協(xié)同治理視域下政社合作機(jī)制研究

練星碩

摘 要：社會(huì)組織在公共服務(wù)領(lǐng)域的重要地位越來越受人們關(guān)注，政社合作作為一種新的社會(huì)管理途徑進(jìn)入公眾視野。但政社合作在實(shí)踐過程中存在著角色困境、合作意愿、制度環(huán)境不成熟等許多制約因素，以政府為主導(dǎo)，社會(huì)組織協(xié)同進(jìn)行社會(huì)管理的協(xié)同治理理論的引入為政社合作領(lǐng)域提供一種社會(huì)管理新機(jī)制，在這種新機(jī)制下解決政社合作中的現(xiàn)實(shí)問題以社會(huì)管理促進(jìn)社會(huì)管理向“社會(huì)治理”的轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：社會(huì)管理;協(xié)同治理;社會(huì)組織

中圖分類號(hào)：C916 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2016）12-0111-02

21世紀(jì)以來，中國(guó)社會(huì)組織在公共服務(wù)領(lǐng)域占有日益重要的地位，政社合作已經(jīng)成為中國(guó)社會(huì)管理的一個(gè)新途徑。不同于西方，中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展還不成熟，社會(huì)組織的獨(dú)立性不高，如何克服政社合作的制約因素，使社會(huì)組織和政府在社會(huì)管理中更好地合作則尤為重要。

一、協(xié)同治理理論初探

除去早期的“合作中競(jìng)爭(zhēng)”“合作共強(qiáng)”，社會(huì)管理創(chuàng)新提出以來，政府與社會(huì)組織合作被視為建設(shè)強(qiáng)國(guó)家的途徑[1][2]。但中國(guó)社會(huì)發(fā)育程度低、政府治理能力高、社會(huì)組織和政府關(guān)系的不平等、雙方合作邊界的模糊性等問題使政社合作面臨許多困境，不能進(jìn)一步發(fā)展。郁建興（2012）從政府治理能力和社會(huì)發(fā)育程度兩個(gè)維度來解釋社會(huì)建設(shè)中政府與社會(huì)的不同關(guān)系，指出在社會(huì)發(fā)育程度低、政府治理能力高的情況下，適合走政社協(xié)同治理的道路，并得出結(jié)論——當(dāng)前的中國(guó)適合走協(xié)同治理的道路。將協(xié)同治理理論引入公共管理領(lǐng)域是一種新嘗試，協(xié)同治理是政府出于治理的需要，以社會(huì)管理的主導(dǎo)者的身份，構(gòu)建制度化的溝通渠道和參與平臺(tái)，強(qiáng)力培育和支持社會(huì)，并在自主治理、參與服務(wù)、協(xié)同管理等方面與社會(huì)一起發(fā)揮作用[3]。協(xié)同治理使政府與社會(huì)組織在社會(huì)管理中找到一種平衡，為政社合作的進(jìn)一步發(fā)展提供了新途徑。

二、政府與社會(huì)組織合作的制約因素

（一）社會(huì)組織的角色困境

中國(guó)的社會(huì)是威權(quán)社會(huì)，中國(guó)的社會(huì)組織并不像西方那么成熟，其發(fā)展還有許多問題要解決。如俞可平（2002）[4]所說：中國(guó)的公民社會(huì)是一種典型的政府主導(dǎo)型的公民社會(huì)，具有明顯的官民雙重性。而中國(guó)的民間組織形成處于過渡階段，發(fā)展很不平衡，不同的民間組織之間在社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)影響和地位方面差距很大。社會(huì)組織與政府的關(guān)系界定模糊，中國(guó)的社會(huì)組織獨(dú)立性不高[4]，“先天”就與政府不是“平等關(guān)系”，而是一種“依附關(guān)系”。

NGO大多是因?yàn)楣姽餐婊蛘邜酆玫淖园l(fā)結(jié)合，沒有強(qiáng)有力的管理支撐，在維權(quán)的時(shí)候，組織成員的積極性多難以調(diào)動(dòng)，在真正維權(quán)的過程中，成員的響應(yīng)是微弱的。在面對(duì)政府的權(quán)威時(shí)，NGO自身的“非合法性”讓多數(shù)成員退縮，業(yè)主委員會(huì)在維權(quán)方面面臨著集體行動(dòng)困境。

（二）政社雙方面臨合作意愿的考驗(yàn)

部分地方政府對(duì)于社會(huì)組織的認(rèn)知度不高，對(duì)于社會(huì)組織的發(fā)展持漠視甚至反對(duì)態(tài)度，在“強(qiáng)政府弱社會(huì)”的環(huán)境下，很少愿意主動(dòng)與社會(huì)組織“合作”。部分民間的“草根”組織，對(duì)于政府政策不了解，認(rèn)為政府“管得太寬”“形式主義”，因此很少愿意和政府掛鉤。還有一些民間組織打著為公眾服務(wù)的幌子向政府爭(zhēng)取“項(xiàng)目資金”，卻中飽私囊。在多起相關(guān)社會(huì)組織負(fù)面案例（如紅十字會(huì)郭美美事件）出現(xiàn)后，政府和公眾對(duì)于社會(huì)組織一度出現(xiàn)“信任危機(jī)”?！肮俨恍琶?，民不信官”是有歷史根源的，政府和社會(huì)組織之間的互不信任，是雙方合作難以進(jìn)行的重要原因，以上兩種情況的存在會(huì)造成政府資源和社會(huì)資源的浪費(fèi)，政府與社會(huì)組織信息不流動(dòng)，阻礙政府與社會(huì)組織合作的進(jìn)行。

（三）政社合作制度環(huán)境不成熟

第一，社會(huì)組織注冊(cè)審批制度煩瑣、復(fù)雜。等待時(shí)間漫長(zhǎng)，無法依法注冊(cè)而獲得合法身份依然是許多基層社會(huì)組織面臨的困境之一。雖然行政審批制度改革一直在進(jìn)行，但審批的效率還是很低。審批的滯后，趕不上社會(huì)、市場(chǎng)的變化，這給社會(huì)組織提供公共服務(wù)帶來了阻礙。第二，缺乏政府對(duì)社會(huì)組織的賦權(quán)。政府與社會(huì)組織承擔(dān)的責(zé)任不明確，有些領(lǐng)域邊界模糊，導(dǎo)致社會(huì)組織在提供公共服務(wù)時(shí)受到“條條框框”的限制。第三，政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)時(shí)，缺乏保障機(jī)制，社會(huì)組織的權(quán)益得不到保護(hù)。第四，培育機(jī)制不健全。政府孵化型的社會(huì)組織一般會(huì)得到政府的政策和資源支持，但是對(duì)于自我發(fā)展的草根組織，政府卻很少有資源或者技術(shù)方面的指導(dǎo)和支持。政府雖然在支持社會(huì)組織的發(fā)展，但社會(huì)組織的孵化項(xiàng)目面臨著政府“執(zhí)行偏差”，因此社會(huì)組織“孵化”率較低。

（四）公共服務(wù)提供的碎片化

汪錦軍（2014）從社會(huì)資本的角度出發(fā)，認(rèn)為政府與社會(huì)組織合作與互動(dòng)的前提在于政府、社會(huì)組織和會(huì)員間能否形成資源依賴關(guān)系[6]。因此資源依賴成了政府與社會(huì)組織合作的重要因素。

除以上制約因素，中國(guó)政府與社會(huì)組織合作缺乏一個(gè)關(guān)鍵因素即在政府與社會(huì)組織雙方缺少私人資源的情況下，當(dāng)雙方具有合作意愿時(shí)，沒有一個(gè)平臺(tái)可以進(jìn)行信息交流與反饋，這就會(huì)造成政府資源或者是社會(huì)組織資源的浪費(fèi)，信息不流通，政府和社會(huì)組織在各自提供公共服務(wù)時(shí)就會(huì)出現(xiàn)信息孤島、碎片化、重復(fù)化現(xiàn)象，政府與社會(huì)組織雙方也很難形成資源依賴，因此，政府與社會(huì)組織合作平臺(tái)的構(gòu)建是必要的。

三、政府與社會(huì)組織合作機(jī)制的構(gòu)建

擁有便捷性、整合性、同步性等功能的信息技術(shù)被應(yīng)用到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，政府部門的電子政務(wù)、公共服務(wù)領(lǐng)域的公民參與渠道都與信息技術(shù)息息相關(guān)。信息技術(shù)的應(yīng)用又可以解決政府與社會(huì)組織合作碎片化、信息不對(duì)稱等問題。以此，下面將對(duì)政府與社會(huì)組織合作存在的制約因素進(jìn)行分析，并提出在信息技術(shù)支撐下的政府與社會(huì)組織合作機(jī)制的構(gòu)建。

（一）政府在政社合作機(jī)制中的主導(dǎo)作用

1.政府應(yīng)建立社會(huì)組織的培育機(jī)制，鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織的發(fā)展。首先，政府應(yīng)摒棄“政社對(duì)抗”的觀念，尋找雙方利益的契合點(diǎn)，發(fā)揮社會(huì)組織在政府覆蓋不到的公共領(lǐng)域的替代作用，注重與社會(huì)組織的合作共贏。在中國(guó)這樣一個(gè)“強(qiáng)國(guó)家，弱社會(huì)”的環(huán)境下，社會(huì)組織的發(fā)展可以為社會(huì)民主帶來新的活力，也有利于社會(huì)管理水平的提高，政社協(xié)同治理也是增進(jìn)國(guó)家能力建設(shè)的新途徑。其次，政府應(yīng)簡(jiǎn)化和完善社會(huì)組織注冊(cè)審批制度，提高審批效率，為更多社會(huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的制度空間。再次，政府需構(gòu)建政策信息共享平臺(tái)，將政策信息及時(shí)反饋在政社合作的公共服務(wù)平臺(tái)，讓社會(huì)組織及時(shí)了解政策走向。最后，除了扶持政府主導(dǎo)的孵化型社會(huì)組織，對(duì)于自我發(fā)育的社會(huì)組織提供相應(yīng)的政策支持。培育機(jī)制可包括操作技能培訓(xùn)、心理咨詢服務(wù)培訓(xùn)等。

2.構(gòu)建政社合作的保障機(jī)制。在政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)等各項(xiàng)目上，項(xiàng)目資金要由信譽(yù)可靠、資金充足的第三方來管理，提供擔(dān)保。針對(duì)在政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)時(shí)可能出現(xiàn)資金不能及時(shí)到賬現(xiàn)象，政府可以資產(chǎn)抵押方式向第三方提出幫助請(qǐng)求，及時(shí)做出調(diào)整保證項(xiàng)目順利完成，保障社會(huì)組織的權(quán)益;社會(huì)組織服務(wù)不能及時(shí)履行時(shí)，要有相應(yīng)的規(guī)制做出約束，建立違約懲罰機(jī)制，保障政府公共利益。

3.構(gòu)建政社合作評(píng)估機(jī)制。評(píng)估機(jī)制應(yīng)包括對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督、雙方合作的過程監(jiān)督和合作績(jī)效評(píng)估。評(píng)估機(jī)制有利于政社雙方審視自身，方便信息的反饋，在合作過程中出現(xiàn)問題時(shí)可及時(shí)調(diào)整，推進(jìn)政社合作的順利進(jìn)行。

（二）社會(huì)組織在政社合作機(jī)制中的協(xié)同作用

1.保持與政府“目標(biāo)”的一致性?！安莞盢GO，在提供公共服務(wù)時(shí)盡量避開政府，這種觀念需要轉(zhuǎn)變，在目前的社會(huì)環(huán)境下應(yīng)了解政策走向，積極尋找符合政社雙方的目標(biāo)，獲取政府資源，取得政策上的支持，構(gòu)建組織的“縱向網(wǎng)絡(luò)”。政府的支持有利于組織自身的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)雙方在公共服務(wù)領(lǐng)域的互動(dòng)合作。

2.提高組織自身的服務(wù)水平。一方面，社會(huì)組織要學(xué)會(huì)利用組織自身資源，發(fā)揮“橫向網(wǎng)絡(luò)”的作用，調(diào)動(dòng)社會(huì)上的資源，壯大自身的力量，以更好地提供社會(huì)服務(wù)。另一方面，有條件的社會(huì)組織應(yīng)與國(guó)際接軌，學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)的理念和技術(shù)，提高自身的認(rèn)知度，以便在政社協(xié)作過程中提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

3.社會(huì)組織之間要構(gòu)建一個(gè)交流平臺(tái)。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，在單個(gè)社會(huì)組織提供公共服務(wù)時(shí)，會(huì)出現(xiàn)以下現(xiàn)象：服務(wù)內(nèi)容重復(fù);各自擁有對(duì)方缺少的資源;因組織力量有限，服務(wù)對(duì)象較少。這些因素的出現(xiàn)大多是因?yàn)樯鐣?huì)組織之間沒有過溝通，每個(gè)個(gè)體都是一座“信息孤島”，信息不能共享，資源不能互相利用，所以NGO之間應(yīng)建立一個(gè)合作平臺(tái)，可以實(shí)現(xiàn)行業(yè)內(nèi)監(jiān)督及行業(yè)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)，資源共享，降低服務(wù)成本，提高服務(wù)水平。

這一合作機(jī)制的構(gòu)建有著現(xiàn)實(shí)的考量，除了信息技術(shù)提供支撐，政府和社會(huì)組織的相互信任與接納也尤為關(guān)鍵。因此該機(jī)制的構(gòu)建需要社會(huì)主體各方的合作，為了提高可行性，該平臺(tái)的構(gòu)建可從地方開始做實(shí)驗(yàn)性的示范。

四、結(jié)論

中國(guó)正處于一個(gè)全面變革的時(shí)代，社會(huì)管理問題顯得尤為突出，良好的社會(huì)管理機(jī)制的運(yùn)行對(duì)于整個(gè)中國(guó)社會(huì)的發(fā)展都很重要。社會(huì)組織逐漸在成長(zhǎng)，承擔(dān)了很大一部分公共服務(wù)內(nèi)容，并在社會(huì)管理中占有日益重要的地位。地方政府在社會(huì)管理過程中要顧及各個(gè)方面，社會(huì)治理工作需要社會(huì)組織的協(xié)助，基于協(xié)同治理的視角下，政府為主體社會(huì)組織協(xié)同合作的推進(jìn)對(duì)地方政府社會(huì)管理向“社會(huì)治理”的轉(zhuǎn)變具有重要的促進(jìn)作用。而對(duì)于政府和社會(huì)組織協(xié)同合作的推進(jìn)方式以及途徑，需要進(jìn)一步探索，這將是接下來協(xié)同治理要研究的方向。

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