公安機(jī)關(guān)治安管理中訓(xùn)誡的規(guī)范性思考

高一飛

摘 要：我國《治安管理處罰法》沒有規(guī)定訓(xùn)誡，將訓(xùn)誡解釋為警告的具體表現(xiàn)形式缺乏法律依據(jù)。公安機(jī)關(guān)在治安管理中適用訓(xùn)誡，違背了“法無授權(quán)不可為”原則，是法外處罰、超越職權(quán)的行為，在司法上應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為可撤銷的行政行為。從依法執(zhí)法、依法行政的角度看，對于以往以及未來公安機(jī)關(guān)在治安管理中適用訓(xùn)誡，可以通過四個(gè)途徑使其規(guī)范化：一是通過立法將訓(xùn)誡直接規(guī)定為行政處罰措施;二是在立法將訓(xùn)誡規(guī)定為法定治安處罰措施之前，清理相關(guān)解釋性文件，防止將訓(xùn)誡擴(kuò)大解釋為警告的表現(xiàn)形式;三是行政機(jī)關(guān)對已經(jīng)作出的訓(xùn)誡進(jìn)行自我糾錯(cuò);四是審判機(jī)關(guān)在行政訴訟中依法撤銷違法訓(xùn)誡。

關(guān)鍵詞：訓(xùn)誡;警告;超越職權(quán);行政訴訟;多維規(guī)制

中圖分類號：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）02-0048-05

2020年春節(jié)前后，國內(nèi)新冠肺炎疫情呈現(xiàn)從武漢向其他地方擴(kuò)散之勢。2020年1月3日，武漢市公安局武昌區(qū)分局中南路街派出所對轄區(qū)內(nèi)個(gè)別醫(yī)生出具了武公（中）字〔20200103〕號訓(xùn)誡書，提出“現(xiàn)在依法對你在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)表不屬實(shí)的言論的違法問題提出警示和訓(xùn)誡。你的行為嚴(yán)重?cái)_亂了社會秩序。你的行為已超出了法律所允許的范圍，違反了《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關(guān)規(guī)定，是一種違法行為”①。這一訓(xùn)誡是不是一種處罰？有沒有法律依據(jù)？是否符合法定程序？對此，媒體和公眾有很多議論。在該訓(xùn)誡書中，公安機(jī)關(guān)稱訓(xùn)誡的依據(jù)是我國《治安管理處罰法》。依據(jù)該法，公安機(jī)關(guān)在治安管理中有沒有訓(xùn)誡權(quán)？如果沒有，如何使公安機(jī)關(guān)已經(jīng)實(shí)施的訓(xùn)誡或?qū)砜赡軐?shí)施的訓(xùn)誡規(guī)范化？本文從學(xué)理上對這些問題進(jìn)行厘清。

一、將訓(xùn)誡解釋為警告的表現(xiàn)形式缺乏法律依據(jù)

訓(xùn)誡，顧名思義，是對他人的教導(dǎo)和告誡，可以是日常生活中的一種道德規(guī)勸行為。法律上的訓(xùn)誡作為一種執(zhí)法方式，體現(xiàn)了公權(quán)力對公民權(quán)利的限制。之所以說是一種限制，因?yàn)樗詼p損人的尊嚴(yán)和名譽(yù)為前提對他人言行進(jìn)行法律上的評價(jià)。

我國有多部法律、法規(guī)規(guī)定了訓(xùn)誡這一責(zé)任形式。2018年《刑事訴訟法》第193條規(guī)定：“證人沒有正當(dāng)理由拒絕出庭或者出庭后拒絕作證的，予以訓(xùn)誡?！?019年12月28日通過、2020年7月1日起施行的《社區(qū)矯正法》第28條規(guī)定，“社區(qū)矯正對象違反法律法規(guī)或者監(jiān)督管理規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)視情節(jié)依法給予訓(xùn)誡、警告”?！额A(yù)防未成年人犯罪法》第37條規(guī)定，未成年人“因不滿十四周歲或者情節(jié)特別輕微免予處罰的，可以予以訓(xùn)誡”?！缎旁L條例》第47條規(guī)定，對違法信訪人員，“經(jīng)勸阻、批評和教育無效的，由公安機(jī)關(guān)予以警告、訓(xùn)誡或者制止”。從法律性質(zhì)來看，《刑事訴訟法》規(guī)定的訓(xùn)誡屬于司法強(qiáng)制措施，《社區(qū)矯正法》規(guī)定的訓(xùn)誡屬于刑罰執(zhí)行措施，《預(yù)防未成年人犯罪法》規(guī)定的訓(xùn)誡屬于非刑罰措施。②學(xué)界對《信訪條例》中訓(xùn)誡的性質(zhì)爭議較大，有人認(rèn)為屬于行政事實(shí)行為，還有人認(rèn)為屬于行政處罰中的申誡罰。③對于本文開頭提及的公安機(jī)關(guān)在治安管理中適用訓(xùn)誡，則沒有相關(guān)法律規(guī)定。我國《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報(bào)告管理辦法》《法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布方案》《傳染病信息報(bào)告管理規(guī)范》，都沒有規(guī)定訓(xùn)誡這一措施。前述訓(xùn)誡依據(jù)的是《治安管理處罰法》第25條，“有下列行為之一的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款;情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款：（一）散布謠言，謊報(bào)險(xiǎn)情、疫情、警情或者以其他方法故意擾亂公共秩序的”。但是，該條文并沒有規(guī)定訓(xùn)誡的處罰措施。根據(jù)《治安管理處罰法》，治安管理處罰措施包括：警告、罰款、行政拘留、吊銷公安機(jī)關(guān)發(fā)放的許可證;對違反治安管理的外國人，可以附加適用限期出境或者驅(qū)逐出境。可見，訓(xùn)誡并不是法定的行政處罰措施。在《治安管理處罰法》沒有規(guī)定訓(xùn)誡的情況下，實(shí)踐中的治安管理訓(xùn)誡是缺乏法律依據(jù)的，不符合依法行政的要求。

訓(xùn)誡是不是一種法定的行政強(qiáng)制措施或者行政事實(shí)行為、行政指導(dǎo)行為呢？我國《治安管理處罰法》第95條規(guī)定了多種行政強(qiáng)制措施，其中沒有訓(xùn)誡;這部法律中，沒有出現(xiàn)“訓(xùn)誡”一詞。訓(xùn)誡也不是行政事實(shí)行為，更不是行政指導(dǎo)行為。按照行政法理，行政事實(shí)行為和行政指導(dǎo)行為都沒有確定行政相對人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)，因而并不能引起行政法律關(guān)系的發(fā)生、變更、消滅。前述訓(xùn)誡書認(rèn)定被訓(xùn)誡人的行為是違法行為，該訓(xùn)誡書經(jīng)媒體報(bào)道后造成被訓(xùn)誡人精神上的懲罰，也就是說，該訓(xùn)誡書的出具和發(fā)布事實(shí)上產(chǎn)生了對被訓(xùn)誡人予以處罰的效果，這是討論該訓(xùn)誡行為性質(zhì)的前提和基礎(chǔ)。認(rèn)識到這個(gè)前提和基礎(chǔ)，就不會陷入該訓(xùn)誡行為“是不是行政事實(shí)行為”“是不是行政指導(dǎo)行為”這樣回避問題本身的討論。

公安機(jī)關(guān)在治安管理中適用訓(xùn)誡實(shí)質(zhì)上是一種處罰行為，但《治安管理處罰法》沒有規(guī)定這一處罰措施?；谠摲ㄒ?guī)定了警告的處罰措施，可否將訓(xùn)誡解釋為警告的通俗表達(dá)呢？王學(xué)輝教授認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)在治安管理中適用訓(xùn)誡是有依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為治安管理處罰中“警告”這一行為的具體表現(xiàn)形式。他的理由是：公安部關(guān)于印發(fā)《〈中華人民共和國治安管理處罰法〉宣傳提綱》的通知（公通字〔2006〕3號）（以下簡稱《通知》）中有這樣的表述，“治安管理處罰條例規(guī)定的處罰種類只有警告、罰款和拘留，相關(guān)的法律措施只有沒收、訓(xùn)誡等”，1990年《公安部交通管理局關(guān)于警告處罰如何適用問題的答復(fù)》（以下簡稱《答復(fù)》）中明確提出“警告是行政主體對某些有輕微違法行為人的一種訓(xùn)誡”;警告有兩種方式，一是口頭警告，二是書面警告;訓(xùn)誡本質(zhì)上是一種書面形式的警告，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為一種行政處罰措施，屬于聲譽(yù)罰或者精神罰。④從該論證內(nèi)容來看，王學(xué)輝教授的初衷是善意的，目的是規(guī)范國家權(quán)力，希望通過確定訓(xùn)誡屬于警告而將訓(xùn)誡視為行政處罰措施名稱表述上的瑕疵，這樣一來，針對警告這一《治安管理處罰法》直接規(guī)定的行政處罰措施，公民可以直接要求行政復(fù)議或者提起行政訴訟。筆者曾與王學(xué)輝教授進(jìn)行交流，他提出這一觀點(diǎn)旨在防止行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)否認(rèn)訓(xùn)誡的行政行為性質(zhì)，從而避免公民既受到訓(xùn)誡又無法以被行政處罰者的身份尋求救濟(jì)。遺憾的是，這種折中的思路未必得到行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的認(rèn)可。筆者認(rèn)為，《通知》和《答復(fù)》不能成為公安機(jī)關(guān)有訓(xùn)誡權(quán)的依據(jù)，原因在于以下三個(gè)方面。

其一，要正確理解《通知》中提到的訓(xùn)誡?！锻ㄖ贩Q“相關(guān)的法律措施只有沒收、訓(xùn)誡等”，這超越了解釋立法的權(quán)限。行政機(jī)關(guān)對立法的解釋必須以既有立法為基礎(chǔ)?！吨伟补芾硖幜P法》出臺之前，《治安管理處罰條例》中確實(shí)有訓(xùn)誡的規(guī)定，即該條例第9條：“已滿14歲不滿18歲的人違反治安管理的，從輕處罰;不滿14歲的人違反治安管理的，免予處罰，但是可以予以訓(xùn)誡，并責(zé)令其監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教。”該條文中的訓(xùn)誡不是一種處罰措施，而是在“免予處罰”的情況下采取的相關(guān)措施。并且，《治安管理處罰法》第12條規(guī)定，“已滿14周歲不滿18周歲的人違反治安管理的，從輕或者減輕處罰;不滿14周歲的人違反治安管理的，不予處罰，但是應(yīng)當(dāng)責(zé)令其監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教”，該規(guī)定取消了《治安管理處罰條例》第9條規(guī)定的訓(xùn)誡措施，代之以“責(zé)令其監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教”，即將訓(xùn)誡任務(wù)轉(zhuǎn)移給“其監(jiān)護(hù)人”、包含在“管教”之中?！锻ㄖ吠龜唷吨伟补芾硖幜P條例》的有關(guān)規(guī)定，也不顧《治安管理處罰法》的這一變化，稱訓(xùn)誡是一種治安管理處罰措施，是沒有正確理解立法的擴(kuò)大解釋。

其二，要正確理解《答復(fù)》的相關(guān)內(nèi)容。從實(shí)質(zhì)內(nèi)容來看，警告確實(shí)包括訓(xùn)誡，在執(zhí)行警告的同時(shí)可以對行政相對人進(jìn)行告誡和教導(dǎo)。不過，告誡和教導(dǎo)是其他行政處罰措施的附帶性措施，具有從屬性，作為一種責(zé)任形式予以獨(dú)立適用是不合適的。另外，《答復(fù)》中有關(guān)內(nèi)容說明了警告的實(shí)質(zhì)，但并不能說明可以用訓(xùn)誡代替警告這一法定處罰形式，正如在刑事訴訟中拘留、逮捕是剝奪人身自由的強(qiáng)制措施，實(shí)施這類措施時(shí)只能分別出具拘留證、逮捕證，而不能出具一個(gè)“剝奪人身自由證”。類似的例子還有機(jī)場安檢搜查，這種搜查是經(jīng)被搜查人同意的行政性檢查，執(zhí)行者如果向被檢查人出示一個(gè)“搜查證”，就構(gòu)成超越職權(quán)。行使國家權(quán)力的“名目”是很重要的，這就是程序公正的意義。因此，《答復(fù)》無權(quán)創(chuàng)制訓(xùn)誡這一處罰形式，從《答復(fù)》的語境來看，其也沒有表達(dá)可以用訓(xùn)誡的形式執(zhí)行警告這一處罰措施的意思。另外，《答復(fù)》發(fā)布于1990年，不能解釋2006年3月1日起實(shí)施的《治安管理處罰法》。

其三，從其他行政立法來看，訓(xùn)誡和警告是兩種獨(dú)立的處罰措施。根據(jù)《信訪條例》第47條，信訪人違犯本條例第18條、第20條規(guī)定的，“有關(guān)國家機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)對信訪人進(jìn)行勸阻、批評或者教育。經(jīng)勸阻、批評和教育無效的，由公安機(jī)關(guān)予以警告、訓(xùn)誡或者制止”。其中，警告和訓(xùn)誡并列，表明在立法語言中，二者具有不同的內(nèi)容。筆者認(rèn)為，警告的法律效果在于告訴被警告人，如果再次違犯相關(guān)法律規(guī)定，將承擔(dān)更嚴(yán)重的法律后果;訓(xùn)誡則屬于尊嚴(yán)罰、精神罰，對他人某一行為作出的訓(xùn)誡決定不會影響對其將來類似違法行為的處罰。警告相對于訓(xùn)誡，是一種更加嚴(yán)厲的處罰，不僅包括訓(xùn)誡的內(nèi)容，還包括再犯的可能后果，即再犯將產(chǎn)生類似于刑法上的累犯的后果。不管警告和訓(xùn)誡對處理將來行為是否產(chǎn)生影響，都不影響二者作為獨(dú)立的行政處罰措施的性質(zhì)。

綜上所述，公安機(jī)關(guān)在治安管理中適用訓(xùn)誡事實(shí)上產(chǎn)生了處罰的效果，在法律上卻沒有直接依據(jù)，也不能解釋成有關(guān)法律規(guī)定的警告這一處罰措施的特殊表達(dá)形式。

二、治安管理訓(xùn)誡違背“法無授權(quán)不可為”原則

“法無授權(quán)不可為”是現(xiàn)代憲法蘊(yùn)含的一個(gè)基本原則，是由現(xiàn)代國家一切權(quán)力屬于人民的基本性質(zhì)決定的。在我國，這一重要的憲法原則的完備、明確的表達(dá)，最早來自黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的提出和倡導(dǎo)。習(xí)近平總書記多次在講話中提到這一理念。2014年9月5日，習(xí)近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中指出：“各級行政機(jī)關(guān)必須依法履行職責(zé)，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，決不允許任何組織或者個(gè)人有超越法律的特權(quán)?！雹?014年10月23日，習(xí)近平在中共中央十八屆四中全會第二次會議上的講話中指出：“各級政府必須依法全面履行職能，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，健全依法決策機(jī)制，完善執(zhí)法程序，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。”⑥2015年2月2日，習(xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進(jìn)依法治國專題研討班上的講話中指出：“要牢記職權(quán)法定，明白權(quán)力來自哪里、界線劃在哪里，做到法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為?！雹吡?xí)近平總書記的一系列論述走在理論界的前面，體現(xiàn)了共產(chǎn)黨人以人民為中心的執(zhí)政理念和與時(shí)俱進(jìn)的理論創(chuàng)新精神。

我國《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！痹谖覈稇椃ā分校爸腥A人民共和國的一切權(quán)力”具體表現(xiàn)為國家機(jī)關(guān)的職權(quán)和權(quán)限。⑧黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人提出的“法無授權(quán)不可為”，是我國《憲法》第2條的通俗、簡約表達(dá)?！胺o授權(quán)不可為”在行政法上意味著法無明文規(guī)定不處罰，實(shí)施行政處罰既需要存在應(yīng)受處罰的行為，也需要采取法律規(guī)定的處罰方式。行政處罰具有限制或剝奪行政相對人權(quán)益的內(nèi)在特征，須嚴(yán)格遵循處罰法定原則。執(zhí)法機(jī)關(guān)在對待處罰的種類這樣重大的問題上，不得自由裁量，也不能進(jìn)行推定性解釋，否則，就有濫用權(quán)力的可能性。就具體權(quán)力而言，法律授權(quán)體現(xiàn)為國家機(jī)關(guān)的權(quán)力清單，包括國家行政機(jī)關(guān)的權(quán)力清單。在權(quán)力清單方面如果不遵循“法無授權(quán)不可為”原則，“實(shí)際上就近乎毀掉了制約權(quán)力的網(wǎng)籠”⑨。就行政處罰權(quán)力清單而言，《治安管理處罰法》沒有授權(quán)行政機(jī)關(guān)適用訓(xùn)誡，執(zhí)法機(jī)關(guān)在治安管理中對他人予以訓(xùn)誡在本質(zhì)上就是法外處罰，不管其內(nèi)容多么合理，都應(yīng)當(dāng)因“法無授權(quán)”而被禁止。

將訓(xùn)誡解釋為警告，違背了“法無授權(quán)不可為”原則衍生的一個(gè)立法原則——法律保留原則。為規(guī)范國家權(quán)力、保護(hù)公民權(quán)利，各國法律以各種形式確立了法律保留原則，該原則的主要內(nèi)容是“特定領(lǐng)域的國家事務(wù)應(yīng)保留由立法機(jī)關(guān)以法律的形式加以確定，行政權(quán)只有在法律明確授權(quán)的情形下才可以發(fā)動”⑩。法律保留原則要求“在國家法秩序的范圍內(nèi)，某些事項(xiàng)必須專屬立法者規(guī)范，絕不可由其他機(jī)構(gòu)，尤其是行政機(jī)構(gòu)代為規(guī)定”B11。我國《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》《治安管理處罰法》對行政處罰與行政行為的設(shè)定都嚴(yán)格遵循《立法法》對不同位階立法權(quán)限的規(guī)范，但實(shí)踐中有的公安機(jī)關(guān)對《治安管理處罰法》中并無訓(xùn)誡的處罰措施視而不見，仍然根據(jù)該法對他人予以訓(xùn)誡，是無視法律保留原則的越權(quán)行為。

三、治安管理訓(xùn)誡規(guī)范化的多維路徑

通過以上分析，可以得出一個(gè)結(jié)論，即公安機(jī)關(guān)根據(jù)《治安管理處罰法》對行政相對人進(jìn)行訓(xùn)誡屬法外處罰、超越職權(quán)。訓(xùn)誡在實(shí)踐中被一些公安機(jī)關(guān)適用，而公眾和媒體對此頗有微詞，鑒于此，筆者建議通過以下四個(gè)途徑使這一管理方式規(guī)范化。

其一，將訓(xùn)誡直接規(guī)定為一種行政處罰措施。如前文所述，訓(xùn)誡可以成為立法上的一種行政處罰措施，屬于申誡罰，可以對行政相對人產(chǎn)生名譽(yù)上的減損，也可以警示、告誡其他人，是一種有懲罰、預(yù)防效果的處罰措施。實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)在治安管理中適用訓(xùn)誡的問題并不在于訓(xùn)誡本身不具備有效性和處罰功能，而在于訓(xùn)誡的實(shí)施缺乏法律依據(jù)，違背“行政處罰法定”原則。B12如果在立法上將訓(xùn)誡規(guī)定為一種行政處罰措施，訓(xùn)誡就成了治安處罰措施的法定類型，公安機(jī)關(guān)再實(shí)施這一措施就于法有據(jù)。從《信訪條例》的有關(guān)規(guī)定來看，警告與訓(xùn)誡在實(shí)質(zhì)內(nèi)容和處罰程度上有差別。考慮到違犯《治安管理處罰法》的行為的復(fù)雜性及實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)對適用訓(xùn)誡的特別需要，可以修改《治安管理處罰法》，將訓(xùn)誡規(guī)定為與警告并列的獨(dú)立處罰措施。

其二，在將訓(xùn)誡規(guī)定為法定治安處罰措施之前清理相關(guān)解釋性規(guī)范，防止將訓(xùn)誡擴(kuò)大解釋為警告的表現(xiàn)形式。國務(wù)院及其主管部門制定行政法規(guī)、規(guī)章、行政解釋等文件時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律的規(guī)定，不能違背或者超越法律的規(guī)定?！吨伟补芾硖幜P法》的實(shí)施細(xì)則和解釋性規(guī)范都具有從屬性和依附性，要嚴(yán)格依據(jù)《治安管理處罰法》的條文，不能改變或曲解法條的原意。在作出行政解釋的主體上，要嚴(yán)格按照法律的授權(quán)。根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，有權(quán)對法律作出解釋的行政主體只能是國務(wù)院及其主管部門，其他機(jī)關(guān)和國務(wù)院主管部門的內(nèi)設(shè)單位不能進(jìn)行解釋。有學(xué)者將公安部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)交通管理局的解釋性文件作為訓(xùn)誡屬于警告的依據(jù)，違背了《立法法》關(guān)于法律解釋主體的規(guī)定。將訓(xùn)誡解釋為警告的具體表現(xiàn)形式，也違背了解釋內(nèi)容須合法的要求。對于此類解釋性文件，應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常委會、國務(wù)院依法進(jìn)行清理并宣布廢止，避免誤導(dǎo)執(zhí)法部門。

其三，行政機(jī)關(guān)對已經(jīng)作出的訓(xùn)誡應(yīng)當(dāng)自我糾錯(cuò)。我國《行政訴訟法》《行政許可法》《行政處罰法》等法律規(guī)定了行政機(jī)關(guān)“主動改正、撤銷”等自我糾錯(cuò)的職責(zé)。行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)，“符合依法行政原則的必然要求，體現(xiàn)我國行政、司法領(lǐng)域有錯(cuò)必究的務(wù)實(shí)精神，倡導(dǎo)公眾向往實(shí)質(zhì)正義的法治社會，允許行政機(jī)關(guān)對于自己做出的某些錯(cuò)誤行政行為在一定規(guī)則下進(jìn)行自我救贖是正當(dāng)和必要的”B13。也許前述公安機(jī)關(guān)在治安管理中適用訓(xùn)誡的目的是回避采用警告這一正式、規(guī)范的處罰措施所需要的相對復(fù)雜的程序，因?yàn)榉ㄍ獬绦虮日?dāng)程序簡單得多，但法外程序是粗暴執(zhí)法的表現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)盡快糾正。

其四，審判機(jī)關(guān)在行政訴訟中應(yīng)當(dāng)依法撤銷法外訓(xùn)誡。有權(quán)利必有救濟(jì)。公安機(jī)關(guān)在治安管理中適用訓(xùn)誡會形成一個(gè)悖論：一方面，訓(xùn)誡不是行政處罰，卻實(shí)實(shí)在在對他人產(chǎn)生精神上的申誡處罰效果，對公民的名譽(yù)造成影響;另一方面，由于訓(xùn)誡沒有法律依據(jù)，不屬于法律規(guī)定的行政行為的范圍，當(dāng)然也不屬于行政訴訟的范圍，所以審判機(jī)關(guān)會拒絕受理相關(guān)起訴。從現(xiàn)有的判例來看，就存在治安管理中被公安機(jī)關(guān)訓(xùn)誡者難以得到司法救濟(jì)的情況。在（2016）最高法行申1434號行政裁定書、（2019）最高法行申423號行政裁定書中，最高人民法院分別以行政行為對被訓(xùn)誡者的合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響，訓(xùn)誡“不是行政處罰措施，而是現(xiàn)場勸誡措施”為理由，規(guī)避了被訓(xùn)誡者對訓(xùn)誡是否為一種具體行政行為、是否屬于行政訴訟范圍的直接訴求。實(shí)際上，我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第70條明確規(guī)定：行政行為超越職權(quán)的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為。公安機(jī)關(guān)在治安管理中適用訓(xùn)誡屬于超越職權(quán)的行為，一旦被訓(xùn)誡者提起行政訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)該條規(guī)定撤銷訓(xùn)誡。特別要提到的是，該訓(xùn)誡不屬于《行政訴訟法》第70條規(guī)定的“適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤”的情況，因?yàn)檫@種情況是針對行政機(jī)關(guān)的行為在法律上有依據(jù)但在適用法律中有錯(cuò)誤，而公安機(jī)關(guān)治安管理中訓(xùn)誡的本質(zhì)是于法無據(jù)。最高人民法院應(yīng)當(dāng)通過指導(dǎo)性判例或者司法解釋，明確此種訓(xùn)誡的法外處罰性質(zhì)，表明對法無明文規(guī)定的處罰應(yīng)當(dāng)撤銷的立場。人民法院對錯(cuò)誤的裁判進(jìn)行糾正，引導(dǎo)和制約行政機(jī)關(guān)遵循“法無授權(quán)不可為”原則，是為中國法治文明建設(shè)作出司法上的貢獻(xiàn)。

四、結(jié)語

現(xiàn)實(shí)中一些復(fù)雜、敏感的案例引起社會熱議，也讓我們反思和發(fā)現(xiàn)立法與執(zhí)法中的問題。此次疫情中個(gè)別公安機(jī)關(guān)在治安管理中適用訓(xùn)誡是執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格的表現(xiàn)，審視這一行為，我們會更加認(rèn)識到嚴(yán)格執(zhí)法的重要性和緊迫性。習(xí)近平總書記對“執(zhí)法”與“嚴(yán)格執(zhí)法”有重要論述：“執(zhí)法是把紙面上的法律變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)生活中活的法律的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，執(zhí)法人員必須忠于法律、捍衛(wèi)法律，嚴(yán)格執(zhí)法、敢于擔(dān)當(dāng)?！盉14這指出了執(zhí)法的要義，也指出了執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)應(yīng)當(dāng)具備的素養(yǎng)和態(tài)度。黨的十八屆四中全會通過的《決定》指出：“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重，執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在，執(zhí)法司法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明現(xiàn)象較為突出，群眾對執(zhí)法司法不公和腐敗問題反映強(qiáng)烈?！盉15為全面推進(jìn)依法治國，應(yīng)當(dāng)通過立法規(guī)范、執(zhí)法檢查、司法審查等多種方法，對超越職權(quán)的執(zhí)法行為進(jìn)行糾正，同時(shí)杜絕類似情況再次發(fā)生。

本文寫作過程中得到西南政法大學(xué)王學(xué)輝教授的指導(dǎo)，特此致謝。

注釋

①賈晨：《上游對話：武漢醫(yī)生李文亮確診新冠肺炎，曾因“造謠疫情”被訓(xùn)誡》，《重慶晨報(bào)》2020年2月1日。

②參見趙天紅：《未成年人不法行為的非刑罰處置措施探析》，《預(yù)防青少年犯罪研究》2019年第2期。

③參見張一凡：《芻議信訪條例第四十七條規(guī)定中的訓(xùn)誡》，《法制日報(bào)》2017年11月8日。

④參見王學(xué)輝：《公安機(jī)關(guān)對李文亮的“訓(xùn)誡”行為的行政法分析》，“公法之聲”微信公眾號，2020年2月8日。

⑤⑥中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十八以來重要文獻(xiàn)選編》（中），中央文獻(xiàn)出版社，2016年，第57、188頁。

⑦習(xí)近平：《從嚴(yán)治黨，關(guān)鍵是要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”》，人民網(wǎng)，http：//cpc.people.com.cn/xuexi/n1/2016/0809/c385476-28621443.html，2016年8月9日。

⑧參見沈宗靈：《權(quán)利、義務(wù)、權(quán)力》，《法學(xué)研究》1998年第3期。

⑨童之偉：《“法無授權(quán)不可為”的憲法學(xué)展開》，《中外法學(xué)》2018年第3期。

⑩[德]奧托·邁耶：《德國行政法》，商務(wù)印書館，2013年，第13頁。

B11陳新民：《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論》，法律出版社，2010年，第27頁。

B12參見吳錦標(biāo)：《行政處罰法定原則及其法律價(jià)值》，《法律適用》2005年第9期。

B13高銀府：《行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)問題研究——以“徐某軍訴如皋江安鎮(zhèn)政府行政處理決定案”為例》，中國知網(wǎng)，http：//cdmd.cnki.com.cn/Article/CDMD-10652-1017201039.htm，2017年3月9日。

B14習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》（第2卷），外文出版社，2017年，第122頁。

B15《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報(bào)》2014年10月29日。

責(zé)任編輯：鄧 林