者免于處分”作出了程序上的規(guī)定，但對(duì)于處分前調(diào)查階段的程序，仍然缺乏詳細(xì)規(guī)定,導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)難以在啟動(dòng)程序上達(dá)成一致，阻礙監(jiān)察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)信息交流，無法準(zhǔn)確、迅速、及時(shí)判定涉嫌職務(wù)犯罪、職務(wù)違法的公務(wù)員是否確實(shí)存在職務(wù)違法犯罪。如此，監(jiān)察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)不得不各自通過審批程序開展處分前的調(diào)查工作。由于雙方各自開展調(diào)查，難以協(xié)調(diào)相互行動(dòng)，也未能形成合力，[2]浪費(fèi)寶貴的司法資源，甚至延誤時(shí)間，很難及時(shí)、高效、全面地開展調(diào)查工作。

(二)處分中的調(diào)查取證面臨困難

不管是政務(wù)處分還是行政處分，調(diào)查取證對(duì)科學(xué)認(rèn)定事實(shí)、正確作出處分都具有重要意義。但目前監(jiān)察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在調(diào)查取證上并無合作，且根據(jù)法律規(guī)定，二者的調(diào)查取證手段還存在較大差異，這給處分中的調(diào)查取證帶來困難。根據(jù)《監(jiān)察法》第四十一條規(guī)定，政務(wù)處分的調(diào)查手段主要有訊問、詢問、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查等。而行政處分調(diào)查手段只包括訊問、詢問，一般情況下，留置、查封等手段無法使用。二者調(diào)查手段不同，導(dǎo)致政務(wù)處分調(diào)查取證階段所獲取的調(diào)查證據(jù)，在行政處分中作為證據(jù)使用時(shí)，往往存在證明力不足等缺陷。因此，如何構(gòu)建順暢的證據(jù)銜接機(jī)制，提升證據(jù)的證明力，確保政務(wù)處分和行政處分的獨(dú)立性與合法性，這是亟需解決的重要問題。

(三)處分結(jié)果的適用問題有待解決

根據(jù)《公職人員政務(wù)處分法》第七條規(guī)定，政務(wù)處分包括警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除六種類型，第四條還規(guī)定，給予公職人員政務(wù)處分，堅(jiān)持懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴(yán)相濟(jì)。但實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)如果有意包庇當(dāng)事人，會(huì)采取獨(dú)立立案方式迅速調(diào)查取證，并作出規(guī)定最輕之行政處分，以幫助當(dāng)事人規(guī)避政務(wù)處分。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，為防止出現(xiàn)這種情況，最關(guān)鍵的是確立政務(wù)處分和行政處分標(biāo)準(zhǔn)，公開處分程序，完善當(dāng)事人救濟(jì)渠道。

四、公職人員政務(wù)處分與行政處分銜接的完善

(一)合署辦公，在啟動(dòng)程序上直接溝通

1.合署辦公。公職人員政務(wù)處分與行政處分程序上，最關(guān)鍵的是確定該當(dāng)事人應(yīng)該由監(jiān)察機(jī)關(guān)還是行政機(jī)關(guān)作出處分。由于政務(wù)處分與行政處分在處分范圍上存在一定程度的重合，且在調(diào)查取證前，很難確定當(dāng)事人行為是否涉嫌職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪。此外，目前政務(wù)處分存在啟動(dòng)程序不明確問題。為破解這種困境，有必要推動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)合署辦公，成立合署辦公處分辦公室，促進(jìn)公職人員政務(wù)處分與行政處分銜接。

2.在啟動(dòng)程序上直接溝通。程序啟動(dòng)階段，政務(wù)處分針對(duì)的是需初步核實(shí)處置的問題線索，在履行審批程序基礎(chǔ)上成立專門核查組負(fù)責(zé)核查。初步審查與核實(shí)后，認(rèn)為涉嫌職務(wù)違法犯罪的應(yīng)嚴(yán)格按程序辦理立案手續(xù)。行政處分則由任免機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人同意并初步調(diào)查，初步調(diào)查后認(rèn)為需進(jìn)一步取證的，報(bào)請(qǐng)任免機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)之后立案。采用合署辦公，明確工作流程，在政務(wù)處分和行政處分啟動(dòng)階段，先核查收到的舉報(bào)材料或者需調(diào)查事項(xiàng)，然后處理或移送。在該環(huán)節(jié)銜接，可由合署辦公處分辦公室對(duì)政務(wù)處分或行政處分初步核查。核查后認(rèn)為不存在職務(wù)違法犯罪的，將材料移交至主管機(jī)關(guān)處。核查后認(rèn)為涉嫌職務(wù)違法犯罪的，將材料移送至監(jiān)察機(jī)關(guān)，材料移交嚴(yán)格遵循《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第五條規(guī)定：“指定2名或者2名以上行政執(zhí)法人員組成專案組專門負(fù)責(zé)，核實(shí)情況后提出移送涉嫌犯罪案件的書面報(bào)告，報(bào)經(jīng)本機(jī)關(guān)正職負(fù)責(zé)人或者主持工作的負(fù)責(zé)人審批。”

合署辦公不僅能讓監(jiān)察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在啟動(dòng)程序上直接溝通，在其它階段也可以更好發(fā)揮優(yōu)勢。例如，在調(diào)查取證階段可避免獨(dú)立或重復(fù)調(diào)查取證，防止破壞證據(jù)，有利于提高調(diào)查取證效率。在處分階段，監(jiān)察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)能密切交流溝通，并根據(jù)案件具體情況結(jié)合各自制定的標(biāo)準(zhǔn)，尋找雙方都可接受的對(duì)當(dāng)事人的處分方式。而在作出處分階段，也能避免出現(xiàn)“搶先處分”，雙方結(jié)合案件具體情形及案件影響力，商討到底是作出政務(wù)處分還是作出行政處分更合適，規(guī)避“搶先處分”或后續(xù)處分影響力不足的情況。[3]即便在當(dāng)事人救濟(jì)階段，通過合署辦公能保全數(shù)量更多、更加豐富的證據(jù)材料。在復(fù)審復(fù)核階段，在充足證據(jù)材料支撐下，有利于作出更加公正公平的決定。

(二)完善相關(guān)規(guī)定，優(yōu)化調(diào)查取證

1.完善相關(guān)規(guī)定。例如，在法律中明確規(guī)定：行政處分的調(diào)查手段一般可使用訊問、詢問、搜查、調(diào)取等；經(jīng)主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后，可使用查封、扣押、勘驗(yàn)檢查等方式；經(jīng)上一級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)確定后，可使用留置手段。

《監(jiān)察法》第三十九條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人依法批準(zhǔn)立案后，應(yīng)當(dāng)主持召開專題會(huì)議，研究確定調(diào)查方案，決定需要采取的調(diào)查措施?！备鶕?jù)該規(guī)定，在召開專題會(huì)議時(shí)，如果處分對(duì)象為行政機(jī)關(guān)公職人員，應(yīng)邀請(qǐng)行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人召開專題會(huì)議，并由監(jiān)察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人共同確定調(diào)查手段。同時(shí)規(guī)定行政機(jī)關(guān)作出行政處分收集的證據(jù)材料，在政務(wù)處分中可以作為合法證據(jù)使用。監(jiān)察機(jī)關(guān)作出政務(wù)處分收集的證據(jù)材料，在行政處分中可以作為合法證據(jù)使用。

2.優(yōu)化調(diào)查取證。由于政務(wù)處分與行政處分在程序上的要求十分嚴(yán)格，因而調(diào)查取證階段不建議由監(jiān)察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)聯(lián)合調(diào)查取證。如果采用聯(lián)合調(diào)查取證方式，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的權(quán)限不完全相同，在程序上容易出現(xiàn)調(diào)查取證不符合法律規(guī)定的情形，而且不能在確定是政務(wù)處分還是行政處分的前提下，再來倒推調(diào)查取證方式的合法性。而應(yīng)在確定調(diào)查取證手段合法性的前提下，再開展調(diào)查取證，這樣才能使政務(wù)處分和行政處分有充分證據(jù)支持，在證據(jù)證明力上也無懈可擊。

此外，構(gòu)建政務(wù)處分與行政處分銜接機(jī)制，并不意味著可將二者混為一體。事實(shí)上，二者程序不完全相同，且二者調(diào)查取證的前置審批、核實(shí)程序不完全一樣，因而二者調(diào)查取證也很難保證同步進(jìn)行。而調(diào)查取證關(guān)注的重點(diǎn)是：注重收集客觀證據(jù)，重視證據(jù)的客觀性審查，并發(fā)揮無罪推定原則、疑罪從無原則、有效的非法證據(jù)排除等規(guī)則的作用，以確保證據(jù)的客觀、真實(shí)和有效，[4]為準(zhǔn)確作出政務(wù)處分或行政處分提供證據(jù)支持。

(三)明確處分標(biāo)準(zhǔn)，公開處分程序，優(yōu)化救濟(jì)渠道

1.明確處分標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于被處分人的“情節(jié)較輕”“情節(jié)嚴(yán)重”事項(xiàng)，監(jiān)察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)需要協(xié)商確定標(biāo)準(zhǔn)，在作出處分時(shí)，需按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)處分。這樣對(duì)于雙方都可管理的事項(xiàng)，政務(wù)處分和行政處分的結(jié)果不會(huì)出現(xiàn)太大偏差，使處分結(jié)果讓當(dāng)事人更加信服。監(jiān)察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)性質(zhì)不同，實(shí)踐中對(duì)具體處分事項(xiàng)會(huì)存在差異。但針對(duì)相同事項(xiàng)，對(duì)當(dāng)事人違法犯罪行為性質(zhì)判定應(yīng)保持一致。如果判定標(biāo)準(zhǔn)不一致，會(huì)導(dǎo)致政務(wù)處分和行政處分出現(xiàn)本質(zhì)上區(qū)別。而對(duì)于具體情節(jié)的輕重，則允許存在一定差別。監(jiān)察機(jī)關(guān)可根據(jù)自身職能和性質(zhì)制定更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。行政處分則可結(jié)合實(shí)際給予公職人員更多的道德約束。以《公職人員政務(wù)處分法》第四十條有關(guān)“參與賭博”的處分為例，在對(duì)當(dāng)事人“參與賭博”性質(zhì)判定上，政務(wù)處分和行政處分應(yīng)保持一致。而對(duì)于參與賭博“情節(jié)較重”“情節(jié)嚴(yán)重”認(rèn)定，二者可保持一致，也可根據(jù)當(dāng)事人參與賭博次數(shù)、賭博具體數(shù)額、參與賭博所造成的社會(huì)影響等存在一定差異。

2.公開處分程序。公開處分程序，既要求將處分向當(dāng)事人和社會(huì)公開，又要求行政機(jī)關(guān)將行政處分向監(jiān)察機(jī)關(guān)公開，由監(jiān)察機(jī)關(guān)審閱行政處分。[5]但在處分程序上，不允許監(jiān)察機(jī)關(guān)干涉。行政處分程序公開后，由監(jiān)察機(jī)關(guān)審閱和檢查，對(duì)明顯不符合標(biāo)準(zhǔn)的處分，存在處分過重或過輕的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)《監(jiān)察法》第四十五條第三款規(guī)定做出處理，即“對(duì)不履行或者不正確履行職責(zé)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員，按照管理權(quán)限對(duì)其直接作出問責(zé)決定，或者向有權(quán)作出問責(zé)決定的機(jī)關(guān)提出問責(zé)建議?！?/p>

3.優(yōu)化救濟(jì)渠道。根據(jù)目前法律規(guī)定，政務(wù)處分包括復(fù)審、復(fù)核兩種；行政處分的救濟(jì)渠道包括先復(fù)核后申訴、不經(jīng)復(fù)核直接申訴兩種?？梢?，我國政務(wù)處分和行政處分救濟(jì)渠道均為內(nèi)部申訴途徑，無法通過訴訟獲得救濟(jì)。當(dāng)前越來越多學(xué)者呼吁將行政處分納入司法救濟(jì)范疇，以更好保障公職人員基本權(quán)利。盡管政務(wù)處分出現(xiàn)時(shí)間較短，但很多學(xué)者認(rèn)為也應(yīng)該將其納入司法救濟(jì)渠道。從長遠(yuǎn)來看，政務(wù)處分和行政處分都應(yīng)納入司法救濟(jì)范疇，且對(duì)于政務(wù)處分和行政處分不服的，除通過復(fù)審、復(fù)核方式尋求救濟(jì)外，當(dāng)事人還可通過司法渠道獲得救濟(jì)，以更好地保障合法權(quán)益。