上海機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展問題研究

高慧 周海旺

摘要：機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)在積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略中起重要作用。對照老年人機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求的變化趨勢，上海機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)供給存在醫(yī)療護理服務(wù)的不足、中端養(yǎng)老機構(gòu)的缺乏、空間配置的失衡、專業(yè)人才的缺失等四大問題，也是造成上海養(yǎng)老機構(gòu)入住率不高的主要原因。針對上海機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)供需結(jié)構(gòu)性矛盾及原因，提出針對性建議。

關(guān)鍵詞：機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)；供需矛盾；調(diào)整結(jié)構(gòu)

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.06.003

一、引言

黨的二十大報告提出“實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，推動實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)”。機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)作為社會化養(yǎng)老服務(wù)體系的重要支撐，在積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略中起重要作用。民政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2022年底，我國60歲及以上老年人口2.8億人，占總?cè)丝诘?9.8%，其中65歲及以上老年人口2.1億人，占總?cè)丝诘?4.9%，已進入重度老齡化社會。[1]根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組預(yù)測，到2035年我國65歲及以上老年人口規(guī)模將達(dá)到3.46億，人口老齡化率將達(dá)到20.5%，將邁入超老齡化社會。[2]同時第一次“嬰兒潮”出生人口也在2030—2038年進入到高齡，帶來人口高齡化的沖擊。隨著老齡化、高齡化、空巢化的加劇，老年人對養(yǎng)老機構(gòu)的需求越迫切。我國養(yǎng)老機構(gòu)加快發(fā)展的同時而入住率持續(xù)偏低，逐漸成為困擾其高質(zhì)量發(fā)展的突出問題。[3]

上海比全國早20年進入老齡化社會，目前是全國人口老齡化、高齡化程度最高的大城市，與國際大城市相比，也處于高水平。上海主動應(yīng)對人口深度老齡化的挑戰(zhàn)，積極探索完善養(yǎng)老服務(wù)體系，實現(xiàn)了多個“全國率先”，在滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求方面取得了很大成效，養(yǎng)老服務(wù)工作一直走在全國前列，但也同樣面臨同樣困境。上海市民政局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：2022年上海養(yǎng)老機構(gòu)核定床位數(shù)16.36萬張，占戶籍老年人口的3%；入住老年人71731人，入住率只有43.8%，大大低于2018年的58.3%。[4]上海養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)供需存在結(jié)構(gòu)性矛盾是造成入住率偏低的主要原因。本文在分析上海機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀及需求變化的基礎(chǔ)上，研究機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)供需結(jié)構(gòu)性矛盾及成因，并提出針對性建議。

二、上海機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀及需求變化

（一）上海機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀

2010年尤其是2015年以來，上海著重加強政策支持力度，有效擴大服務(wù)供給，促進了機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的快速發(fā)展。

1.機構(gòu)設(shè)施穩(wěn)步建設(shè)

自“十一五”規(guī)劃開始，上海將養(yǎng)老服務(wù)納入《上海市國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃綱要》，2014年在全國率先編制《上海市養(yǎng)老設(shè)施布局專項規(guī)劃（2013-2020年）》（滬府〔2014〕73號）。“十二五”“十三五”上海中心城區(qū)和郊區(qū)分別按照戶籍老年人口的2.5%和3.5%落實養(yǎng)老床位責(zé)任指標(biāo)，并將每年新增養(yǎng)老床位數(shù)列入市政府實事項目，各年份基本都超額完成。2022年上海全市共有養(yǎng)老機構(gòu)729家，比2010年增加104家，平均每年增加近9家；養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)16.36萬張，比2010年增加6.58萬張，平均每年增加超過5400張。2010年以來，上海每百位戶籍老年人擁有養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)都接近3張，基本實現(xiàn)上海養(yǎng)老服務(wù)格局“9073”中“3”的目標(biāo)（見表1）。

2.床位結(jié)構(gòu)加快調(diào)整

《上海市深化養(yǎng)老服務(wù)實施方案（2019—2022年）》（滬民規(guī)〔2019〕26號）要求，到2022年全市養(yǎng)老機構(gòu)護理型床位達(dá)到總床位數(shù)的60%。2021年上海市民政局發(fā)布了《關(guān)于推進本市養(yǎng)老機構(gòu)護理型床位建設(shè)的通知》（滬民養(yǎng)老發(fā)〔2021〕15號），政府投資新建、改建、擴建的養(yǎng)老機構(gòu)原則上應(yīng)全部設(shè)置為護理型床位，對認(rèn)定符合《上海市養(yǎng)老機構(gòu)護理型床位設(shè)置指引》要求的護理型床位，按照每張床位2000元給予一次性補貼。上海養(yǎng)老機構(gòu)護理型床位數(shù)由2020年的5.6萬張增加到2022年的10.62萬張，占總床位數(shù)的比例由2020年的35.7%上升到2022年的64.9%，兩者都翻了近一番。2018年上海首次將改建1000張認(rèn)知癥照護床位列入市政府實事項目，出臺了《認(rèn)知癥照護床位設(shè)置工作方案（試行）》（滬民福發(fā)〔2018〕11號），明確了管理要求和扶持政策。2020年開始這一實事項目指標(biāo)翻倍到2000張，均超額完成。上海認(rèn)知障礙照護床位數(shù)由2020年約5000張增加到2022年的9438張。

3.醫(yī)養(yǎng)結(jié)合全面推進

一是鼓勵有條件的養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機構(gòu)。上海制定出臺《關(guān)于全面推進本市醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展的若干意見》（滬民福發(fā)〔2015〕19號）。2022年上海市有內(nèi)設(shè)醫(yī)療機構(gòu)的養(yǎng)老機構(gòu)366家，比2016年增加了122家；占總養(yǎng)老機構(gòu)的50.2%，比2016年上升了15.4個百分點。有一定規(guī)模（一般為150張以上床位）的養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機構(gòu)覆蓋率達(dá)到100%。二是推動養(yǎng)老機構(gòu)與醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)簽約。從2018年開始，上海市無內(nèi)設(shè)醫(yī)療機構(gòu)的養(yǎng)老機構(gòu)與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心或者其他醫(yī)療機構(gòu)實現(xiàn)簽約服務(wù)全覆蓋。

4.社會參與不斷增強

上海先后出臺了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)推進社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的實施意見》（滬府發(fā)〔2014〕28號）、《本市公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革試點工作方案》（滬民福發(fā)〔2017〕30號）、《上海市養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)“以獎代補”實施辦法》（滬民規(guī)〔2021〕5號）等一系列鼓勵社會參與養(yǎng)老服務(wù)的扶持政策，調(diào)動了各社會主體的參與積極性，并成為上海機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的重要組成部分。一是民建民營養(yǎng)老機構(gòu)趨于增加。2010年以來上海民建民營養(yǎng)老機構(gòu)、床位數(shù)波動增加，2022年分別達(dá)到345家、6.74萬張，比2010年分別增加了13家、1.52萬張；占全市養(yǎng)老機構(gòu)、床位數(shù)的比例都超過了40%，其中2010年—2012年都超過50%。二是公建民營養(yǎng)老機構(gòu)加快發(fā)展。2017年上海在靜安區(qū)、閔行區(qū)兩區(qū)試點并推廣養(yǎng)老機構(gòu)公建民營。2022年上海全市729家養(yǎng)老機構(gòu)中，公建公營占20.9%，公建民營占31.8%，民建民營占47.3%，其中公建民營比2018年上升了近13個百分點；2022年全市16.36萬張養(yǎng)老機構(gòu)床位中，公建公營占21.4%，公建民營占37.4%，民建民營占41.2%。

（二）上海機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的需求變化趨勢

在人口老齡化宏觀因素、家庭中觀因素、老年人微觀因素以及區(qū)域空間因素等多種因素的綜合影響下，上海老年人機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求呈現(xiàn)出如下變化趨勢。

1.機構(gòu)養(yǎng)老需求總量加速增長

截至2022年底，上海60歲以上戶籍老年人口553.66萬人，比2010年增加了222.64萬人，增長了67.3%，占總戶籍人口的36.8%，比2010年上升了13.4個百分點，其中：80歲及以上高齡老年人口83.15萬，占老年人口的15%，已步入深度老齡化快速發(fā)展階段。筆者預(yù)測，上海人口老齡化將由低齡老人規(guī)?？焖贁U張轉(zhuǎn)變?yōu)?0歲及以上的高齡老人規(guī)模加速擴張階段，2023年是高齡老人占全部老年人口的比例變化曲線出現(xiàn)“拐點”的年份，由過去十幾年的下降趨勢轉(zhuǎn)變?yōu)樯仙厔荩?025年上海戶籍高齡老人數(shù)量將增加至94萬人，戶籍老年人口總數(shù)達(dá)到600萬人左右，戶籍高齡老人占戶籍老年人口總數(shù)的比例上升到15.4%左右；2045年上海戶籍高齡老人數(shù)量將增加至230萬人左右，是目前規(guī)模的近3倍，占戶籍老年人口總數(shù)的比例上升到35%左右。

上海市第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年2%的老年人住在養(yǎng)老機構(gòu)，且隨著老年人口年齡的增長，入住養(yǎng)老機構(gòu)的比例快速上升，60—69歲、70—79歲、80歲及以上老年人口入住養(yǎng)老機構(gòu)的比例分別為0.3%、1.2%和10.5%，養(yǎng)老機構(gòu)的入住對象主要是80歲及以上的高齡老人。[5]2019年筆者在上海開展的老年人口養(yǎng)老方式意愿抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，8.5%的老年人希望到機構(gòu)養(yǎng)老，且隨著年齡的增長，老年人希望到機構(gòu)養(yǎng)老的意愿增強，60—69歲、70—79歲、80歲及以上分別為8%、9.2%和12.2%（見表2）。

未來20多年上海戶籍高齡老人數(shù)量將成倍增長，如果再加上非戶籍隨子女在上海居住的外來高齡老人，機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求規(guī)模會更大。再加上家庭結(jié)構(gòu)少子化、小型化和空巢化等變化趨勢帶來的家庭照料資源的持續(xù)減少，預(yù)示著未來的上海機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求將進入爆發(fā)式增長階段，要根據(jù)這一需求變化趨勢早做應(yīng)對準(zhǔn)備。

2.醫(yī)療護理服務(wù)需求急劇增長

隨著深度人口老齡化和高齡化的加快發(fā)展，我國失能、半失能老年人規(guī)模和占比將急劇上升，由2020年的4564萬人和17.11%上升到2030年的6953萬人和17.44%，并將引發(fā)失能老年人長期照護服務(wù)需求激增。[6]機構(gòu)養(yǎng)老為失能老人提供專業(yè)的照料和護理服務(wù)方面具有無可比擬的優(yōu)勢，老年人失能程度越高，越傾向于選擇機構(gòu)養(yǎng)老。[7]

隨著人口老齡化、高齡化程度的加深，因自然衰老患有慢性病、老年性疾病的比例增加，上海市失能、半失能老年人口規(guī)模也快速增加。上海市第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年3.7%的老年人生活不能自理，其中80歲及以上高齡老年人高達(dá)14.2%。[5]截至2022年12月，全市養(yǎng)老機構(gòu)入住老年人71731人，80歲及以上高齡老年人為主（74.5%），且多為中度、重度護理級別的老年人。[4]高齡老人的照料護理問題日益突出，特別是一些失能、失智老人的醫(yī)療護理服務(wù)需求急劇增長。醫(yī)療護理服務(wù)需求是老年人的核心需求，醫(yī)療護理服務(wù)水平是老年人選擇養(yǎng)老機構(gòu)的首要考慮因素。

3.空間需求郊區(qū)化

上海中心城區(qū)人口老齡化程度比郊區(qū)高。2022年中心城區(qū)人口老齡化率、人口高齡化率分別為40.9%、15.2%，高于郊區(qū)的34.1%、15.0%。隨著人口分布郊區(qū)化，上海老年人口、高齡老年人口分布由中心城區(qū)向郊區(qū)不斷擴散。2022年中心城區(qū)老年人口、高齡老年人口占比分別為42.4%、42.6%，分別比2018年下降了2.1個、4個百分點，而郊區(qū)比例上升，其中中心城區(qū)的黃浦區(qū)、虹口區(qū)兩區(qū)因為動拆遷，出現(xiàn)老年人口規(guī)模的減少，分別減少了2.37萬人、0.52萬人。[8]上海老年人口空間分布變化也帶來機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求的郊區(qū)化。

4.結(jié)構(gòu)需求“橄欖型”

上海養(yǎng)老保障水平不斷提高，養(yǎng)老金水平也連續(xù)多年上漲，在全國位居前列。上海市老齡工作委員會辦公室統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：2022年上海領(lǐng)取城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老金老年人占比82.3%，比2010年上升了11.7個百分點，平均每月5261元，比2010年增加了3340元；領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的老年人占9.1%，平均每月1300元；其他是征地養(yǎng)老人員，人均月生活費2641元。[8]同時上海實施了老年綜合津貼、養(yǎng)老服務(wù)補貼、長期護理保險試點等制度，老年人養(yǎng)老服務(wù)支付能力不斷增強，越來越注重養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。目前上海中心城區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的平均收費水平在5000元左右，照護等級越高、養(yǎng)老機構(gòu)越高端，收費水平也越高。因而許多上海老年人收入水平也承受不起高端養(yǎng)老機構(gòu)的費用，只有中端養(yǎng)老機構(gòu)兩者兼顧，需求最大，因而呈現(xiàn)“橄欖型”需求結(jié)構(gòu)。

三、上海機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展存在的主要問題

對照老年人的需求，上海機構(gòu)養(yǎng)老在服務(wù)內(nèi)容、層次、空間、人才供給存在結(jié)構(gòu)性矛盾，是養(yǎng)老機構(gòu)入住率偏低的主要原因。

（一）醫(yī)療護理服務(wù)能力不足

一是近半數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)沒有內(nèi)設(shè)醫(yī)療機構(gòu)。2022年上海49.8%的養(yǎng)老機構(gòu)還沒有內(nèi)設(shè)醫(yī)療機構(gòu)。內(nèi)設(shè)醫(yī)療機構(gòu)必須按照相關(guān)規(guī)定，引入醫(yī)療設(shè)施和醫(yī)護人員，而很多養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)普遍少于150張，規(guī)模比較小、實力有限而難以承擔(dān)相應(yīng)費用。

二是有內(nèi)設(shè)醫(yī)療機構(gòu)的養(yǎng)老機構(gòu)提供醫(yī)療服務(wù)也有限。養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機構(gòu)在醫(yī)療構(gòu)成中應(yīng)屬于社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的分支或補充，其服務(wù)人群與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心服務(wù)的部分人群基本一致，主要為老年人，但沒有納入公共衛(wèi)生體系，招聘醫(yī)護人員難，醫(yī)護人員多為退休人員，具有老年醫(yī)學(xué)和老年護理專業(yè)的醫(yī)護人員更少，再加上科室設(shè)置不全、醫(yī)療設(shè)施不到位等各種原因不能滿足院內(nèi)老年人醫(yī)療服務(wù)需求。

三是簽約后醫(yī)療護理服務(wù)跟不上。上海養(yǎng)老機構(gòu)盡管100%與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心等醫(yī)療機構(gòu)簽約，但后者醫(yī)務(wù)人員上門每周僅提供一次的基本醫(yī)療護理服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了需求。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心等醫(yī)療機構(gòu)還不能很好地發(fā)揮醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的功能和作用。

（二）中端養(yǎng)老機構(gòu)短缺

與上海老年人“橄欖型”需求相反，養(yǎng)老機構(gòu)的供給呈現(xiàn)“啞鈴型”，需求最大的中端養(yǎng)老機構(gòu)存在巨大缺口。2022年上海公建公營、公建民營、民建民營養(yǎng)老床位數(shù)分別占21.4%、37.4%、41.2%，另外全市養(yǎng)老機構(gòu)?；敬参徽?0.5%。[4]

一方面，公建公營、部分公建民營以保基本、兜底線為主，且入住老年人需要一定的條件。這些?；尽⒍档拙€的養(yǎng)老機構(gòu)配置是基本配置，多為4—6人間，很多老年人不愿意住多人房間。另外，因為收費相對低，對入住的老年人有要求，要符合下列條件之一：經(jīng)本市老年照護統(tǒng)一需求評估，照護等級達(dá)到三級及以上的老年人；經(jīng)認(rèn)知障礙照護專項測評或綜合性醫(yī)療機構(gòu)、精神?？崎T診確診，存在一定程度認(rèn)知障礙的老年人；本市特困人員、重點優(yōu)撫對象、計劃生育特殊家庭老年人等符合市、區(qū)相關(guān)政策規(guī)定的其他老年人。

另一方面，民建民營多為高端，絕大多數(shù)老年人消費不起。民建民營養(yǎng)老機構(gòu)拿地、融資、建設(shè)等投入非常大，這也意味著高收費，基本上每個月收費都超過1萬元。另外，上海有代表性的高端養(yǎng)老人機構(gòu)，如梧桐人家、泰康之家·申園、新東苑快樂家園、親和源等，以房產(chǎn)所有權(quán)或使用權(quán)、保證金等形式向老年人預(yù)收費用，大多在百萬元以上，再加上每月需要萬元不等的基本生活費用。這些機構(gòu)的服務(wù)對象只能局限于極少數(shù)的高收入老年人群。

（三）空間供需配置失衡

2022年全市養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)占戶籍老年人口的比例達(dá)到了3%，但區(qū)域差異大。2022年上海中心城區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)占老年人口的2.2%，其中靜安區(qū)最低（1.7%）；近郊區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)分別3.2%、3.9%，其中青浦區(qū)最高（5.2%）。上海中心城區(qū)人口老齡化嚴(yán)重，但養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)建設(shè)不足，而郊區(qū)人口老齡化程度相對較低，但養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)建設(shè)多，再加上地理位置較遠(yuǎn)、收住中心城區(qū)老人難以獲得養(yǎng)老補貼、服務(wù)質(zhì)量難以保障等多種原因入住率更低。2022年上海近郊區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)入住率分別為44.1%、36.1%，其中作為全市床位數(shù)占老年人口的比例最高的青浦區(qū)，入住率全市最低，僅30.2%（見表3）。

（四）專業(yè)護理人才緊缺

經(jīng)上海市民政局抽樣調(diào)查，2022年全市養(yǎng)老護理員平均工資為5058元/月，[4]這比上海統(tǒng)計局公布的同期全市全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資12183元/月低得多。目前上海缺乏大型且專業(yè)的養(yǎng)老護理員培訓(xùn)機構(gòu)，影響了專業(yè)人員的輸出，同時上海養(yǎng)老護理人才的招生規(guī)模較小，近兩年平均不到500人，其中能留在養(yǎng)老機構(gòu)工作的畢業(yè)生更是少之又少。[9]待遇低、培養(yǎng)少、培訓(xùn)不足，再加上社會地位低、激勵機制少等原因，上海養(yǎng)老機構(gòu)難以吸引、留住專業(yè)護理人才，養(yǎng)老護理員整體素質(zhì)偏低。截至2023年8月，上海養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老護理員共計16454人，具有高流動（47.8%工作時間不超過4年）、高年齡（73.5%在50歲及以上）、低文化（80.2%為初中及以下，大中專及以上學(xué)歷僅8.9%）、低技能（初級養(yǎng)老護理員職業(yè)技能證書者高達(dá)79.9%）、低專業(yè)（康復(fù)、護理、膳食、管理等專業(yè)人才更是寥寥無幾）的“兩高三低”特征（見表4），這嚴(yán)重影響了養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量和入住率。

四、調(diào)整上海機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)結(jié)構(gòu)的對策建議

針對上海機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾，提出調(diào)整供給結(jié)構(gòu)，促進上海機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的對策建議。

（一）穩(wěn)步推進醫(yī)養(yǎng)深度融合

一是加大內(nèi)設(shè)醫(yī)療機構(gòu)的支持力度。根據(jù)養(yǎng)老機構(gòu)實際情況，對內(nèi)設(shè)醫(yī)療機構(gòu)的人員配置、設(shè)施設(shè)備添置、專業(yè)培訓(xùn)學(xué)習(xí)、開展醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、藥品零差率等多方面給予財政支持。真正推動落實內(nèi)設(shè)醫(yī)療機構(gòu)醫(yī)護人員在資格認(rèn)定、職稱評定、技術(shù)準(zhǔn)入等方面與其他醫(yī)療機構(gòu)同等對待，強化養(yǎng)老機構(gòu)醫(yī)護人才保障機制，提升醫(yī)療服務(wù)水平。

二是鼓勵醫(yī)療機構(gòu)托管養(yǎng)老機構(gòu)。實踐證明“醫(yī)辦養(yǎng)”是效果非常好的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式。上海鼓勵公辦、民辦醫(yī)療機構(gòu)托管養(yǎng)老機構(gòu)，發(fā)揮醫(yī)療機構(gòu)專業(yè)的醫(yī)療設(shè)備和醫(yī)務(wù)人員的綜合優(yōu)勢，在養(yǎng)老機構(gòu)開展醫(yī)療、康復(fù)、護理等服務(wù)。

三是深化簽約合作機制。深化養(yǎng)老機構(gòu)與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心簽約合作機制，由社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心在養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立固定的醫(yī)療服務(wù)點，直接派遣專業(yè)醫(yī)護人員輪流值班。

（二）適度發(fā)展中端養(yǎng)老機構(gòu)

近幾年綠地集團、上實集團、上海地產(chǎn)集團等市屬國有企業(yè)，以及上海萬宏養(yǎng)老服務(wù)集團有限公司、上海凱成控股有限公司、上海徐匯城投集團等區(qū)屬國有企業(yè)，依托自身產(chǎn)業(yè)和資源優(yōu)勢布局養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。國有企業(yè)參與機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)具有資金、人才、政策、資源和信譽等方面的優(yōu)勢。鼓勵更多的上海市屬、區(qū)屬國有企業(yè)通過新建、收購、管理、運營等多種方式參與養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展，打造一批專業(yè)化、規(guī)?；?、品牌化的規(guī)模適中（150—300張）、收費適中（4000—8000元/月）的中端示范養(yǎng)老機構(gòu)。

（三）優(yōu)化養(yǎng)老床位空間布局

一是充分考慮區(qū)域差異。在落實《上海市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局專項規(guī)劃（2022-2035年）》（滬府〔2022〕33號）之前，各區(qū)結(jié)合人口老齡化發(fā)展趨勢、老年人口分布變化趨勢等區(qū)情，在重視養(yǎng)老機構(gòu)的同時，更要重視養(yǎng)老機構(gòu)的使用效率，避免片面追求超額完成市級目標(biāo)而盲目建設(shè)。近階段放緩遠(yuǎn)郊區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)增長。在全市養(yǎng)老機構(gòu)入住率偏低，尤其遠(yuǎn)郊區(qū)特別低的情況下，在近階段（2024—2028年）放緩遠(yuǎn)郊區(qū)床位數(shù)的增長，其中青浦區(qū)甚至可以零增長。

二是鼓勵養(yǎng)老床位區(qū)域聯(lián)動。推行養(yǎng)老服務(wù)補貼跟老年人走，大力鼓勵推進養(yǎng)老機構(gòu)床位跨區(qū)域合作開放，實現(xiàn)互聯(lián)互通、共建共用。

（四）提升養(yǎng)老護理員專業(yè)化水平

一是培養(yǎng)打造專業(yè)隊伍。以上海市民政局、上海市開放大學(xué)合作辦“老年服務(wù)與管理”大專班為契機，增設(shè)認(rèn)知癥、老年護理、醫(yī)療服務(wù)等相關(guān)專業(yè)和課程，擴大招生規(guī)模，培養(yǎng)相關(guān)專業(yè)人才。上海市教育委員會鼓勵大中專、職業(yè)院校設(shè)置相關(guān)專業(yè)和課程，培養(yǎng)專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人才。

二是培訓(xùn)提升職業(yè)技能。發(fā)揮上海市培訓(xùn)機構(gòu)、醫(yī)院、養(yǎng)老機構(gòu)比較集中的優(yōu)勢，與具有培訓(xùn)資格的協(xié)會、學(xué)校、培訓(xùn)機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)、護理機構(gòu)合作，按照相關(guān)職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)要求，組織開展護理知識與技能的崗前培訓(xùn)、等級培訓(xùn)與短期輪訓(xùn)，提高護理人員的崗位技能和專業(yè)水平。探索建立市、區(qū)兩級養(yǎng)老服務(wù)實訓(xùn)基地，加快培訓(xùn)專業(yè)化的照護人員。

三是優(yōu)化人才激勵政策。除了入職補貼外，工作1年以上的養(yǎng)老護理員每月給予一定數(shù)額的“崗位補貼”。拓寬養(yǎng)老護理人員的職業(yè)晉升渠道。落實國家和上海市關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員技術(shù)等級評定制度的相關(guān)規(guī)定，社會辦養(yǎng)老機構(gòu)在技術(shù)職稱評定、繼續(xù)教育、職業(yè)技能培訓(xùn)等方面與政府辦養(yǎng)老機構(gòu)享受同等待遇。

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Study on the Development of Institutional Elderly Care Services in Shanghai

Gao Hui， Zhou Haiwang

（Shanghai Academy of Social Sciences， Shanghai 200020， China）

Abstract： Institutional elderly care services play an important role in actively responding to the national strategy of aging population. In light of the changing trend of elderly people's demand for institutional elderly care services， there are four major bugs in the supply of institutional elderly care services in Shanghai： insufficient medical care services， lack of mid-range elderly care institutions， imbalance in spatial allocation， and lack of professional talents. These are also the main causes for the low occupancy rate of elderly care institutions in Shanghai. Propose adjusting suggestions according to the structural contradiction and causes of demand and supply of institutional elderly care services.

Key words： institutional elderly care services; contradictions between supply and demand; adjusting the structure