中國式現(xiàn)代化背景下超大特大城市基層政區(qū)治理困境及其優(yōu)化路徑

摘要：超大城市成為我國邁向社會主義現(xiàn)代化強國的核心載體，然而超大特大城市由于其高度的流動性、變動性、復(fù)雜性、風(fēng)險性等特征，使得基層治理往往由于缺乏空間協(xié)同機制而變得捉襟見肘。行政區(qū)劃作為空間治理工具，不僅可以助推超大特大城市治理現(xiàn)代化，也是中國式現(xiàn)代化的重要路徑。在論述現(xiàn)代化進程中超大特大城市重要性基礎(chǔ)上，對其治理現(xiàn)代化進程中基層政區(qū)的治理困境和優(yōu)化路徑進行了探討。

關(guān)鍵詞：中國式現(xiàn)代化；基層政區(qū)；超大特大城市；治理現(xiàn)代化

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.06.007

一、中國式現(xiàn)代化離不開超大特大城市治理現(xiàn)代化

黨的二十大報告指出：從現(xiàn)在起，中國共產(chǎn)黨的中心任務(wù)就是團結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)，以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興。

中國從全面建成小康社會進入到全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的重大歷史轉(zhuǎn)折階段，城市戰(zhàn)略更加凸顯，并且城市發(fā)展好壞決定中國能否跨入中等收入陷阱，邁入發(fā)達國家。2020年，中國GDP總量超過100億元，2019年人均GDP首次超過1萬美元，距離高收入經(jīng)濟體門檻（約為12600美元）僅一步之遙。從國際經(jīng)驗來看，二戰(zhàn)以來世界上100多個經(jīng)濟體在追趕發(fā)達國家，但成功跨越“中等收入陷阱”實現(xiàn)趕超的僅僅有12個，趕超成功率只有10%左右。而這些在人均GDP突破1萬美元后陷入“中等收入陷阱”的國家往往是其城市出現(xiàn)了問題，特別是大量拉丁美洲國家，以及一些東南亞國家，由于城市不堪重負(fù)、“貧民窟”蔓延，甚至衰敗，導(dǎo)致將整個國家拖入泥潭，無法實現(xiàn)現(xiàn)代化進程再上一個臺階。包括一些發(fā)達國家有些城市由于出現(xiàn)衰敗，甚至破產(chǎn)，也引發(fā)了經(jīng)濟社會問題。

因此，如何在我國常住人口城市化率超過60%，從全面建成小康社會進入到全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的新發(fā)展階段，以及新冠疫情后我國進入“逐步形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”，進一步優(yōu)化我國城市發(fā)展戰(zhàn)略，特別是代表國家參與全球競爭、率先實現(xiàn)現(xiàn)代化的超大特大城市的發(fā)展戰(zhàn)略就顯得更加重要。一方面，超大特大城市作為國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的核心節(jié)點，在當(dāng)前全球新格局、城市區(qū)域化背景下其重要性凸顯。例如，十九屆四中全會提出“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力，實行扁平化管理，形成高效率組織體系”，國家十四五規(guī)劃再次指出“提高城市治理水平、加強特大城市治理中的風(fēng)險防控”；另一方面，超大特大城市自身發(fā)展也到了一個需要加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的新階段，正如二十大報告指出的“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。”

從中國式現(xiàn)代化的五個特征而言，超大特大城市治理與中國式現(xiàn)代化也有緊密的對應(yīng)關(guān)系。從“人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化”角度而言，正如新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化，超大特大城市現(xiàn)代化也是一個特定的超大特大空間內(nèi)所有市民的現(xiàn)代化過程，這個過程中需要把握好城市整體規(guī)模和最基層管理單元規(guī)模的適域化甚至最優(yōu)化，以實現(xiàn)市民與城市的和諧。“全體人民共同富裕的現(xiàn)代化”在超大特大城市治理中國式現(xiàn)代化中，體現(xiàn)的則是市民與城市其他市民的關(guān)系，城市特別是超大城市作為一個獨特空間，其使命就在于通過集聚和規(guī)模效應(yīng)發(fā)展經(jīng)濟、創(chuàng)造財富，國外的超大特大城市可能因為這種效率而使得城市成為“有錢人的城市”“有名人的城市”，而人民城市強調(diào)是通過基本公共服務(wù)均等化等方式，實現(xiàn)全體市民的共同富裕?！拔镔|(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化”是強調(diào)人與自己的關(guān)系，人不僅需要外在的物質(zhì)財富也需要文明素質(zhì)、利他精神、公益慈善等精神文明。對于超大特大城市而言，不僅需要城市硬實力讓自己強大，也需要城市軟實力讓自己偉大?！叭伺c自然和諧共生的現(xiàn)代化”，從超大特大城市治理而言則是如何保護城市生態(tài)環(huán)境，建設(shè)公園城市和美麗街區(qū)，當(dāng)然也包括如何更好應(yīng)對自然災(zāi)害、極端天氣以及重大疫情挑戰(zhàn)的現(xiàn)代化?！白吆推桨l(fā)展道路的現(xiàn)代化”，從超大特大城市治理而言，則是如何能實現(xiàn)自身發(fā)展與周邊區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，以及外來新市民如何更好融入城市等治理的現(xiàn)代化。

二、超大特大城市治理現(xiàn)代化離不開基層政區(qū)優(yōu)化

行政區(qū)劃作為調(diào)節(jié)空間關(guān)系的重要治理工具，它在我國城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮了重要作用，也做出了重要貢獻。而超大特大城市治理的中國式現(xiàn)代化，政區(qū)治理無疑也仍將扮演重要而獨特的作用。

一方面，從世界范圍來看中國的行政區(qū)劃歷史最悠久、內(nèi)容最豐富，也是我國城鎮(zhèn)化進程中最具中國特色的空間治理工具之一。另一方面，正如前述超大特大城市治理中國式現(xiàn)代化的五個特征中，行政區(qū)劃在其中也密切關(guān)聯(lián)。包括行政區(qū)劃調(diào)整對城市規(guī)模治理的促進優(yōu)化作用，將更好實現(xiàn)超大人口規(guī)模城市的現(xiàn)代化；基層區(qū)劃調(diào)整對基本公共服務(wù)均等化的促進優(yōu)化作用，將更好實現(xiàn)城市的空間均衡發(fā)展和公平正義；政區(qū)地名的歷史保護以及人文化、美感化調(diào)整也是提升城市軟實力的一個路徑；政區(qū)層級的扁平化改革和邊界治理等，對超大特大城市應(yīng)對自然界各種風(fēng)險挑戰(zhàn)提供了路徑，而參考政區(qū)建制化邏輯的“河長制”等管理創(chuàng)新也對生態(tài)治理提供了政策工具；行政區(qū)劃的合并與跨界聯(lián)動在超大特大城市區(qū)域化發(fā)展中，有著其獨特的減少空間交易成本、提升整體空間治理效率的重要功能。

特別是在提高超大城市綜合承載能力、資源配置能力和風(fēng)險防控能力方面，優(yōu)化基層政區(qū)結(jié)構(gòu)設(shè)置可謂是一個重要影響因素。優(yōu)化基層空間配置就是通過構(gòu)建幅員適度、建制清晰、層級合理的基本治理單元體系，以提升街鎮(zhèn)鄉(xiāng)-村居等基層治理能力現(xiàn)代化水平。夯實超大城市基本治理單元，不僅可以為“內(nèi)循環(huán)”提供堅實的社會穩(wěn)定基礎(chǔ)支撐，也是有效防控重大突發(fā)應(yīng)急事件的基礎(chǔ)保障，更是推進超大城市治理現(xiàn)代化的重要手段。

三、當(dāng)前我國超大特大城市基層政區(qū)設(shè)置的不適應(yīng)性分析

“基礎(chǔ)不牢、地動山搖”，超大特大城市由于其高度的流動性、變動性、復(fù)雜性、風(fēng)險性等特征，使得基層治理需要更為精巧科學(xué)的空間配置才能實現(xiàn)基層秩序與活力之間的平衡，進而有利于整個城市的運行，否則要么導(dǎo)致基層問題頻頻，要么使得行政管理成本過高。從超大城市空間配置近年來的突出問題及其未來挑戰(zhàn)來看，主要有以下幾個方面：

（一）都市圈視域下超大城市郊區(qū)新城建制的不適應(yīng)

十九屆四中全會提出“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力，實行扁平化管理，形成高效率組織體系”，如何在都市圈視域下提高超大城市綜合承載能力，大力發(fā)展郊區(qū)新城是一個重要路徑，如何讓新城發(fā)力和高效治理，其中的政區(qū)建制是一個重要影響因素，新城建制如果不能有效協(xié)調(diào)“市—區(qū)”關(guān)系，則要么難以發(fā)揮全市統(tǒng)籌全域空間發(fā)展的優(yōu)勢，主城—新城—都市圈內(nèi)市域外城市的整體資源配置能力低；要么難以發(fā)揮新城的空間、生態(tài)和后發(fā)優(yōu)勢，新城發(fā)展動力、積極性和特色性不足，甚至成為“燈下黑”。

（二）基層空間單元人口過多，凸顯精細化治理能力不足

我國超大城市在發(fā)展過程中有意無意地形成了諸多超大社區(qū)，包括亞洲最大社區(qū)北京“回天”社區(qū)、上海的7個鎮(zhèn)實有人口超過30萬（根據(jù)七普最新數(shù)據(jù)）等。雖然在實踐中“大有大的管法、小有小的管法”，但在應(yīng)對新冠疫情等重大突發(fā)事件時，過大的空間單元人口規(guī)?？赡軙砩鐓^(qū)韌性的不足，甚至突破管理底線，例如難以實現(xiàn)“封閉管理”等。此外，基層空間單元人口規(guī)模過大，也影響了基本公共服務(wù)供給的“最后一公里”，不僅降低了公共服務(wù)的可及性，也難以更好匹配社區(qū)居民的實際需求。

（三）基層建制單元撤并過多，引發(fā)“被撤制鎮(zhèn)”治理衰敗

新世紀(jì)以來，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并在全國陸續(xù)推進，對于超大城市而言確實起到了做大鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)、促進村民集中居住、農(nóng)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營和大戶集中等政策效果。但是不少基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于建制撤銷和行政中心遷移，出現(xiàn)了嚴(yán)重的衰敗，包括基礎(chǔ)設(shè)施年久失修而嚴(yán)重影響安全管理、公共服務(wù)供給不足而嚴(yán)重影響老鎮(zhèn)居民獲得感、導(dǎo)致民俗文化遺產(chǎn)保護不力甚至破壞等。

（四）基層城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)換不規(guī)范，導(dǎo)致居民認(rèn)同模糊難以適應(yīng)

由于缺乏村改居、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、鎮(zhèn)改街道等標(biāo)準(zhǔn)，基層建制的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)換過快導(dǎo)致了居民認(rèn)同模糊等問題。2019年筆者對441名上海市居民開展的問卷調(diào)查顯示，對于自己生活的小區(qū)，11%的被調(diào)查者不知道自己居住在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或街道；而對于自己工作的地點，19%的居民不知道基層建制類型，還有5.67%的居民認(rèn)為沒有必要知道基層建制類型。另外，當(dāng)問到居住地從鄉(xiāng)變更為鎮(zhèn)或者從鎮(zhèn)變更為街道時候公共服務(wù)是否有變化時，均有三分之一以上的居民認(rèn)為沒有變化或者無法判斷。

（五）基層空間架構(gòu)不合理，致使跨層級和跨邊界治理難

一方面，隨著重心下移、資源下沉、權(quán)力下放的超大城市治理結(jié)構(gòu)改革，基層也承擔(dān)了很多改革創(chuàng)新任務(wù)，而這些任務(wù)的完成對基層空間架構(gòu)提出了新的需求。沒有合理的基層空間架構(gòu)，易于導(dǎo)致資源配置的不科學(xué)，例如社區(qū)防控中的封閉式管理、社區(qū)新基建、城市網(wǎng)格化管理等。同時，沒有相對穩(wěn)定和科學(xué)的基層空間架構(gòu)作為“錨”，極易導(dǎo)致基層公共服務(wù)供給出現(xiàn)碎片化、隨意化、嬗變化等問題，例如包括托幼和養(yǎng)老等在內(nèi)的15分鐘社區(qū)生活圈建設(shè)以及基層黨建服務(wù)中心等布局不合理，進而影響城市精細化治理效能。另一方面，在一些省界毗鄰地區(qū)，例如，上海的金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)與浙江的嘉興市新埭鎮(zhèn)等就曾因為農(nóng)村土地劃分問題而出現(xiàn)過空間飛地，這些飛地經(jīng)常發(fā)生斷頭路、交通巴士短缺、流竄作案猖獗、垃圾治理難、環(huán)境保護不力等問題。

（六）基層建制名稱缺乏規(guī)范和人文美感

在超大城市郊區(qū)快速城鎮(zhèn)化進程中，為更好應(yīng)對城鄉(xiāng)接合部的過渡性管理，一些基層建制的名稱不甚規(guī)范，例如上海新城出現(xiàn)的“嘉定鎮(zhèn)街道”“南匯新城鎮(zhèn)”等通名專名化的情況，以及菊園新區(qū)管委會、工業(yè)園區(qū)管委會等準(zhǔn)政區(qū)表述。此外，在居委會取名上，也存在缺乏人文美感的情況。例如，根據(jù)2018年上海市16個區(qū)4364個居委會名稱的全樣本分析表明：一是上海三分之一以上（1495個居委會，占比34.26%）的居委會名稱是以數(shù)字排序作為居委會專名，如“張廟街道通河八村三居委會”“兆林新村第十六居委會”等。這樣的命名缺乏美感和人文性，不利于形成居民的歸屬感。二是全市20.23%的居委會中帶有“村”這一名詞，以“**村居委會”命名在上海非常普遍，如上南八村居委會、三林新村居委會等。盡管這一方式具有繼承性，但也可能造成一定的誤解，可以進一步優(yōu)化。三是居委會名稱中出現(xiàn)“路、弄、街、里”等路名來給居委會取名的占到9.76%，例如，“中山東一路居委會”“談家橋路80弄居委會”等，這樣的取名雖然便于居民通過地理交通位置來尋找和記憶，但總體上也有局限性，可以從地名創(chuàng)新角度采用更有美感的取名方式。

（七）超大城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型對基層政區(qū)格局的影響

正如習(xí)近平總書記指出：“讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路”。超大城市在數(shù)字化轉(zhuǎn)型上具有先發(fā)優(yōu)勢，在“城市大腦”“數(shù)字政府”“一網(wǎng)統(tǒng)管”等數(shù)字治理背景下，基層政區(qū)格局也需要及時調(diào)整，包括數(shù)字化治理為縮減行政層級、推動扁平化改革提供了技術(shù)支撐，這對于“二級（三級）政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”體制將帶來重塑性的調(diào)整。據(jù)調(diào)研，目前中心城區(qū)市轄區(qū)在數(shù)字化治理中的定位就較為模糊，市里作為制定標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一指揮、構(gòu)建底座的定位較為清晰，街鎮(zhèn)村居作為一線發(fā)現(xiàn)、落實處置、反饋效果的定位也較為清晰，而市轄區(qū)在其中的定位目前較為模糊；此外，在數(shù)字化治理背景下，管理幅度大為拓展，對于超大城市、超大區(qū)域以及超大街鎮(zhèn)和社區(qū)而言，可以利用數(shù)字化手段實現(xiàn)寬幅度的精細化治理，這就為進一步縮小基本管理單元的尺度提供了可能。

（八）城區(qū)街道辦事處政府駐地辦公空間難以適應(yīng)治理重心下移，駐地遷移需求較大

隨著重心下移、職能下沉，目前超大城市街道辦事處職能不斷豐富，可現(xiàn)有的辦公空間還是基于以往的職能來設(shè)計的，加之隨著中心城區(qū)物業(yè)價格的高升以及資源的稀缺，街道辦事處辦公空間就近擴展的難度一般較大，特別是數(shù)字治理轉(zhuǎn)型中，街道辦事處往往也需要配置一塊較大的電子顯示屏及其相應(yīng)的指揮空間，目前的街道辦事處一般很難騰出這樣的空間。因此，街道辦事處目前往往是在轄區(qū)內(nèi)分散布局社區(qū)事務(wù)受理中心、社區(qū)文化活動中心、城市運行數(shù)字化管理中心等機構(gòu)，由于功能分散布局，使得街道辦事處在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中指揮上存在一些不便利。面對這樣的實際問題，不少街道紛紛提出遷移駐地的行政區(qū)劃調(diào)整需求。

四、優(yōu)化基層政區(qū)設(shè)置助推超大特大城市治理現(xiàn)代化

（一）以15分鐘社區(qū)生活圈為標(biāo)準(zhǔn)劃定基層治理規(guī)模

隨著我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾，提高公共服務(wù)的均等化和可及性成為超大城市治理的核心目標(biāo)。近年來各大城市紛紛推出了建設(shè)15分鐘生活圈的目標(biāo)，以打通基本公共服務(wù)供給的“最后一公里”，無疑空間配置是實現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵工具。圍繞15分鐘生活圈，筆者在上海進行了15分鐘步行距離的實證研究，發(fā)現(xiàn)在居委會轄區(qū)人口平均1500戶的設(shè)置下，要實現(xiàn)15分鐘社區(qū)生活圈目標(biāo)，最優(yōu)的基層區(qū)劃設(shè)置是：當(dāng)人口密度為1萬人/平方千米時，街道轄區(qū)2—3平方公里，服務(wù)2—3萬人，下設(shè)10個社區(qū)，這也是克里斯泰勒中心地理論的最優(yōu)行政管理幅度。當(dāng)然，如果市中心區(qū)人口密度高于1萬人/平方千米或者郊區(qū)人口密度低于1萬人/平方千米時，街道面積可做相應(yīng)調(diào)整，但應(yīng)不小于2平方千米。[1]

（二）以創(chuàng)新“中間層”探索“新型街區(qū)制”，實現(xiàn)“行政減層和服務(wù)加層”

超大城市在數(shù)字化轉(zhuǎn)型等背景下具備了“扁平化”改革的條件，因此超大城市理應(yīng)也有一個“超大基層”。然而，超大城市居民在公共服務(wù)需求上則越來越注重品質(zhì)化層次化，如何實現(xiàn)超大城市治理所需的“扁平化”與公共服務(wù)供給所需的“多層化”的平衡，需要在基層空間結(jié)構(gòu)上進行探索創(chuàng)新。

上海針對中心城區(qū)居委會規(guī)模太小導(dǎo)致的服務(wù)能級和質(zhì)量不足、街道規(guī)模太大產(chǎn)生的精準(zhǔn)性可及性不高的問題，通過在街道辦事處-居民委員會“中間層”設(shè)置“鄰里匯”“睦鄰中心”“市民驛站”“鄰里中心”等“新型街區(qū)制”探索，實現(xiàn)了超大城市治理所需“扁平化”與公共服務(wù)供給所需“多層化”之間的平衡。同時，在郊區(qū)和鄉(xiāng)村設(shè)置非行政層級屬性的“基本管理單元”、析出街道等做法，破解快速城鎮(zhèn)化進程和鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并導(dǎo)致的鎮(zhèn)域居民公共管理和公共服務(wù)供給不足等問題

與此同時，上海還在郊區(qū)和鄉(xiāng)村設(shè)置非行政層級屬性的“基本管理單元”，[2]配合鎮(zhèn)管社區(qū)或析出街道等做法，破解快速城鎮(zhèn)化進程和鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并導(dǎo)致的鎮(zhèn)域居民公共管理和公共服務(wù)供給不足等問題?！盎竟芾韱卧痹O(shè)置包括“3+3+2”的機構(gòu)體系，即“社區(qū)事務(wù)受理中心、社區(qū)文化活動中心、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生中心”“派出所、城管、市場監(jiān)督管理”以及“社區(qū)黨委、社區(qū)管理中心”的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，設(shè)置機制則通過各街鎮(zhèn)申報，市轄區(qū)初審并上報市民政，由市民政聯(lián)合相關(guān)部門最終審核確定，并予以相應(yīng)的人財物支持以及進行實地驗收。這一“中間層”“過渡性”的非行政層級設(shè)置以較低成本解決超大城市郊區(qū)城鎮(zhèn)化進程中區(qū)劃變動的消極影響，并化解撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來的歷史遺留問題。

（三）以完善設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)推進“城中鎮(zhèn)”“園中村”建制改革

超大城市的快速城鎮(zhèn)化階段已基本完成，在后續(xù)城市更新和內(nèi)涵式發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)建制轉(zhuǎn)換的需求逐漸穩(wěn)定，但一些歷史遺留問題也亟待化解。一方面，要更加謹(jǐn)慎推進城鄉(xiāng)基層建制的轉(zhuǎn)換，建立科學(xué)合理的建制鎮(zhèn)和街道辦事處的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，積極穩(wěn)妥地推進有調(diào)整需求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)；另一方面，要加快“城中鎮(zhèn)”“園中村”等改造，從空間的精細化管理和居民村民的高品質(zhì)服務(wù)出發(fā)，而不是從管理者利益出發(fā)，制定妥善處理農(nóng)村集體資產(chǎn)、適時推進村改居、鎮(zhèn)改街道的工作。

（四）以空間架構(gòu)設(shè)置的優(yōu)化達成不同管理服務(wù)目標(biāo)

例如，優(yōu)化鄰里中心（也有睦鄰中心、市民驛站、家門口服務(wù)等提法）的空間設(shè)置，其核心是對于居民區(qū)規(guī)模偏小而街道辦事處規(guī)模偏大時，構(gòu)建既貼近居民利于“熟人社區(qū)”打造，又能有一定規(guī)模效應(yīng)的新型“社區(qū)服務(wù)層級”。再如，優(yōu)化城市“一網(wǎng)統(tǒng)管”和網(wǎng)格化管理中的網(wǎng)格劃分（網(wǎng)格大小以網(wǎng)格員一天步行范圍能覆蓋的網(wǎng)格為依據(jù)）、政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”中的線下設(shè)施布局以及有些城市推出的黨建服務(wù)中心空間設(shè)置。此外，可借鑒上海金山區(qū)和浙江嘉興市毗鄰黨建的方式，通過黨建聯(lián)建、交叉任職等方式來破解毗鄰地區(qū)的治理問題。例如，上海金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)與浙江嘉興市新埭鎮(zhèn)的飛地曾經(jīng)成為傾倒垃圾的垃圾山，后來兩地通過毗鄰黨建的方式實現(xiàn)了垃圾山變生態(tài)公園。

（五）提前謀劃治理重心下移和數(shù)字轉(zhuǎn)型趨勢下街道辦事處駐地遷移的需求

一方面，對于近郊或郊區(qū)新城析出新建街道的辦公空間要在不超標(biāo)的情況下，對于社區(qū)事務(wù)受理中心、社區(qū)文化活動中心、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生中心等機構(gòu)盡量能集中布局，特別是對于數(shù)字治理所需的特殊空間需求予以預(yù)留，為街道辦事處的集中辦公和統(tǒng)一指揮創(chuàng)造條件。另外一方面，對于中心城區(qū)一些由于辦公空間分散或不足而提出駐地遷移的街道辦事處，應(yīng)按照《行政區(qū)劃管理條例》《行政區(qū)劃管理條例實施辦法》中的規(guī)定，在做好風(fēng)險評估報告、專家論證報告、社會公眾意見征詢等工作基礎(chǔ)上，有序推進街道辦事處駐地的遷移。

（六）數(shù)字化治理趨勢下探索超大城市城區(qū)“市直管街區(qū)”的“一級政府、三級管理” 扁平化體制

在超大城市精細化管理中，為提供精細化程度，一般需要在基層進一步做小單元、細分層次，這也一定程度上導(dǎo)致基層的管理幅度變多、層級拉長，然而，數(shù)字化治理手段則為縮減行政層級、推行扁平化管理提供了便利。在城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型到位后，超大城市中心城區(qū)可逐步探索“市直管街區(qū)”的“一級政府、三級管理”。

（七）都市圈視域下探索超大城市郊區(qū)新城設(shè)置更為獨立型的建制

如何更好優(yōu)化超大城市郊區(qū)新城新區(qū)的建制設(shè)置，可以借鑒世界其他超大城市都市圈新城區(qū)劃設(shè)置的經(jīng)驗。從紐約市、倫敦市、巴黎市、東京都、柏林城市州等城市的中心城區(qū)/郊區(qū)新城來看，存在這樣幾個規(guī)律：

一是在行政建制方面，“市轄區(qū)”建制大多只設(shè)立在中心城區(qū)，且僅在1000平方公里左右的連續(xù)建成區(qū)內(nèi)設(shè)置，例如，紐約市中心城區(qū)面積833平方千米、巴黎市中心城區(qū)面積105平方千米、東京都都心23區(qū)面積621平方千米、柏林城市州中心城區(qū)面積891平方千米、首爾市中心城區(qū)面積605平方千米，大倫敦由于其最早完成城市化中心城區(qū)與郊區(qū)逐漸相連所以面積也高達1577平方千米。[3]外圍則采取不同于中心城區(qū)“市轄區(qū)”建制的其他建制名稱。二是在治理權(quán)限方面，中心城區(qū)“市轄區(qū)”權(quán)能較少，而郊區(qū)或新城不僅建制名稱不同，且權(quán)能較大獨立性較強。三是在操作路徑方面，往往是通過立法等方式來規(guī)范穩(wěn)定“新城”建制的權(quán)限。

因此，建議各超大城市可圍繞新城新區(qū)發(fā)展權(quán)利，制定相關(guān)政策或者是《新城發(fā)展條例》；科學(xué)設(shè)置中心城區(qū)與新城區(qū)域的生態(tài)廊道界線，規(guī)避中心城區(qū)繼續(xù)“攤大餅”；在“區(qū)”“縣”基礎(chǔ)上創(chuàng)新直轄市次級政區(qū)更多建制類型，因地制宜推動新城發(fā)力等。

參考文獻：

熊競.基層政區(qū)改革視野下的社區(qū)治理優(yōu)化路徑研究：以上海為例[M]，北京：經(jīng)濟管理出版社，2020年.

熊競，陳亮.城市大型社區(qū)的治理單元再造與治理能力再生產(chǎn)研究：以上海市HT鎮(zhèn)基本管理單元實踐為例[J].中國行政管理2019（9）：56-61.

馬祖琦，劉君德.國外大城市中心城區(qū)區(qū)級政區(qū)職能研究[J].城市規(guī)劃2003（3）：43-48.

Governance dilemma and optimization path of grassroots administrative areas in mega cities under the background of a Chinese path to modernization

Xiong Jing

（Shanghai Jiao Tong University， Shanghai 200030， China）

Abstract： Megacities have become the core carrier for China to move towards a socialist modernized power. However， due to their high mobility， variability， complexity， and risk， grassroots governance often becomes inadequate due to the lack of spatial coordination mechanisms. As a tool of spatial governance， administrative division can not only promote the modernization of governance of mega cities， but also an important path of a Chinese path to modernization. On the basis of discussing the importance of mega cities in the modernization process， this paper explores the governance difficulties and optimization paths of grassroots political areas in their governance modernization process.

Key words： a Chinese path to modernization;grassroots administrative regions; megacities; modernized governance