理順央地關(guān)系的關(guān)鍵點(diǎn)是什么

黨國英

【摘要】如果政府不把自己的權(quán)力限制在必要的范圍內(nèi)，就容易產(chǎn)生問題。若中央政府權(quán)力分配過大，會產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)全局的資源錯(cuò)配；若地方政府權(quán)力分配過大，則會產(chǎn)生市場分割，引起另一種資源錯(cuò)配。只有簡政放權(quán)，將政府權(quán)力限制在必要的公共領(lǐng)域，才能談得上合理配置中央與地方之間的關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】央地關(guān)系 簡政放權(quán) 法治政府

【中圖分類號】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

未來中國大局如何，取決于幾個(gè)基本關(guān)系能否調(diào)整好：一是政治經(jīng)濟(jì)全局中的國家與社會的關(guān)系，二是涉及社會基本公正的勞資關(guān)系，三是國家治理體系中的中央與地方的關(guān)系。從長遠(yuǎn)來看，這三方面關(guān)系都會發(fā)生變革。短期內(nèi)，調(diào)整中央與地方關(guān)系不僅自身改革風(fēng)險(xiǎn)小，且有利于降低調(diào)整國家與社會關(guān)系的風(fēng)險(xiǎn)。

本屆中央政府穩(wěn)步推進(jìn)簡政放權(quán)改革

本屆中央政府高度重視國家治理的基礎(chǔ)性制度建設(shè)，這方面的出色成績之一是推進(jìn)簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能。

李克強(qiáng)總理履職伊始，便提出在本屆政府任期內(nèi)要把原有審批事項(xiàng)削減1/3以上，并已經(jīng)提前三年超額完成任務(wù)。截至目前，國務(wù)院下放或取消近千項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。國務(wù)院還發(fā)現(xiàn)由國家部門授權(quán)地方政府審批的事項(xiàng)1200多項(xiàng)，也要求中央有關(guān)部門和地方政府做出清理。

對于政府保留的審批權(quán)力的設(shè)置，國務(wù)院的改革方案也提出了諸多要求。取消審批后，國務(wù)院要求各級政府加強(qiáng)對相關(guān)事務(wù)的事中和事后監(jiān)管，這個(gè)做法事實(shí)上加強(qiáng)了政府責(zé)任。對于必要的行政審批，國務(wù)院要求明確標(biāo)準(zhǔn)、簡化程序、降低收費(fèi)、提高效率。李克強(qiáng)總理在多個(gè)場合強(qiáng)調(diào)依法行政的必要性，要求國務(wù)院和國務(wù)院各部門帶頭維護(hù)憲法法律權(quán)威，用法治思維和法治方式履行職責(zé)。

國務(wù)院還明確要求取消非行政許可審批事項(xiàng)。2014年4月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于清理國務(wù)院部門非行政許可審批事項(xiàng)的通知》?！锻ㄖ芬?，將面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項(xiàng)取消或依法調(diào)整為行政許可，將面向地方政府等方面的非行政許可審批事項(xiàng)取消或調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項(xiàng)，不再保留非行政許可審批。

改革開放以來，由國務(wù)院如此大幅度地推進(jìn)簡政放權(quán)改革，是前所未有的。改革的決心之大，部署之縝密，也是以往罕見的。圍繞這個(gè)改革中心，一些系統(tǒng)配套的改革也陸續(xù)出臺，加強(qiáng)了改革綜合效力。此項(xiàng)改革的意義將逐步顯現(xiàn)，其效果將對中國發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

只有簡政放權(quán)，才能談得上合理配置中央與地方之間的關(guān)系

過多的政府權(quán)力不論如何在中央與地方之間分配，都會妨礙依法行政、建立法治政府。政府權(quán)力整體過大，會抑制社會創(chuàng)新活力，產(chǎn)生“尋租”空間，既損失效率，又妨礙平等?，F(xiàn)在人們常說因?yàn)椤笆袌鍪ъ`”，所以需要政府介入。其實(shí)，“政府失靈”更為多見。“市場失靈”多會帶來分配問題，而“政府失靈”既產(chǎn)生效率問題，又產(chǎn)生分配問題。比較政府與市場二者，它們的可替代性也有很大不同。政府的部分功能可以由社會組織替代，在技術(shù)變化以后，甚至可由市場替代；但市場的功能除了因交易成本的變化而可能由企業(yè)替代之外，政府或社會組織替代市場很難不犧牲效率與平等。

如果政府不把自己的權(quán)力限制在必要的范圍之內(nèi)，就容易產(chǎn)生問題。若中央政府權(quán)力分配過大，會產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)全局的資源錯(cuò)配；若地方政府權(quán)力分配過大，則會產(chǎn)生市場分割，引起另一種資源錯(cuò)配。只有大幅度簡政放權(quán)，將政府權(quán)力限制在必要的公共領(lǐng)域，才能談得上合理配置中央與地方之間的權(quán)力關(guān)系。從這個(gè)意義上說，本屆政府所開展的簡政放權(quán)改革為調(diào)整中央與地方之間的關(guān)系提供了重要基礎(chǔ)。但是，僅僅有這個(gè)改革是不夠的。要建立真正的法治政府，實(shí)現(xiàn)依法治國，還必須從戰(zhàn)略高度系統(tǒng)謀劃中央政府與地方之間的關(guān)系。

合理央地關(guān)系應(yīng)具有的特征

在中國穩(wěn)步推進(jìn)簡政放權(quán)改革的前提下，進(jìn)一步擴(kuò)大地方自主權(quán)是十分必要的。中央和地方關(guān)系的調(diào)整具有下述特征，方稱得上合理：

第一，各級政府之間權(quán)力合理配置的基礎(chǔ)，應(yīng)該是政府最大限度地退出競爭性領(lǐng)域，將政府權(quán)力局限于必要的公共事務(wù)領(lǐng)域。各級政府都應(yīng)少管冗雜事務(wù)，把某些公共服務(wù)權(quán)力轉(zhuǎn)至非政府組織，為自己“瘦身”。

第二，中央和地方各級政府之間的關(guān)系，以及各級地方政府之間的關(guān)系，用法律來確定，實(shí)現(xiàn)法治化。地方政府對轄區(qū)事務(wù)有立法權(quán)，約束條件僅僅是地方法規(guī)與上位法不沖突。

第三，全社會的公共事務(wù)權(quán)力由各級政府合理分配，按照“地方政府能辦好的事情盡量交給地方辦”的原則來確定中央和地方政府之間的分工。這里講的地方政府能辦好的事情，既包括地方政府在自己轄區(qū)里能辦好的事情，也包括地方政府之間自己能協(xié)調(diào)好的事情。中央應(yīng)大膽放權(quán)，不用過分擔(dān)心“區(qū)域分割”問題。例如，美國芝加哥這個(gè)城市雖分割在幾個(gè)“行政區(qū)”中，但基本不影響芝加哥的發(fā)展。除法治維護(hù)、政局掌控、金融穩(wěn)定、國家安全、和平外交、生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)支持、社會保障、區(qū)域平衡、大災(zāi)應(yīng)對等重大事務(wù)之外，中央政府的權(quán)力或可下放地方政府，或可交給社會組織。

中央政府的權(quán)力調(diào)整后，會不會引起麻煩？這個(gè)問題當(dāng)然很重要。避免麻煩生成，需要做多方面的系統(tǒng)性改革。例如，在理想央地關(guān)系的模式下，可以適當(dāng)增加地方政府的可支配財(cái)力，征收財(cái)產(chǎn)稅。財(cái)產(chǎn)稅是一個(gè)國家的基礎(chǔ)稅種，這個(gè)稅種的好處甚多。第一，征收財(cái)產(chǎn)稅，可以激勵政府把好的地塊讓給老百姓，可以鼓勵地方政府利用好邊角地。政府賣地時(shí)會特別謹(jǐn)慎，一般會賣特別沒有經(jīng)濟(jì)前途的土地用作公用建設(shè)用地，以避免財(cái)產(chǎn)稅的損失。第二，有利于土地資源的合理配置。地方政府在引進(jìn)項(xiàng)目時(shí)會考慮兩個(gè)方面：一是這個(gè)項(xiàng)目是不是會帶來錢；二是這個(gè)項(xiàng)目會不會導(dǎo)致周邊地區(qū)價(jià)值下降。這說明，財(cái)產(chǎn)稅的收取可以促使地方政府注意外部性問題，因?yàn)橥獠啃砸蛩乜赡苁秦?cái)產(chǎn)的貶值因素。因財(cái)產(chǎn)稅的征收，企業(yè)及個(gè)人都會盡可能節(jié)約土地使用。第三，財(cái)產(chǎn)稅征收能體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)占有與社會責(zé)任的匹配性，是建立社會公正的需要。

（作者為中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①《李克強(qiáng)在全國推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會議上的講話》，新華網(wǎng)，2015年5月15日。

責(zé)編/劉瑞一 美編/于珊