風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視野下的行政訓(xùn)誡適用邊界

孟哲

摘 要｜行政訓(xùn)誡作為非行政處罰的措施之一，在實(shí)踐中經(jīng)常被行政機(jī)關(guān)用以規(guī)制行政相對(duì)人的行為。雖然法律上對(duì)訓(xùn)誡有明文規(guī)定，但其適用的法律效果及空間并不明確，這導(dǎo)致行政訓(xùn)誡在行政管理中被濫用。目前理論界的研究成果大多側(cè)重于對(duì)訓(xùn)誡行為性質(zhì)的分析討論，較少對(duì)該行為適用空間進(jìn)行分析。以對(duì)法律規(guī)定和實(shí)踐案例的分析為切入點(diǎn)，從實(shí)質(zhì)意義上區(qū)分警告、責(zé)令改正等與行政訓(xùn)誡類似的行為，構(gòu)建行政訓(xùn)誡適用的法律效果及適用空間。

關(guān)鍵詞｜訓(xùn)誡；法律效果；適用情形

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訓(xùn)誡作為執(zhí)法實(shí)踐中國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施管理的手段之一，其作用就是化解危機(jī)，預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)。隨著社會(huì)進(jìn)步與人自身行為的不斷發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論逐漸成為國(guó)家安全職能擴(kuò)張、變遷的社會(huì)背景，“‘風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)并非純粹自然意義上的，而是人類行為和決策意義上的，是它們的副產(chǎn)品，它是人類活動(dòng)的反映?！盿國(guó)家的根本任務(wù)就是保障公民的生命、健康和財(cái)產(chǎn)的安全，在自然風(fēng)險(xiǎn)與人為風(fēng)險(xiǎn)不斷被認(rèn)知的當(dāng)下，國(guó)家有必要采取各種措施來(lái)防范危險(xiǎn)、預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)。與傳統(tǒng)危險(xiǎn)不同的是，現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)時(shí)時(shí)存在又無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)估，很多時(shí)候行政機(jī)關(guān)要在經(jīng)驗(yàn)與知識(shí)儲(chǔ)備不完全充分的情況下做出決定，這就體現(xiàn)了“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”與“法治國(guó)家”之間的緊張關(guān)系。

非型式化行政行為因?yàn)榫哂袕椥?、可變性與創(chuàng)造性等特征填補(bǔ)了行政在應(yīng)對(duì)復(fù)雜現(xiàn)實(shí)時(shí)的手段不足，為行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法方式提供了更高效、更便捷、更柔性化的選擇可能，也給了行政機(jī)關(guān)更大的裁量空間。訓(xùn)誡擁有非型式化行為的優(yōu)點(diǎn)，當(dāng)然也具備非制度化的弊端。非型式化行為在一定程度上削減了行政的確定性與可預(yù)測(cè)性，存在更多的對(duì)相對(duì)人權(quán)利產(chǎn)生不利影響的可能。因此，必須對(duì)訓(xùn)誡適用的條件及邊界予以明確，控制“雙重”風(fēng)險(xiǎn)，即以訓(xùn)誡為工具控制現(xiàn)實(shí)生活中所產(chǎn)生的各種風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)控制因適用該行為而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)訓(xùn)誡這個(gè)行政機(jī)關(guān)作出的非正式行政行為進(jìn)行研究，明確何種行政機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行訓(xùn)誡，其訓(xùn)誡的權(quán)限范圍如何，訓(xùn)誡的法律效果如何，訓(xùn)誡與其他類似行為措施的區(qū)別何在，進(jìn)而提升訓(xùn)誡的法治化水平。

一、訓(xùn)誡的實(shí)證分析

不同的法律領(lǐng)域規(guī)定了不同的規(guī)范內(nèi)容，相同法律領(lǐng)域的規(guī)范也存在不同的要件與規(guī)制措施，“訓(xùn)誡”這一措施在不同的法律中的適用情形與構(gòu)成要件也不完全相同。同時(shí)，在行政執(zhí)法實(shí)踐中出現(xiàn)了一些不符合法律規(guī)定的情形，侵害了行政相對(duì)人的合法權(quán)益。但司法判例卻往往并不支持行政相對(duì)人的訴求，將訓(xùn)誡排除在行政訴訟的受案范圍之外，這也導(dǎo)致行政相對(duì)人無(wú)法通過(guò)訴訟的途徑救濟(jì)其受損的權(quán)利。

（一）規(guī)范現(xiàn)狀

根據(jù)筆者的檢索與整理，目前有十一部法律和三個(gè)行政法規(guī)對(duì)訓(xùn)誡作出規(guī)定。如，在《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》三大訴訟法中，訓(xùn)誡作為一種保障訴訟順利進(jìn)行的訴訟強(qiáng)制手段適用，屬于程序法的自我保障措施。在實(shí)體法中，《刑法》第三十七條、《反有組織犯罪法》第三十三條規(guī)定了對(duì)犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的，可以根據(jù)案情予以訓(xùn)誡或采取其他措施，作為一種非刑罰處置措施由司法機(jī)關(guān)適用?！侗０卜?wù)管理?xiàng)l例》規(guī)定了對(duì)實(shí)施特定行為的保安員的訓(xùn)誡，《信訪條例》規(guī)定了對(duì)違法信訪人員的訓(xùn)誡，這都是將訓(xùn)誡作為一種非行政處罰的替代性處置措施適用。根據(jù)訓(xùn)誡做出主體的不同，可將訓(xùn)誡分為“司法訓(xùn)誡”與“行政訓(xùn)誡”，前者是由法院、檢察院等做出，后者則是由行政機(jī)關(guān)做出。

不同的法律規(guī)定了訓(xùn)誡不同的適用情形，訓(xùn)誡可以針對(duì)相對(duì)人的作為或不作為，訓(xùn)誡決定作出的緣由都是相對(duì)人輕微違反相關(guān)法律所建立或維護(hù)的秩序，具體表現(xiàn)為：第一，訓(xùn)誡決定的作出以行政相對(duì)人實(shí)施的違法行為為前提，其不僅針對(duì)相對(duì)人的違法作為，還可以針對(duì)相對(duì)人的違法不作為。如《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》第四十五條第1款中規(guī)定公安機(jī)關(guān)對(duì)保安員毆打他人、限制他人人身自由等行為予以訓(xùn)誡；《刑事訴訟法》第一百九十三條第2款中規(guī)定了對(duì)不作為的訓(xùn)誡，法院可以對(duì)沒(méi)有正當(dāng)理由拒絕出庭或出庭后拒絕作證的證人予以訓(xùn)誡。第二，在被訓(xùn)誡的對(duì)象方面，主要是違法行為人，但在某些特定情形下，也可能是行為人的法定監(jiān)護(hù)人。如，在《反家庭暴力法》第三十四條規(guī)定了對(duì)被申請(qǐng)違反人身安全保護(hù)令但不構(gòu)成犯罪的，法院應(yīng)當(dāng)給予訓(xùn)誡。在涉及未成年人的案件中，除了對(duì)實(shí)施不良行為的未成年人訓(xùn)誡外，還會(huì)出現(xiàn)對(duì)未成年人父母或其他監(jiān)護(hù)人訓(xùn)誡的情形?！额A(yù)防未成年人犯罪法》第四十一條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)案件情況對(duì)有嚴(yán)重不良行為的未成年人予以訓(xùn)誡，《家庭教育法》第四十九條規(guī)定了公安機(jī)關(guān)、檢察院、法院可以在案件中存有未成年人有嚴(yán)重不良行為或?qū)嵤┓缸镄袨闀r(shí)，對(duì)未成年人的父母或其他監(jiān)護(hù)人予以訓(xùn)誡。第三，雖然不同領(lǐng)域的法律規(guī)定中對(duì)訓(xùn)誡的適用條件不同，但其共同前提是行為人的行為輕微違反該法律所要建立或維護(hù)的秩序。如，《刑法》第三十七條規(guī)定對(duì)于犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的，可以對(duì)其免于刑事處罰，根據(jù)案件具體情況予以訓(xùn)誡或采取其他措施。《看守所條例》第三十六條中明確規(guī)定對(duì)于違反監(jiān)規(guī)的人犯，看守所可以予以警告或訓(xùn)誡，情節(jié)嚴(yán)重，經(jīng)教育不改的可以責(zé)令其具結(jié)悔過(guò)或?qū)ζ溆枰越]。

從前述立法來(lái)看，僅有《預(yù)防未成年人犯罪法》第四十一條將訓(xùn)誡稱為“矯治教育措施”，而其他規(guī)定了“訓(xùn)誡”的法律法規(guī)中，不僅未對(duì)訓(xùn)誡行為進(jìn)行定位，也從未出現(xiàn)過(guò)“本法所稱訓(xùn)誡”類的含義解釋條文，導(dǎo)致本應(yīng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆尚g(shù)語(yǔ)“訓(xùn)誡”在行政執(zhí)法實(shí)務(wù)中被一再擴(kuò)張適用。

（二）執(zhí)法現(xiàn)狀

行政訓(xùn)誡并非《行政處罰法》中規(guī)定的行政處罰種類之一，不屬于《行政強(qiáng)制法》中規(guī)定的行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行行為，也不屬于目前已經(jīng)型式化的其他行政行為。在執(zhí)法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)選擇訓(xùn)誡作為管理措施的頻次較高。衛(wèi)生行政部門(mén)對(duì)違規(guī)發(fā)布醫(yī)療廣告的醫(yī)療機(jī)構(gòu)予以訓(xùn)誡，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)對(duì)故意隱瞞商品真實(shí)信息的經(jīng)銷商予以訓(xùn)誡。存在安全隱患的企業(yè)被安監(jiān)部門(mén)約談?dòng)?xùn)誡，有自制新聞采訪證件者被網(wǎng)信新聞出版社行政部門(mén)約談?dòng)?xùn)誡。

目前，訓(xùn)誡在疫情防控領(lǐng)域適用得較為頻繁。2020年1月31日，李文亮醫(yī)生在自己的微博中公開(kāi)了中南路街派出所作出的訓(xùn)誡書(shū)，其中認(rèn)定李文亮醫(yī)生發(fā)表不屬實(shí)言論，以違反了《治安管理處罰法》有關(guān)規(guī)定為由，要求李文亮醫(yī)生終止違法行為。而后，武漢市公安局以“處置不當(dāng)、適用法律錯(cuò)誤、執(zhí)法程序不規(guī)范”為由，撤銷了該訓(xùn)誡書(shū)。2022年8月31日山東省菏澤市鄆城縣公安機(jī)關(guān)對(duì)拒不參與核酸檢測(cè)的7人予以訓(xùn)誡教育，2022年8月18日廈門(mén)公安機(jī)關(guān)對(duì)拒不參加核酸檢測(cè)的四人依法訓(xùn)誡。除此之外，實(shí)踐中行政訓(xùn)誡還被行政機(jī)關(guān)頻繁適用于行為人的非法上訪行為及發(fā)布不實(shí)言論的情形。渦陽(yáng)縣公安機(jī)關(guān)在2021年7月21日對(duì)王某某進(jìn)行訓(xùn)誡并出具了訓(xùn)誡書(shū)，該訓(xùn)誡書(shū)中認(rèn)定王某某與他人的集體上訪行為影響了正常信訪秩序，渦陽(yáng)縣公安機(jī)關(guān)根據(jù)《信訪條例》（已失效）第20條第5項(xiàng)、第47條第2款的規(guī)定對(duì)其予以訓(xùn)誡。2020年1月31日，山東省東營(yíng)市公安局東營(yíng)港經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)分局對(duì)扈某進(jìn)行訓(xùn)誡，認(rèn)定扈某在微信群發(fā)表不實(shí)言論并造成傳播。

根據(jù)筆者對(duì)上述訓(xùn)誡書(shū)及其他從各網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)搜集的訓(xùn)誡書(shū)的研究，訓(xùn)誡書(shū)中的內(nèi)容大致相同：首先寫(xiě)明訓(xùn)誡機(jī)關(guān)與被訓(xùn)誡人信息等必要的程序性信息，其次寫(xiě)明當(dāng)事人的違法行為，再次告知當(dāng)事人違反了何種法律規(guī)定（行政機(jī)關(guān)或?qū)⒎l全文列出，或僅寫(xiě)明某法某條），最后告知當(dāng)事人“你現(xiàn)在已經(jīng)違法，希望你中止或改正違法行為，如果繼續(xù)進(jìn)行違法活動(dòng)將對(duì)你進(jìn)行處罰。”

（三）判例現(xiàn)狀

目前涉及行政訓(xùn)誡的訴訟數(shù)量較多，被訓(xùn)誡的相對(duì)人對(duì)司法救濟(jì)的需求旺盛。但通過(guò)對(duì)案例的分析來(lái)看，被訓(xùn)誡人希望通過(guò)司法途徑得到法院救濟(jì)的努力大多以失敗告終。在司法實(shí)踐中，各地法院的觀點(diǎn)較為一致：行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人作出的訓(xùn)誡行為是非強(qiáng)制性的教育措施，但各法院說(shuō)理的進(jìn)路并不完全相同。

第一種審理思路認(rèn)為，行政訓(xùn)誡并未對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，這也是最高人民法院在此類案件中的說(shuō)理進(jìn)路。在李際鋒訴北京市西城區(qū)人民政府公安復(fù)議糾紛再審案中，再審申請(qǐng)人李際鋒向北京市西城區(qū)政府提起行政復(fù)議事項(xiàng)涉及公安部門(mén)依據(jù)《信訪條例》作出的訓(xùn)誡處理行為，最高人民法院認(rèn)為該訓(xùn)誡行為對(duì)李際峰并不具有強(qiáng)制力，亦未對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，不屬于行政復(fù)議的范圍，也不屬于行政訴訟的受案范圍，進(jìn)而駁回了其再審申請(qǐng)。江蘇省徐州市中級(jí)人民法院在趙春玲與徐州市公安局云龍分局二審行政裁定書(shū)中認(rèn)可了一審法院關(guān)于訓(xùn)誡性質(zhì)的判斷：訓(xùn)誡書(shū)的內(nèi)容為信訪相關(guān)法律法規(guī)及對(duì)違法信訪行為可能產(chǎn)生的法律后果的釋明，本身并不直接設(shè)定原告的法定權(quán)利義務(wù)以外的權(quán)利義務(wù)。

第二種審理思路認(rèn)為，行政訓(xùn)誡并不屬于法律規(guī)定的行政處罰種類之一。在魯東慧與西安市公安局等行政處罰及行政復(fù)議糾紛上訴案中，對(duì)于上訴人

（即一審原告，魯東慧）所提出的其已經(jīng)被北京市某派出所訓(xùn)誡，不應(yīng)再由被上訴人進(jìn)行處罰的問(wèn)題，西安鐵路運(yùn)輸中級(jí)人民法院認(rèn)為根據(jù)《治安管理處罰法》第十條與《行政處罰法》第九條的規(guī)定，訓(xùn)誡并非一種行政處罰或治安管理處罰，本質(zhì)上是一種批評(píng)教育，故對(duì)已經(jīng)作出訓(xùn)誡的違法行為再作出行政處罰并不違反一事不再罰原則。在熊仁貴與隨州市曾都區(qū)人民政府一審行政判決書(shū)中法院所查明的案件事實(shí)部分，被告區(qū)政府向原告熊仁貴作出的《行政復(fù)議決定書(shū)》中認(rèn)定，在隨州市公安局曾都區(qū)公安分局對(duì)熊仁貴作出的曾公訓(xùn)字（2020）第0056號(hào)《曾都區(qū)公安分局訓(xùn)誡書(shū)》中，含有對(duì)原告予以行政警告處罰內(nèi)容，與訓(xùn)誡內(nèi)容不符，且有明顯涂改痕跡，以行政法律文書(shū)存在重大瑕疵，程序違法為由撤銷了該訓(xùn)誡書(shū)。原告認(rèn)為復(fù)議決定沒(méi)有按照其要求賠禮道歉并賠償損失，訴至隨州市曾都區(qū)人民法院，法院認(rèn)為被告的《行政復(fù)議決定書(shū)》結(jié)果正確，駁回了原告的訴訟請(qǐng)求，即本案中法院認(rèn)可了訓(xùn)誡并非行政處罰的觀點(diǎn)。

二、依法訓(xùn)誡的現(xiàn)實(shí)困境

行政訓(xùn)誡作為行政機(jī)關(guān)預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，化解危機(jī)的手段之一，常被用來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題，但同時(shí)也產(chǎn)生了新的風(fēng)險(xiǎn)。行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的訓(xùn)誡行為侵害了其合法權(quán)益，繼而產(chǎn)生了權(quán)利救濟(jì)的問(wèn)題。通過(guò)對(duì)執(zhí)法過(guò)程及行政相對(duì)人所處困境進(jìn)行梳理分析，更深入理解訓(xùn)誡行為，明確問(wèn)題所在，才能有效地對(duì)行政訓(xùn)誡予以規(guī)范。

（一）“法外訓(xùn)誡”頻發(fā)

在實(shí)踐中，“法外訓(xùn)誡”的現(xiàn)象頻發(fā)，即行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行訓(xùn)誡時(shí)沒(méi)有法律依據(jù)或法律依據(jù)錯(cuò)誤。這一現(xiàn)象常見(jiàn)于治安管理領(lǐng)域，如上文所提到的被公眾廣泛討論的李文亮案件，在公安機(jī)關(guān)對(duì)李文亮醫(yī)生的訓(xùn)誡書(shū)中寫(xiě)道：“現(xiàn)在依法對(duì)你在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)表不屬實(shí)的言論的違法問(wèn)題提出警示和訓(xùn)誡。你的行為嚴(yán)重?cái)_亂了社會(huì)秩序。你的行為已超出了法律所允許的范圍，違反了《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》的有關(guān)規(guī)定，是一種違法行為。”《治安管理處罰法》中并未對(duì)“訓(xùn)誡”作出規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對(duì)李文良醫(yī)生的訓(xùn)誡以《治安管理處罰法》的“有關(guān)規(guī)定”為依據(jù)顯然是錯(cuò)誤的。在黟縣公安局宏村派出所作出的一份訓(xùn)誡書(shū)中寫(xiě)道：“××的行為妨害了人民警察依法執(zhí)行職務(wù)，并擾亂了防控疫情期間的社會(huì)秩序，現(xiàn)依法對(duì)××的違法行為提出警示和訓(xùn)誡?！币约皡谴ㄊ泄簿肿鞒龅挠?xùn)誡書(shū)：“現(xiàn)因你微信隨意發(fā)布信息的行為，擾亂公共秩序，違反相關(guān)規(guī)定，先對(duì)你進(jìn)行訓(xùn)誡。”

從前述訓(xùn)誡書(shū)中可以看出，即使沒(méi)有法律規(guī)定（《治安管理處罰法》中并未明確規(guī)定“訓(xùn)誡”屬于公安機(jī)關(guān)治安管理的措施之一），公安機(jī)關(guān)也會(huì)將行政訓(xùn)誡作為其實(shí)現(xiàn)管理目的的手段之一在實(shí)踐中頻繁使用，甚至將其作為行政處罰的一種替代措施，而這樣的訓(xùn)誡無(wú)論內(nèi)容多么合理，都應(yīng)當(dāng)被禁止。

（二）裁量空間較大

為了給行政權(quán)保留若干彈性及裁斷余地，給予行政一定的權(quán)宜性和自由性，來(lái)保證法律能得到最大程度的執(zhí)行，法律屢屢對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行概括性授權(quán)，將具體的行動(dòng)委諸行政機(jī)關(guān)政策性、行政性的判斷。

目前關(guān)于行政訓(xùn)誡的法律法規(guī)規(guī)定得較為寬松，在具體案件中是否需要對(duì)行政相對(duì)人實(shí)施訓(xùn)誡屬于行政機(jī)關(guān)的自由裁量范圍。如對(duì)實(shí)施了《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》第四十五條第1款中所禁止的行為，且情節(jié)不嚴(yán)重的保安員予以訓(xùn)誡。在符合了法律規(guī)定的要件（保安員實(shí)施了法律禁止的行為）后，就到了行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的環(huán)節(jié)，根據(jù)行為的嚴(yán)重程度并結(jié)合案件事實(shí)，認(rèn)定保安員所實(shí)施的行為是屬于應(yīng)當(dāng)被訓(xùn)誡，還是屬于情節(jié)嚴(yán)重或違反治安管理。這一環(huán)節(jié)又被稱為選擇裁量，行政機(jī)關(guān)擁有選擇行為方式的選擇權(quán)，在自由裁量空間內(nèi)更多地要依靠行政機(jī)關(guān)的工作經(jīng)驗(yàn)、慣例等因素，參考法律規(guī)范的意旨，在合目的性與合理性的基礎(chǔ)上作出決定。裁量空間過(guò)大也是訓(xùn)誡在執(zhí)法實(shí)踐中被濫用的原因之一，行政機(jī)關(guān)擁有更寬泛的自主權(quán)，為了更快完成行政管理的目標(biāo)，會(huì)出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)隨意使用訓(xùn)誡來(lái)規(guī)制相對(duì)人的情形。

（三）缺少救濟(jì)途徑

行政訓(xùn)誡并不像行政約談、行政指導(dǎo)等其他非型式化行為一樣，具有較強(qiáng)的協(xié)商性，實(shí)現(xiàn)目的的方式也較為柔和，更易于行政相對(duì)人接受。在執(zhí)法中，實(shí)施訓(xùn)誡的行政機(jī)關(guān)是管理者，處于強(qiáng)勢(shì)地位，而被訓(xùn)誡的行政相對(duì)人基于自身的違法行為與公權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)，往往在訓(xùn)誡中處于力量和倫理上的弱勢(shì)。而在實(shí)務(wù)中凡“訓(xùn)誡”行為不可訴，被訓(xùn)誡人提起復(fù)議或訴訟通常會(huì)被駁回，如在最高法院的判例中明確“訓(xùn)誡書(shū)屬公安機(jī)關(guān)告知其相關(guān)法律規(guī)定及信訪途徑的告知行為，該行為未對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，不屬于行政復(fù)議受案范圍，亦不屬于行政訴訟受案范圍”，故而駁回了姜某的再審申請(qǐng)。這意味著被訓(xùn)誡人處于更為弱勢(shì)的地位，當(dāng)事人沒(méi)有救濟(jì)途徑，無(wú)法請(qǐng)求對(duì)該訓(xùn)誡進(jìn)行審查，行政機(jī)關(guān)及其工作人員濫用訓(xùn)誡卻又規(guī)避了因做出訓(xùn)誡適用錯(cuò)誤而可能承擔(dān)的法律責(zé)任。有權(quán)利必有救濟(jì)，無(wú)論是合法的還是違法的訓(xùn)誡，都有侵害被訓(xùn)誡人權(quán)益的可能性，因此應(yīng)當(dāng)為其提供救濟(jì)途徑。

三、行政訓(xùn)誡的適用空間

（一）行政訓(xùn)誡的構(gòu)成要素

1．主體

行政行為是由行政主體作出的，因此主體要件應(yīng)當(dāng)被首先明確。行政主體必須具有行政權(quán)能，而行政權(quán)能可以由法律賦予行政主體，也可以由行政主體分解、確定給行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員。所謂行政權(quán)能，是指法律所賦予的享有某種行政權(quán)力的資格或能力。即只有法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)才有訓(xùn)誡權(quán)，能對(duì)行為人實(shí)施訓(xùn)誡。

2．權(quán)限

“無(wú)法律即無(wú)行政”，行政權(quán)的特性決定了必須以法律設(shè)定行政權(quán)的行使界限，即行政權(quán)限。行政主體只有在法定的權(quán)限范圍內(nèi)行使其行政職權(quán)才是合法的。第一，并非所有的行政主體都有訓(xùn)誡權(quán)；第二，有訓(xùn)誡權(quán)的主體對(duì)當(dāng)事人實(shí)施訓(xùn)誡也應(yīng)當(dāng)在法定框架內(nèi)。例如，公安機(jī)關(guān)可以依據(jù)《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》第四十五條的規(guī)定，對(duì)侮辱他人的保安員予以訓(xùn)誡，但是公安機(jī)關(guān)卻不能以當(dāng)事人違反《治安管理處罰法》的規(guī)定為由對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行訓(xùn)誡，因?yàn)椤吨伟补芾硖幜P法》中并未規(guī)定公安機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行訓(xùn)誡。

3．內(nèi)容

行政訓(xùn)誡的內(nèi)容要件應(yīng)當(dāng)揭示其法律效果為何，當(dāng)訓(xùn)誡具有法律效果，才能達(dá)到行政機(jī)關(guān)實(shí)施該行為所要實(shí)現(xiàn)的行政管理目標(biāo)。如果訓(xùn)誡決定的作出不能產(chǎn)生某種法律效果，那么該行為存在的必要性將大大減弱，因此法律效果的存在可以視為訓(xùn)誡的內(nèi)容要件。

目前法律與行政法規(guī)中并未明確規(guī)定訓(xùn)誡的法律效果。根據(jù)新華字典與現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典的解釋，“訓(xùn)誡”一詞應(yīng)當(dāng)被理解為：依據(jù)某個(gè)準(zhǔn)則對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行教導(dǎo)，同時(shí)告誡其應(yīng)當(dāng)警惕，不得再做先前的行為。這表明訓(xùn)誡在含義上有兩層意思，教導(dǎo)當(dāng)事人與告誡當(dāng)事人不得再為先前行為。在執(zhí)法過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人違法行為及其后果進(jìn)行分析后認(rèn)為，如果不制止違法行為，有可能會(huì)對(duì)社會(huì)秩序或他人的權(quán)益造成損害，這是一種無(wú)法明確的潛在的危險(xiǎn)，即通過(guò)訓(xùn)誡這種預(yù)防措施“所要遏止的不是已經(jīng)知悉的危險(xiǎn)，而是要去發(fā)現(xiàn)可能爆發(fā)的危機(jī)”。無(wú)論是訓(xùn)誡一詞本身的含義，還是實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)作出的訓(xùn)誡書(shū)的內(nèi)容，同樣都包含了兩方面的內(nèi)容，這兩方面的內(nèi)容也即行政機(jī)關(guān)實(shí)施訓(xùn)誡所要實(shí)現(xiàn)的法律效果：釋明相對(duì)人行為違法，對(duì)相對(duì)人進(jìn)行法治教育，然后告知相對(duì)人若再實(shí)施違法行為，將對(duì)其進(jìn)行處罰，即下不為例。

4．形式

法律效果必須表示于外部，才構(gòu)成一種法律行為。所謂表示行為，是指行為的主體將其旨在產(chǎn)生一定法律效果的內(nèi)在意思表示以一定方式表現(xiàn)于外部，并足以為外界所客觀理解的行為。訓(xùn)誡是行政機(jī)關(guān)的一種意思表示，其應(yīng)當(dāng)也滿足一定的形式向當(dāng)事人表示，但是法律中并未規(guī)定行政機(jī)關(guān)作出訓(xùn)誡時(shí)應(yīng)當(dāng)滿足何種形式要件，實(shí)踐中行政主體依據(jù)不同的情況作出口頭訓(xùn)誡或書(shū)面訓(xùn)誡。

（二）行政訓(xùn)誡的適用空間

目前已經(jīng)有諸多行政行為被類型化，行政行為理論也愈發(fā)精致與成熟，但是在實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全保障任務(wù)、完成風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防目標(biāo)方面，在提倡建設(shè)服務(wù)國(guó)家、福利社會(huì)的當(dāng)下，以高權(quán)手段實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)并非“最優(yōu)解”。訓(xùn)誡作為一種非類型化行政行為，其存在的目的就是為了在遵照依法行政原則之上，追求“正確性”目標(biāo)，提升行政效能。此部分將訓(xùn)誡與其類似的措施進(jìn)行對(duì)比，在對(duì)比中明確訓(xùn)誡的適用空間。

1．口頭警告

口頭警告作為法律明確規(guī)定的一種措施，在實(shí)踐中也經(jīng)常被行政機(jī)關(guān)適用。有學(xué)者認(rèn)為口頭警告并非行政處罰的原因在于：當(dāng)事人被口頭警告的情形并不會(huì)在其檔案記錄中留有信息，不形成違法前科，與要形成當(dāng)事人行政違法前科信息的行政處罰完全不同。

在中央法律法規(guī)層面，《道路交通安全法（2021修正）》第八十七條、第九十三條第1款，《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定（2020修正）》第四十二條都規(guī)定“對(duì)違反道路交通安全法律法規(guī)情節(jié)輕微，未影響道路通行的，指出違法行為，給予口頭警告后放行”。地方法規(guī)、規(guī)章對(duì)何為“違法行為情節(jié)輕微”作出了更為細(xì)致的規(guī)定，《上海市道路交通管理?xiàng)l例（2016修訂）》第七十五條規(guī)定了對(duì)“違法臨時(shí)停車”的行為人口頭警告，《海南省無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)管理?xiàng)l例》第二十八條規(guī)定了對(duì)“占用公共停車場(chǎng)無(wú)障礙停車位，影響肢體殘疾人使用”的行為人口頭警告。

通過(guò)對(duì)上述立法的分析，行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人適用口頭警告的情形都是當(dāng)事人違法情節(jié)輕微，重要的是未造成損害后果，如未對(duì)道路通行造成影響，對(duì)當(dāng)事人以口頭警告促使相對(duì)人及時(shí)改正自己的違法行為，最大程度減輕對(duì)公共秩序或交通秩序的影響。

2．警告

警告作為一種行政處罰行為，無(wú)論是其理論上的發(fā)展還是實(shí)踐中的運(yùn)用都已經(jīng)較為成熟，法律上規(guī)定有權(quán)機(jī)關(guān)可以對(duì)相對(duì)人作出警告的法律超百部，可以說(shuō)警告適用的領(lǐng)域非常廣泛，它是日常生活中支撐社會(huì)整體穩(wěn)定的基本秩序或主干性社會(huì)秩序行政行為之一。

3．通報(bào)批評(píng)

通報(bào)批評(píng)是在《行政處罰法》新修訂后納入處罰種類的行政行為，目前有20部法律和48件行政法規(guī)規(guī)定了“通報(bào)批評(píng)”的行政處罰。如《動(dòng)物防疫法》第九十一條規(guī)定的對(duì)瞞報(bào)、謊報(bào)、遲報(bào)動(dòng)物疫情的部門(mén)通報(bào)批評(píng)；《審計(jì)法》第四十七條規(guī)定的對(duì)拒絕提供或提供不真實(shí)完整資料的被審計(jì)單位通報(bào)批評(píng)；《預(yù)防未成年人犯罪法》第六十二條規(guī)定對(duì)不履行預(yù)防未成年人犯罪工作或者虐待未成年人的學(xué)校進(jìn)行通報(bào)批評(píng)；《公職人員政務(wù)處分法》第六十一條規(guī)定對(duì)無(wú)正當(dāng)理由不采納監(jiān)察建議的機(jī)關(guān)或單位通報(bào)批評(píng)。

不同法律在規(guī)定對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行通報(bào)批評(píng)時(shí)所要維護(hù)的法律秩序并不完全相同，但是通過(guò)對(duì)上述法律條款的總結(jié)，可以提取一些共性：第一，對(duì)通報(bào)批評(píng)的適用前提多數(shù)屬于程序性義務(wù)，如驗(yàn)證義務(wù)、程序報(bào)告義務(wù)等；第二，通報(bào)批評(píng)的適用對(duì)象大多為單位而非個(gè)人，如審計(jì)單位、學(xué)校、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者等。無(wú)論是否有實(shí)質(zhì)上屬于通報(bào)批評(píng)但形式上是其他名稱的行為，僅從直接規(guī)定了“通報(bào)批評(píng)”的法律條文來(lái)看，與警告相比，通報(bào)批評(píng)保障的法律秩序較為狹窄，其局限于特定范圍，警告更一般化與日常化。a

4．責(zé)令改正

責(zé)令改正也是行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過(guò)程中常用的措施之一，《行政處罰法》第二十八條第1款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為”。黃锫學(xué)者認(rèn)為該行為針對(duì)的是行政違法者的第一性法律義務(wù)，通過(guò)對(duì)法律所設(shè)定的第一性法律義務(wù)進(jìn)行具體化，使抽象意義上社會(huì)主體的非自由狀態(tài)轉(zhuǎn)化為具體形態(tài)上社會(huì)主體的非自由狀態(tài)，要求行政相對(duì)人實(shí)際履行法律所規(guī)定的義務(wù)，將已被破壞的法秩序恢復(fù)至理想狀態(tài)。

有學(xué)者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的責(zé)令改正的決定增加了相對(duì)人的法律義務(wù)，屬于行政處罰，但通說(shuō)認(rèn)為，責(zé)令改正包括停止違法行為與恢復(fù)原狀兩個(gè)部分（若針對(duì)的行政違法行為是不作為，“停止違法行為”就應(yīng)當(dāng)理解為履行作為義務(wù)）。雖然責(zé)令改正不具有懲戒性，也不屬于《行政處罰法》（2021）第九條規(guī)定的行政處罰種類，但是在實(shí)踐案例中，若行政機(jī)關(guān)做出的責(zé)令改正決定產(chǎn)生了“溢出效應(yīng)”，即責(zé)令改正決定所要達(dá)成的法律后果除了恢復(fù)至違法行為作出前的法秩序外，還對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生了額外的制裁，使得相對(duì)人付出了比恢復(fù)原狀更大的“代價(jià)”，此時(shí)的責(zé)令改正就可能構(gòu)成行政處罰。

5．行政訓(xùn)誡

根據(jù)上文的分析，訓(xùn)誡的法律效果應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為告誡當(dāng)事人行為違法，提示當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行法定義務(wù)或依法行事，并且告知其下不為例，但這是法律效果而非其適用空間，對(duì)適用空間的判斷與劃分還應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律規(guī)定。如《社區(qū)矯正法》第二十八條中規(guī)定“視情節(jié)依法給予訓(xùn)誡、警告、提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)予以治安管理處罰”，《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》第四十五條中規(guī)定“保安員有違法行為的由公安機(jī)關(guān)訓(xùn)誡，情節(jié)嚴(yán)重的吊銷保安員證，違反治安管理的給予治安管理處罰”。

當(dāng)行為人實(shí)施某種違法行為，該行為隱含了某種危險(xiǎn)或造成一定的危害后果，但嚴(yán)重程度并未達(dá)到應(yīng)當(dāng)被處以行政處罰，行政機(jī)關(guān)基于實(shí)現(xiàn)公共管理與化解危機(jī)的目的，及時(shí)糾正行為人的違法行為，并且提示其應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)。這也是給了行為人一次改正的機(jī)會(huì)，在其行為進(jìn)一步惡化，損害結(jié)果進(jìn)一步擴(kuò)大之前采取補(bǔ)救措施，教育相對(duì)人依法行事，便于行政機(jī)關(guān)行政任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。

6．小結(jié)

對(duì)訓(xùn)誡及類似行為的法律規(guī)定與適用空間的分析，目的在于將五類行為進(jìn)行對(duì)比，進(jìn)一步厘清訓(xùn)誡的適用邊界。與口頭警告相比，二者不屬于行政處罰，都提示相對(duì)人糾正或改正違法行為，但訓(xùn)誡還強(qiáng)調(diào)不得再實(shí)施違法行為。口頭警告針對(duì)的行為未產(chǎn)生危害后果，訓(xùn)誡所針對(duì)的行為產(chǎn)生了一定的危害后果。與警告相比，警告屬于行政處罰，而訓(xùn)誡不屬于行政處罰。訓(xùn)誡針對(duì)的違法行為的危害后果與警告相比更輕微，尚未達(dá)到應(yīng)當(dāng)被行政處罰的程度。與通報(bào)批評(píng)相比，通報(bào)批評(píng)屬于行政處罰。通報(bào)批評(píng)多針對(duì)程序性義務(wù)，其適用對(duì)象大多為單位而非個(gè)人。訓(xùn)誡僅針對(duì)個(gè)人適用。與責(zé)令改正相比，二者都不屬于行政處罰。訓(xùn)誡決定與責(zé)令改正決定都包含兩層含義，都包括應(yīng)當(dāng)停止違法行為，但訓(xùn)誡強(qiáng)調(diào)下不為例，不得再實(shí)施違法行為，而責(zé)令改正強(qiáng)調(diào)恢復(fù)原狀，且責(zé)令改正也可適用于單位。

四、結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)梳理相關(guān)法律規(guī)定，對(duì)行政訓(xùn)誡的構(gòu)成要件進(jìn)行分析，提煉訓(xùn)誡的法律效果和適用空間。訓(xùn)誡適用于違法行為所造成的損害后果或產(chǎn)生的危險(xiǎn)尚未達(dá)到應(yīng)當(dāng)被行政處罰的當(dāng)事人，作為行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人作出一種提示與告誡，不僅是提示當(dāng)事人其應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)、告知其下不為例，防止更大的危險(xiǎn)產(chǎn)生，也是給當(dāng)事人一定的自我改正空間，在違法行為及所造成的后果并不嚴(yán)重或尚可挽回時(shí)給予當(dāng)事人一定的指引與幫助。從此種意義上說(shuō)，訓(xùn)誡是符合行政法比例原則的一種制度，對(duì)當(dāng)事人所采取的訓(xùn)誡能夠?qū)崿F(xiàn)行政機(jī)關(guān)想要糾正當(dāng)事人違法行為的目的，同時(shí)該行為無(wú)需公開(kāi)，僅限于被訓(xùn)誡人和訓(xùn)誡機(jī)關(guān)之間，對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的侵害最小，所帶來(lái)的負(fù)面影響也最小，因此作為一種非類型化行為，無(wú)論是實(shí)踐層面還是理論層面都有其存在的必要性。

要化解行政訓(xùn)誡在實(shí)踐中所面臨的困境，最根本的方式是應(yīng)當(dāng)從立法層面對(duì)其進(jìn)行規(guī)定或予以解釋，對(duì)實(shí)施該行為的前提、程序、法律責(zé)任等構(gòu)成要件予以明確規(guī)定。在立法層面的改變無(wú)法即刻實(shí)現(xiàn)的情況下，可以先完善相關(guān)程序制度。關(guān)保英教授認(rèn)為，行政程序“關(guān)涉一國(guó)行政法治的質(zhì)量”，在制度操作層面對(duì)訓(xùn)誡先一步予以規(guī)范，消除可能產(chǎn)生訓(xùn)誡濫用的因素。因此，需要建立一種公平的程序作為外在保障——保障相對(duì)人的權(quán)利，保障行政執(zhí)法目的的實(shí)現(xiàn)。陳述申辯權(quán)作為程序正義原則的體現(xiàn)，是通過(guò)保障相對(duì)人參與程序的權(quán)利與機(jī)會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)程序正義。對(duì)于被訓(xùn)誡人而言，針對(duì)行政機(jī)關(guān)所指出的違法事實(shí)與違法理由，能夠充分且詳細(xì)地表明自己的觀點(diǎn)與看法，并得到行政機(jī)關(guān)的回復(fù)，將會(huì)在很大程度上增強(qiáng)訓(xùn)誡決定的可接受性。相較于僅告知行政相對(duì)人被訓(xùn)誡理由，允許被訓(xùn)誡人陳述申辯則更能達(dá)到教育目的。行政機(jī)關(guān)也可以根據(jù)被訓(xùn)誡人所提供的信息，認(rèn)真還原事實(shí)真相，在一定程度上降低行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤實(shí)施訓(xùn)誡的可能性。

在司法層面，目前理論與實(shí)踐都不支持相對(duì)人以對(duì)訓(xùn)誡決定不服為由提起復(fù)議或訴訟。而對(duì)于名為訓(xùn)誡實(shí)為行政處罰，或者沒(méi)有法律依據(jù)的訓(xùn)誡決定，應(yīng)當(dāng)為被訓(xùn)誡人打開(kāi)救濟(jì)之門(mén)。即對(duì)于被訓(xùn)誡人提出的對(duì)訓(xùn)誡書(shū)的審查，不能僅以形式上訓(xùn)誡并非法定行政復(fù)議范圍或行政訴訟受案范圍為由拒絕當(dāng)事人的申請(qǐng)或起訴，應(yīng)當(dāng)從實(shí)質(zhì)化路徑判斷該訓(xùn)誡書(shū)對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的影響，復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院應(yīng)當(dāng)判斷訓(xùn)誡行為是否違法或?qū)嵸|(zhì)上損害了當(dāng)事人的權(quán)益，并對(duì)權(quán)益受損的當(dāng)事人提供相應(yīng)的救濟(jì)。

嚴(yán)格執(zhí)法作為“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”中的一環(huán)，是全面依法治國(guó)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)任務(wù)，是維護(hù)法律權(quán)威的重要手段，也是預(yù)防社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)的重要措施。行政訓(xùn)誡作為行政機(jī)關(guān)執(zhí)法手段之一，也應(yīng)當(dāng)貫徹嚴(yán)格執(zhí)法的理念，嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)定的條件和程序?qū)嵤┬袨?。希望通過(guò)本文的研究能夠?yàn)橛?xùn)誡的適用提供指引，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為，減少違法違規(guī)訓(xùn)誡事件，推動(dòng)行政訓(xùn)誡法治化建設(shè)。

The Boundary of Administrative Discipline Application in the Perspective of Risk Society

Meng Zhe

Shanghai University of Political Science and Law， Shanghai

Abstract： As one of the measures of non-administrative punishment， administrative admonishment is often used by administrative organs to regulate the behavior of administrative counterparts in practice. Although there are explicit provisions on admonishment in law， the legal effect and space of its application are not clear， which leads to the abuse of administrative admonishment in administration. Most of the current theoretical research results focus on the analysis and discussion of the nature of the admonishment behavior， and less on the analysis of the application space of the behavior. This paper takes the analysis of legal regulations and practical cases as the entry point， distinguishes the behaviors similar to administrative admonishment such as warning and ordering correction in the substantive sense， and constructs the legal effect and application space of administrative admonishment application.

Key words： Correction; Effect; Circumstances