法治政府的權(quán)力品格

談建成

【摘要】法治政府的權(quán)力，既要具備管理公共事務(wù)的基本能力，也要達(dá)到規(guī)范性的基本要求。權(quán)力為民，要超越“強(qiáng)力與服從”的傳統(tǒng)關(guān)系邏輯，內(nèi)聚高度的政治自覺(jué)和權(quán)力德性，并在民主政治實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，從而充分調(diào)動(dòng)權(quán)力系統(tǒng)的集體行動(dòng)效能，彰顯現(xiàn)代法治政府的先進(jìn)性。

【關(guān)鍵詞】法治政府 規(guī)矩意識(shí) 協(xié)同治理

【中圖分類號(hào)】D922.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

從社會(huì)系統(tǒng)學(xué)的視界考察，法治政府是政治生態(tài)系統(tǒng)，是關(guān)系系統(tǒng)，是有意識(shí)的行動(dòng)系統(tǒng)，是具有理想信念的目的系統(tǒng)。它的法律規(guī)范旨趣也不能等同于普通社會(huì)行為系統(tǒng)簡(jiǎn)單的“不違法”，抑或簡(jiǎn)單的守法要求，而應(yīng)該具備特有的德性、規(guī)范性、創(chuàng)造性以及協(xié)同性相統(tǒng)一的四位一體的政治品格。

規(guī)矩意識(shí)：權(quán)力德性的內(nèi)生參量

規(guī)矩意識(shí)是權(quán)力德性塑造與形成的內(nèi)生參量。首先，基于法律規(guī)范對(duì)德性與習(xí)慣之不能，權(quán)力德性主要依靠主體規(guī)矩意識(shí)的養(yǎng)成?！胺伤非蟮牟皇堑赖律系摹詈?，而是道德上的‘不壞——對(duì)利益的定紛止?fàn)?，禁止侵害個(gè)體合法利益，它的功能主要不在揚(yáng)善，而在于除惡、禁惡……從制度而言，法律對(duì)非人與不愛(ài)也無(wú)可奈何。”從組織行為學(xué)角度看，政府系統(tǒng)的行為是相對(duì)宏觀的組織行為，權(quán)力者個(gè)體的行為是相對(duì)微觀的組織行為。就習(xí)慣而言，它同樣是行為德性的外在表現(xiàn)，由于人作為權(quán)力行為主體，“并非如同一臺(tái)精密高效的計(jì)算機(jī)那樣，依據(jù)最優(yōu)的算計(jì)而進(jìn)行決策；相反，他們?cè)诙鄶?shù)情況下是依賴行為習(xí)慣而進(jìn)行互動(dòng)交易的。習(xí)慣作為一種重復(fù)和行為的復(fù)制，可以免去或降低人們?cè)陬愃魄樾沃兄貜?fù)進(jìn)行的信息搜尋和交易成本”。故而，良好的習(xí)慣是行為德性的有益成分。

其次，基于法律的有限性事實(shí)，權(quán)力德性主要依靠主體規(guī)矩意識(shí)的養(yǎng)成。法律不是規(guī)范政府權(quán)力的唯一途徑。一方面，法律的作用范圍是有限的，如在思想、信仰以及大量私人生活等方面往往無(wú)能為力；另一方面，法律調(diào)整只是關(guān)系調(diào)整方式之一，并且效果也并不總能達(dá)到預(yù)期，也并不能長(zhǎng)久管用。不僅如此，道德是調(diào)整行為關(guān)系的總和，也是法律的原始基礎(chǔ)，法律無(wú)法窮盡道德范疇，法治必須與德治同行。從權(quán)力的來(lái)源分析，權(quán)力并不完全由法律授予。由于一些并非由法律授予的權(quán)力客觀存在，與此相應(yīng)的非法定的權(quán)力行為主要依賴于主體規(guī)矩意識(shí)的導(dǎo)向，從而內(nèi)聚形成權(quán)力德性。

最后，基于法律的制度理性，權(quán)力德性主要依靠主體規(guī)矩意識(shí)的養(yǎng)成。法律是用于支配特定行為模式和相互關(guān)系的，它對(duì)政府的行為要求是“法無(wú)授權(quán)不可為”，從而對(duì)能動(dòng)的權(quán)力賦予理性。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為“契約人”表現(xiàn)為有限理性，不過(guò)，“契約人”是以機(jī)會(huì)主義假設(shè)為前提的，意味著行為人是自利的、損人利己的，如果我們將權(quán)力主體定義為“契約人”，則與我們權(quán)力為民的基本性質(zhì)不相符。純粹的“制度性控制”是機(jī)械控制論，有悖于權(quán)力主體的意識(shí)特征和能動(dòng)創(chuàng)造性。在法治政府的權(quán)力關(guān)系中，必須牢固樹(shù)立指導(dǎo)權(quán)力行為的規(guī)矩意識(shí)，從而建構(gòu)起法律與權(quán)力彼此信任的可能。

行為規(guī)范：權(quán)力秩序的基本要求

規(guī)范權(quán)力行為是由法治政府的系統(tǒng)特性所決定的。權(quán)力組織系統(tǒng)行動(dòng)者的行為是非線性的，具有內(nèi)在的隨機(jī)性，即混沌性。權(quán)力系統(tǒng)是復(fù)雜的關(guān)系系統(tǒng)，權(quán)力行為規(guī)范的困難和復(fù)雜性，從邏輯上源于個(gè)人和集體行動(dòng)者的自由和混沌性。換言之，“契約人”的自利性和權(quán)力行為的自由余地以及混沌性和不確定性是客觀存在的，這就決定了權(quán)力需要由制度加以規(guī)范?；跈?quán)力系統(tǒng)普遍和內(nèi)在的混沌性，在其表面的秩序下隱藏著巨大的無(wú)序，只有按照既定的規(guī)則進(jìn)行選擇，權(quán)力行為才會(huì)形成有規(guī)律的權(quán)力秩序。盡管法律的存在并不意味著每個(gè)成員都會(huì)服從，但至少法律可以減少權(quán)力系統(tǒng)中行動(dòng)者的不確定性，用系統(tǒng)語(yǔ)言表達(dá)就是減少權(quán)力系統(tǒng)的熵，即降低權(quán)力行動(dòng)者“自私得以實(shí)現(xiàn)的程度”。不過(guò)，法律的普遍適用性必然要面臨具體權(quán)力行為的不確定性難題。面對(duì)這一難題，法律不能僅從行動(dòng)者本人作為起點(diǎn)著手進(jìn)行行為規(guī)制，還要從權(quán)力組織系統(tǒng)角度，建構(gòu)整體的行為規(guī)范框架。

規(guī)范權(quán)力行為是權(quán)力系統(tǒng)自我維持和發(fā)展的內(nèi)在要求。人們通常對(duì)為什么要規(guī)范權(quán)力并不含糊，其核心理由大致包括以下三個(gè)方面：其一，基于“權(quán)力源于權(quán)利的部分讓渡”“權(quán)力屬于人民”“權(quán)力源于權(quán)利”“權(quán)力服從并服務(wù)于權(quán)利”“權(quán)力是保障權(quán)利的手段”等基本共識(shí)，權(quán)力必須受制于權(quán)利。其二，盡管權(quán)力本身并無(wú)好壞之分，但基于權(quán)力擴(kuò)張、異化和失序之潛在危險(xiǎn)，人們擔(dān)憂其“惡性”復(fù)燃，必須通過(guò)對(duì)權(quán)力的制約達(dá)到自我保護(hù)之目的；其三，基于社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，隨著公民社會(huì)的崛起，規(guī)范權(quán)力是發(fā)展民主政治的需要。這些理由固然正當(dāng)，但總體上局限于控權(quán)思維，將權(quán)力置于被動(dòng)受控地位，尚不夠充分。

事實(shí)上，任何社會(huì)系統(tǒng)的維持和發(fā)展，都不是由外因決定的，起決定性作用的是內(nèi)生動(dòng)力。對(duì)于權(quán)力系統(tǒng)而言，其維持和發(fā)展同樣具有內(nèi)生需要，包括自我控制和調(diào)節(jié)，或稱為權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的“自為控制”。這種“自為控制”即是自我規(guī)范，它關(guān)系到權(quán)力系統(tǒng)自身的興衰。有學(xué)者研究認(rèn)為，導(dǎo)致權(quán)力系統(tǒng)衰退的原因主要源于權(quán)力本身：一是權(quán)力系統(tǒng)自身目標(biāo)與掌權(quán)者個(gè)人角色意識(shí)的蛻變，二是權(quán)力系統(tǒng)規(guī)模的膨脹（這被稱為帕金森定律），三是過(guò)度專業(yè)化、復(fù)雜化，四是權(quán)力自我擴(kuò)張本能，五是自我封閉和保守。概言之，權(quán)力德性的喪失、權(quán)力欲和邊界的擴(kuò)張、權(quán)力領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)化等內(nèi)在因素，是權(quán)力系統(tǒng)維持與發(fā)展的關(guān)鍵，權(quán)力必須經(jīng)由法律的規(guī)范實(shí)現(xiàn)“自為控制”。

協(xié)同治理：權(quán)力實(shí)施的公共理性

在法治理念下，權(quán)力似乎逐漸成為與法律爭(zhēng)鋒的“對(duì)立物”，對(duì)于權(quán)力者，法律也往往按其行動(dòng)邏輯不留死角地加以規(guī)制。這種思路有悖于政府作為社會(huì)自組織系統(tǒng)的基本規(guī)律，將處理公共事務(wù)的能力作為一種私有物對(duì)待，同樣缺乏公共理性。

僵化封閉并不是權(quán)力邊界的固有特征?！皩?duì)于復(fù)雜系統(tǒng)，特別是有機(jī)系統(tǒng)，不同分系統(tǒng)之間擁有共同的組成部分不僅是難以避免的，而且往往是必要的，不同分系統(tǒng)之間沒(méi)有截然分明的分界線正是系統(tǒng)有機(jī)性的基本表現(xiàn)”。在真實(shí)的世界里，權(quán)力系統(tǒng)沒(méi)有必要存在著徑渭分明的邊界，許多系統(tǒng)具有模糊和滲透性邊界。而且，我們所看到的系統(tǒng)不只是層級(jí)性的系統(tǒng)，而是交迭的系統(tǒng)：一種系統(tǒng)的要素不只是構(gòu)成了具有自身要素的子系統(tǒng)，它同時(shí)也可能是其他系統(tǒng)的要素。因此，權(quán)力系統(tǒng)作為復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)，不同結(jié)構(gòu)（子系統(tǒng)）之間不可能是完全界限分明的，這是由系統(tǒng)協(xié)同關(guān)系所決定的。

協(xié)同治理是權(quán)力實(shí)施擺脫“囚徒困境”的現(xiàn)實(shí)路徑。從社會(huì)自組織系統(tǒng)行為模式看，權(quán)力系統(tǒng)盡管有一套的整體行為規(guī)范或是遵循統(tǒng)一的法律法規(guī)、紀(jì)律或是慣例。但是，從微觀上看，權(quán)力子系統(tǒng)尤其個(gè)體具有獨(dú)立決策的能力。同一層級(jí)的微觀權(quán)力行動(dòng)和決策是并行的，而且這種微觀決策在主觀上往往只關(guān)注它自己的行為。實(shí)際上，“組織邊界”的可滲透性和流動(dòng)性表明，權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)各要素絕不是不相干的、獨(dú)立的，其關(guān)系是十分緊密的，任何一個(gè)子系統(tǒng)的變化都會(huì)通過(guò)功能耦合網(wǎng)傳遞到整個(gè)系統(tǒng)。

協(xié)同治理不是簡(jiǎn)單的合作方式，而是基于協(xié)同理論的管理理念。對(duì)于政府的權(quán)力系統(tǒng)而言，核心要義是彌補(bǔ)權(quán)力領(lǐng)域結(jié)構(gòu)化特征的不足，促進(jìn)多維權(quán)力領(lǐng)域相互聯(lián)系，相互依存、共同行動(dòng)、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，形成既相對(duì)獨(dú)立又緊密關(guān)聯(lián)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，提高治理能力和績(jī)效，并在相互監(jiān)督與制約中公正用權(quán)，防止權(quán)力的濫用。協(xié)同治理是現(xiàn)代法治政府的理性選擇，是權(quán)力實(shí)施的理性品格。建立協(xié)同治理的制度保障體系無(wú)疑是政府法治化進(jìn)程中不可忽視的建設(shè)性內(nèi)容，既要調(diào)整權(quán)力的隸屬關(guān)系，也要調(diào)整權(quán)力的協(xié)同關(guān)系；既要保持權(quán)力系統(tǒng)合理的結(jié)構(gòu)化邊界，又要防止權(quán)力領(lǐng)域功能邊界的阻遏。

（作者為西南政法大學(xué)行政法學(xué)院2013級(jí)博士研究生，長(zhǎng)江師范學(xué)院副教授）

【參考文獻(xiàn)】

①李海青：《公民、權(quán)利與正義》，北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2011年。

②洪名勇編：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2012年。

責(zé)編/溫祖俊 美編/王夢(mèng)雅