職責(zé)明晰和協(xié)同治理：提升政府族際政治整合能力的路徑選擇

周振超

摘要：在中國這樣一個(gè)超大規(guī)模的多民族國家，如何提升族際政治整合能力，事關(guān)國家的長治久安。深入考察中國民族事務(wù)治理體系可以發(fā)現(xiàn)，縱向上各層級(jí)政府的職責(zé)同構(gòu)，橫向上政府各部門的職責(zé)碎片化，影響了中國政府族際政治整合能力的提升。提升族際政治整合能力的路徑選擇是：合理劃分各層級(jí)政府在民族事務(wù)治理中的職責(zé)，在橫向上整合相關(guān)政府機(jī)構(gòu)的力量，形成治理的協(xié)同效應(yīng)。

關(guān)鍵詞：族際政治整合；環(huán)節(jié)分工；協(xié)同治理；民族事務(wù)治理

中圖分類號(hào)：D0

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2015.04.03

一、引言

對于中國這樣一個(gè)超大規(guī)模的多民族國家來說，采取什么樣的族際政治整合模式來處理民族問題，關(guān)乎國家的長治久安。新中國成立后，在借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中國成功構(gòu)建了政策、制度、法律三位一體的族際政治整合模式。這種模式保證了國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)，并使56個(gè)民族、13億人生活在一個(gè)安全、秩序和不斷發(fā)展的共同體中。就此而言，中國無疑創(chuàng)造了奇跡，走出了一條能夠回應(yīng)民族問題的中國道路。“20世紀(jì)90年代，受世界民族主義浪潮沖擊，蘇聯(lián)一分為十五，南斯拉夫一分為六，捷克一分為二。而中國呢？同樣也姓‘社信‘馬，只有我們挺住了。為什么會(huì)這樣呢？一個(gè)重要原因就在于我們找到了適合我國實(shí)際的解決民族問題的正確道路?！?/p>

“問題是時(shí)代的聲音”，只要有民族存在，就會(huì)存在民族問題，沒有哪個(gè)國家一勞永逸地解決了民族問題。當(dāng)前，中國也面臨著一系列比較突出的民族問題：部分地區(qū)涉及民族因素的矛盾不斷上升，民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然滯后、基本公共服務(wù)能力不強(qiáng)，中華民族共同體的意識(shí)亟需培育，城市民族問題日益突出，民族政策存在突出的“中梗阻”現(xiàn)象，民族法律法規(guī)體系尚需完善等諸多問題亟待解決。

時(shí)代在變，民族問題也在變，族際政治整合模式需要革故鼎新。長期以來，實(shí)務(wù)部門和理論界一直在積極探尋如何不斷完善民族事務(wù)的治理體系，以提升族際政治整合的能力。比如，為建立民族政治學(xué)作出突出貢獻(xiàn)的周平教授系統(tǒng)構(gòu)建了多民族國家族際政治整合的理論模型，認(rèn)為中國族際政治整合模式的調(diào)整需從三個(gè)方面進(jìn)行，即構(gòu)建一個(gè)“國家主義”取向的民族政策體系、構(gòu)建民族區(qū)域自治的約束機(jī)制和建立民族意識(shí)的調(diào)控機(jī)制等。

檢索已有理論成果可以發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)文獻(xiàn)使用“民族問題一政府應(yīng)對”的分析框架提出族際政治整合模式變革的對策。本文試圖豐富和發(fā)展上述分析框架，進(jìn)一步把政府細(xì)化為縱向政府層級(jí)、橫向政府部門兩個(gè)維度，具體考察政府層級(jí)與政府部門在民族事務(wù)方面的權(quán)力配置對族際政治整合模式的影響。提出這一分析框架的依據(jù)在于，政府從來就不是一個(gè)整體，政府內(nèi)部的權(quán)力配置方式，直接影響著民眾利益表達(dá)、國家治理績效、社會(huì)結(jié)構(gòu)塑造、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和質(zhì)量等方方面面。

從縱向上看，中國政府分為中央政府、省級(jí)政府、地級(jí)市政府、縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等5個(gè)層級(jí)。從橫向管理形式來看，政府權(quán)力分布在黨委、行政、人大、政協(xié)、軍隊(duì)、司法等6個(gè)系統(tǒng)中。其中，行政系統(tǒng)又設(shè)立了幾十個(gè)職能部門。如何配置政府層級(jí)和政府部門及其相互間的關(guān)系，決定著政府能否準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)民族問題，提出何種解決民族問題的戰(zhàn)略以及落實(shí)相關(guān)政策的能力。例如，《民族區(qū)域自治法》制定和執(zhí)行就涉及以下關(guān)系：第一，全國人大與國務(wù)院的關(guān)系。人大是立法主體，國務(wù)院是執(zhí)行主體，二者密切配合才能保證立法的質(zhì)量和法律的執(zhí)行。保證立法質(zhì)量的重要途徑是人大與國務(wù)院協(xié)商，“特別是對經(jīng)濟(jì)方面的條款與國務(wù)院有關(guān)部門反復(fù)協(xié)商”。《民族區(qū)域自治法》制定和修改的一個(gè)基本任務(wù)就是把國務(wù)院已有的政策法律化?！睹褡鍏^(qū)域自治法》的部分條文相對原則，具體政策和措施應(yīng)由國務(wù)院加以具體化。第二，中央人民政府與5個(gè)民族自治區(qū)的關(guān)系。加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，反對分裂的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)維護(hù)國家統(tǒng)一和落實(shí)地方自治權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一，前提是強(qiáng)化中央政府的權(quán)威和能力，構(gòu)建對民族自治地方的約束機(jī)制。第三，上級(jí)國家機(jī)關(guān)與民族自治地方的關(guān)系。《民族區(qū)域自治法》第6章共有19條專門規(guī)定了上級(jí)國家機(jī)關(guān)的職責(zé)。全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組曾重點(diǎn)檢查了上級(jí)國家機(jī)關(guān)幫助民族自治地方加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的情況和《民族區(qū)域自治法》的配套法規(guī)建設(shè)情況。檢查發(fā)現(xiàn)上級(jí)國家機(jī)關(guān)在執(zhí)行《民族區(qū)域自治法》時(shí)存在諸多不規(guī)范現(xiàn)象：配套資金減免規(guī)定落實(shí)不到位，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度小、不規(guī)范，資源開發(fā)補(bǔ)償規(guī)定不落實(shí)，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償不到位，有些部門對民族地區(qū)的實(shí)際情況考慮不夠。那么，究竟是哪些因素影響了上級(jí)國家機(jī)關(guān)選擇性執(zhí)行《民族區(qū)域自治法》，是法律規(guī)定過于理想，上級(jí)國家機(jī)關(guān)不想作為，還是故意規(guī)避法律法規(guī)？求解上述問題，一定要區(qū)分想像與事實(shí)，少點(diǎn)盲目指責(zé)，而是要深入了解中國政府過程，從權(quán)力配置、部門關(guān)系、工作流程人手去探討答案。

基于以上背景，本文旨在通過分析政府自身改革在提升族際政治整合能力中的重要作用，解讀中央政府出臺(tái)的諸多民族政策為何遇到了“最后一公里”的執(zhí)行難題，民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性為何難以進(jìn)一步發(fā)揮，《民族區(qū)域自治法》的部分條款為何懸空等諸多問題。具體而言，文章將集中回答如何在政府內(nèi)部合理配置民族事務(wù)事權(quán)以適應(yīng)族際政治整合面臨的新形勢。

二、環(huán)節(jié)分工和多部門共同治理：中國族際政治整合的政府運(yùn)行模式

中國把多個(gè)民族成功整合在一個(gè)政治共同體內(nèi)的基本力量，是長期統(tǒng)一的歷史、凝聚共識(shí)的文化、民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和一個(gè)有效有為的政府。為確保政府的有效有為，更好地實(shí)現(xiàn)族際政治整合，中國構(gòu)建了以“環(huán)節(jié)分工”和多部門共同治理為主要特征的政府運(yùn)行模式。環(huán)節(jié)分工主要體現(xiàn)為政府權(quán)力的縱向配置，即中國政府間關(guān)系模式較為集中地體現(xiàn)為一個(gè)具體工作流程中的不同環(huán)節(jié)分工，而不是對于不同工作內(nèi)容的“整體性分權(quán)”。多部門共同治理主要體現(xiàn)在政府權(quán)力的橫向配置方面，即多個(gè)部門共同參與同一事項(xiàng)的管理。

（一）環(huán)節(jié)分工和多部門共同治理的表現(xiàn)形式

1.環(huán)節(jié)分工

在政府權(quán)力的縱向配置上，中國長期以來實(shí)行職責(zé)同構(gòu)的政府管理模式。所謂“職責(zé)同構(gòu)”，是指在政府間關(guān)系中，從中央到地方各個(gè)層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一和一致。職責(zé)同構(gòu)在民族事務(wù)治理方面的具體表現(xiàn)是：中國5個(gè)層級(jí)的政府都在抓民族事務(wù)，設(shè)立了“上下對口”、“左右看齊”的主管民族事務(wù)的政府機(jī)構(gòu)。這種治理模式的實(shí)質(zhì)是把民族事務(wù)分成了不同的環(huán)節(jié)，每一個(gè)層級(jí)的政府負(fù)責(zé)其中的一部分。典型做法是：第一，中央制定戰(zhàn)略、原則和大政方針，中間層級(jí)政府出臺(tái)實(shí)施意見和細(xì)則，基層政府負(fù)責(zé)操作和執(zhí)行。第二，中央管理全國范圍內(nèi)的民族事務(wù)，省級(jí)政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的民族事務(wù)，以此類推，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的民族事務(wù)，強(qiáng)調(diào)每一級(jí)政府都要對民族事務(wù)守土有責(zé)、守土盡責(zé)。

2.多部門共同治理

從橫向國家管理形式看，中國政府在民族事務(wù)治理方面的特點(diǎn)是：第一，在各級(jí)行政系統(tǒng)專門設(shè)立了民族事務(wù)委員會(huì)。比如，中央政府設(shè)立了國家民族事務(wù)委員會(huì)，其職責(zé)是貫徹執(zhí)行黨中央、國務(wù)院關(guān)于民族工作的方針、政策，組織開展民族理論、民族政策和民族工作重大問題的調(diào)查研究，提出有關(guān)民族工作的政策建議等。第二，每個(gè)政府層級(jí)都有多個(gè)政府機(jī)構(gòu)和職能部門參與民族事務(wù)的治理。直接和大量涉及民族事務(wù)的主要政府機(jī)構(gòu)有4個(gè)：統(tǒng)戰(zhàn)部、人大民族委員會(huì)、民族事務(wù)委員會(huì)、政協(xié)內(nèi)部的民族和宗教委員會(huì)。另外，組織、宣傳、公安、國安、財(cái)政、教育、文化、民政、新聞出版等職能部門在日常運(yùn)作中也經(jīng)常涉及民族事務(wù)。從《民族區(qū)域自治法》的運(yùn)作流程來看，中央提出制定和修改《民族區(qū)域自治法》的立法建議；全國人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)制定和修改，確保實(shí)現(xiàn)中央意圖；實(shí)施細(xì)則由國務(wù)院規(guī)定；國家民族事務(wù)委員會(huì)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)《民族區(qū)域自治法》的貫徹落實(shí)；全國政協(xié)民族和宗教委員會(huì)積極開展專題調(diào)研和協(xié)商議政活動(dòng)。

（二）環(huán)節(jié)分工和多部門共同治理的優(yōu)勢與不足

1.優(yōu)勢

在環(huán)節(jié)分工和多部門共同治理的政府間關(guān)系模式下，中央政府是民族區(qū)域自治制度的設(shè)計(jì)者、民族法律法規(guī)的制定者、民族政策的提出者。中央政府對民族事務(wù)的管理能夠做到縱向到底、橫向到邊。中央作出決策后，各層級(jí)政府和政府各部門負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行，共同參與民族事務(wù)的治理。這種政府運(yùn)作流程的優(yōu)勢是既能保障中央政府掌控民族工作的大政方針、政策和路線，又可以調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的積極性，通過齊抓共管，共同承擔(dān)治理責(zé)任。

2.不足

第一，權(quán)力運(yùn)行的交叉點(diǎn)多，不容易分清邊界，政策落實(shí)經(jīng)常面臨“中梗阻”。多級(jí)政府參與同一事項(xiàng)的治理，很難分清各級(jí)政府具體應(yīng)該承擔(dān)什么樣的職責(zé)。在職責(zé)不清的情況下，每一級(jí)政府為了減輕自己的責(zé)任，往往把大量的事情交給下級(jí)政府去做，一旦出現(xiàn)問題，首先追究下級(jí)政府的責(zé)任。在“環(huán)節(jié)分工”的政府管理模式下，一項(xiàng)政策從決策到執(zhí)行的運(yùn)行環(huán)節(jié)多、時(shí)間長、二傳手多、反饋時(shí)間長、協(xié)商成本高、反饋信息容易失真。尤其是中間層級(jí)的政府把大量的精力花在上傳下達(dá)和參加各種會(huì)議上。中央政府作出決策后，執(zhí)行環(huán)節(jié)的控制和主導(dǎo)權(quán)基本上在地方政府和不同的政府部門。結(jié)果是中央政府表面上掌握了大政方針的主導(dǎo)權(quán)，但實(shí)際上經(jīng)常在執(zhí)行中面臨地方分散和部門分散的困擾。政策執(zhí)行中暴露出來的問題，中央不容易及時(shí)察覺，等到中央意識(shí)到時(shí)，往往已經(jīng)成為全局性和普遍性的嚴(yán)重問題，治理的難度大大增加。

第二，分段治理使權(quán)力碎片化現(xiàn)象突出。所謂分段治理，是指多個(gè)部門共同管理民族事務(wù)，按照工作流程，每個(gè)部門各管其中的一段。民族事務(wù)治理的職能分布在若干個(gè)政府部門，表面看多個(gè)政府部門都有權(quán)力管一個(gè)方面，但實(shí)際上哪個(gè)部門都沒有完全的資源和手段把事情真正做好，一項(xiàng)工作往往需要多個(gè)政府部門通力合作才能完成。在這種情況下，政府部門之間的協(xié)調(diào)至關(guān)重要，如果沒有高效的分工協(xié)調(diào)機(jī)制，就容易使大量的決策無法執(zhí)行。比如，近年來，中央提出了培育中華民族共同體的重要決策：“在社會(huì)日益多元化的情況下，不同文化、不同信仰、不同價(jià)值的差異有所擴(kuò)大，培育中華民族共同體意識(shí)、增強(qiáng)中華民族凝聚力顯得尤為重要?！迸嘤腥A民族共同體意識(shí)這一重要戰(zhàn)略任務(wù)與各級(jí)政府和多個(gè)政府部門密切相關(guān)，其貫徹落實(shí)需要高層強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)，才能確保各部門的行動(dòng)形成合力。涉及的具體問題有：誰來牽頭協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、推進(jìn)、監(jiān)督檢查這一任務(wù)的落實(shí)；統(tǒng)戰(zhàn)部門、民委部門、教育部門、新聞宣傳部門、文化部門、互聯(lián)網(wǎng)管理部門等多個(gè)部門有沒有行動(dòng)方案，其行動(dòng)方案是否科學(xué)和相互協(xié)調(diào)；政府各部門落實(shí)中央決策的效果如何評(píng)估。

三、中國族際政治整合模式變革的基本原則

推進(jìn)族際政治整合模式的不斷變革是現(xiàn)代國家建設(shè)的重要組成部分。在改革中，需要樹立正確的思維方式：既要堅(jiān)持美好的政治理想，又要立足于中國的社會(huì)現(xiàn)實(shí)；既要科學(xué)地總結(jié)建國以來民族工作的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，又要學(xué)習(xí)和借鑒其他國家的成功做法；既要不斷推進(jìn)，又要保持謹(jǐn)慎；既要注重形式，更要重視實(shí)質(zhì)。

（一）在對中國歷史、政治、社會(huì)和文化的整體把握中，推進(jìn)族際政治整合模式變革

中國的族際政治整合模式有自身起源、成長和轉(zhuǎn)型的基本邏輯，受制于特定的歷史、政治、社會(huì)和文化生態(tài)。觀察中國的民族問題需要有大的時(shí)空觀，要從歷史和現(xiàn)實(shí)、時(shí)間和空間、國內(nèi)和國際等多元互動(dòng)的多個(gè)視角去把握。中國族際政治整合模式的變革不能僅追求短期效應(yīng)和滿足于解決目前的問題，而應(yīng)該站在社會(huì)轉(zhuǎn)型和國家發(fā)展的大局上通盤考慮。

（二）區(qū)分民族問題和族際政治模式運(yùn)行中的問題

在族際政治整合模式的完善進(jìn)程中，需要堅(jiān)持問題導(dǎo)向和底線思維，既不能把復(fù)雜的問題簡單化，也不能把簡單的問題復(fù)雜化。實(shí)事求是地看，中國的族際政治整合模式確實(shí)存在問題，然而，找出問題是為了解決問題，但不能夸大問題的嚴(yán)重性。學(xué)術(shù)研究要以問題意識(shí)為指引，但不能為了突出自己研究的重要性，故意人為拔高問題。

區(qū)分涉及少數(shù)民族成員的問題和民族問題。作為一個(gè)擁有一億多少數(shù)民族人口的大國，不是所有涉及少數(shù)民族的問題都是民族問題，也不是所有民族地區(qū)的問題都是民族問題。由于在基礎(chǔ)設(shè)施、人才儲(chǔ)備、區(qū)位優(yōu)勢等方面存在短板，民族地區(qū)在發(fā)展和轉(zhuǎn)型中面臨著一些瓶頸性的制約是客觀事實(shí)。這一類問題更多地是區(qū)域發(fā)展的問題，和民族問題沒有因果關(guān)系。

區(qū)分民族問題和族際政治整合模式的問題。每個(gè)國家都有自己的民族問題，不能因?yàn)榇嬖诿褡鍐栴}就否定中國的民族政策、民族區(qū)域自治制度和民族法律。中國現(xiàn)在的民族問題是發(fā)展起來以后的問題，從解決問題的制度環(huán)境、資源稟賦等各方面綜合來看，是歷史上最好的時(shí)期之一。因此，不能一看到民族問題，就上綱上線進(jìn)而主觀判斷中國的族際政治整合模式存在問題。

區(qū)分族際政治模式問題和族際政治模式在運(yùn)行中存在的問題。中國大多數(shù)的民族問題往往出在民族事務(wù)治理體系的運(yùn)作過程和運(yùn)行機(jī)制上，不能一看到部分問題就籠統(tǒng)和盲目地否定中國的民族區(qū)域自治制度，大而化之地批評(píng)《民族區(qū)域自治法》和民族政策。正確的做法是以平和的心態(tài)，為改進(jìn)政府治理提出建設(shè)性的方案。在研究方法上，不能僅僅把焦點(diǎn)聚集在宏觀的民族區(qū)域自治制度層面，而是要深入到中觀和微觀的政府運(yùn)作層面進(jìn)行探討。

（三）闡釋中國特色解決民族問題的道路必須立足“中國故事”

應(yīng)對新的民族現(xiàn)象、民族關(guān)系和民族問題，需要根據(jù)新現(xiàn)象拓展新課題、應(yīng)用新方法，形成新成果。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，有賴于扎實(shí)的調(diào)研、科學(xué)的研究方法、開闊的視野，其中至關(guān)重要的是要樹立一個(gè)解決民族問題的參照系。

中國族際政治整合模式所要解決的當(dāng)下問題和其他國家所要解決的問題是不一樣的，因此，不能把部分國家處理民族問題的做法和政府治理模式當(dāng)成中國的標(biāo)準(zhǔn)答案，也不能僅僅將某種虛幻的理念、概念、符號(hào)或者某些國家在某個(gè)特定發(fā)展階段的做法當(dāng)成中國改革的參照系。中國民族事務(wù)治理體系的建設(shè)應(yīng)該從歷史維度、中國政府的實(shí)際績效、國家的整體和長遠(yuǎn)利益去衡量。

四、變革政府間關(guān)系：提升族際政治整合能力的突破口

就政府內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)而言，在堅(jiān)持原有成功模式的同時(shí)，政府間關(guān)系層面以下兩個(gè)方向的變革有助于提升族際政治整合的能力。

（一）合理配置不同層級(jí)政府的職責(zé)體系

各級(jí)政府的資源稟賦、面臨的問題、功能定位不同，在民族事務(wù)事權(quán)配置方面的著力點(diǎn)也應(yīng)有所側(cè)重。在總體堅(jiān)持“環(huán)節(jié)分工”的政府間關(guān)系模式下，變革的方向是以部分民族事務(wù)事權(quán)為試點(diǎn)進(jìn)行“整體性分權(quán)”，即從條形的環(huán)節(jié)分工走向塊狀的事權(quán)相對獨(dú)立，各負(fù)其責(zé)。

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》進(jìn)一步明確提出：“推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度?！甭?lián)系民族工作實(shí)際，針對各層級(jí)政府職責(zé)邊界模糊、職能錯(cuò)位等問題，推進(jìn)各級(jí)政府民族事務(wù)事權(quán)規(guī)范化、法律化，形成各級(jí)政府的整體協(xié)同效應(yīng)，是促進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要著力點(diǎn)，其基本思路是對各級(jí)政府的民族事務(wù)職責(zé)作出分層次說明；權(quán)力該給哪一級(jí)政府就給哪一級(jí)政府，給了就是真給；職責(zé)明晰后，賦予相應(yīng)的財(cái)權(quán)和其他資源。

把各個(gè)民族統(tǒng)一在一個(gè)共同體內(nèi)的關(guān)鍵在于中央政府要有權(quán)威和合法性，東部地區(qū)、大型城市要保持宏觀穩(wěn)定。中央政府在族際政治整合中處于樞紐位置，其職責(zé)是制度建構(gòu)、立法、制定大政方針、抓好省級(jí)政府尤其是5個(gè)自治區(qū)的班子建設(shè)、反恐、協(xié)調(diào)民族關(guān)系等。為確保中央政府的政令統(tǒng)一，中央政府有必要在逐步減少微觀和具體管理事項(xiàng)的同時(shí)建立自己的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，即建立獨(dú)立于地方政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化在某些重要事項(xiàng)上的必要執(zhí)法權(quán)。

5個(gè)自治區(qū)、4個(gè)直轄市、一般省級(jí)政府在民族事務(wù)上有一些共性，也有很大的差別。5個(gè)自治區(qū)民族事務(wù)事權(quán)劃分的原則是：堅(jiān)持維護(hù)國家統(tǒng)一與落實(shí)自治權(quán)的統(tǒng)一，以制定自治條例和單行條例為重點(diǎn)合理配置政府職責(zé)。4個(gè)直轄市要把城市民族工作作為事權(quán)劃分的重點(diǎn)，健全“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的民族工作事務(wù)管理體制。一般省級(jí)政府在堅(jiān)持現(xiàn)行“環(huán)節(jié)分工”的前提下，重點(diǎn)負(fù)責(zé)出臺(tái)符合本地實(shí)際的民族政策，開展民族政策、法規(guī)的宣傳教育等工作。東部一些地區(qū)要重點(diǎn)關(guān)注散居少數(shù)民族和城市民族關(guān)系問題。

縣鄉(xiāng)等基層政府的特點(diǎn)是貼近群眾、就近管理，是民族政策的具體執(zhí)行者，其主要職責(zé)是執(zhí)行上級(jí)決策和各種法律，推動(dòng)民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，發(fā)展義務(wù)教育，健全民族地區(qū)公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)體系，開展宣傳教育，建立相互嵌入式的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境等。

（二）構(gòu)建跨部門協(xié)同機(jī)制

現(xiàn)代國家治理的基本要求是科學(xué)界定政府部門的權(quán)力邊界、明確相應(yīng)的職責(zé)范圍。針對多部門共同治理所暴露出來的不足，變革的思路是厘清政府部門民族事務(wù)權(quán)限，構(gòu)建跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制。

1.堅(jiān)持一件事情主要由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的原則

當(dāng)前，政府各部門在民族事務(wù)方面職責(zé)交叉的現(xiàn)象大量存在?！霸谡鞑块T中，民委的職能范圍最廣，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)幾乎都存在一個(gè)與別的部門出現(xiàn)職能交叉的問題。如何處理與兄弟部門的關(guān)系，使我們的工作既能到位又不越位，是各級(jí)民委普遍面臨的問題?！辈块T間職責(zé)交叉，容易導(dǎo)致協(xié)商成本高，有利的事情爭著做、不利的事情繞道走等現(xiàn)象。厘清部門間職責(zé)的基本方向是一件事情主要由一個(gè)部門負(fù)責(zé)。在借鑒交通運(yùn)輸部、工業(yè)和信息化部等大部制改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，可以嘗試把大部制改革的思路引入民族事務(wù)治理中來，對各部門的民族事務(wù)職責(zé)進(jìn)行重新整合，減少交叉邊界和管理環(huán)節(jié)。接下來，需要做的是系統(tǒng)梳理當(dāng)前在民族事務(wù)方面到底有多少事權(quán)，各部門有多少交叉的事權(quán)，論證交叉事權(quán)的歸屬等。

2.建立高層協(xié)調(diào)機(jī)制，成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

作為一個(gè)全局性的問題，民族工作的政治性強(qiáng)、涉及面廣。在特定事項(xiàng)上，需要?jiǎng)訂T和組織多個(gè)政府部門共同參與，形成合力才能把工作做好。比如，增強(qiáng)各族群眾的“四個(gè)認(rèn)同”，就需要統(tǒng)戰(zhàn)部、民委與宣傳部門、教育部門合作.做好民族宣傳工作。通過大力宣揚(yáng)一些重要的歷史事件和日期、象征，弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化，增強(qiáng)民族自豪感。

對于一些難以厘清部門歸屬的事權(quán)，建立高層協(xié)調(diào)機(jī)制是保障各部門決策形成合力的重要舉措，這有利于各級(jí)黨委和政府把民族工作擺上重要議事日程。每個(gè)政府部門的功能定位不同，在工作中對于同一問題形成不同看法是正常的，這時(shí)候就需要權(quán)威的機(jī)構(gòu)對部門間的不同意見進(jìn)行裁決?！案鶕?jù)多年的經(jīng)驗(yàn)，建立高層協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行民委領(lǐng)導(dǎo)干部高配，是搞好協(xié)調(diào)工作的基本經(jīng)驗(yàn)。”在高層協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌下，涉及到民族事務(wù)的職能部門實(shí)行信息分享機(jī)制、統(tǒng)一決策標(biāo)準(zhǔn)和決策目標(biāo)。為了更好地做好戰(zhàn)略規(guī)劃，協(xié)調(diào)現(xiàn)實(shí)中的民族問題，有必要從中央到地方建立民族事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組。民族事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組的重要任務(wù)在于對決策事項(xiàng)進(jìn)行充分論證和決斷，以協(xié)調(diào)不同意見。民族事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組由黨委或者政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，定期召開小組會(huì)議，梳理本地存在的問題并制定對策。民族事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組的辦公室設(shè)在統(tǒng)戰(zhàn)部或者民委。其中，中央民族事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組的任務(wù)是用戰(zhàn)略的眼光和發(fā)展的眼光研究民族問題，吸納各方意見，從具體事務(wù)中相對解脫出來，集中思考關(guān)于民族事務(wù)治理體系和治理能力建設(shè)中的基本和長遠(yuǎn)問題。

3.建構(gòu)有效的運(yùn)行協(xié)調(diào)機(jī)制

針對責(zé)任機(jī)制不明確、協(xié)調(diào)成本高的問題，需要有針對性地建立部門間制度化的分工協(xié)調(diào)機(jī)制。對于需要多個(gè)部門管理的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)明確牽頭部門，分清主辦和協(xié)辦關(guān)系及其各自的職責(zé)分工。在協(xié)調(diào)的形式上，完善部門協(xié)商、機(jī)構(gòu)編制部門的協(xié)調(diào)等已有做法，理順跨部門協(xié)作的工作流程，發(fā)揮政府的整體協(xié)同效應(yīng)。

建構(gòu)有效的運(yùn)行協(xié)調(diào)機(jī)制，可以破解民族區(qū)域自治制度運(yùn)行和民族政策落實(shí)中的諸多難題。大多數(shù)政府部門并非故意不執(zhí)行民族政策，癥結(jié)在于缺乏激勵(lì)機(jī)制提供動(dòng)力、協(xié)調(diào)機(jī)制提供合力、監(jiān)督保障增加壓力，出路之一就是增加部門協(xié)商、條塊協(xié)商。比如，培養(yǎng)和選拔少數(shù)民族干部，是民族政策的一項(xiàng)重要內(nèi)容，然而，這一政策在某些地方執(zhí)行的不理想?！吧贁?shù)民族干部認(rèn)為組織上對他們有一種思維定向，即少數(shù)民族干部只能從事少數(shù)民族工作，因此提拔使用的機(jī)會(huì)遠(yuǎn)低于非民族鄉(xiāng)的干部。如桃源縣楓樹維吾爾族回族鄉(xiāng)的7任鄉(xiāng)長中，干得再好到頭來也就是個(gè)縣民宗局局長?！贬槍ι贁?shù)民族干部培養(yǎng)和選拔方面存在的問題，應(yīng)由中央統(tǒng)戰(zhàn)部、國家民委與中央組織部合作制定操作細(xì)則。再比如，針對地方民委開展工作較為困難的現(xiàn)象，應(yīng)由中央統(tǒng)戰(zhàn)部、國家民委與中央編辦共同制定地方政府民委系統(tǒng)職能定位、機(jī)構(gòu)編制、人員配備等方面的文件。