跨界流域協(xié)同治理的地區(qū)探索

朱雪君

摘? 要? 水域聯(lián)防聯(lián)治協(xié)同機制是政府主動打破區(qū)域行政壁壘，引導多元主體協(xié)同參與跨界區(qū)域水環(huán)境治理的創(chuàng)新載體，是全面貫徹實施“八八戰(zhàn)略”，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要體現(xiàn)。本文通過對嘉興市秀洲區(qū)與蘇州市吳江區(qū)兩地協(xié)同推進區(qū)域跨界水污染聯(lián)防聯(lián)控創(chuàng)新實踐的分析，探究了水域聯(lián)防聯(lián)治協(xié)同機制對跨界區(qū)域水環(huán)境綜合治理的作用，并總結其經(jīng)驗和不足，以期為長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展提供新的思路。

關鍵詞? 水域聯(lián)防聯(lián)治機制；跨界流域；協(xié)同治理

習近平總書記在浙江工作期間，對浙江發(fā)展作出了“八八戰(zhàn)略”的重大決策部署，提出了“綠水青山就是金山銀山”“騰籠換鳥、鳳凰涅槃”等重要思想，強調(diào)要用科學發(fā)展的理念和方法來研究治水工作。省際邊界水資源治理不僅強調(diào)政府治水行為的投入強度和力度，更加強調(diào)消除不同地域之間的行政壁壘，跨越行政障礙，形成共同治理同一水域的制度保障，這對水環(huán)境治理提出了更高的要求和具體方向。嘉興市秀洲區(qū)針對當前跨界治水過程中存在的問題和短板，以制度重塑為引領，創(chuàng)新水域聯(lián)防聯(lián)治協(xié)同機制建設，通過打破各自為政的行政區(qū)劃壁壘，實施“五位一體”的水域聯(lián)防聯(lián)治協(xié)同機制，有效解決了江浙兩省交界區(qū)、鎮(zhèn)、村三級層面的跨省治水難題，為長三角區(qū)域治水一體化提供了樣本。

一、水域聯(lián)防聯(lián)治協(xié)同機制的誕生過程

浙江秀洲與江蘇吳江毗鄰交界，兩地河網(wǎng)交錯、地域相連、人文相通、業(yè)態(tài)相近、環(huán)境相融，其中蘇州塘、蘭溪塘、麻溪塘等河道連貫兩地，與兩地生產(chǎn)、生活關系密切。兩地界河長達39公里，因地理條件、歷史遺留問題等客觀因素，在邊界水環(huán)境治理上，兩地的“涉水糾紛”時有發(fā)生。

從20世紀90年代初期開始，盛澤印染企業(yè)快速發(fā)展，大量沿河而建的印染廠將廢水排入麻溪港，清澈的河道成了七彩河、黑臭河。上游污水的肆意排放對秀洲區(qū)王江涇的水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)造成了致命打擊。到2001年初，蘇州市環(huán)保部門的監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，麻溪港水中溶解氧已接近于零，魚蝦絕跡，水質(zhì)常年劣V類。兩地政府也嘗試過溝通，但收效甚微。下游政府對上游污染企業(yè)，既沒有監(jiān)管權也沒有執(zhí)法權。發(fā)現(xiàn)企業(yè)排污，只能層層上報，再通過省級層面溝通后一級級落實，未能及時有效解決污染排放問題。日積月累的矛盾最終導致激烈的沖突。2001年11月21日，由于上游的污水排放導致下游種養(yǎng)殖業(yè)受到嚴重損失，導致兩地爆發(fā)了民間“零點行動”，下游一帶的村民自籌資金100萬元，動用8臺推土機、數(shù)萬只麻袋，自沉28條水泥船，截斷麻溪港以阻攔來自上游方向的污水，引起了中央領導的高度重視。這場“零點行動”并沒有贏家，兩地都為此付出了巨大的代價，更讓兩地的關系降到了冰點。上游要發(fā)展產(chǎn)業(yè)，下游要生態(tài)環(huán)保，這本身都是合理的訴求。但因為上下游缺乏有效的協(xié)調(diào)機制，導致上游產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻，下游水環(huán)境遭到破壞，養(yǎng)殖業(yè)遭受重創(chuàng)。沖突的最終解決主要取決于宏觀層面上下游地區(qū)的地方政府、水行政主管部門和流域機構的協(xié)調(diào)。至此，兩地“牽手”走上了跨界協(xié)同治水的探索。

從省域?qū)用鎭砜矗銉墒《几叨戎匾曀Y源治理，出臺了一系列政策文件，為兩省協(xié)同治水提供了制度保障。2001年11月26日，江蘇省與浙江省就界河水質(zhì)排放標準達成協(xié)議，明確到2002年底，江蘇方面保證達到五類水標準。2003年7月，時任浙江省委書記的習近平同志對浙江發(fā)展作出了“八八戰(zhàn)略”的重大決策部署，提出打造“綠色浙江”的目標。2004年，浙江針對全省8大水系開展“811”環(huán)境整治行動。2005年，江蘇省環(huán)保廳和質(zhì)量技術監(jiān)督局聯(lián)合制定了《江蘇紡織染整工業(yè)廢水污染物排放標準》，把印染行業(yè)污染物排放標準由Ⅱ級提升至Ⅰ級。2012年，浙江省出臺《關于印發(fā)浙江省印染造紙制革化工行業(yè)污染整治方案的通知》，對重點污染行業(yè)開展集中整治。

從區(qū)域?qū)用鎭砜?，秀洲與吳江通過一系列的制度探索向水域聯(lián)防聯(lián)治協(xié)同治理邁進。2012年6月，秀洲區(qū)環(huán)保局與吳江市環(huán)保局共同出臺《關于建立秀洲區(qū)、吳江市省級邊界環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法工作機制的意見》，通過建立兩地邊界環(huán)境聯(lián)合交叉執(zhí)法工作機制，實現(xiàn)區(qū)域共防共建共保，形成防治合力。2017年2月，兩地共同簽訂《嘉興市秀洲區(qū)、蘇州市吳江區(qū)交界區(qū)域水環(huán)境保潔聯(lián)防聯(lián)治聯(lián)席工作機制協(xié)議》，雙方協(xié)商確定建立組織機構、信息互通機制、治水工作計劃、定期巡查制度、定期聯(lián)席會議制度，進一步通過制度建設保障水環(huán)境質(zhì)量的改善。2017年7月，兩地專門出臺《關于全面推進邊界區(qū)域聯(lián)合河長制建設的通知》，通過強化省際邊界區(qū)域聯(lián)合河長制建設，加大邊界區(qū)域水環(huán)境聯(lián)合治理力度，合力查處邊界區(qū)域環(huán)境違法行為，確保邊界區(qū)域水環(huán)境安全。2017年9月，界河上下游的關鍵兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，秀洲區(qū)王江涇鎮(zhèn)、吳江區(qū)盛澤鎮(zhèn)專門召開上下游治水聯(lián)防聯(lián)治協(xié)調(diào)會議，雙方協(xié)商一致，建立雙方聯(lián)合采樣檢測機制，建立上下游治水應急處置機制，加快噴水織機淘汰，生活污水截污納管，排污口整治等。2018年6月，秀洲區(qū)人民政府與吳江區(qū)人民政府共同簽訂《秀洲吳江聯(lián)合治理清溪河（麻溪港）合作協(xié)議書》，通過實施河道清淤、協(xié)同治污、長效管護、建立聯(lián)絡員制度等方式，進一步深化聯(lián)防聯(lián)治聯(lián)席工作機制，切實提升清溪河（麻溪港）防洪排澇能力和改善河道水生態(tài)和水環(huán)境。2018年11月，秀洲吳江兩地專門出臺《關于共同聘任呂偉峰、楊征帆等58名同志為長三角區(qū)域（吳江—秀洲）交界河聯(lián)合河長的決定》，深入推進河（湖）長制改革，加快構建“共建共治共享”的河流生態(tài)治理格局，明確共同開展巡河、治河、護河工作，落實河長制各項任務要求，共同提升吳江—秀洲水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。一系列制度的探索為建立水域聯(lián)防聯(lián)治協(xié)同機制奠定了良好的基礎。

二、水域聯(lián)防聯(lián)治協(xié)同機制的運行機制

水域聯(lián)防聯(lián)治協(xié)同機制主要包含五大機制，分別為聯(lián)合河長機制、水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)測機制、水環(huán)境聯(lián)合治理機制、水環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機制、水環(huán)境聯(lián)合保潔機制。作為實行源頭治理，平衡多方利益，堅持共治原則，加強執(zhí)法力度，實現(xiàn)多元解紛的工作模式，水域聯(lián)防聯(lián)治協(xié)同機制通過匯聚區(qū)、鎮(zhèn)、村三級治水力量，以聯(lián)合制度為依托，將大量水污染行為化解在源頭，消滅在萌芽。

（一）聯(lián)合河長機制

2017年4月，秀洲與吳江兩地正式建立兩省聯(lián)合河長制，在省際邊界豎立聯(lián)合河長公示牌進行公示，公示內(nèi)容包括聯(lián)合河長的姓名、職務、電話、職責等信息。在此基礎上，建立邊界區(qū)域聯(lián)合護水作戰(zhàn)單元和聯(lián)合河長聯(lián)系網(wǎng)絡，實現(xiàn)兩地治水辦、邊界鄉(xiāng)鎮(zhèn)、邊界村“三對接”。同步推進“互聯(lián)網(wǎng)+”科學治水模式，完善河長管理信息化工作，依托“秀洲智慧河道”APP系統(tǒng)，實現(xiàn)兩地聯(lián)合河長“空中巡河”。同時，落實聯(lián)合巡查等常態(tài)化長效機制，聯(lián)合河長對跨省河道綜合環(huán)境開展全方位排摸，全面掌握水質(zhì)、污染源等基礎信息，建立“一河一檔”跟蹤河道情況，落實“管、治、保”河長職責。

（二）水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)測機制

秀洲與吳江兩地開展水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)測，確定蘇州塘及主要支流包括的王江涇國控斷面、斜路港國控斷面、麻溪港口、排涇港口、雙林港口、蘇州塘平望方向來水等6個聯(lián)合監(jiān)測采樣點，明確每月1次的監(jiān)測頻次，規(guī)定監(jiān)測指標為高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷、銻等6項指標。兩地按照監(jiān)測規(guī)范要求開展水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)測工作，形成常態(tài)工作機制，實施全過程質(zhì)量保證與控制措施，確保監(jiān)測數(shù)據(jù)科學、準確，推動省際邊界水環(huán)境改善。

（三）水環(huán)境聯(lián)合治理機制

秀洲與吳江共同實施水岸同治工程，通過岸上污染產(chǎn)業(yè)整治和提升，進一步控制水環(huán)境污染源。秀洲區(qū)通過淘汰噴水織機，減輕北部區(qū)域噴水織機污水“達標性”污染問題；全域開展“低散亂”工業(yè)企業(yè)（作坊）整治工作；投入11.2億元實施省百項千億水利重點工程的“嘉興市北部湖蕩及河湖連通整治工程（秀洲片）”，綜合整治湖蕩36個，治理連通河道94公里。吳江區(qū)積極推進“兩減、六治、三提升”專項行動，減少煤炭消費總量、落后化工產(chǎn)能，治理太湖及長江流域水環(huán)境、生活垃圾、黑臭水體、畜禽養(yǎng)殖污染、揮發(fā)性有機物、環(huán)境隱患，提升生態(tài)保護水平、環(huán)境經(jīng)濟政策調(diào)控水平、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管水平，重點整治噴水織機行業(yè)和城鎮(zhèn)生活污水。

（四）水環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機制

建立省級邊界環(huán)境執(zhí)法工作機制，即秀洲與吳江兩地執(zhí)法人員均可到對方管轄區(qū)域參與檢查，由屬地環(huán)保部門進行現(xiàn)場勘察、樣品取證、物證保存、現(xiàn)場保護、制作現(xiàn)場勘察筆錄等執(zhí)法活動，根據(jù)聯(lián)合執(zhí)法行為及取證材料依法查處。針對重點工業(yè)企業(yè)守法情況、治污設施運轉(zhuǎn)情況、污染物達標排放情況、河流斷面水質(zhì)改善情況等開展聯(lián)合執(zhí)法巡查行動，每季不少于1次，有效解決涉及邊界河道水環(huán)境保潔、河道周邊非法排污、違章建筑等多方面問題。開展暗訪為主的異地聯(lián)合督查，互相查找問題。通過開展聯(lián)合督查，強力打擊跨界非法排污的違法行為。

（五）水環(huán)境聯(lián)合保潔機制

秀洲與吳江兩地共同建立了現(xiàn)場巡查、碰頭會商、聯(lián)合打撈等一整套規(guī)范有效的聯(lián)防聯(lián)治機制，有效解決水葫蘆泛濫的問題，避免了水葫蘆爆發(fā)期河道堵塞影響通航的問題，保障了上海、嘉興市區(qū)等下游航道安全及河道潔凈。秀洲區(qū)把航道保潔列入了水環(huán)境治理的重點工作。在江浙兩省交界的蘇州塘和麻溪港投入500余萬元安裝五套自發(fā)研制的“全自動水葫蘆打撈機”，采用源頭攔截，水沖引流，把水葫蘆打撈上岸，水葫蘆爆發(fā)期間，每天打撈1000—1500噸。源頭控制，機械打撈的航道保潔模式極大提高了水葫蘆打撈效率。秀洲主動與吳江共享自發(fā)研制的“全自動水葫蘆打撈機”，共同清除航道中的水葫蘆。與此同時，上游吳江則投入大量資金保障河道保潔服務，設置多個水葫蘆打撈點，組建保潔員隊伍分區(qū)域清理河道，提升源頭保潔水平。

三、進一步優(yōu)化水域聯(lián)防聯(lián)治協(xié)同機制的若干建議

秀洲區(qū) “五位一體”的聯(lián)合治水模式，以頂層設計先行、水岸同治為依托、監(jiān)督管理為抓手，多元主體共同賦能協(xié)同治水的做法，符合當下打破區(qū)域行政壁壘，提升界河流域治理效能，推進生態(tài)文明建設的必然要求，為跨界流域協(xié)同治理提供了創(chuàng)新模式，但水域聯(lián)防聯(lián)治協(xié)同機制尚存在些許不足。

（一）水域聯(lián)防聯(lián)治協(xié)同機制的潛在問題

1.行政標準不統(tǒng)一?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》第六條規(guī)定：“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責?！边@就決定了生態(tài)環(huán)境治理采取的是地方指導下的管理模式。地方擁有絕對的主導權，來對轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境問題負責，但這同時也給跨區(qū)域環(huán)境治理帶來了難題。秀洲與吳江受限于行政體制，在諸多領域有著相對獨立的管理體系，跨界水體的功能定位和管控要求存在一定的差異，兩地對于清溪河（麻溪港）需求定位不同。當上游的水質(zhì)標準低于下游的水質(zhì)標準時，不利于整條流域的協(xié)同治理且極易引發(fā)上下游之間的矛盾。

2.執(zhí)法存在差異化。由于區(qū)域之間的地域性特征，執(zhí)法的差異化成了跨區(qū)域治理一體化過程中的障礙。一是區(qū)域間環(huán)境標準寬松不一。就目前來看，不同地區(qū)的執(zhí)法監(jiān)管部門早已形成一套標準的執(zhí)法監(jiān)管機制，但大多數(shù)區(qū)域內(nèi)跨省域、區(qū)域的生態(tài)空間規(guī)劃和發(fā)展要求尚未完全統(tǒng)一。比如，秀洲與吳江，兩地沒有適用于一體化治理的統(tǒng)一立法和執(zhí)行標準，缺少共同發(fā)力的原則和參照準則。二是由于地方發(fā)展法律需求差異，不同地方對于同一法律的認識程度和運用落實也會產(chǎn)生不同的結果。

3.社會訴求多元化。從區(qū)域內(nèi)來看，政府和不同企業(yè)、社會組織、個人之間存在各自的價值目標和利益訴求，一方面追求生態(tài)效益，一方面追求自身利益，目標就會產(chǎn)生錯位，這就導致不論是區(qū)域之間協(xié)同治理還是區(qū)域間各主體在合作時的出發(fā)點和側重點都會有所不同，從而影響治理的效果。目前，水環(huán)境治理主要由兩地政府主導和推進，難以實現(xiàn)全社會的共同參與。但事實上，政府不是唯一的中心，企業(yè)、社會組織、個人應和政府成為平等互助的伙伴關系，不同區(qū)域之間也應形成命運共同體的意識。

（二）進一步推進水域聯(lián)防聯(lián)治協(xié)同機制的建議

1.以區(qū)域機制協(xié)同為導向，推動生態(tài)體系建設。一是加強地方標準體系建設。在國家環(huán)境標準的基礎上，結合地方實際情況，圍繞突出的生態(tài)環(huán)境問題，開展生態(tài)環(huán)境標準核心技術攻關和標準修訂研究，促進地方標準體系的發(fā)展。二是健全地方標準制定協(xié)作機制。在國家相關部門的指導下，地方生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)合市場監(jiān)管等部門，完善協(xié)作機制，加強城市間標準領域合作，促進地方生態(tài)環(huán)境標準修訂進程，著重提高存在跨界鄰避效應的標準統(tǒng)一管理。三是提高標準制定的時效性。及時跟進國家政策，貫徹落實《國家標準化發(fā)展綱要》，不斷完善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境風險管控標準，持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。進一步完善污染防治標準，健全污染物排放、監(jiān)管及防治標準，筑牢污染排放控制底線。

2.以府際協(xié)同機制為支撐，推動治理深度融合。一是強化部門協(xié)同寬度，深化聯(lián)合執(zhí)法力度。進一步推進跨省水環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法，將兩地水行政執(zhí)法、漁政執(zhí)法與環(huán)保部門等相關人員納入聯(lián)合河長機制，確保發(fā)現(xiàn)涉水違法行為的第一時間，屬地職能部門能夠立即響應予以打擊。同時，進一步強化鎮(zhèn)、村級聯(lián)合河長分責任區(qū)塊履行河長職責。完善信息互通機制，在建立聯(lián)合河長微信群基礎上，進一步暢通第一時間發(fā)現(xiàn)問題、互通消息、協(xié)商處理機制。二是強化數(shù)字協(xié)同強度，提高跨省監(jiān)督效能。著力破除系統(tǒng)“各自為政”的壁壘，在各自河長制信息管理系統(tǒng)的基礎上，引入“聯(lián)合河長”模塊，除常規(guī)巡查、事件上報、問題交辦等功能，添加可互查邊界河道巡查信息，問題處置情況進展，共享河道監(jiān)控等模塊，便于兩地河長實時掌握跨省河道綜合環(huán)境狀況?？茖W制定同河段聯(lián)合河長的巡查頻次，指定日期或錯開巡河，或聯(lián)手巡查，以提高河道問題排查效率。三是強化隊伍協(xié)同深度，推進合作領域廣度。進一步深化合作交流，通過組織開展相互考察學習，探討共同問題解決方案，學習雙方有效污染源頭管控方法等。共同分享農(nóng)村生活污水處理、淤泥固化處置經(jīng)驗，“污水零直排”“美麗河湖”創(chuàng)建工作先進經(jīng)驗。在治水工作資金安排、人員配備方式上互相磋商研究，加強兩地治水骨干人員相互交流，借助實地學習交流機會，不斷提高治水能力和治水效率。

3.以多元參與機制為保障，確保治理方式多樣。一是深化跨界水體協(xié)作機制。進一步完善數(shù)據(jù)共享和管理平臺，形成跨界水環(huán)境管理信息的共享共用。建立聯(lián)保共治工作跟蹤機制，加強跟蹤調(diào)度，確保制度落實到位。二是強化企業(yè)污水治理科技支撐。進一步落實校地合作，依托第三方技術單位，加強對工業(yè)污水的實時綜合監(jiān)控，開發(fā)源頭和過程控制新技術，并探索區(qū)域水環(huán)境治理多行業(yè)、多污染物協(xié)同共治技術和過程控制新技術。三是引導公眾貢獻公益力量。進一步強化政府宣傳主體責任，建立上下游生態(tài)綠色聯(lián)合宣傳機制，加強交流溝通，共享資源，通過聯(lián)合開展活動，進一步提高公民參與流域治理的行動自覺。界河流域上下游共同建立公眾參與平臺，比如通過專線電話、微信公眾號等多種方式暢通公民、社會組織等參與流域治理渠道。

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