中國城鄉(xiāng)關系演變規(guī)律：從依存、分立到融合

韓帥 梁爽 符星帆 楊亦茜

摘要：從古至今，中國城鄉(xiāng)關系在發(fā)展中不斷演化。通過文獻研究、政策解讀及數(shù)據(jù)分析，從歷史長時段梳理出古代、近代及現(xiàn)代中國城鄉(xiāng)關系演變的基本規(guī)律。研究認為：從總體上看，以農耕經濟為主的古代城鄉(xiāng)為依存共生關系；以工業(yè)文明為主導的近代城鄉(xiāng)逐漸分化為二元對立結構；強調生態(tài)文明與知識經濟的現(xiàn)代城鄉(xiāng)，原先固化的二元關系逐步破冰而趨向融合。新中國成立以來的不同發(fā)展階段，國家治理制度與城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略對城鄉(xiāng)關系產生深刻影響。具體而言，當政策制度偏向農業(yè)、農村時，城鄉(xiāng)關系會緩和，城鄉(xiāng)差距相應縮??；當政策制度偏向工業(yè)、城市時，城鄉(xiāng)關系容易產生對立，城鄉(xiāng)差距會拉大；當國家在城鄉(xiāng)治理體系中強調城鄉(xiāng)等值時，城鄉(xiāng)之間有協(xié)同發(fā)展趨勢。改革開放后，強調生產效率的工業(yè)化與注重經濟增長的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，加速了中國城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化的進程，同時也拉大了城鄉(xiāng)差距；近十年來，國家倡導以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，有望推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

關鍵詞：城鄉(xiāng)關系；城鎮(zhèn)化率；城鄉(xiāng)融合

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.06.006

一、引言：中國城鄉(xiāng)關系何以演化

知古鑒今，以啟未來，明晰中國城鄉(xiāng)歷史、近現(xiàn)代城鄉(xiāng)痛點對未來城鄉(xiāng)發(fā)展意義重大。從古至今，城鄉(xiāng)關系一直關乎國計民生問題。偌大中國，由城市和鄉(xiāng)村組成，億萬中國人可看作由城市人與鄉(xiāng)村人構成。[1]城鄉(xiāng)作為一對相對概念出現(xiàn)，是兩種異質的人類定居聚落，其概念、實體對象、相互關系隨歷史實踐進程不斷發(fā)生演化。一般認為，“城”是比“鄉(xiāng)”更成熟的發(fā)展形態(tài)。不變的是，無論是古代、近代抑或現(xiàn)代中國，城與鄉(xiāng)在生產、生活、生態(tài)等多方面具有明顯的差異性與互補性。[2]

城鄉(xiāng)關系是指城市與鄉(xiāng)村、城里人與鄉(xiāng)村人的綜合發(fā)展關系，包括城鄉(xiāng)空間關系、城鄉(xiāng)經濟關系、城鄉(xiāng)社會關系以及城鄉(xiāng)文化關系等，本文重點討論城鄉(xiāng)經濟社會與城鄉(xiāng)空間關系。城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)關系轉化與調節(jié)的過程，即從鄉(xiāng)到城的空間轉換過程，包括工業(yè)城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化以及人口城鎮(zhèn)化等。從人類命運共同體視角，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村共同組成“城鄉(xiāng)大家庭”。人是城鎮(zhèn)化的主體，人口是城鄉(xiāng)空間均衡發(fā)展的核心要素，深刻關聯(lián)與牽動著其他要素及其關系的發(fā)展。[3]同時，生產要素流動態(tài)勢決定城鄉(xiāng)關系演變。[4]在過去城鄉(xiāng)關系中，城市“攫取”鄉(xiāng)村；[5]在城鄉(xiāng)融合理念下，城市與鄉(xiāng)村應為有機共生體。新時期推進城鄉(xiāng)融合的要點在于推進城鄉(xiāng)基礎設施與生產要素市場一體化，在新型城鎮(zhèn)化大格局下重塑城鄉(xiāng)關系。[6]

中國城鄉(xiāng)關系問題關涉中國城鄉(xiāng)歷史發(fā)展實踐、當下的國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質量、中國現(xiàn)代化城鄉(xiāng)治理水平以及全球可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。尤其是在中國式現(xiàn)代化發(fā)展語境下，對中國城鄉(xiāng)關系做長時段縱貫研究對明晰城鄉(xiāng)歷史特征，解決當前城鄉(xiāng)痛點及探索未來城鄉(xiāng)進路具有重要的現(xiàn)實意義。然而，鮮有文獻從歷史長時段探討從古至今中國城鄉(xiāng)關系的演化特征與發(fā)展規(guī)律。鑒于此，本文通過文獻研究、政策解讀以及城鄉(xiāng)發(fā)展最新數(shù)據(jù)，嘗試從古代、近代、現(xiàn)代三個時間尺度來系統(tǒng)剖析不同歷史時期中國城鄉(xiāng)關系的發(fā)展特征、影響因素及演變規(guī)律，希冀對中國城鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化有所助益。

二、古代城鄉(xiāng)關系：城鄉(xiāng)依存共生為主基調

遠古時期，農業(yè)是人類文明的發(fā)端，也是城鄉(xiāng)關系發(fā)源的起點。[7]華夏先民從采集、狩獵發(fā)展出農業(yè)，伴隨著原始人向智人的轉變，人們逐水而居，比鄰而居。最早的定居聚落誕生于粟作農業(yè)的黃河流域與稻作農業(yè)的長江流域。從簡單到復雜，人類社會組織從初級聚落逐漸成熟，邊緣聚落與中心聚落出現(xiàn)。城鄉(xiāng)聚落產生于新舊石器時代（距今8000—10000年）交替時，根據(jù)甘肅大地灣遺址（距今5000—8000年）的考古發(fā)現(xiàn)，邊緣小聚落向中心大聚落的演變是鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)發(fā)展的最早見證。再者，根據(jù)良渚古城遺址的考古發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)聚落由內向外漸次拉開的布局表明基于社會分工有明確的城鄉(xiāng)劃分。由此可見，遠古中國無論是北方的龍山文化（距今4000—4500年）還是南方的良渚文化（距今4000—5300年），城鄉(xiāng)雖有分野而相互依存。

西周的鄉(xiāng)遂制是古典時期中國城鄉(xiāng)關系發(fā)展的起點①，《周禮》中記載的鄉(xiāng)遂制度有國野之分，即“國人六鄉(xiāng)”（比、閭、族、黨、州、鄉(xiāng)）與“野人六遂”（鄰、里、贊、鄙、縣、遂）?！绑w國經野”制度下的鄉(xiāng)遂制指明了國野之分，表征自上而下的行政等級。公元前221年，秦始皇統(tǒng)一六國后，廢分封而立郡縣，即在全國推廣以“縣”為最基本單元的地方行政區(qū)劃，中央集權下的行政等級扁平化。同時期，作為戶籍制度前身的“編戶齊民”問世，便于國家組織基層。隨后2000多年里，歷朝歷代除了君主與少數(shù)貴族，絕大多數(shù)人為有戶籍、服徭役的平民百姓，基本國策以“重農抑商”為主，農業(yè)經濟始終為國民經濟命脈。因此，各地城鄉(xiāng)貧富差別較有限，城鄉(xiāng)人權利與機會幾近均等，城鄉(xiāng)之間依存共生為古代城鄉(xiāng)關系的主基調。

基于歷史數(shù)據(jù)可知，從戰(zhàn)國時期到南宋之間的約1500年里，全國城鎮(zhèn)化率總體上保持上升態(tài)勢（圖1），在南宋時達到中國古代城鎮(zhèn)化率的最高峰22%，這是由于在唐宋之際國家與社會互動關系變遷下的一次具有劃時代意義的中國歷史實踐轉變，國家對民間生活管控放松，商品經濟繁榮與社會流動性增強，國家稅收的主要來源從農業(yè)經濟變?yōu)楣ど虡I(yè)經濟。經濟、文化、政治環(huán)境整體性變革背景下，社會活力得到充分釋放，客觀上促使土地、人口、商品等生產要素的流通性變強，經濟社會的普遍繁榮形成良性的城鄉(xiāng)發(fā)展生態(tài)，普通人的空間流動性與身份流動性變強，在城鄉(xiāng)間與跨地域可流動，職業(yè)身份與社會階層可轉變，進而促進城鎮(zhèn)化率得到提高。

三、近代城鄉(xiāng)關系：內外沖擊引致城鄉(xiāng)分離

近代以來，國內外多方因素導致城鄉(xiāng)之間隔離發(fā)展。具體而言，因西方經濟與文化入侵，中國傳統(tǒng)農業(yè)經濟走向解體、社會結構遭到破壞，[8]城鄉(xiāng)發(fā)展失衡而逐漸發(fā)生分離。清末西方列強從沿海打破中國國門，頻繁戰(zhàn)爭導致農業(yè)農村凋零；西方資本與中國本土工商業(yè)摧毀傳統(tǒng)小農經濟，很多破產的農民與手工業(yè)者大量涌入城市，城市人口劇增致使人地矛盾突出。1820年，城鎮(zhèn)化率從南宋時的22%下降到6.9%；1846年，全國4.3億人，城鎮(zhèn)化率降至5.1%的中國歷史最低點（圖1）。首先，這與西方列強入侵沖擊中國城鄉(xiāng)社會繼而引發(fā)國內國際經濟、文化、社會全面沖突的外部因素相關。其次，也深受中國內部動蕩影響，戊戌變法、洋務運動、太平天國運動、鴉片戰(zhàn)爭、辛亥革命等導致農業(yè)農村凋零、城市工商業(yè)經濟搖擺不定。在內外聯(lián)合沖擊下導致近代中國城鄉(xiāng)關系發(fā)生分離。

1908年，清朝頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，提出劃分城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)，標志著近現(xiàn)代中國市鎮(zhèn)制度的逐步建立。1911年，江蘇的市鄉(xiāng)制以人口規(guī)模劃分城鎮(zhèn)（城、鎮(zhèn)統(tǒng)稱為市）與鄉(xiāng)村，人口5萬設市，不足5萬則為鄉(xiāng)。1911年，上海設市政廳；1914年，北京設京師市政公所；1918年，廣州設市政公所。上海、北京、廣州、武漢相繼建市并設置市政公所、市政廳、市政府等行政機構。然而直到1921年，廣州才成為中國第一個行政區(qū)劃意義上的“建制市”。1949年新中國剛剛成立時，全國雖已設立207個市，但城鎮(zhèn)化率僅為10.64%（圖1）。近代的港口貿易促進了沿江沿海大城市的率先發(fā)展，一般的城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村發(fā)展動力式微，區(qū)域發(fā)展不均、城鄉(xiāng)經濟社會不平等加劇。

四、現(xiàn)代城鄉(xiāng)關系：在緩和與對立中再破冰

總體上，從新中國成立至今，現(xiàn)代城鄉(xiāng)關系經歷了從城鄉(xiāng)恢復趨向城鄉(xiāng)分化、從城鄉(xiāng)彌合走向二元對立、城鄉(xiāng)巨大鴻溝呼喚城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城鄉(xiāng)一體發(fā)展有效緩解城鄉(xiāng)差距的四個階段。

（一）1949—1978年：從城鄉(xiāng)恢復趨向城鄉(xiāng)分化

1949年3月，毛澤東強調城鄉(xiāng)兼顧、工農緊密聯(lián)系。1950—1952年為三年經濟恢復期，國家提倡恢復與發(fā)展農業(yè)經濟，合理制定農副產品與工業(yè)產品的比價關系，[9]保障城市工業(yè)品與農村農產品的自由交換，城鄉(xiāng)物資周轉靈活，城市與鄉(xiāng)村均得到一定發(fā)展。

“一五”期間（1953—1957年），施行“三大改造”，通過新（擴）建城市、提高農產品收購價格，保障了城鄉(xiāng)間人口的自由流動，城鄉(xiāng)之間保持開放的對流系統(tǒng)，促進了建國初期城鄉(xiāng)的恢復發(fā)展?！耙晃濉逼陂g，全國城鎮(zhèn)化從13.31%緩緩提高到15.39%（圖2）。

“二五”期間（1958—1962年），發(fā)展重工業(yè)與人民公社“大躍進”，農產值比例失調，工業(yè)產值大幅增加而農業(yè)產值大幅下降，原先有機互動的城鄉(xiāng)關系受影響；城鎮(zhèn)化從1958年的16.25%提高到1960年的19.75%，但是1962年降到17.33%。

“三五”（1966—1970年）與“四五”（1971—1975年）是“文革”十年，工農產品的不等價交換、重要物資統(tǒng)購統(tǒng)銷制度形成的剪刀差以及違背廣大農民意愿的農業(yè)合作化制度加劇了城鄉(xiāng)分離的局面，已經趨好的城鄉(xiāng)關系受到嚴重影響。計劃經濟條件時，我國優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，農業(yè)支持工業(yè)、農村補給城市，全國有限資源集中去解決最緊迫的國防問題。農民、工人、知識分子無私奉獻推動工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展。此階段，人的發(fā)展服從于城市發(fā)展，城市發(fā)展傾向于資源型、工業(yè)型城市，一切均服從于國家工業(yè)化戰(zhàn)略。而且持續(xù)多年抑制農民向城市自由遷徙的政策一步步促成了新中國的戶籍制度。城鄉(xiāng)不平等的區(qū)別對待政策，致使新中國城鄉(xiāng)關系一度出現(xiàn)分化。這十年，全國城鎮(zhèn)化率出現(xiàn)停滯甚至發(fā)生倒退，從1966年的17.86%降到1975年的17.34%（圖2）。

（二）1979—2002年：從城鄉(xiāng)彌合走向二元對立

改革開放后，快速城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)二元結構開始固化，城鄉(xiāng)經濟社會開始出現(xiàn)結構性矛盾?！拔逦濉保?976—1980年）與“六五”（1981—1985年）期間，市場化改革首先從農村開始，此時重點發(fā)展農業(yè)，國家放開原先擠壓農村的強制性政策（白永秀，2015），通過建立家庭聯(lián)產承包責任制與提高農副產品的收購價格，激發(fā)農民生產的積極性，農民收入迅速增加，農村生活得到初步改善，城鄉(xiāng)居民收入差距有所縮小?！拔母铩苯Y束后，全國城鎮(zhèn)化率開始穩(wěn)步上升，1981年中國城鎮(zhèn)化率再次突破20%，1984年（23.01%）超過南宋時（22%）的城鎮(zhèn)化率，1985年達到23.71%。

1984年以后，國家發(fā)展重心轉向城市，在城市通過改革國有企業(yè)、調整工資分配形式以調動城市職工的生產積極性，公有制經濟發(fā)展良好；非公有制經濟也得到了一定發(fā)展。雖取消農副產品派購制度來維護農民利益，但農村改革停滯，出現(xiàn)農民收入增長緩慢、工農業(yè)產品比價不合理（“剪刀差”再現(xiàn)），強迫征地、補償過低、資源與權利分配不公等一系列新問題，廣大農民隱性負擔絲毫未減。

“六五”（1981—1985年）期間設立特區(qū)、開放港口，“七五”（1986—1990年）期間開發(fā)浦東、開放省會，“八五”（1991—1995年）期間鄧小平南方談話后發(fā)展社會主義市場經濟，均是控制大城市的非均衡性城市化發(fā)展戰(zhàn)略。1994年分稅制后“央—地”關系發(fā)生新的變化，地方發(fā)展的動力機制發(fā)生從工業(yè)化向城市化的轉變。地方政府實行土地財政推動城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，農民利益受損、社會貧富分化。此時段的一大特征為土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。[10]

“九五”（1996—2000年）與“十五”（2001—2005年）期間均強調現(xiàn)代化建設宜大中小城市協(xié)調、東中西均衡發(fā)展，新世紀中國加入WTO與國際廣泛接軌，接合千年發(fā)展目標的可持續(xù)發(fā)展理念。國家以城市為中心的發(fā)展路徑下，現(xiàn)代化進程得到加快，但城鄉(xiāng)差別卻逐步拉大，“重城輕鄉(xiāng)”政策與戶籍制度讓城鄉(xiāng)二元之間出現(xiàn)多方面（如經濟、社會、文化等）對立的局面。1998年，中國城鎮(zhèn)化率在歷史上首次突破30%大關，按照經典的城市發(fā)展“諾瑟姆曲線”規(guī)律，當城鎮(zhèn)化達到30%的臨界值時將出現(xiàn)第一次拐點，意味著城鎮(zhèn)化將進入加速階段。

（三）2003—2012年：城鄉(xiāng)巨大鴻溝呼喚城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

2000年以來，國家高度重視城鄉(xiāng)發(fā)展的均衡性問題。經過多年持續(xù)高速發(fā)展，“三農”問題、城鄉(xiāng)差別問題以及社會矛盾等顯現(xiàn)出來，黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”戰(zhàn)略，這是黨首次明確從國家經濟社會全局的角度來考慮城鄉(xiāng)共同發(fā)展的問題。2004年形成“工業(yè)反哺農村、城市支持農村”的基本思路，中央提出農民免稅計劃、增加農村基礎教育的財政支出。2005年，中央對農民采取“多予、少取、放活”政策；2006年，徹底取消農業(yè)稅；2007年，全面減免義務教育學雜費，建立并推進新型農村合作醫(yī)療與農村低保制度。黨的十七大進一步提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進社會主義新農村建設”，同時強調要加強農業(yè)的基礎地位，走中國特色農業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，促進經濟社會一體化發(fā)展。

“十一五”（2006—2010年）期間，在科學發(fā)展觀指引下，中國開始依托大城市發(fā)展城市群。2002—2012年中國城鎮(zhèn)化率高速提高，從40.52%提高到52.27%（圖2），2011年城鎮(zhèn)化率突破50%，從此中國進入城市社會。城市發(fā)展高歌猛進，國家采取多項惠農政策讓“城市反哺農村”，力度也是顯而易見的。然而，這10年間城鄉(xiāng)差距是新中國成立以來最懸殊的時段。從2002年起連續(xù)12年，城鄉(xiāng)人均可支配收入比居高不下，均在3.0以上，2009年峰值達3.33（圖3），城鄉(xiāng)差距不斷創(chuàng)新高。若將城鎮(zhèn)居民的一些隱性福利和優(yōu)惠政策折算成收入，中國城鄉(xiāng)居民的收入差距可能達到6∶1。[11]有經濟學家曾敏銳地指出，中國經濟最大的結構失衡就是城鄉(xiāng)關系的失衡，反映貧富差距的基尼系數(shù)接近0.5（0.4—0.5視為差距較大）。消減彌合城鄉(xiāng)間的巨大鴻溝已刻不容緩，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是國家現(xiàn)代化與可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

（四）2013—至今：城鄉(xiāng)一體發(fā)展有效緩解城鄉(xiāng)差距

“十二五”（2011—2015年）期間，開始四化同步建設，提出西部大開發(fā)與國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略；“十三五”（2016—2020年）期間，國家提出經濟、社會、生態(tài)、政治、文化“五位一體”，高質量發(fā)展、高水平治理、高品質生活的新發(fā)展格局；國務院發(fā)布《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》強調保障人人享有基本公共服務是公民的基本權利，推進公共服務均等化對于促進社會公平正義、增進人民福祉具有重要意義。[12]在“十四五”規(guī)劃綱要中，既注重堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展與全面推進鄉(xiāng)村振興（實施鄉(xiāng)村建設行動并健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制），也強調完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質量（深化戶籍制度改革、健全農業(yè)轉移人口市民化機制、提升城市品質及提高城市治理水平）。[13]

黨的十九大指出新時代中國社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，2019年《中共中央國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制體制和政策體系的意見》，將我國城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化推進到城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段，具有重大的歷史意義與現(xiàn)實意義。黨的二十大進一步理順新型城鎮(zhèn)化的思路，強調通過深入實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略及新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，來縮小地域差別、城鄉(xiāng)差別，[14]最終實現(xiàn)共同富裕與人民幸福。

2013年中央召開城鎮(zhèn)化工作會議，把推進農業(yè)人口市民化作為首要任務，規(guī)定四類差別落戶，即取消建制鎮(zhèn)和小城市的落戶政策，中等城市戶口有序開放，大城市落戶條件放寬。2014年國務院發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》，強調有序推進農業(yè)轉移人口市民化以提高城鎮(zhèn)化質量，推動公共服務均等化和人的全面發(fā)展。2015年召開中央城市工作會議，提出尊重城市發(fā)展規(guī)律，推進農民工市民化，加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。2017年召開中央農村工作會議，提出加快形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關系。改革戶籍制度，有序推進農業(yè)轉移人口市民化，標志著對農民工市民化的政策由鼓勵流動向鼓勵融入城市的轉變。[15]2013年以后，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比回落到3.0以下，并且逐年降低，2019年為2.64（2020年上半年為2.63），為自1999年以來的最低值（圖3）。這得益于國家對城鄉(xiāng)發(fā)展政策的引導與全社會集體的共同努力。改革開放40多年來，中國7億多人擺脫貧困，對世界減貧貢獻率超過70%，目前已基本消除區(qū)域性整體貧困。2012年底全國貧困人口為9899萬人，2019年底為551萬人，貧困發(fā)生率從10.2%降至0.6%，連續(xù)7年每年減貧1000萬人以上。截至2020年11月，全國832個貧困縣全部脫貧摘帽。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下中國城鄉(xiāng)發(fā)展模式從“土地城鎮(zhèn)化”轉向“人的城鎮(zhèn)化”，[16]著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。[17]城鄉(xiāng)差距依然不容輕視，鄉(xiāng)村人窮根雖拔卻不富足，城鄉(xiāng)生活品質問題仍在。

2022年中國常住人口城鎮(zhèn)化率為65.22%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為45.4%，兩者的差值高達18.49%，意味著至少有2.61億的城鎮(zhèn)非戶籍人口徘徊在城鄉(xiāng)之間求存與發(fā)展。這充分說明傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化尚不是真正意義上的完整城鎮(zhèn)化，以流動人口所支撐的城鎮(zhèn)化率指標背后隱含著諸多經濟社會發(fā)展的結構性矛盾。[18]由此可推斷出中國社會經濟發(fā)展不平衡不充分發(fā)展的三層次：一是宏觀國家尺度的區(qū)域差異，二是中觀地方尺度的城鄉(xiāng)差別，三是微觀家庭尺度的貧富差距。自2019年中國城鎮(zhèn)化率突破60%，人均GDP超過1萬美元，中國全面進入城鎮(zhèn)化中后期的萬元美金社會，意味著國家社會經濟發(fā)展整體上達到中等發(fā)達國家水平?？缭街械仁杖胂葳宓年P鍵在于縮小城鄉(xiāng)收入差距，因此推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展正當其時。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是破解新時代社會矛盾、解決發(fā)展不平衡不充分問題的抓手，是中國走向現(xiàn)代化的重要標志，[19]其關鍵在于縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和減弱城鄉(xiāng)居民生活水平差別。新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施推動城鄉(xiāng)關系進入融合發(fā)展的新階段，[20]可通過設立城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)與農業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)來破局。農業(yè)現(xiàn)代化是高質量城鎮(zhèn)化的基礎，不能犧牲農業(yè)、農村、農民利益。[21]城鄉(xiāng)一體化可通過同工同酬、同城同權的城鄉(xiāng)就業(yè)市場與保障農村公平分享土地增值收益的城鄉(xiāng)建設用地市場來縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。[22]城鄉(xiāng)融合可分體制機制初步建立、逐步完善、成熟穩(wěn)定三步走，接著分階段、分地域施行不同的融合方式，對應不同的標準與模式。城鄉(xiāng)融合的鄉(xiāng)與鄉(xiāng)村振興的鄉(xiāng)，兩者有差別。前者為與城市關聯(lián)度高的或臨近城市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及城郊的城鄉(xiāng)接合部，后者指一般意義上的鄉(xiāng)村、村莊以及有特色的傳統(tǒng)村落。城鄉(xiāng)融合并非消除城鄉(xiāng)的差異性，而是要確保鄉(xiāng)村對稱于城鎮(zhèn)的主體地位。[23]未來城鄉(xiāng)通過相互賦能有望實現(xiàn)融合發(fā)展。

五、中國城鄉(xiāng)分布格局：城鎮(zhèn)集中建設、鄉(xiāng)村有機分散

根據(jù)國家統(tǒng)計年鑒，城鄉(xiāng)分為城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村兩大部分：城市、縣城、中心鎮(zhèn)統(tǒng)稱為城鎮(zhèn)，一般建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊合稱鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村以本地人為主體，基于農業(yè)的第一產業(yè)為主；城市以城市戶籍人口與外來流動人口混居為主體，以工商業(yè)為基礎的第二、三產業(yè)為主。從數(shù)量上，城少而鄉(xiāng)多；從規(guī)模上，城大而鄉(xiāng)?。徊季稚?，城集中而鄉(xiāng)離散。

1978年，全國城市共有193個（包括地級市與縣級市），縣城2153個，建制鎮(zhèn)10126個；1990年，中國城市450個，縣1919個，建制鎮(zhèn)10126個，鄉(xiāng)40152個，村莊377.32萬個；2021年，城市692個，縣城1482個，建制鎮(zhèn)19072個，鄉(xiāng)8190個，村莊236.09萬個（圖4）。改革開放40多年來，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%提高到2021年的63.89%，年均持續(xù)增長速度保持1個百分點，同時人口以史無前例的超大規(guī)模從鄉(xiāng)村轉移到城鎮(zhèn)。1990—2021年是中國城鎮(zhèn)化高快速發(fā)展的黃金30年，在此期間，城市增加225個，縣城減少421個，建制鎮(zhèn)增加8946個，鄉(xiāng)減少31962個，村莊（自然村）減少141.23萬個。整體上來看，城市、建制鎮(zhèn)的數(shù)量大幅增加，縣城、鄉(xiāng)、村莊數(shù)量大幅度減小，城鎮(zhèn)規(guī)?？焖侔l(fā)展的同時伴隨著鄉(xiāng)村規(guī)模的急劇縮減（圖5），背后的影響機制主要在于快速城鎮(zhèn)化過程中的“合村并居”“村改社區(qū)”“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”“撤縣改區(qū)”以及“縣改市”等行政區(qū)劃調整。有研究認為，我國的市制建設仍嚴重不足，[24]從地理密度②、人口密度③來看，落后于日本及歐美發(fā)達國家。截至2020年底，城鎮(zhèn)居委會109620個，鄉(xiāng)村村委會533073個，鄉(xiāng)村基層單元數(shù)目為城鎮(zhèn)的4.86倍，這意味著城鎮(zhèn)人口集聚程度（人口密度）遠大于鄉(xiāng)村，這也反映出中國城鄉(xiāng)結構依然為大集中、小分散，即集中建設的城鎮(zhèn)與分散布局的鄉(xiāng)村為城鄉(xiāng)發(fā)展格局的基本特征。此外，在珠三角與長三角地區(qū)還存在大量以村莊集體建設用地為特征的半城市化地區(qū)，該類“亦城亦鄉(xiāng)”地區(qū)則為城鄉(xiāng)融合的主戰(zhàn)場與流動人口市民化的一線場域。

六、結論與展望：中國城鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化之路徑思考

基于歷史長時段看中國城鄉(xiāng)關系的發(fā)展演化，從古代到近現(xiàn)代城鎮(zhèn)化率會隨著朝代更新與經濟社會發(fā)展在不斷發(fā)生波動變化，中國古代城鄉(xiāng)曾在南宋出現(xiàn)一次城鎮(zhèn)化率高峰為22%，在清朝晚期跌入歷史低谷，城鎮(zhèn)化率僅為5.1%；中華民國時期出現(xiàn)一次峰值，城鎮(zhèn)化率一度為28.02%（1946年）；新中國成立后城鎮(zhèn)化率從10.64%起步，雖然在不同發(fā)展時段仍有波動，但在改革開放后40多年里城鎮(zhèn)化保持高快速發(fā)展，不斷創(chuàng)造歷史新高；2022年常住人口城鎮(zhèn)化率超過65%（圖6）。可見，中國城鎮(zhèn)化是中國走向現(xiàn)代化的重要驅動力。

從歷史的實踐中總結出古今中國城鄉(xiāng)關系的演變規(guī)律與發(fā)展特征，城鄉(xiāng)關系大體上可分為依存、分化（對立）、融合三種情況。中國古代、近代、現(xiàn)代三大時段里可能同時會發(fā)生此三種情況，總體上看，古代城鄉(xiāng)相互依存、近代城鄉(xiāng)走向分化、現(xiàn)代城鄉(xiāng)從對立開始趨向城鄉(xiāng)融合是中國城市關系演變的基本規(guī)律。推動城鄉(xiāng)關系演化的影響因素具有綜合性，但不同歷史時代的主要因素有區(qū)別，古代城鄉(xiāng)關系主要由文化和地理因素形塑，近代城鄉(xiāng)關系受工、商業(yè)經濟因素的影響頗深，現(xiàn)代城鄉(xiāng)關系則主要是由國家政策驅動而成，而文化是一以貫之具持續(xù)性的影響因素與驅動城鄉(xiāng)關系演化的底層邏輯。

城鄉(xiāng)之間最基本的關系為經濟關系，最根本的關系為文化關系，空間關系為演變過程，社會關系為發(fā)展結果。新中國成立以來在不同發(fā)展階段，政策偏向農業(yè)、農村時，城鄉(xiāng)關系會緩和，城鄉(xiāng)差距會縮?。徽咂蚬I(yè)、城市時，城鄉(xiāng)關系易發(fā)生對立，城鄉(xiāng)差距會拉大；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌時段，城鄉(xiāng)關系有融合之態(tài)。改革開放后，強調生產效率的工業(yè)化與注重經濟增長的城鎮(zhèn)化，加速了中國現(xiàn)代化的進程，同時也拉大了城鄉(xiāng)差距?；诔青l(xiāng)發(fā)展規(guī)律、國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展目標，中國城鄉(xiāng)相互賦能方可實現(xiàn)有機融合。城鄉(xiāng)融合發(fā)展可表征為三個方面：從城市歷史發(fā)展角度看，它是后城鎮(zhèn)化階段城鄉(xiāng)關系的高級發(fā)展階段；從城鄉(xiāng)地理空間看，它是城鎮(zhèn)密集地區(qū)的特定空間單元；從城鄉(xiāng)經濟社會空間看，它是城鄉(xiāng)生產、生活、生態(tài)空間融合。現(xiàn)階段，中國城鄉(xiāng)融合的關鍵在于促進城鄉(xiāng)之間資源要素的自由流動、基礎設施的互聯(lián)互通、公共服務的均衡供給。未來面向中國式現(xiàn)代化城鄉(xiāng)關系與中國城鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化，宜結合大歷史觀與大現(xiàn)代觀，深入研究健康城鎮(zhèn)化、人民幸福感、中國式現(xiàn)代化城鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)治理體系與治理能力現(xiàn)代化之間的互動關系及其因果邏輯。城鄉(xiāng)規(guī)劃學科可深度整合城鄉(xiāng)規(guī)劃學、公共管理學、經濟學、社會學的基礎理論，形成“空間+制度+經濟”“空間+制度+社會”的新型研究框架，最終將城市化、城市性、城市人的理論研究與創(chuàng)新實踐進行貫通整合而促進政商學研用的知行合一。

注釋：

①鄉(xiāng)遂制是西周時期的地方基層社會組織，鄉(xiāng)是貴族居住之地、遂是平民居住之所；鄉(xiāng)遂有國野之分，國為都城及其近郊，野為邊遠的農村地區(qū)；在城市地區(qū)，五家為比、五比為閭、五族為黨、五黨為州、五州為鄉(xiāng)。

②設市的地理密度：我國建制市數(shù)量為679個，平均每14000平方千米設立1市，中國僅為日本的1/30（參考有關文獻）

③設市的人口密度：中國每200萬人設市1座，日本每16萬人設市1座，中國僅為日本的1/12（參考有關文獻）。

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The Evolution Pattern of Urban-Rural Relations in China：

From Dependence， Opposition? to? Integration

Han Shuai， Liang Shuang， Fu Xingfan， Yang Yiqian

（South China University of Technology， Guangzhou 510641， China）

Abstract： China's urban-rural relations have continuously developed and evolved from ancient times to the present. Through literature research， policy interpretation and data analysis， this paper summarizes the basic patterns of the evolution of urban-rural relations in ancient， modern and contemporary China over a long historical period. The study concludes that， on the whole， the rural-urban relationship in ancient times， which was dominated by the agrarian economy， was a symbiotic relationship of dependence; the rural-urban relationship in modern times， which was dominated by the industrial civilization， was gradually divided into a dichotomy; and the rural-urban relationship in modern times， which emphasizes the eco-civilization and the knowledge-based economy， has been gradually breaking the ice of the previously solidified dichotomy and tends to be melted down. At different stages of development since the founding of New China， national governance systems and urban-rural development strategies have had a profound impact on urban-rural relations. Specifically， when national policies favor agriculture and the countryside， urban-rural relations are eased and the urban-rural gap narrows accordingly; when national policies favor industry and the city， urban-rural relations tend to be antagonistic and the urban-rural gap widens; and when national policies emphasize the equivalence of urban and rural areas in the urban-rural governance system， the urban-rural trend develops in a synergistic manner. After the reform and opening-up， industrialization with emphasis on production efficiency and traditional urbanization with emphasis on economic growth accelerated the process of China's urbanization and modernization process， while widening the gap between of urban and rural areas. In recent years， the Chinese government has advocated the people-centered urbanization， which is expected to promote the integrated development of urban and rural areas.

Key words： urban-rural relations; urbanization rate; urban-rural integration