雙碳目標(biāo)下我國綠色要素市場銜接協(xié)調(diào)存在的問題與改進(jìn)建議

陳浩 高瑞 雷舒然

摘? ?要：綠色要素市場是我國市場化途徑實現(xiàn)雙碳目標(biāo)的重要方式，我國已初步建立碳市場、排污權(quán)市場、用能權(quán)市場以及綠電綠證市場四大綠色要素交易市場，但各市場機制之間并未打通，缺乏系統(tǒng)設(shè)計，導(dǎo)致綠色要素市場之間存在重復(fù)管理、相互割裂、價格無法有效傳導(dǎo)等問題，因此有必要探討雙碳目標(biāo)下綠色要素市場銜接協(xié)調(diào)方式，打破機制體制障礙。本文從各類綠色要素市場的發(fā)展現(xiàn)狀、銜接基礎(chǔ)與存在問題等方面進(jìn)行分析，提出需從加強政策銜接、產(chǎn)品互認(rèn)、建設(shè)統(tǒng)一交易基礎(chǔ)設(shè)施三方面協(xié)調(diào)的政策建議，加快推動我國綠色要素交易體系建設(shè)，形成充分反映綠色要素價格為核心的雙碳目標(biāo)市場化工具。

關(guān)鍵詞：雙碳目標(biāo)；綠色要素；市場銜接；體系建設(shè)

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2023.11.003

中圖分類號：F832.5? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ?文章編號：1003－9031（2023）11－0021－09

雙碳目標(biāo)是我國應(yīng)對全球氣候變化，實現(xiàn)全人類可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署，標(biāo)志著綠色低碳發(fā)展向全局性、系統(tǒng)性工程轉(zhuǎn)變，而以碳市場為代表的綠色要素市場是發(fā)揮市場作用，推動形成綠色發(fā)展方式融入經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)各方面的核心環(huán)節(jié)。我國雖然初步建成以碳排放權(quán)交易市場為代表的多種綠色要素類型并存的綠色要素市場體系，但當(dāng)前各類綠色要素市場發(fā)展程度參差不齊、市場耦合銜接程度較低，無論是從政策層面還是技術(shù)層面均缺乏有效統(tǒng)籌，在一定程度出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)和多頭管理。各類綠色要素市場在雙碳目標(biāo)背景下協(xié)調(diào)發(fā)展與銜接已成為當(dāng)前業(yè)界關(guān)注的焦點。

一、我國綠色要素交易市場發(fā)展現(xiàn)狀

當(dāng)前我國已在環(huán)境、低碳、能源領(lǐng)域形成了碳排放權(quán)交易、用能權(quán)交易、排污權(quán)交易、綠色電力（證書）交易四大類綠色要素交易市場體系。其中碳排放權(quán)交易市場是當(dāng)前綠色要素市場建設(shè)最為成熟的市場，特別是在“雙碳”目標(biāo)下，全國碳排放權(quán)交易市場的成功建設(shè)已表明碳市場成為節(jié)能降碳重要的市場化工具，用能權(quán)交易、排污權(quán)交易市場以及綠色電力交易市場仍處于地方試點試驗的起步階段。

一是我國已構(gòu)建起較為成熟的“強制+自愿”“一級+二級”“國家+地方”的多層次碳排放權(quán)交易市場體系。2011年以來我國已構(gòu)建起強制減排碳市場和自愿減排碳市場，強制市場所納入行業(yè)企業(yè)以高碳排放為主，交易標(biāo)的為國家或試點地區(qū)根據(jù)基線法、歷史強度法、歷史排放法等方式明確企業(yè)可獲發(fā)的碳排放配額，已有電力、水泥、鋼鐵、石化、造紙、民航、供電、港口等多個行業(yè)納入，其中電力已納入全國碳市場，其他行業(yè)則仍在北京、廣東、湖北等試點碳市場履約。在交易層面，強制市場還形成了由政府通過競價的方式不定期向企業(yè)有償發(fā)放配額的一級市場和企業(yè)間通過掛牌、大宗交易的二級市場，并形成了以國家碳排放權(quán)交易平臺+8家地方試點碳排放權(quán)交易平臺的交易基礎(chǔ)設(shè)施和以碳抵質(zhì)押、回購、遠(yuǎn)期等交易工具為主的碳金融業(yè)務(wù)體系。自愿市場則主要以新能源、森林碳匯、工業(yè)減排等減排項目為主，交易標(biāo)的為國家核證減排量（CCER，China Certified Emission Reduction）與地方核證減排量（如PHCER，Puhui Certified Emission Reduction，即廣東碳普惠核證自愿減排量），并被允許進(jìn)入強制市場抵消一定比例的碳排放配額。截至2023年5月，全國（含試點）碳市場累計成交約8.4億噸、273億元，國家核證減排市場累計成交約4.01億噸、20億元。

二是我國已形成有償使用原則的排污權(quán)試點和以服務(wù)新改擴(kuò)建項目為導(dǎo)向的拍賣市場體系。2007年財政部、原環(huán)保部和國家發(fā)改委批復(fù)江蘇、浙江、天津等11個地區(qū)開展排污權(quán)交易試點，2014年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》，明確規(guī)定污染總量控制、排污權(quán)核定、有償取得、收儲回收、抵押融資等排污權(quán)有償使用和交易制度。目前11個試點地區(qū)大多建立了排污權(quán)有償使用和交易的基本制度，覆蓋的行業(yè)為工業(yè)排污單位，交易標(biāo)的為化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等主要污染物。在交易層面，政府通過向企業(yè)收有償使用費，完成排污權(quán)確權(quán)環(huán)節(jié)，然后由政府通過拍賣的方式將排污權(quán)賣給新、改、擴(kuò)建項目，大部分交易通過政府與企業(yè)之間拍賣完成，部分試點存在企業(yè)與間交易。截至2021年底，全國排污權(quán)有償使用和交易總金額為245億元，一級市場（含排污權(quán)有償使用費）金額約176億元，占比72%；二級市場（企業(yè)間）交易約69億元，占比28%。

三是我國已初步探索出對標(biāo)碳交易市場的總量—配額體系和服務(wù)能耗雙控的市場體系。2016年國家發(fā)改委發(fā)布《用能權(quán)有償使用和交易制度試點方案》，批復(fù)浙江、福建、河南和四川正式開啟我國用能權(quán)市場試點。目前我國用能權(quán)市場體系主要采用對標(biāo)碳市場體系的總量交易機制以及參考排污權(quán)交易體系的有償使用交易制度。四個試點市場中，福建、四川試點運作模式類似碳排放權(quán)市場，采用總量下用能權(quán)配額分配的模式，配套監(jiān)測、報告、核查環(huán)節(jié)，形成分配+履約閉環(huán)，并由政府出臺總量設(shè)定與配額分配方法；浙江試點運作模式則以針對新改擴(kuò)建項目用能指標(biāo)有償使用，考核企業(yè)新增能耗情況，核心概念為在不增加現(xiàn)有能耗總量下，通過將企業(yè)減排、倒閉等所核證得到的用能指標(biāo)供新建項目有償使用，類似我國排污權(quán)市場，政府常常作為交易參與人進(jìn)入市場交易。從4個試點地區(qū)運作來看，僅浙江政府主導(dǎo)下的交易相對活躍，福建用能權(quán)主要集中在七、八月份，與碳排放權(quán)市場類似，履約期為交易高峰，潮汐現(xiàn)象明顯。四川、河南試點市場則基本處于停滯狀態(tài)。

四是我國已啟動基于自愿的綠色證書交易市場和部分區(qū)域啟動的綠色電力交易市場。2017年我國正式實施綠色電力證書制度，是可再生能源發(fā)電環(huán)境屬性的證明。綠色電力證書制度實行初期為自愿購買，主要目的為緩解政府可再生能源補貼壓力，獲簽綠證電量要求放棄國家可再生能源補貼。交易品種又分為無補貼綠證與補貼綠證，補貼綠證價格相對較高，風(fēng)電綠證平均交易價格200元/MWh，光伏綠證平均交易價格600元/MWh；無補貼綠證平均交易價格50元/MWh。由于綠證為純自愿市場，加上社會認(rèn)知不足，總體交易量偏低。2021年我國正式開展綠色電力交易試點工作，綠證隨可再生能源電力捆綁交易，賦予綠證強制性與綠電優(yōu)先調(diào)度權(quán)力，廣州、北京電力交易中心正式啟動跨區(qū)域綠電交易，部分地方政府也陸續(xù)出臺當(dāng)?shù)鼐G電交易政策。截至2023年3月，綠電綠證捆綁電力交易，交易量超1800萬個，平均交易價格為30～50元/MWh。2022年，國家發(fā)改委出臺政策通知新增可再生能源消費不納入地區(qū)能源消費總量，綠證可作為可再生消費憑證作為各省級行政區(qū)可再生消費核算工作基準(zhǔn)。

二、我國各類綠色要素交易市場關(guān)鍵問題辨析與銜接的必要性

（一）綠色要素交易市場內(nèi)涵

綠色要素通常指某市場主體對某一類環(huán)境資源的所有、使用、占有、收益等各種權(quán)利的集合。綠色要素市場是一種人為設(shè)計的資源環(huán)境管理工具，其核心是將環(huán)境資源賦予產(chǎn)權(quán)屬性，通過政府建立的總量控制與分配制度，使綠色要素成為一種稀缺性資源，從而產(chǎn)生價格信號并發(fā)揮市場的自發(fā)調(diào)節(jié)功能，實現(xiàn)綠色要素在不同主體、部門或地區(qū)之間的高效配置，實現(xiàn)環(huán)境資源的充分利用。

綠色要素市場在形式上又分為強制市場與自愿市場。強制市場通過政府行政手段強制讓特定行業(yè)、主體進(jìn)入，其必須完成環(huán)境資源控排/使用要求，具有剛性約束，受政府監(jiān)管程度高；自愿市場通常由社會自發(fā)參與，多為企業(yè)、個人履行社會責(zé)任，踐行綠色消費，實現(xiàn)方式多樣靈活，政府監(jiān)管相對較弱。強制市場主要構(gòu)成環(huán)節(jié)為分配、登記、核查、清繳以及交易，自愿市場主要構(gòu)成環(huán)節(jié)為認(rèn)證簽發(fā)、登記以及交易（見表1）。

碳排放權(quán)市場為典型的綠色要素市場，同時又包含強制與自愿市場。強制市場中，政府設(shè)置碳配額總量并分解到各重點控排行業(yè)企業(yè)，企業(yè)主體分配一定比例免費配額后可通過市場交易的方式購買或賣出配額，以完成政府碳排放管控要求。自愿市場中，由具有碳減排作用的項目向政府申請減排量簽發(fā)，所簽發(fā)減排量可進(jìn)入強制碳市場履約，也可向社會大眾出售通過注銷等方式履行社會責(zé)任。

在上述機制的共同作用下，碳市場有效運轉(zhuǎn)能有效實現(xiàn)碳排放資源優(yōu)化配置，以價格信號刺激控排企業(yè)靈活選擇減排手段，在實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展的同時帶動低碳技術(shù)升級與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，高質(zhì)量推動我國雙碳目標(biāo)達(dá)成。用能權(quán)、排污權(quán)、綠證等其他綠色要素市場與碳排放權(quán)市場具有相同的內(nèi)涵，均通過產(chǎn)權(quán)確立的方式將無形的綠色要素轉(zhuǎn)變?yōu)榭山灰住⒖捎媰r的綠色要素，結(jié)合市場機制給予綠色要素價格，以引導(dǎo)優(yōu)化資源配置。

（二）各類綠色要素交易市場關(guān)鍵差異

政策導(dǎo)向差異較大。碳排放權(quán)市場服務(wù)于應(yīng)對氣候變化，主要目的為控制末端溫室氣體排放。強制碳市場更關(guān)注企業(yè)或項目投產(chǎn)運行后生產(chǎn)造成的碳排放，通過總量控制機制促進(jìn)企業(yè)改善生產(chǎn)工藝和能源使用結(jié)構(gòu)；自愿碳市場通過抵消機制打通自愿市場與強制市場，賦予減排量價格，以此調(diào)動社會參與積極性，吸引資金投資減污降碳項目，達(dá)到促進(jìn)低碳發(fā)展的目的。用能權(quán)市場則著重考核企業(yè)或項目的單位增加值能耗或單位產(chǎn)品能耗，主要目標(biāo)是控制企業(yè)生產(chǎn)能源使用行為，特別是引導(dǎo)新改擴(kuò)建項目使用高標(biāo)準(zhǔn)、先進(jìn)的產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)，從而規(guī)范和提升用能效率。因此，與碳市場末端管控不同的是，用能權(quán)市場在我國以考核前端能耗為主，但其與碳市場政策目標(biāo)較為一致均屬于推動能源低碳發(fā)展的政策工具。排污權(quán)市場考核標(biāo)的為生產(chǎn)企業(yè)污染物末端排放，由于其主要目標(biāo)為滿足新、改、擴(kuò)建項目對排污指標(biāo)的準(zhǔn)入要求，因此排污權(quán)市場的政策目標(biāo)更多是為了在不新增排污指標(biāo)前提下滿足產(chǎn)業(yè)對環(huán)境污染的規(guī)制。綠色電力證書制度則更強調(diào)消費端的參與使用，主要政策導(dǎo)向為引導(dǎo)社會綠色消費意識、促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，且通過明確可再生能源新增消費量不計入能源消耗總量等方式擴(kuò)大其在應(yīng)用范圍并逐漸增加綠證消費的強制屬性。

法律依據(jù)層次不同。用能權(quán)交易市場在節(jié)約能源法剛性約束下運行，節(jié)能法明確對新建固定資產(chǎn)投資項目的能耗和能效水平進(jìn)行審查核準(zhǔn)，對超過單位產(chǎn)品能耗限額標(biāo)準(zhǔn)用能的生產(chǎn)單位責(zé)令限期治理。同用能權(quán)交易類似，排污權(quán)交易也要遵循污染物防治的規(guī)定，必須按照環(huán)境保護(hù)法和大氣污染防治法的要求在排污許可和污染物總量控制的框架下運作。碳交易情況則完全不同，國家層面并沒有碳排放管理立法約束，目前碳排放管理可依據(jù)的上位政策是由生態(tài)環(huán)境部頒布的《碳排放權(quán)交易管理試行辦法》。綠證制度同樣無相關(guān)法律明確，主要由國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)布的行政規(guī)章進(jìn)行管理。從綠證制度的初步建立到綠電交易試點以及作為可再生能源消費憑證，均是由主管部門出臺相關(guān)政策對綠證制度不斷發(fā)展完善?？稍偕茉措娏ο{保障機制要求售電公司與參與電力市場交易的企業(yè)承擔(dān)可再生能源消納義務(wù)，與可再生能源法要求電網(wǎng)企業(yè)全額收購可再生能源電力存在一定沖突，即當(dāng)前綠證制度的應(yīng)用還未解決更高層次的法律約束問題。

管控環(huán)節(jié)存在明顯差異。從管理部門來看，碳排放權(quán)、排污權(quán)由生態(tài)環(huán)境部主管，用能權(quán)、綠證由國家發(fā)改委、國家能源局主管，主管部門不一致，市場建設(shè)思路、目標(biāo)，管理方式存在較大差異，難以形成協(xié)同。從管控對象來看，碳排放權(quán)市場包含分配、登記、交易、核查、清繳環(huán)節(jié)，屬于末端治理，主要管理對象是生產(chǎn)端的存量高排放企業(yè)。排污權(quán)以及用能權(quán)市場更加強調(diào)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入，屬于前端指標(biāo)管控，主要管理對象是生產(chǎn)端的新建高排放項目企業(yè)，出發(fā)點為服務(wù)高排放新建項目環(huán)境指標(biāo)的需求，無清繳、注銷環(huán)節(jié)。綠色電力或綠證則主要面向消費端或生產(chǎn)端的企業(yè)用電行為。從指標(biāo)發(fā)放看，碳排放權(quán)存在有償與免費兩種分配模式，但排污權(quán)和用能權(quán)則一般為100%有償發(fā)放。從交易環(huán)節(jié)看，碳排放權(quán)交易主要是二級市場交易（企業(yè)間交易），排污權(quán)、用能權(quán)交易主要是一級市場交易（政府定價轉(zhuǎn)讓）。自愿市場中綠證與碳自愿減排量在核算簽發(fā)注銷環(huán)節(jié)也存在差異。由于綠證數(shù)據(jù)由電力計量提供，來源便捷可靠，無簽發(fā)環(huán)節(jié)，而碳減排量數(shù)據(jù)獲取涉及監(jiān)測、報告、核證，數(shù)據(jù)無法直接獲取，且需機構(gòu)認(rèn)證簽發(fā)以保障權(quán)威性。碳減排量簽發(fā)登記后理論存續(xù)期為無限，可由主體自愿進(jìn)行注銷，但綠證有效期為2年，由國家可再生能源信息管理中心對綠證強制注銷。

（三）各類綠色要素交易市場銜接協(xié)調(diào)的必要性

有利于形成有效的綠色要素價格機制。碳市場、用能權(quán)與綠證三者之間關(guān)系緊密，管理對象均與能源、能耗相關(guān)，盡管政策導(dǎo)向存在一定差異，但最終目標(biāo)均是促進(jìn)我國綠色低碳發(fā)展，因此理論上三者的政策體制、交易機制在某種程度上可以互相協(xié)同。但囿于三種市場機制管理部門不一、政策導(dǎo)向存在差異，市場之間各成體系，不利于各類綠色要素通過市場機制達(dá)到最優(yōu)配置，容易造成同一類項目在不同市場機制中價格信號分散和失真。另一方面，通過市場銜接和整合，降低被管控企業(yè)通過市場交易實現(xiàn)低碳發(fā)展成本，激勵更多綠色減排技術(shù)的應(yīng)用。此外，打破各類綠色要素市場邊界能夠有效擴(kuò)大市場容量，吸引社會各類群體參與市場交易，便于發(fā)掘市場需求創(chuàng)新產(chǎn)品，促進(jìn)綠色要素高效流轉(zhuǎn)，形成真實有效的權(quán)益價格。

有利于避免重復(fù)規(guī)制、降低社會成本。碳排放權(quán)、用能權(quán)與綠證市場在一定程度上存在重復(fù)管理、重復(fù)認(rèn)證問題，如碳排放權(quán)和用能權(quán)覆蓋的行業(yè)企業(yè)高度重合，同一個企業(yè)可能面臨碳排放和用能的雙重規(guī)制，在加大企業(yè)生產(chǎn)壓力同時并沒有明顯促進(jìn)企業(yè)更多減排；碳排放權(quán)中的自愿減排項目和綠電綠證市場，同一個新能源發(fā)電項目可能既認(rèn)證了自愿減排機制又認(rèn)證了綠電綠證，綠色權(quán)益實質(zhì)上被登記了兩次。因此，厘清三種市場之間的關(guān)系與相互作用機理顯得尤為重要。從制度層面明確各市場的分工協(xié)作，能夠減少摩擦成本與不必要的流程，增強不同管理部門之間業(yè)務(wù)上的協(xié)調(diào)配合；從企業(yè)角度，三種市場的協(xié)調(diào)配合便于其內(nèi)部統(tǒng)籌管理碳排放、能耗以及綠色證書三類綠色要素，降低社會總成本。

有利于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級與低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展。綠色要素市場是配置各類環(huán)境資源，為社會提供信號引導(dǎo)低碳轉(zhuǎn)型的重要工具。市場銜接可以充分反映各類綠色要素的低碳環(huán)保價值，形成綠色要素價格階梯，借助價格信號引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)自發(fā)向市場價值高、具有減排潛力的綠色要素聚集發(fā)展；另一方面，各類綠色要素市場的價格高低會直接影響被管控企業(yè)對節(jié)能減碳技術(shù)的投資與選擇，從而影響相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。如早期碳市場CDM機制（清潔發(fā)展機制）獲發(fā)減排量可進(jìn)入高價值歐洲市場，在一定程度推動了我國風(fēng)電光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起步；我國排污權(quán)市場排污權(quán)指標(biāo)價格高，能夠有力激發(fā)企業(yè)自愿投入減排裝置，減排所獲取指標(biāo)又能夠再次出售獲利，推動經(jīng)濟(jì)向綠色低碳轉(zhuǎn)型升級。

三、我國各類綠色要素交易市場銜接協(xié)調(diào)存在的問題

碳排放權(quán)、用能權(quán)、綠證制度分別由生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委、國家能源局管理，各自獨立，部門間政策協(xié)調(diào)難度大。由于我國綠色要素市場大都處于起步階段，制度體系不完善，各類綠色要素市場的主管部門所頒布政策集中各綠色要素市場建設(shè)本身，所頒發(fā)管理辦法、指南并無考慮與各類市場銜接的問題。從落地層面看，企業(yè)作為被控主體較為關(guān)注自身利益，綠電無法抵消碳排放、用能權(quán)與碳排放權(quán)雙重規(guī)制問題愈發(fā)凸顯，在實際操作過程中缺乏操作依據(jù)，國家層面雖有統(tǒng)籌規(guī)劃，但尚未出臺詳細(xì)的指導(dǎo)意見、規(guī)范、指南。從管理層面看，各綠色要素分屬不同管理部門管理，導(dǎo)致頂層設(shè)計和統(tǒng)籌規(guī)劃不足，各綠色要素市場各成體系，無法有效搭建協(xié)調(diào)機制；從機制層面來看，綠色要素市場基礎(chǔ)類制度規(guī)則存在較大差異，包括市場門檻、覆蓋對象、數(shù)據(jù)管理等，且同一綠色要素在不同試點市場的具體要求、市場價格差異較大，短時間內(nèi)難以統(tǒng)一；從屬性層面來看，碳排放權(quán)、用能權(quán)、綠證三者相互交叉，均為能源領(lǐng)域的政策工具，具備協(xié)調(diào)可能性，但缺乏官方互認(rèn)機制；碳排放權(quán)與排污權(quán)為協(xié)同性極強的綠色要素，但在核算、監(jiān)測、數(shù)據(jù)報送等領(lǐng)域尚未打通。就各綠色要素市場具體來看，銜接協(xié)調(diào)存在以下問題。

碳排放權(quán)與用能權(quán)、綠證銜接缺乏政策激勵，暫無統(tǒng)一定價標(biāo)準(zhǔn)。碳排放權(quán)與用能權(quán)分別針對企業(yè)碳排放量、能耗水平進(jìn)行管控，綠電對改善企業(yè)用能結(jié)構(gòu)、降低能耗水平、減少碳排放具有直接作用，但目前碳排放量、用能指標(biāo)計算尚未納入綠證，即企業(yè)購買綠電不會相應(yīng)減少所核算碳排放量與用能指標(biāo)，導(dǎo)致企業(yè)購買積極性不高，更多處于社會責(zé)任目的消費綠證。另一方面，在我國碳市場體系中，可再生能源電力可以申請國家或地方自愿減排量，如允許綠電綠證全額抵消碳排放，而自愿減排量的抵消存在比例限制，會導(dǎo)致綠電綠證價格與減排量價格的混亂，故還需考慮可再生能源電力以何種形式參與碳市場，更好地銜接綠證與碳市場兩項制度。

碳排放權(quán)和用能權(quán)銜接易引發(fā)重復(fù)考核，亟需配套機制引導(dǎo)規(guī)范。碳排放權(quán)能夠促進(jìn)控排企業(yè)改進(jìn)工藝流程，減污降碳，導(dǎo)致其與企業(yè)能耗水平呈強相關(guān)，被納入碳市場管理間接也考核其能源消費水平，同時納入碳市場與用能權(quán)的企業(yè)存在重復(fù)考核的問題。另一方面，我國提出要逐漸從能耗“雙控”轉(zhuǎn)向碳排放“雙控”，意味著未來碳排放權(quán)市場將在各類綠色要素市場中占主導(dǎo)地位，用能權(quán)市場在新形勢下的定位與碳排放權(quán)的配合亟需明確。用能權(quán)與碳排放權(quán)互換渠道，管理條例、管理部門聯(lián)合工作等配套機制均需建立。

碳排放權(quán)和排污權(quán)交易標(biāo)的屬性不同，市場環(huán)節(jié)同質(zhì)化程度高。碳排放權(quán)和排污權(quán)同屬生態(tài)環(huán)境部門管理且兩者屬于同源權(quán)益標(biāo)的，協(xié)調(diào)具有先天優(yōu)勢。然而，我國排污權(quán)市場采用有償使用制度，排污權(quán)實際為準(zhǔn)入指標(biāo)，本質(zhì)并非與碳排放權(quán)一致的環(huán)境產(chǎn)權(quán)，導(dǎo)致交易標(biāo)的屬性不同，先天存在割裂。與此同時，我國排污權(quán)市場存在與排污許可等相關(guān)制度銜接不暢、全國性技術(shù)規(guī)范匱乏、二級市場活力不足、排污權(quán)法律權(quán)屬不清等問題，均增加兩個市場的銜接協(xié)調(diào)難度。碳市場與排污權(quán)市場在登記、核算和核查環(huán)節(jié)同質(zhì)化程度比較高，資源復(fù)用的潛力較大，但當(dāng)前尚未開展銜接工作。

四、我國各類綠色要素交易市場進(jìn)一步銜接協(xié)調(diào)的建議

（一）加強各類綠色要素交易市場頂層政策的銜接

關(guān)于綠證與碳市場銜接，建議加快研究綠證的碳減排作用，修訂完善相關(guān)行業(yè)核算報告技術(shù)規(guī)范，調(diào)整電網(wǎng)排放因子，排放量核算中將綠色電力相關(guān)碳排放量予以扣減；綠證制度與CCER以及各地碳普惠的制度銜接由生態(tài)環(huán)境部牽頭，組織研究CCER以及各地碳普惠與綠證制度的重復(fù)認(rèn)定問題，對同一項目是否能夠同時參與CCER與綠證做出明確規(guī)定，避免一度可再生能源電力同時被兩機制認(rèn)證。

關(guān)于排污權(quán)與碳排放權(quán)的銜接，建議加快就核查、注冊登記、交易等存在重復(fù)建設(shè)的環(huán)節(jié)進(jìn)行梳理，重新明確各環(huán)節(jié)分工；以當(dāng)前已有碳市場與排污權(quán)交易的地區(qū)先行，開展試點試驗，打破排污權(quán)以行政區(qū)域為市場范圍的限制，結(jié)合排污權(quán)所管轄氣體的溫室效應(yīng)，統(tǒng)籌考慮兩個綠色要素總量控制目標(biāo)與聯(lián)合履約；調(diào)整上位規(guī)范，排污權(quán)單獨出臺管理辦法，明確與排污許可制度的關(guān)系，實現(xiàn)獨立管理，引導(dǎo)市場模式向總量市場轉(zhuǎn)變。

關(guān)于用能權(quán)與碳市場的銜接，建議加快研究用能權(quán)與碳排放權(quán)市場的本質(zhì)關(guān)系與錯位配合，避免對同一主體進(jìn)行重復(fù)規(guī)制，用能權(quán)應(yīng)面向新建項目企業(yè)考核，而碳排放權(quán)應(yīng)著重面向存量企業(yè)考核；制定由能耗雙控轉(zhuǎn)向碳雙控的實施路徑，編制用能權(quán)與碳排放權(quán)的配額互認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，對已納入用能權(quán)考核但并未進(jìn)入碳排放權(quán)市場的企業(yè)逐漸向考核碳排放過渡；對于已開展雙重考核的企業(yè)，應(yīng)放開用能權(quán)考核。形成以碳排放權(quán)為主，用能權(quán)為輔的市場格局，將用能權(quán)相關(guān)機構(gòu)、交易平臺納入碳排放權(quán)管理平臺。

（二）打通相關(guān)綠色要素交易市場產(chǎn)品的互認(rèn)互通

在雙碳背景下，碳排放權(quán)將引領(lǐng)各類綠色要素市場，建議針對綠色要素市場推行產(chǎn)品互通互認(rèn)機制，發(fā)揮碳市場的統(tǒng)領(lǐng)作用，以碳排放價格作為其他綠色要素市場定價的參考。

碳排放權(quán)與用能權(quán)市場互通互認(rèn)更多需考慮錯位發(fā)展問題，避免雙重規(guī)制。水泥、數(shù)據(jù)中心、造紙、鋼鐵等同時納入碳市場與用能權(quán)市場的行業(yè)受雙重管理，用能權(quán)市場應(yīng)逐步退出?？蛇x擇暫未納入碳排放權(quán)市場但進(jìn)入用能權(quán)市場的行業(yè)，如印染、化纖、紡織等。建立互通互認(rèn)機制，將用能權(quán)配額轉(zhuǎn)換成碳排放權(quán)配額，形成碳市場與用能權(quán)市場聯(lián)合履約，逐步參與碳市場履約清繳、配額有償發(fā)放，從用能權(quán)市場管理向碳市場管理過渡。

加快綠電綠證、CCER以及地區(qū)減排量的產(chǎn)品互認(rèn)。由于二者具有較為一致的環(huán)境作用，在產(chǎn)品互認(rèn)層面可以核證上述產(chǎn)品的減排作用，厘清二者在碳減排效益上的換算關(guān)系，按統(tǒng)一單位的碳減排作用按比例進(jìn)行轉(zhuǎn)換，通過轉(zhuǎn)換機制使上述綠色要素同時參與電力市場與碳排放權(quán)市場。另一方面，需統(tǒng)一同等規(guī)模電量申請綠證和申請CCER以及地區(qū)減排量在全國/地方碳市場中的抵扣比例，避免不一致導(dǎo)致的市場規(guī)則混亂。

建立長效機制激勵企業(yè)自愿購買綠色要素履行社會責(zé)任。政府可出臺政策鼓勵未納入綠色要素市場的企業(yè)、機構(gòu)購買碳減排量或綠證抵消其生產(chǎn)經(jīng)營過程中對應(yīng)產(chǎn)生的排放。此外推動交易中心創(chuàng)新以碳排放權(quán)為核心，搭配各類綠色要素的排放抵消組合產(chǎn)品，捆綁配套核查、披露、查詢體系，打通各類綠色要素登記簿，形成一站式綠色要素抵消體系。

（三）建設(shè)統(tǒng)一的綠色要素交易市場基礎(chǔ)設(shè)施

推動各類綠色要素統(tǒng)一交易場所，雖然各類綠色要素分屬不同主管部門進(jìn)行業(yè)務(wù)管理，但交易環(huán)節(jié)專業(yè)程度高，可由同一家交易中心承擔(dān)綠色要素交易工作，增設(shè)新綠色要素交易品種無需增加額外成本，有利于集中管理，創(chuàng)新綠色要素產(chǎn)品，制定各類市場協(xié)同發(fā)展路徑規(guī)劃，實現(xiàn)各類綠色要素市場錯位發(fā)展，降低協(xié)調(diào)管理成本。

探索由電力交易中心和碳交易中心進(jìn)行協(xié)同登記，建立電碳大數(shù)據(jù)的登記中心，對綠色電力交易關(guān)鍵數(shù)據(jù)進(jìn)行存證追蹤，確保綠色電力綠色要素的唯一性，不被重復(fù)申明和主張。實現(xiàn)從電力用戶、電力交易中心、碳交易中心、減排量登記系統(tǒng)、國家可再生能源信息管理中心、項目業(yè)主的全流程統(tǒng)一的綠色要素轉(zhuǎn)移機制，支撐電、碳市場協(xié)同運轉(zhuǎn)。

依托碳排放權(quán)市場注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)，納入排污權(quán)與用能權(quán)，形成排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)與交易系統(tǒng)，通過系統(tǒng)對接實現(xiàn)高效配額互換與數(shù)據(jù)共享，降低市場運營成本?？紤]到全國碳市場基礎(chǔ)設(shè)施已初步搭建完畢，未來各行業(yè)逐步進(jìn)入全國碳市場，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建國家—試點多級注冊登記系統(tǒng)與交易系統(tǒng)，實現(xiàn)互通互聯(lián)，為后續(xù)排污權(quán)、用能權(quán)全國市場建設(shè)提供系統(tǒng)支持。

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