工具特征如何影響應(yīng)急管理目標實現(xiàn)？

摘要：應(yīng)急管理績效的提升考驗著政策工具選擇之于目標實現(xiàn)的科學(xué)合理性。作為政策工具選擇的根本原則，工具理性的核心在于根據(jù)每一項政策工具的基本特征，在特定的問題情境下發(fā)現(xiàn)治理手段對于實現(xiàn)既定目標的最佳條件，進而尋求適配性運用方式，最大程度地發(fā)揮工具績效。基于地方政府新冠疫情防控案例的分析表明，政策工具的強制性有助于提升應(yīng)急管理有效性，間接性促成了應(yīng)急管理的社會化應(yīng)對，自主性和可見性能夠滿足公共價值需求。同時，政策工具特征缺陷產(chǎn)生的效用偏差也可能導(dǎo)致政策合法性困境、工具與目標的背離、工具的“條件—效果”相悖性等問題。為此，應(yīng)明確政策工具的適用性條件，避免單一性選擇偏差，優(yōu)化工具結(jié)構(gòu)體系，提升應(yīng)急管理工具的應(yīng)用成效。

關(guān)鍵詞：政策工具；工具特征；應(yīng)急管理；工具理性；突發(fā)公共衛(wèi)生事件

中圖分類號：D035文獻標識碼：A文章編號：1008－7168（2023）06－0016－11

一、問題提出與文獻綜述

科學(xué)合理地選擇政策工具是實現(xiàn)政策目標的根本保證，對于提升政府治理能力和政策執(zhí)行績效具有重要作用。黨的二十大報告提出“要健全國家安全體系，提高公共安全治理水平”［1］。相較于其他政府治理領(lǐng)域，應(yīng)急管理面對的是不確定性、沖突性、復(fù)合性更高的政策情境，因此政策工具要更加完整、靈活而高效［2］，其設(shè)計、選擇與應(yīng)用狀況已然成為有效應(yīng)對突發(fā)事件的重要變量［3］。在當(dāng)前防范衛(wèi)生健康領(lǐng)域重大風(fēng)險、加快推進健康中國建設(shè)的背景下，相關(guān)政策工具的選擇就尤為重要。

作為從政策方案到政策目標的中介，政策工具既是實現(xiàn)政策目標的基本手段或方式，也是考察政府行為和治理能力的重要維度之一。然而，政策工具的選擇并不是一個簡單的、非此即彼的過程，而是受到多種因素的影響，經(jīng)歷了由傳統(tǒng)思維、經(jīng)驗到理性的工具范式變遷，試圖與極具復(fù)雜性和動態(tài)性的治理情境與政策環(huán)境相適應(yīng)，并開始注重正式制度與非正式規(guī)則的結(jié)合。一些研究依據(jù)相關(guān)政策文本，運用政策文獻量化方法分析突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政策工具的使用情況及其選擇偏好。國內(nèi)外學(xué)者的研究都表明，以公私合作、行政外包和市場參與為特征的政策工具普遍存在缺失和不足，而以政府強制力和權(quán)威為依托的政策工具往往備受青睞。

既有研究大多關(guān)注突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政策工具在靜態(tài)層面的運用，卻忽視了兩個動態(tài)層面的具體問題。第一，政策工具是如何影響政策目標實現(xiàn)的？第二，政策工具之間怎樣組合使用才能產(chǎn)生有利于目標實現(xiàn)的激勵效應(yīng)？一方面，每一項政策工具都有其特征、功能和適用條件，因而我們需要明確工具選擇的標準和目標實現(xiàn)的條件；另一方面，不同類型的政策工具之間并不完全兼容，甚至存在摩擦和互斥，加之工具本身固有的缺陷，要求我們依據(jù)工具使用效果對其進行組合優(yōu)化。概言之，在特定情境下選擇恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ?，需要明確政策工具特征與效果之間的聯(lián)系［4］（p.51），以其預(yù)期效用是否趨向最大化作為政策工具取舍的根本標準［5］（p.259）。這種嚴格遵循“目標—手段”原則進行政策工具選擇的理念，體現(xiàn)的是工具理性的基本內(nèi)涵。

工具理性是通過對外界事物的情況和他人行動的期待，并根據(jù)這種期待選擇方式或者手段，以實現(xiàn)合乎理性的目的［6］（p.56），體現(xiàn)的是“工具—效率”雙重有效的一種理念。其基本假設(shè)在于，每一項政策工具都有其固有特征，不同類型的工具會塑造不同的政府管理行動，以特定的運行方式實現(xiàn)政策目標，并產(chǎn)生不同的政策效果。在馬克斯·韋伯（Max Weber）看來，追求工具理性的行動者始終關(guān)注行動所指向的手段及其結(jié)果，并理性地衡量手段和目的的關(guān)系、目的和附帶結(jié)果的關(guān)系［7］（p.34）。當(dāng)目的、手段和后果都被加以理性的思考和衡量時，才是工具合理性的行動。在這個意義上，政策工具是一種制度化、結(jié)構(gòu)化的行動模式［8］（p.26），政策工具本身的特征或?qū)傩詻Q定了其使用方式，并實現(xiàn)了政策問題和政策目標之間的結(jié)構(gòu)化連接。

需要說明的是，盡管在政策工具研究中，諸多學(xué)者不斷充實和豐富著影響工具選擇的因素及模型的研究，產(chǎn)生了修正主義、制度規(guī)范、公共選擇、政策網(wǎng)絡(luò)等多種學(xué)科視角，但工具論所提倡的工具之于目標的效率是諸多政策工具選擇研究的基礎(chǔ)。其體現(xiàn)的是政策工具的基本內(nèi)涵，即伍德羅·威爾遜（Woodrow Wilson）在《行政學(xué)之研究》中所提到的“政府如何才能以較高的效率和較低的成本完成工作”［9］（p.62）。簡言之，如何“低耗高效”地實現(xiàn)政策目標既反映了政府如何做的問題，也體現(xiàn)了工具理性的核心。而且，從政府以有限的資源實現(xiàn)既定目標的治理邏輯層面看，以行政效率為導(dǎo)向的技術(shù)合理性和工具合理性是政府充分發(fā)揮自身作用的重要目標和永恒價值追求［10］。在不考慮政策問題、行動者之間的關(guān)系和制度背景的前提下，政府治理工具績效特征與政府治理目標之間的匹配問題始終是政策工具選擇的核心［11］（p.56）。雖然存在其他影響政策工具選擇的變量，但對政策工具本身的關(guān)注不可或缺，這主要是因為構(gòu)成公共政策過程的其他變量是難以消除工具變量的重要性的［12］。

綜上，要實現(xiàn)既定的政策目標，必須基于工具理性原則尋求政府治理成本最低和目標實現(xiàn)程度最大的最佳結(jié)合點，明確工具選擇的標準。在應(yīng)急管理過程中，工具理性同樣不可或缺，充當(dāng)著突發(fā)公共事件應(yīng)對處置的基本準則，并作為公共利益和價值實現(xiàn)的載體。為避免既有研究運用文本量化方法導(dǎo)致的靜態(tài)分析缺陷和過度解讀的風(fēng)險，考察政府治理實踐更須通過“經(jīng)驗性的實踐”而非“教條式的設(shè)計”［13］（p.32）。因此，本文基于工具理性研究視角，在分析突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政策工具基本特征的基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)案例和調(diào)研訪談資料，探索工具選擇之于政策目標實現(xiàn)的“條件—效果”邏輯，明晰突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對處置手段與應(yīng)急管理目標的適配性條件，進而優(yōu)化政策工具選擇，夯實應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的手段基礎(chǔ)。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的政策工具分類及其特征

（一）突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的政策工具類型

政策工具選擇的前提是在現(xiàn)有的政策工具箱中進行歸類劃分。迄今為止，尚缺乏一致性的工具分類方法和具體類型，但從政策工具的內(nèi)涵看，政策工具的選擇應(yīng)致力于回應(yīng)時代的公共問題，特別是要與具體公共政策背景和議題相匹配［14］。突發(fā)公共事件突發(fā)性、破壞性、復(fù)雜性程度的不斷加深，對政府部門及其應(yīng)對方式形成嚴峻挑戰(zhàn)，對治理主體的應(yīng)對處置手段提出了更高的要求。同時，在政府主導(dǎo)的前提下，需要充分發(fā)揮非政府組織的功能作用，企業(yè)、社會組織和公民等應(yīng)有序參與突發(fā)公共事件治理，與政府實現(xiàn)優(yōu)勢互補和風(fēng)險共擔(dān)，形成多元主體協(xié)同應(yīng)對格局。因此，在從政府管理到整體性治理變遷過程中，網(wǎng)絡(luò)式社會自治組織開始與層級式行政管理機構(gòu)并存。隨著政府與非政府組織合作的界限被打破，不同主體間的良性互動進一步提升了社會整體應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的韌性。

相應(yīng)地，依托于逐漸發(fā)展的公民社會和強大的市場力量，政策工具的社會化特征逐步凸顯，這些具有社會化特征的政策工具與傳統(tǒng)的行政管理手段共同組成應(yīng)對各類政策問題的工具箱。具體表現(xiàn)為，政府從依賴管制型工具到適度放權(quán)給市場和社會，借助非強制性政策工具搭建其他主體有序參與應(yīng)急管理的平臺，形成多元主體協(xié)同共治的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。從深層次角度看，突發(fā)公共事件中的政策工具開始與多元治理主體結(jié)構(gòu)逐步耦合，成為凝聚治理結(jié)構(gòu)中各個主體的重要手段。

因此，將應(yīng)急管理現(xiàn)代化發(fā)展和治理理論嵌入政策工具分類中，不僅能夠窺探政府與市場、社會力量協(xié)同應(yīng)對突發(fā)公共事件的運作機理，而且在客觀上契合應(yīng)急管理理念與體系的發(fā)展趨勢。基于此，本文依據(jù)不同主體介入應(yīng)急管理的程度，結(jié)合既有研究［15］，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的政策工具分為管制型、經(jīng)濟型和社會型三類。其中，管制型工具包括法律法規(guī)實施、場所管控、網(wǎng)格化管理、物資保障、監(jiān)督督查等；經(jīng)濟型工具涵蓋財政補助、稅收減免、刺激消費、補償補貼等；社會型工具涉及社會組織、公益機構(gòu)、社區(qū)、捐贈等。此外，基于信息在應(yīng)急管理過程中有助于政府快速掌握事件發(fā)展情況、配置應(yīng)急資源、科學(xué)決策的重要作用［16］，加之信息溝通、傳播、共享在應(yīng)急管理各個環(huán)節(jié)中的關(guān)鍵作用，本文將信息型工具單獨列為一類，具體包括宣傳教育、信息發(fā)布/公開、輿情引導(dǎo)、防疫知識普及等。

（二）突發(fā)公共事件中政策工具的基本特征

政策工具一般具有強制性、直接性、自主性和可見性等特征。結(jié)合應(yīng)急管理過程，強制性表現(xiàn)為政策工具對相關(guān)主體及其行為的限制程度［17］，如居家隔離、交通管控、停止生產(chǎn)活動等的強制程度遠高于社會捐贈、知識宣傳等工具。直接性衡量的是獲得授權(quán)的政府機構(gòu)為實現(xiàn)應(yīng)急管理目標而參與應(yīng)對處置的程度。例如，政府在實施應(yīng)急預(yù)案、對下級政府治理行為進行監(jiān)督督查、公開疫情防控信息等領(lǐng)域介入較多，相應(yīng)的政策工具的直接性就較強。自主性是指政策工具運行所依賴行政機構(gòu)的程度。一般來說，借助市場機制和社會力量的相關(guān)政策工具自主性較強，如進行慈善捐款、提供志愿服務(wù)、社會組織參與應(yīng)急物資統(tǒng)籌與分配等?？梢娦灾傅氖钦吖ぞ叩墓_程度、影響力以及對政策工具監(jiān)管的難易程度等，反映的是一種政策工具的政治屬性。例如，一些強制性措施的實施過程和效果被公眾知曉的程度較高，意味著這些強制性措施較易被監(jiān)督和問責(zé)，更能夠?qū)崿F(xiàn)對公平性與合法性的追求。依據(jù)上述指標，本文總結(jié)了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中的政策工具的內(nèi)在特征（參見表1）。

通過對比每一項政策工具的基本特征可以發(fā)現(xiàn)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理更偏向于高強制性、高直接性、低自主性和高可見性的政策工具。顯而易見，突發(fā)公共事件本身的不確定性、復(fù)雜性、涉及群體規(guī)模較大以及危害的不可預(yù)知性等特點，要求政府以較高的行政效率迅速有效地消除危機影響，在極短時間內(nèi)根據(jù)每一項政策工具的特征和功能進行權(quán)衡。因此，具有上述特征的政策工具占據(jù)主導(dǎo)，能夠最大程度地實現(xiàn)疫情防控和保障人民生命安全這一政策目標。那么，政策工具的基本特征是如何影響政策目標的？其是否完全契合或匹配應(yīng)急管理目標？下文將依據(jù)相關(guān)案例進行分析。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中“工具—目標”的基本邏輯

廣東省Z市是粵港澳大灣區(qū)中心城市之一，該市新冠疫情防控工作先后獲得省衛(wèi)健委、疫情防控組的充分肯定。Z市疫情防控的主要措施包括：在部門合作方面，堅持衛(wèi)生健康、公安部門同時趕赴現(xiàn)場、開展調(diào)查、進行處置的聯(lián)合調(diào)查模式；在基層防控機制上，各級衛(wèi)健部門主動會同政法、公安部門做好重點人群網(wǎng)格化排查管控工作，健全社區(qū)疫情防控網(wǎng)；在發(fā)揮專家決策作用層面，疾控機構(gòu)和醫(yī)療機構(gòu)專業(yè)人員進駐，開展技術(shù)指導(dǎo)和參與應(yīng)急處置工作等。此外，Z市出臺了一系列致力于恢復(fù)經(jīng)濟社會發(fā)展的政策，包括幫助企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)和發(fā)展、增加就業(yè)崗位、為鼓勵居民消費創(chuàng)造有利條件等。從Z市新冠疫情防控來看，政策工具特征對實現(xiàn)應(yīng)急管理目標和效果具有顯著影響。

（一）政策工具強制性與應(yīng)急管理有效性達成

在其他條件相同的情況下，工具越具有強制性，就越具備有效性，也就越可能實現(xiàn)政策目標。“比如最后我們市里提出四張網(wǎng)：一是通道網(wǎng)，五級都要做好嚴防死守這個通道；二是聯(lián)防聯(lián)控，就是每一個環(huán)節(jié)、每一個部門都要疏控風(fēng)險；三是發(fā)熱病人這張網(wǎng)，就是在發(fā)熱門診里，必須篩查到位，不能漏診了；四是大數(shù)據(jù)網(wǎng)，就是行程大數(shù)據(jù)等。當(dāng)時四張網(wǎng)對我們的疫情防控發(fā)揮了很大作用?！雹龠@是因為，強制性的工具明確了政府執(zhí)行權(quán)限和職責(zé)，限制了目標群體對政策目標的偏離程度，可以更有效地實現(xiàn)應(yīng)急管理目標。

第一，借助法律法規(guī)、政策規(guī)劃等工具明確了政府應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的權(quán)責(zé)。例如，Z市相繼成立了公共衛(wèi)生與重大疾病防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組、疫情防控工作組、醫(yī)療機構(gòu)防控工作專班等，建立疫情防控全市“一盤棋”的指揮體系；頒布關(guān)于疫情防控、應(yīng)急物資保障、企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、穩(wěn)定經(jīng)濟和促進就業(yè)等方面的若干政策，明確各部門工作職責(zé)分工，為疫情防控應(yīng)對工作提供指導(dǎo)。

第二，運用封閉管理、場所管控等工具限制相關(guān)人員行為、規(guī)范特殊場所管理措施，防止疫情防控目標的偏離。例如，及時將境外人員轉(zhuǎn)運到集中隔離場所統(tǒng)一落實集中隔離觀察，加強精神衛(wèi)生機構(gòu)、托育機構(gòu)、母嬰保健機構(gòu)等特殊機構(gòu)疫情防控工作，以及管控酒店賓館、超市、美容美發(fā)等重點公共場所。封閉管理和場所管控等政策工具，切斷了可能的交叉感染途徑，減少了本土傳播的風(fēng)險。

第三，強化對重點場所、隔離場所、醫(yī)療機構(gòu)、全市工礦企業(yè)等場所的監(jiān)督和督查，壓實機構(gòu)防控主體責(zé)任，統(tǒng)籌做好醫(yī)療機構(gòu)感防控管理工作，引導(dǎo)相關(guān)經(jīng)營企業(yè)嚴格按照政府要求落實各項常態(tài)化疫情防控措施。在此過程中，政府衛(wèi)健局和應(yīng)急管理局、醫(yī)療機構(gòu)、企業(yè)主體、醫(yī)護人員共同建立管控督導(dǎo)機制，切實筑牢感染防線，健全重點場所管控機制，有效防范化解健康安全風(fēng)險（參見表2）。

第四，依托政府權(quán)威和強制干預(yù)手段，創(chuàng)造推動經(jīng)濟社會發(fā)展的有利條件。例如，加大援企穩(wěn)崗力度，實施社會保險返還；用投資創(chuàng)造就業(yè)崗位，培育新興產(chǎn)業(yè)和壯大新動能，創(chuàng)設(shè)基層服務(wù)崗位和公益性崗位；及時發(fā)放失業(yè)保險；建立生活失業(yè)人員和家庭幫扶機制，擴大最低生活保障、臨時救助范圍。

（二）政策工具間接性與應(yīng)急管理社會化應(yīng)對

直接性較強的政策工具往往都是由同一個政府機構(gòu)行使授權(quán)、資助以及提供服務(wù)，而間接性政策工具則是將這些職能分包給其他不同的機構(gòu)［18］（p.23）。強制性較大的政策工具往往也具有較強的直接性，其原因在于強制性工具一般都依賴直接系統(tǒng)實施，但二者并不完全重疊。例如，信息公開、宣傳教育等工具的強制程度低，卻依靠科層制管理系統(tǒng)運行；封閉管理、大數(shù)據(jù)排查等工具的強制性較高，但一般由區(qū)（縣）或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府實施。如上所述，社會自組織程度的提高、社會治理主體多元化以及政府單獨應(yīng)對重大突發(fā)事件的勢單力薄，促使間接性政策工具逐漸成為應(yīng)急管理過程中的重要選項，其對疫情防控目標實現(xiàn)的優(yōu)勢在于以下幾個方面。

第一，間接性政策工具能夠在很大程度上為應(yīng)對突發(fā)公共事件提供必要的資源。例如，在應(yīng)急物資保障方面，政府聯(lián)動多家制藥企業(yè)，保障藥品供給；政府與部分物流公司建立合作伙伴關(guān)系，開辟藥品運送通道［19］；Z市健全市、縣、專業(yè)機構(gòu)、企業(yè)、家庭五級儲備的應(yīng)急物資儲備體系，明確109種重要物資保供企業(yè)清單，有效解決了應(yīng)急物資緊缺的問題。間接性政策工具有助于降低疫情防控初期政府應(yīng)對處置的成本，實現(xiàn)了社會資源的最大化整合和利用。

第二，間接性政策工具的靈活性有助于政府采用多種方式檢驗工具的實際效果，從而在必要時改變策略以應(yīng)對新的治理需求和目標。這主要是因為，授權(quán)執(zhí)行的相關(guān)部門并不需要重新建立一套行政架構(gòu)以實施新的措施。例如，在疫情防控初期，各級政府充分利用社會志愿服務(wù)體系，組織志愿者協(xié)助疫情防控工作，針對特殊困難群眾進行社會心理服務(wù)，鼓勵社會力量進行捐款捐物；依靠社區(qū)應(yīng)急管理體系，建立社區(qū)“三人小組”排查網(wǎng)，將“一碼通”推廣應(yīng)用納入“三人小組”社區(qū)健康管理工作；借助行業(yè)協(xié)會組織的示范引領(lǐng)機制，發(fā)動和倡議各分支機構(gòu)、會員和個人積極宣傳相關(guān)防疫措施和知識，提供優(yōu)質(zhì)社會服務(wù)。

（三）政策工具自主性、可見性與應(yīng)急管理價值實現(xiàn)

自主性政策工具充分利用了現(xiàn)有的運行體系或機制，代替了政府必要的政策措施。這種機制可能是政府行政管理系統(tǒng)，如政府內(nèi)部自我監(jiān)管，也可能是社會自治體系和市場機制，如政府賦權(quán)企業(yè)和社會組織承擔(dān)必要的應(yīng)急管理事務(wù)。依托該運行機制的自主性政策工具，并非直接將行政權(quán)威或手段作用于目標群眾，而是政府與非政府之間通過合作建立符合社會價值規(guī)范的柔性自我規(guī)制，從而實現(xiàn)民眾對政府應(yīng)急決策合法性和合理性的支持。以宣傳教育工具為例，該政策工具充分借助政府行政管理機制和社會組織自治機制，開展疫情防護知識和健康安全教育的宣傳活動，形成了從政府到社會、政府內(nèi)部自上而下、從縱向管理到橫向治理的運行網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)了提高民眾疫情防控意識、落實社區(qū)防控措施、健全聯(lián)防聯(lián)控和群防群治網(wǎng)絡(luò)機制的基本目標。

政策工具可見性的優(yōu)勢在于追求政治目標上的公平，即一個政策工具越可見，就越容易確保更大范圍內(nèi)的目標群體受益。在保障民眾生命健康安全方面，管制型、經(jīng)濟型和社會型工具中可見性程度較強的政策工具備受青睞。例如，運用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工具，推進各發(fā)熱門診（診室）規(guī)范化建設(shè)工作，及時補充相關(guān)醫(yī)用設(shè)備，夯實疫情應(yīng)對處置的技術(shù)基礎(chǔ)，提升患者救治能力；依托宣傳教育、防疫知識普及等工具，增強民眾防疫意識，保障民眾知情權(quán)；借助信息公開工具，在政府網(wǎng)站、微信公眾號等渠道發(fā)布疫情防控相關(guān)信息，保障民眾知情權(quán)，推動疫情防控和穩(wěn)定就業(yè)政策的有效實施；實施分類診治，滿足公眾基本看病需求。在促進資源公平配置方面，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟型工具和管制型工具中可見性程度較強的工具。例如，通過就業(yè)補貼、就業(yè)崗位開發(fā)和托底幫扶，增加社會就業(yè)機會，保障弱勢群體正常生活需求。這體現(xiàn)出政府保障弱勢群體生活、就業(yè)等方面基本權(quán)益的再分配公平。

四、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中“工具—目標”的效用偏差

（一）政策工具強制性與政策合法化的沖突

政策工具的強制性越大，越有可能對民眾合法權(quán)益造成損害，進而導(dǎo)致政策合法化困境。由于疫情防控初期應(yīng)急管理目標較為明確，民眾出于對自身健康安全的擔(dān)憂以及因為個人應(yīng)對能力有限，對政府政策保持較高的信任度和支持度，政策主體與目標群體之間發(fā)生利益沖突的可能性較小。但是，進入疫情防控常態(tài)化階段后，與實際情況不符的、過度的管制措施可能會引發(fā)民眾的抵觸心理以及對政府防控措施的質(zhì)疑，影響政策執(zhí)行和政府公信力。其原因在于，強制性政策工具往往具有回應(yīng)性特征，一些管制規(guī)則的形成通常經(jīng)歷了緩慢的過程，而且缺乏靈活性和針對性，相應(yīng)的管制手段若沒有隨著危機情境變化和目標改變而進行調(diào)整，便可能引發(fā)目標群體的阻力。

據(jù)統(tǒng)計，2022年10月1日至12日國務(wù)院“九不準”公眾留言板上群眾反映的情況中，占比最高的三項依次是“不準對來自低風(fēng)險地區(qū)人員采取強制勸返、隔離等限制措施（3636%）”“不準隨意將限制出行的范圍由中、高風(fēng)險地區(qū)擴大到其他地區(qū)（2661%）”“不準隨意擴大采取隔離、管控措施的風(fēng)險人員范圍（1739%）”［20］。強制型工具運用不當(dāng)可能侵害民眾合法、正常的權(quán)益，導(dǎo)致民眾的基本看病需求得不到保障和滿足?！斑@段時間很多發(fā)燒的病人都排很長時間，都看不了病。我們也嚴格提醒防控部門要求發(fā)燒病人做核酸，核酸陰性才能離開，所以這個就時間長了，（病人家屬）等不住。就是從這個問題我們思考該怎樣做防控，就一個流感，發(fā)熱病人看病都需要這么長時間?！雹?/p>

此外，強制性工具的有效性并不意味著其高效，這是因為它并未將目標群體服從或不服從的成本考慮在內(nèi)。事實上，因“一刀切”或“層層加碼”導(dǎo)致的民眾生產(chǎn)生活、公共服務(wù)、經(jīng)濟社會發(fā)展的損失極大，大量的治理成本被轉(zhuǎn)移給了目標群體，造成社會效率的損失。此外，強制性工具的管理難度往往較大，根本原因在于政府主體與目標群體之間存在著信息不對稱，因此政府應(yīng)急決策并不能夠完全符合民眾偏好，甚至可能造成政府與民眾的對立。這也就能夠解釋為何優(yōu)化疫情防控“二十條”措施在該階段應(yīng)運而生，同時也考驗著地方政府對疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展兩大目標權(quán)衡與把握的能力。

（二）政策工具間接性與既定政策目標的背離

間接性政策工具難以管理，而且其效果具有不確定性，影響公平和再分配的能力。在一些公私合作項目中，可能會存在多種參與主體協(xié)同不佳的問題，無法確保政策執(zhí)行的成功和既定目標的實現(xiàn)。這主要是因為當(dāng)眾多的機構(gòu)參與同一個任務(wù)時，代理機構(gòu)和被代理機構(gòu)的利益與價值出現(xiàn)分歧的可能性會增加。因此，權(quán)力越分散，不同主體之間共同的利益或立場就會越少，發(fā)生目標錯位及利益沖突的風(fēng)險就越大。

在應(yīng)急物資保障中，盡管社會組織能夠發(fā)揮獲取社會資源的優(yōu)勢，最大程度緩解疫情防控初期醫(yī)療物資和生活物資短缺的狀況，但同時，地方紅十字會引發(fā)的“口罩門”事件不僅反映出社會組織存在的物資分配效率低下的問題，更重要的是其背后的資本力量所導(dǎo)致的差別化分配結(jié)果嚴重損害民眾利益和社會公平。此外，私人機構(gòu)提供應(yīng)由政府承擔(dān)的社會服務(wù)，可能會削弱民眾對政府的感知和聯(lián)系，使政府面臨政治信任風(fēng)險。因此，該類政策工具如若運用不當(dāng)，并不會減輕政府應(yīng)急管理負擔(dān)，反而會使公共問題更加復(fù)雜化。

一些間接性的政策工具還有可能造成既定目標的偏離。例如，財政補貼、金融支持、稅費減免、稅收優(yōu)惠等工具可能會抵消原有的對企業(yè)、地方政府的非經(jīng)濟性激勵（如表彰、道德鼓勵）的效果，造成原有政策工具運行機制的轉(zhuǎn)換。而且，經(jīng)濟激勵手段的強制性程度一般不高，這就給予了部分主體或組織改變其行為的選擇空間，但這種改變并不完全符合原有的政策目標。此外，對于運用經(jīng)濟性政策工具的管理者來說，其需要掌握充分的專業(yè)知識和完備真實的數(shù)據(jù)信息。然而，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，相關(guān)信息規(guī)模巨大并會隨著事件發(fā)展不斷變化，對政策主體構(gòu)成極大的信息識別與分析的挑戰(zhàn)。

（三）政策工具自主性、可見性的“條件—效果”相悖性

自主性較強的政策工具充分利用了現(xiàn)有的系統(tǒng)或機制實現(xiàn)政策目標，其效果取決于能否識別出利用現(xiàn)有系統(tǒng)實現(xiàn)預(yù)期政策目標的激勵措施。然而，這一優(yōu)點也成為該類政策工具的效果較難實現(xiàn)的源頭。因為現(xiàn)有機制通常都有自己的目標，在疫情常態(tài)化防控階段，政府應(yīng)急管理目標是否能夠依然引導(dǎo)市場和社會機制、這些機制是否會對公共價值目標的實現(xiàn)產(chǎn)生正向作用，都存在著不確定性。例如，刺激消費、援企穩(wěn)崗、開發(fā)就業(yè)崗位等政策工具，較為依賴市場經(jīng)濟體制。但從恢復(fù)經(jīng)濟社會發(fā)展、保障民生等舉措的實施情況看，上述政策的效果并不明顯，這主要是因為該類政策工具要充分發(fā)揮作用往往需要較長時間周期。同時，在疫情影響下，市場需求不確定性和產(chǎn)品獲取難度增加，企業(yè)自身發(fā)展也容易受限，這使得政府與企業(yè)簽訂相關(guān)合同和執(zhí)行這些措施都極其困難，相關(guān)的政策工具也難以發(fā)揮作用。

具備強可見性的政策工具，其實現(xiàn)政策目標的前提是建立和形成對目標群體的相容性框架，并且考驗政策主體的運用方式。以信息型政策工具為例，信息型工具要提供權(quán)威和完整的信息，促使民眾行為符合政府期待，并且需要借助必要的權(quán)威媒體和機構(gòu)廣泛接觸目標群體，保證民眾接受、理解和遵從。但在疫情防控期間，部分地方政府在進行靜默管理的同時卻缺乏必要的信息公開，導(dǎo)致民眾產(chǎn)生恐慌情緒，網(wǎng)絡(luò)謠言廣泛傳播；一些政府官方媒體消息和官方新聞發(fā)布會具有明顯的時間遲滯性，嚴重影響信息政策工具的使用效果，導(dǎo)致既定的政策目標往往難以實現(xiàn)。這反映出，政策工具的可見性越差，就越容易導(dǎo)致政府非理性化的治理行為，進而影響民眾對政府應(yīng)急決策的理解和支持。如果民眾與政府之間的緊密性以及民眾的參與程度偏低，民眾就會對應(yīng)急管理措施的合法性產(chǎn)生懷疑。此外，在實踐過程中，可見性不高的政策工具也容易增加社會成本，導(dǎo)致治理低效率。例如，在新冠疫情防控初期，各地方政府開發(fā)的具有本地特色的“健康碼”，以及只在本地區(qū)認定的核酸檢測結(jié)果，在一定程度上加劇了民眾跨區(qū)域出行的不便，原本為政策目標服務(wù)的工具本身卻成了需要解決的治理問題。

五、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政策工具選擇的優(yōu)化路徑

（一）明確政策工具的適用性條件，強化合法性支持

如上所述，強制程度高的政策工具因其回應(yīng)性特征缺陷，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對后期容易產(chǎn)生政策合法化困境，引起諸多的副作用和反效果，甚至引發(fā)“補償性回饋”（compensating feedback）［21］（pp.46-47）。此外，在實踐中，由于缺乏法律規(guī)范和科學(xué)標準，政府難以把握強制管控的尺度，往往更重視短時間內(nèi)的應(yīng)急處置卻忽視長遠效應(yīng)，反而造成不利影響，最終侵害民眾合法權(quán)益，并引發(fā)民眾與政府之間的信任風(fēng)險。

首先，政府在選擇政策工具時不僅要關(guān)注結(jié)果，還必須在價值上致力于合理性資源的開拓，切實將減少疫情對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響和保障民眾基本生活需求作為常態(tài)化疫情防控期間政策工具選擇的根本導(dǎo)向。其次，需要明確政策工具的適用條件，借助其他類型政策工具消除負面效應(yīng)。一般而言，具有明顯強制性的政策工具需要快速實施，在最短的時間內(nèi)發(fā)揮其效果。“在疫情初期，全市一百多個發(fā)熱門診全是風(fēng)險點，很多都不規(guī)范，沒有篩選通道，沒有標準的隔離點，所以當(dāng)時我們用了48個小時，改造了42個發(fā)熱門診。因為發(fā)熱門診必須要在短時間內(nèi)把風(fēng)險收窄從而達到有效防疫的要求，所以需要政府很果斷地做出決策并實施?！雹俅送猓\用管制之外的政策工具有利于增強政策合法性和執(zhí)行效率［22］。如上所述，強制性工具所引致的政策合法化問題的根源之一在于信息不對稱，不僅表現(xiàn)為強制性依賴的科層制行政管理體系下的政策執(zhí)行中的信息溝通不暢，還包括政府與民眾之間的信息壁壘。在疫情常態(tài)化防控階段，后者尤為顯著。

因此，一方面，要及時發(fā)布權(quán)威信息以避免網(wǎng)絡(luò)輿情危機的發(fā)生，繼續(xù)發(fā)揮權(quán)威專家“意見領(lǐng)袖”的作用，并借助官方媒體平臺向公民傳達政府決策，增強民眾對防控措施的理解和接納。另一方面，要發(fā)揮政府內(nèi)部和社會主體的監(jiān)督作用，促使相關(guān)主體在保證民眾合法權(quán)益不受損的前提下采取相關(guān)防疫措施。同時，完善地方政府關(guān)于防疫行為不合法的監(jiān)督和問責(zé)機制，健全民眾舉報反饋渠道，并將上述機制納入地方政府治理績效考核體系。

（二）避免政策工具選擇偏差，化解利益價值沖突

“國家—社會”二元結(jié)構(gòu)的融合，為多元主體提供了協(xié)同應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會建制，使得社會力量的社會動員、快速獲取和調(diào)配社會資源能力顯著提升。毫無疑問，推動應(yīng)急管理治理結(jié)構(gòu)到治理效能的轉(zhuǎn)變，需要政府將一部分職能和自由裁量權(quán)分享給社會主體，授予市場和社會更多的自主權(quán)，這必然使得政府對低強制性、低直接性和高自主性的政策工具的使用比例逐漸降低，而更多由社會主體代替操作。但是，這種放權(quán)并不意味著放棄政府責(zé)任，而是要形成一種敦促各社會治理主體共同行動的長期化途徑。這是因為，政府應(yīng)急管理能力提高與社會資源配置和發(fā)展能力低下的矛盾使得政府與社會應(yīng)對突發(fā)事件的能力存在“失衡”。從政策工具選擇角度來看，政府對間接性工具必須具有較強的管制能力，避免損害公平、公正、信任等公共價值。

間接性政策工具的不足和缺陷恰恰凸顯出層級制度的價值。相較而言，政府治理更注重追求大多數(shù)人的利益和需求，同時直接政策工具在完成復(fù)雜的危機應(yīng)對中具有顯著優(yōu)勢。因此，相應(yīng)的政策工具要著力于促使政府強制力和社會主體自治性之間的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一和組合。例如，面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，基層社區(qū)因自身基礎(chǔ)設(shè)施條件和資源受限而應(yīng)急處置效率低下，公民風(fēng)險意識淡薄，網(wǎng)絡(luò)謠言導(dǎo)致社會恐慌和民眾反應(yīng)過激，這些問題的解決需要政府借助管制型工具以相關(guān)制度為依據(jù)加強對社會組織的監(jiān)管，提供相關(guān)資源以助力社區(qū)應(yīng)急處置。強制性高的政策工具尤其是管制型工具不僅具有直接助力實現(xiàn)疫情防控目標的功能，還能夠依據(jù)法律法規(guī)保障相關(guān)主體合法權(quán)益，規(guī)范政府主體行為。

（三）優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)體系，提升應(yīng)急管理效能

政策工具優(yōu)化組合的前提是明確工具特征的優(yōu)劣，重點在于依托不同主體資源稟賦和治理能力，將政策問題、政策工具和工具的管理三要素結(jié)合起來，提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理績效。政策工具涉及自上而下的指令、自下而上的自主性和橫縱相間的合作［23］，若各類主體能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢互補，則政策工具的效能就能實現(xiàn)最大化。以應(yīng)急物資保障為例，政府擁有合法性權(quán)力和健全的執(zhí)行體系，能夠有效發(fā)揮管制型工具在應(yīng)急物資征用和調(diào)配過程中的最佳效果；社區(qū)自治推動疫情防控措施、力量、資源下沉，社區(qū)的精細化、網(wǎng)格化管理打通了應(yīng)急物資配送的“最后一公里”；公益組織作為一種基于非權(quán)力安排的資源配置機構(gòu)，能夠動員社會力量、整合社會資源，在應(yīng)急物資捐贈、分配中發(fā)揮關(guān)鍵作用，助推社會型工具與管制型工具的搭配。

如上所述，多元主體協(xié)同合作是提升應(yīng)急管理效能的重要前提。目標的一致性、不同主體擁有的異質(zhì)性資源、共享的價值觀和共建的行為制度規(guī)范，構(gòu)成了主體互動式、協(xié)同式治理的基本要素。經(jīng)驗表明，政府向社會適當(dāng)放權(quán)可以降低信息成本、提高行政效率，其決策也更為接近公眾的特定需求［24］，而且能夠緩解政府作為應(yīng)急管理責(zé)任主體的巨大壓力。因此，政府放權(quán)和多主體治理的趨勢，必然要求政策工具體系的結(jié)構(gòu)做出相應(yīng)調(diào)整，不僅表現(xiàn)為不同類型政策工具使用比重的優(yōu)化，也表現(xiàn)為加強對非政府組織運用政策工具能力的培育。此外，社會型、信息型政策工具具有較為廣泛的公眾基礎(chǔ)，其社會動員能力往往更具持久性。因此，將非強制性政策工具有機嵌入公民自治和社會組織協(xié)作治理的發(fā)展情境中，可以彌補政策工具的制度屬性與非制度屬性之間的鴻溝。

六、結(jié)語與討論

基于工具理性的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理，是在明確公共危機的問題所在和應(yīng)急管理目標的基礎(chǔ)上，遵從政策工具屬性特征、目標實現(xiàn)和實施效果的基本原則，通過創(chuàng)新政策工具運用和優(yōu)化工具組合的方式化解突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害和影響，凸顯“目標—手段”效率最佳的基本邏輯。這種工具理性選擇方式能夠借助國家強制力和政府權(quán)威，以最優(yōu)的政策工具配置，最大程度保障民眾生命健康安全，成為政府應(yīng)急管理的首要選擇。與此同時，在政策工具選擇過程中過于遵從效率最大化導(dǎo)向，也可能使得應(yīng)急管理的合理尺度難以被準確把握，如往往過于注重短期疫情防控效果而忽視經(jīng)濟社會的長遠發(fā)展。此外，若使用政策工具不當(dāng)極易產(chǎn)生政策合法性危機，導(dǎo)致應(yīng)急管理失能和政府陷入“塔西佗陷阱”，對突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)對處置產(chǎn)生負面效應(yīng)。因此，政府工具的選擇需要接受非正式規(guī)則的考量，防范化解應(yīng)急管理工具性效應(yīng)與規(guī)范性價值之間的矛盾，在維護民眾合法權(quán)益的前提下，形成個人防控義務(wù)和責(zé)任的對等，推動突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對的社會韌性建設(shè)。

與此同時，本文僅從工具理性視角出發(fā)探討了突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政策工具之于應(yīng)急管理目標實現(xiàn)的效應(yīng)及其偏差，事實上，正如文獻回顧中所提到的，政策工具的選擇還受到政策環(huán)境、制度背景、價值導(dǎo)向等因素的影響。盡管工具理性構(gòu)成政策工具選擇的核心要素，但我們也不可忽略上述要素的制約，而理應(yīng)在一個相對完整的理性（包括價值理性、程序理性、目的理性等）框架中論述應(yīng)急管理政策工具選擇的基本邏輯，進一步發(fā)現(xiàn)政策工具運用的實際績效，繼而為優(yōu)化相關(guān)工具選擇和組合、提升應(yīng)急管理效能提供更科學(xué)的借鑒。

注釋：

①訪談資料ZQ-220724-WJW。

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How Tool Features Affect Goal Achievement of Emergency Management

—Analysis of “Tool Rationality” in Response to Public

Health Emergencies

Zhang Shizheng

（South China University of Technology， Guangzhou Guangdong 510641）

Abstract：The improvement of emergency management performance tests the scientific rationality of the choice of means to achieve the objectives.As the fundamental principle for the choice of policy tools， the core of tool rationality is to find the best conditions for the realization of the set goals of the governance means in specific problem situations according to the basic characteristics of each policy tool，and then seek the adaptive application mode to maximize the tool performance. Based on the analysis of the prevention and control case of the “COVID-19” in the local government， it is shown that the mandatoryness of policy tools helps to improve the effectiveness of emergency management， the indirectability facilitates the socialization of emergency management， autnomy and visibility can meet the needs of public value. At the same time， the utility deviation caused by the characteristic defects of policy tools may also lead to problems such as the dilemma of policy legitimacy，the deviation between tools and objectives， and the “condition-effect” contradiction of tools. Therefore， it is necessary to seek the applicability conditions of policy tools， avoid single choice deviation， and improve the application effectiveness of emergency management tools by optimizing the tool structure system.

Key words：policy tools， characteristics of policy tools， emergency management， tool rationality， public health emergencies