城市低保制度如何吸納低保邊緣戶？

程同順　唐康

摘要：城市低保邊緣戶是與城市低保制度緊密相聯(lián)的一類特殊相對貧困體。從制度安排看，城市低保制度對象判定忽視了城市低保邊緣戶的存在，城市低保戶在其他社會救助制度中具有優(yōu)先地位，最終導致了城市低保戶對城市低保邊緣戶的逆向歧視。在實踐層面，政府與城市低保邊緣戶的最優(yōu)選擇導向了“城市低保邊緣戶千方百計成為低保戶，政府卻選擇漠視其存在”的實踐困境。城市低保邊緣戶社會救助的缺位不但有損社會公平，且破壞了城市低保制度本身的良性循環(huán)。城市低保制度應(yīng)以制度化的形式確認城市低保邊緣戶的身份，以平衡的政策思維替代之前的對抗思維并暢通城市低保制度的準入與退出機制。

關(guān)鍵詞：相對貧困；城市低保邊緣戶；城市低保制度

中圖分類號：D913.7文獻標識碼：A文章編號：1008－7168（2023）06－0053－08

一、問題的提出

經(jīng)過近30年的發(fā)展，城市低保制度已經(jīng)從最初的人道主義救助方式轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣哳I(lǐng)域內(nèi)一項重要的制度安排。早在1993年，為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟改革的需要，上海市就率先發(fā)布了《關(guān)于本市城鎮(zhèn)居民最低生活保障線的通知》，并推行具有針對性的扶助政策，城市低保制度由此誕生［1］（p.20）。1997年，《國務(wù)院關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》出臺，明確了城市低保制度的實施要求，推動城市低保制度在全國范圍的建立。1999年，《城市居民最低生活保障條例》（以下簡稱《條例》）正式頒布，城市低保制度正式邁入法制化階段［2］（p.123）。之后，城市低保制度經(jīng)歷了一系列改革而漸趨穩(wěn)定，救助標準提高，覆蓋人群越來越廣。城市低保制度作為城市貧困治理的重要部分，主要在以下三個方面發(fā)揮作用：有效保障了城市貧困家庭的基本生活［3］；維護了社會穩(wěn)定［4］；實現(xiàn)了社會福利體系與經(jīng)濟體系的協(xié)調(diào)匹配，促進了社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展［5］。

然而，不可忽視的是，城市低保制度在實際運行中的效果與其最初的功能定位出現(xiàn)了一定偏差，主要表現(xiàn)為城市低保制度在對象識別方面的漏保率和錯保率處于較高水平，救助對象的錯置削減了城市低保制度的效用［6］，城市低保制度難以覆蓋處于城市低保線邊緣的人員［7］。城市邊緣群體被固定在特定的階層結(jié)構(gòu)中，缺乏向上流動的機會，長此以往將打破社會均衡結(jié)構(gòu)，造成社會動蕩［8］。城市低保邊緣戶對我國城市社會救助制度的穩(wěn)定性構(gòu)成了挑戰(zhàn)，對其進行救助是迫切且必要的［9］。對于城市低保邊緣戶的界定，學術(shù)界和實務(wù)界主要有兩種具有代表性和操作性的觀點：一種觀點僅以城市低保線為參照，即認為家庭人均收入位于城市低保線一定倍數(shù)區(qū)間之內(nèi)的即為城市低保邊緣戶［10］；另一種觀點綜合了城市低保線和最低工資標準，認為家庭人均收入高于城市低保標準而低于最低工資標準的為城市低保邊緣戶［11］?，F(xiàn)行城市社會救助體系主要有兩種針對城市低保邊緣戶的救助方式：一種突破《社會救助暫行辦法》對于專項救助的限制，將城市低保邊緣戶納入其中［12］；另一種通過采用臨時救助的辦法緩解城市低保邊緣戶的生存困境［13］。這使得對城市低保邊緣戶的社會救助方式呈現(xiàn)出立法層次低和救助標準各異的特點［14］。民政部于2021年頒布《最低生活保障審核確認辦法》，確認了界定低保邊緣家庭的條件——不符合低保條件但家庭人均收入低于低保標準的15倍，從而解決了城市低保邊緣戶的認定難題，推動了城市低保邊緣戶社會救助的制度化發(fā)展。

2020年，我國取得了脫貧攻堅戰(zhàn)決定性勝利，歷史性地消除了以生存為核心的絕對貧困，邁入了緩解相對貧困以實現(xiàn)共同富裕的新征程［15］。扶貧工作的重點將由精準扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q貧困“邊緣戶”問題。黨的二十大強調(diào)，要“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會保障體系”［16］。 我國的社會保障體系在未來五年將會覆蓋更廣、更加完善。社會經(jīng)濟發(fā)展與相對貧困治理實踐為城市低保制度提供了新的發(fā)展契機：城市低保瞄準機制將進一步提升，城市低保邊緣戶的社會救助問題將成為城市低保制度改革與發(fā)展的重點。

由前文我們可以得出如下幾個結(jié)論。第一，城市低保制度是城市反貧領(lǐng)域的一項重要制度安排，且處于不斷發(fā)展完善的過程之中。第二，脫貧攻堅戰(zhàn)勝利之后，城市和農(nóng)村的差距進一步縮小，貧困邊緣群體的治理將成為城市和農(nóng)村共同面臨的問題。相較于農(nóng)村，城市社會保障體系相對比較完善，城市反貧工作在精準扶貧時期具有次等的重要性。而如今相對貧困治理的新趨勢彰顯了城市反貧工作的必要。第三，城市低保邊緣戶是典型的一類相對貧困群體，對其進行救助是國家社會保障多層次體系建構(gòu)的內(nèi)在要求，是實現(xiàn)共同富裕目標的有效措施。但目前對于城市低保邊緣戶的社會救助研究仍停留在對其必要性以及群體界定方面，缺少系統(tǒng)性的制度與實踐分析。對城市低保邊緣戶問題的研究不能脫離其與城市低保制度的特殊關(guān)系。從二者之間的聯(lián)系出發(fā)，探索城市低保邊緣戶問題的制度化救助措施是當前研究的應(yīng)有之義。

因而，本研究從城市低保邊緣戶與城市低保制度的關(guān)系出發(fā)，探究城市低保邊緣戶產(chǎn)生的制度緣由，分析政府與城市低保邊緣戶在制度實踐中的行為選擇，最后在此基礎(chǔ)上提出通過優(yōu)化城市低保制度解決城市低保邊緣戶社會救助問題的具體措施。

二、城市低保制度設(shè)計中的低保邊緣戶

城市低保制度的固有缺陷給城市低保邊緣戶的產(chǎn)生創(chuàng)造了制度空間。城市低保制度與其他社會救助制度是相互作用的，城市低保戶的身份在其他社會救助制度中具有“綠卡效應(yīng)”，導致城市低保戶生活狀況對城市低保邊緣戶的超越，由此產(chǎn)生了一種特殊的歧視——逆向歧視。

（一）對象判定忽視群體差異

城市低保制度是只面向持有城鎮(zhèn)戶口的城市居民的一項兜底性社會救助制度。依據(jù)《條例》，城市低保制度建立了一套嚴格的準入機制。具體而言，城市低保戶身份的確認需要經(jīng)過“主動申請—政府初審—入戶調(diào)查—群眾監(jiān)督”四個環(huán)節(jié)。城市最低生活保障線和家庭人均收入是確認城市低保戶身份的兩個重要標準。城市最低生活保障線根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平而調(diào)整，遵循適度原則［17］。而家庭人均收入是指貨幣收入和實物收入的總和。依據(jù)《條例》第二條第一款的內(nèi)容，只有家庭人均收入低于當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴实某鞘芯用癫庞蝎@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。由此可見，城市低保制度對于貧困群體的劃分采用了簡單直接的“二分法”?！柏毨后w”是一個漸進的程度性概念，我們要綜合平衡貧困群體與非貧困群體之間政策支持［18］。城市低保制度倚重于家庭人均收入這個數(shù)字，城市低保邊緣戶的家庭人均收入略高于城市最低生活保障線，但其實際生活水平卻比不上城市低保戶。城市低保制度的實施使得那些被識別為城市低保戶的家庭能享受到政策幫扶，而城市低保邊緣戶卻被排除在城市低保制度的救助范圍之外?？偠灾鞘械捅Ｖ贫鹊膶ο笈卸ù嬖趦蓚€弊端：一是割裂了城市低保戶與城市低保邊緣戶之間的良性聯(lián)結(jié)；二是忽略了非低保群體之間的差異，收入差距在非低保群體中依然存在，在城市低保邊緣線徘徊的群體與高收入群體之間是具有顯著差別的。城市低保制度對城市低保邊緣戶的排除不僅可能造成城市低保邊緣戶心理狀況的惡化，從而產(chǎn)生對城市低保制度的不滿情緒，還為“爭當?shù)捅簟爆F(xiàn)象埋下禍根。

（二）城市低保戶身份的泛福利化

為更好地提升城市低保戶的生活水平與體現(xiàn)政府對困難群體的關(guān)懷，城市低保制度與其他救助制度之間建立了協(xié)同聯(lián)動關(guān)系。相對而言，城市低保標準是比較明確及有效的貧困標準，城市低保戶的身份是低經(jīng)濟收入水平的反映，因而城市低保戶自然在政府的各類救助政策之中具有優(yōu)先性。除了享受每月固定的低保金之外，城市低保戶還能優(yōu)先享受住房、醫(yī)療、教育等一系列社會救助政策。在東部某城市，城市低保戶享受的政府扶助政策高達27項，幾乎包含了所有類型的公共服務(wù)［19］。由于找不到其他更有效的貧困認定標準，城市中其他社會救助制度依賴于城市低保標準。長此以往，城市低保戶所享受的福利不斷擴散，產(chǎn)生了福利捆綁現(xiàn)象。這一方面解決了城市低保戶社會救助的碎片化問題，提升了救助效率，但另一方面也不可避免地產(chǎn)生了一些弊端。首先，降低了城市低保制度的激勵價值，不符合《條例》所規(guī)定的“鼓勵勞動自救”的方針。盡管城市低保標準總體偏低，但福利捆綁現(xiàn)象的存在卻使得城市低保制度實際替代率相對較高，這在一定程度上影響了城市低保戶擺脫困難的積極性［20］。其次，其他社會救助項目依賴于城市低保資格的認定，不僅使得城市低保標準的提高相當困難，也在一定程度上損害了這些救助制度本身的價值和原則，以致困難群體的救助需求難以被及時回應(yīng)。最后，城市低保戶身份的“高含金量”導致了城市低保戶與城市非低保戶之間的“福利斷崖”。城市低保制度與其他社會救助制度之間的聯(lián)系排除了城市低保邊緣戶訴諸其他社會救助制度的可能性。城市低保邊緣戶作為城市非低保群體中靠近城市低保線的特殊困難人群，處于城市低保制度的福利斷崖地帶，阻礙了城市低保戶的退出。

（三）城市低保邊緣戶的逆向歧視

通常而言，歧視指的是對弱勢群體的偏見以及不平等待遇，城市低保戶的“污名化”就屬于此類。在城市低保制度之中還存在著一類針對城市低保邊緣戶的不易被察覺的歧視現(xiàn)象。城市低保戶被認為是城市中的弱勢群體，城市低保制度使其生活水平提升至城市低保線之上。城市低保戶與城市非低保戶的二元劃分造成了福利資源配置的失衡。城市低保制度的實施導致了城市低保戶和城市非低保戶之間的福利競爭關(guān)系。城市低保邊緣戶伴隨城市低保制度的建立而產(chǎn)生，但城市低保制度以及相關(guān)配套制度均未承認城市低保邊緣戶的身份。城市低保邊緣戶掩于城市非低保群體之中，話語權(quán)缺失，游離于城市低保制度之外。此外，城市低保戶的身份具有“綠卡效應(yīng)”，城市居民家庭一旦被認定為低保戶便可以享受一系列的福利政策，過多的福利資源集中在了城市低保戶身上。由此產(chǎn)生的結(jié)果便是城市低保戶壟斷了其他社會救助機會，導致有些真正需要救助的群體被排除在救助制度之外，產(chǎn)生了新的不公平。如此一來，城市低保戶與城市低保邊緣戶的整體生活水平便發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，產(chǎn)生了一種特別的歧視——城市低保戶對城市低保邊緣戶的逆向歧視。這類歧視具有以下兩個特點：第一，該歧視產(chǎn)生的原因是城市低保戶所享受的福利總額使其超過了城市低保邊緣戶的生活水平，城市低保邊緣戶成了更困難的群體；第二，城市低保邊緣戶的生活具有弱質(zhì)性，城市低保戶的福利捆綁損害了其在遭遇風險時獲得救助的權(quán)利。

三、政府與城市低保邊緣戶

在實踐中的行為分析城市低保邊緣戶的逆向歧視問題表明城市低保邊緣戶的生活困難不是偶然的，而是實施城市低保制度的必然結(jié)果。在這種制度安排下，存在于信息不對稱狀態(tài)中的政府與城市低保邊緣戶在實踐中面臨多種選擇。雙方會依據(jù)風險和收益分析對各種選擇進行權(quán)衡并做出最優(yōu)選擇，最后卻導致城市低保制度的運行陷入死循環(huán)。

（一）政府與城市低保邊緣戶的選擇

為了更好地推演行為選擇的過程及結(jié)果，對政府和城市低保邊緣戶的行為分析首先要明確以下三個前提：第一，城市低保救助資源是有限的；第二，在城市低保制度的運行過程中存在著信息不對稱現(xiàn)象；第三，城市低保邊緣戶和政府都是理性行動者?；鶎诱浅鞘械捅ＹY源的分配者［21］，城市低保資源的分配受制于行政理念與相應(yīng)程序。在這些先決條件之下，政府與城市低保邊緣戶將面臨不同選擇。

對于城市低保邊緣戶的救助訴求，政府主要有救助與否兩種選擇。在選擇救助城市低保邊緣戶時，政府又產(chǎn)生了以城市低保制度救助城市低保邊緣戶和通過建立專門制度救助城市低保邊緣戶兩種分歧?；鶎诱堑捅糍Y格審核的主要責任主體，由于城市低保邊緣戶與低保戶家庭人均收入差別較小，基層政府在自由裁量權(quán)許可的范圍之內(nèi)可將部分城市低保邊緣戶納入城市低保制度之中。除此之外，政府還可立足于城市低保戶與低保邊緣戶之間的差異建立針對城市低保邊緣戶的專項救助制度。例如，遼寧省遼陽市出臺了對城市低保邊緣戶進行社會救助的實施意見，提出了城市低保邊緣戶的判定標準，建立了專門的臨時救助制度［22］?？傊?，政府的行為可被歸納為漠視城市低保邊緣戶、將其納入城市低保制度和對其實施專項救助三種。

由于家庭人均收入是城市低保制度準入的關(guān)鍵指標，鑒于城市低保邊緣戶與城市低保制度之間的密切聯(lián)系，以家庭人均收入為標準的城市低保邊緣戶行為選擇也可以分為三種。第一種選擇是消極的，即選擇接受現(xiàn)狀而不做任何改變。第二種選擇是通過瞞報、虛報家庭人均收入或者權(quán)力尋租等非法手段進入城市低保制度。根據(jù)《條例》的規(guī)定，基層工作人員是城市低保戶評選工作的主導者。在信息不對稱之下，“人情社會”的種種關(guān)系易引發(fā)道德風險［23］。此外，城市低保戶身份資格所附帶的“福利包”也給予了城市低保邊緣戶進入城市低保制度源源不斷的動力。第三種是積極的選擇，即依靠自己增加家庭人均收入以脫離邊緣狀態(tài)。由于城市低保邊緣狀態(tài)是一個相對模糊的范圍，因而這里所指的家庭人均收入應(yīng)被理解為遠遠高于城市低保線。

（二）風險與收入分析

在信息不對稱的狀態(tài)中，城市低保邊緣戶和政府作為理性人會衡量自身得失以做出最優(yōu)抉擇。以“為人民服務(wù)”為宗旨的我國政府對于收益的考慮是能否改善人民的生活，能否獲得人民的支持。由于秉持“穩(wěn)定壓倒一切”的理念，我國政府對于行為的選擇相當謹慎。因而，政府的選擇一是無風險、無收益的，各種制度按部就班地運行。選擇二是高風險的。基層政府通過行使自由裁量權(quán)將城市低保邊緣戶納入城市低保制度之中，但卻很難將自由裁量權(quán)的行使保持在適度的范圍之內(nèi)，這增加了基層工作人員權(quán)力尋租的可能性。這對政府信譽是一種潛在的損害，并且極易導致福利資源的錯置，因而是高風險的。這種選擇可獲得城市低保邊緣戶的擁護，但城市低保邊緣戶畢竟屬于社會中的少數(shù)群體，所以這一選擇是低收益的。對于選擇三，政府需要付出一定的人力、物力和財力，增加了風險發(fā)生的概率。由于城市低保邊緣戶專項制度與城市低保制度之間的分立，這種選擇在提升城市社會救助效率的同時也能縮小權(quán)力尋租的空間。因而與選擇二相比，選擇三是具有中高風險的。同樣，選擇三也能夠獲得城市低保邊緣戶的擁護，因而收益方面與選擇二保持一致，處于較低水平?？傮w情況見表1。

城市低保邊緣戶在行為選擇時考慮的是以下兩個問題：這一行為能夠帶來什么？這一行為將會付出什么代價？因而，選擇一可以被判定為“無風險，無收益”，選擇二則是“低風險，高收益”。主要原因有以下三點。首先，城市低保制度的監(jiān)督機制具有一定的缺陷。依據(jù)《條例》，城市低保制度通過“張榜公示”的方式接受人民群眾的監(jiān)督。但城市低保邊緣戶與城市低保戶之間的差距往往很小，難以被察覺。其次，城市低?；鶎庸ぷ魅藛T在城市低保戶的評定過程中具有較大權(quán)力。城市低保邊緣戶通過賄賂等手段成為低保戶具備可行性。最后，城市低保邊緣戶違法成本較低。根據(jù)《條例》第九條的相關(guān)規(guī)定，對于“不符合法定條件而享受城市居民最低生活保障待遇的”，任何人有權(quán)提出意見，然后由相關(guān)機關(guān)核查，“對情況屬實的，應(yīng)當予以糾正”。綜上，選擇二具有較低風險。而城市低保邊緣戶一旦成為城市低保戶便可以享受城市低保戶的一系列福利，因而對于城市低保邊緣戶而言，選擇二是高收益的。選擇三是高風險與高收益并存的。城市低保邊緣戶是比較脆弱的群體，承擔風險的能力較弱，依靠自身力量脫離邊緣的狀態(tài)具有高風險。而一旦成功，城市低保邊緣戶就會絕對地遠離城市低保線，因而是高收益的?？傮w情況參見表2。

（三）城市低保制度的死循環(huán)

在城市低保邊緣戶的各種選擇之中，出現(xiàn)了一種低風險、高收益的最優(yōu)抉擇，那就是通過采用違法的方式獲取城市低保戶的身份資格。而政府對風險的考量具有優(yōu)先性。選擇二和選擇三都只能帶來低收益，但需要政府承擔相對較高的風險，因而其最優(yōu)選擇是漠視城市低保邊緣戶的存在。城市低保邊緣戶與政府的最優(yōu)選擇在城市低保制度的實際運行之中不具有沖突性。對二者行為的分析導向了這樣一個結(jié)果：城市低保邊緣戶千方百計成為低保戶，政府卻選擇漠視其存在。這個結(jié)果為解釋城市低保制度中的準入、退出難題以及“騙?！眴栴}提供了一個新視角。目前城市低保戶的退出是由城市低保戶直接變?yōu)槌鞘蟹堑捅?，但實際上應(yīng)涵蓋“城市低保戶—城市低保邊緣戶—城市非低保戶”三個環(huán)節(jié)。而城市低保邊緣戶面臨的現(xiàn)實問題是政府漠視其存在，并且自身表現(xiàn)出強烈的通過非法手段進入城市低保制度的愿望。于是，一旦城市低保戶退出低保而成為城市低保邊緣戶，其社會救助的實踐困境會使其選擇再次進入低保。由此產(chǎn)生了城市低保制度救助的死循環(huán)。城市低保制度旨在使城市低保戶的生活水平能夠達到甚至超過城市低保線，卻造就了城市低保邊緣戶不斷靠近城市低保線的趨勢。對城市低保邊緣戶與政府行為的分析揭示了城市低保制度各種問題的癥結(jié)所在。城市低保邊緣戶成了解決城市低保制度一系列問題的一個新的著力點。

四、城市低保制度的優(yōu)化方向

由前文可知，城市低保邊緣戶不僅集中體現(xiàn)了城市低保制度設(shè)計上的不合理之處，還阻礙著城市低保制度的正常運行。城市低保邊緣戶為城市低保制度的革新提供了新思路。

（一）打破循環(huán)：中間過渡機制的設(shè)立

城市低保邊緣戶社會救助的制度化是城市低保制度必須要解決的問題。首先，城市低保制度與經(jīng)濟發(fā)展水平存在一定的脫節(jié)。與經(jīng)濟社會的快速發(fā)展相適應(yīng)，城市低保制度的救助力度與廣度應(yīng)上升至一個新的層次。其次，憲法保障每個公民在困難時可獲得相關(guān)制度救助的權(quán)利?！吨腥A人民共和國憲法》第四十五條規(guī)定，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”。但在實踐中，作為相對貧困群體的城市低保邊緣戶的社會救助制度卻是缺位的。最后，城市低保制度實踐困境的破除關(guān)鍵在于建立城市低保邊緣戶社會救助制度。

城市低保中間過渡機制的設(shè)立遵循這樣一種理念——“城市低保邊緣戶由城市低保制度產(chǎn)生，也應(yīng)由城市低保制度解決”。在設(shè)計城市低保邊緣戶社會救助制度時不能脫離城市低保制度，而要以中間過渡機制的形式將其作為城市低保制度的一個組成部分。城市低保中間過渡機制著眼于城市低保邊緣戶與城市低保戶之間的差異，即城市低保邊緣戶應(yīng)對風險的能力較弱，但有更強的擺脫困境的能力。建立起針對性的救助制度是由城市低保邊緣戶本身特點決定的，也是在現(xiàn)有城市低保制度實踐之中的最優(yōu)決策。

城市低保中間過渡機制的設(shè)立可帶來以下好處。一是提升城市低保制度的瞄準精度，將原來的貧困二分法變?yōu)楦茖W、更符合時代要求的貧困三分法。貧困人群的識別是貧困治理工作的重點和難點。城市低保中間過渡機制的設(shè)立為其他相對貧困群體的識別提供借鑒。二是弱化城市低保邊緣戶成為低保戶的動力，在一定程度上減少“騙保”現(xiàn)象的發(fā)生，促進城市低保制度的良性運轉(zhuǎn)。一旦城市低保邊緣戶有了合適的救助制度，再采用違法手段進入城市低保制度不僅成本高昂而且不利于自身發(fā)展，這就從根本上切斷了城市低保制度死循環(huán)的起點。

（二）理念革新：平衡思維代替對抗思維

城市低保邊緣戶是城市低保制度對抗思維的典型體現(xiàn)。城市低保戶的判定辦法以及采用現(xiàn)金的差額救助方式顯示出城市低保制度重視效率的一面。“共同富?！钡哪繕吮砻?，城市低保制度須重新審視公平與效率的關(guān)系，應(yīng)更加重視公平［24］。

首先，城市低保制度必須矯正自身的不平等現(xiàn)象，優(yōu)化資源分配格局，保障城市低保邊緣戶有均等參與經(jīng)濟建設(shè)并享受發(fā)展成果的機會。其次，城市低保制度還應(yīng)緩解低保戶與低保邊緣戶之間的福利競爭關(guān)系，促進二者的良性互動。低保邊緣戶是低保戶的潛在群體，也是低保戶退出低保的必經(jīng)階段。當前城市低保戶與低保邊緣戶之間的巨大救助差距使得這兩類群體成了城市低保資源的競爭者。在確認城市低保邊緣戶的身份資格之后，應(yīng)側(cè)重于平衡低保戶和低保邊緣戶之間的關(guān)系。最后，由于城市低保制度與其他社會救助制度之間存在緊密聯(lián)系，城市低保邊緣戶的身份也應(yīng)得到其他社會救助制度的承認，從而避免城市低保戶的福利捆綁與福利斷崖現(xiàn)象。在相對貧困治理的大背景下，政府要將城市低保制度與其他社會反貧政策進行組合，以更好地抵消城市低保制度的消極作用［25］。

（三）釋放壓力：暢通準入和退出機制

目前，城市低保制度主要面臨兩方面的壓力：一方面，城市低保制度將部分目標貧困群體排除在該制度之外；另一方面，城市低保人數(shù)不斷增多，很多由于收入增加而不符合城市低保標準的低保戶不愿意退出［26］。城市低保制度陷入“進入容易退出難”的被動局面［27］。根據(jù)《條例》，當城市低保戶的家庭人均收入高于城市低保線時應(yīng)退出城市低保，而當城市非低保戶的家庭人均收入低于城市低保線時則應(yīng)進入。由此可見，城市低保制度秉持著動態(tài)化的救助理念，堅持“應(yīng)保即保”“應(yīng)退即退”的原則。但城市低保制度在實際運行時卻逐漸走向固化，并且產(chǎn)生了城市低保邊緣戶的社會救助難題。城市低保制度的準入與退出機制依賴于一個科學合理的動態(tài)評估機制的建立。

該機制在明確評估標準、評估方式和評估時間的同時，也要注意以下兩個問題：一是要將城市低保邊緣戶納入評估之中；二是要發(fā)揮評估機制的貧困預防作用。城市低保戶不愿退出城市低保以及城市低保邊緣戶趨向于進入城市低保的原因均可被歸結(jié)為不愿承擔風險。因此，政府可通過風險轉(zhuǎn)移的方式暢通城市低保制度的準入與退出機制。例如，城市低保戶或者城市低保邊緣戶在就業(yè)初期可能會面臨各種風險，低保制度可通過在一定程度內(nèi)收入豁免的方式免除低保戶或者低保邊緣戶的后顧之憂［28］。除此之外，還要在精神方面鼓勵低保戶與低保邊緣戶依靠自身力量擺脫自身困境。

五、結(jié)語

黨的二十大指出，“社會保障體系是人民生活的安全網(wǎng)和社會運行的穩(wěn)定器”［16］。城市低保制度是我國在社會保障領(lǐng)域建立的一項具有中國特色的社會救助制度，肩負著保障弱勢群體利益與維護社會公平的使命。第一個百年奮斗目標的實現(xiàn)意味著貧困治理的焦點由絕對貧困轉(zhuǎn)向相對貧困。城市低保邊緣戶是城市中典型的相對貧困群體，政府對其進行救助不僅是社會保障體系建設(shè)的要求，也是城市低保制度的發(fā)展所指。

本研究從制度層面分析了城市低保制度問題與城市低保邊緣戶之間的聯(lián)系，在實踐層面對政府和城市低保邊緣戶的行為進行了分析。城市低保制度采用了“貧困群體二分法”，導致城市低保邊緣戶被排除在外；城市低保戶身份的“綠卡效應(yīng)”導致城市低保戶與城市低保邊緣戶的生活狀況發(fā)生逆轉(zhuǎn)，由此產(chǎn)生了一種微妙的逆向歧視現(xiàn)象。在這種制度安排下，城市低保邊緣戶傾向于進入城市低保，政府傾向于忽視城市低保邊緣戶，其結(jié)果便是城市低保制度陷入一個死循環(huán)。

城市低保邊緣戶是城市低保制度應(yīng)特別關(guān)注的一個群體。城市低保邊緣戶生活困難體現(xiàn)了城市低保制度設(shè)計與運行中的各種問題。通過行為分析，本研究揭示出城市低保邊緣戶社會救助問題的制度性成因及癥結(jié)所在。本研究最后提出了革新城市低保制度、對城市低保邊緣戶進行社會救助的觀點。然而，對如何平衡城市低保新舊制度以及城市低保邊緣戶社會救助的具體實操路徑這兩方面的探索還有待進一步深化。此外，與城市相比，農(nóng)村低保邊緣戶問題更為復雜。隨著精準扶貧的結(jié)束，農(nóng)村相對貧困群體問題更加凸顯。未來的研究可圍繞農(nóng)村低保制度的優(yōu)化以及城鄉(xiāng)社會保障一體化方面展開。

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How Can the Urban Subsistence Allowance System Absorb the

Subsistence Allowance Marginal Households

Cheng Tongshun， Tangkang

（Nankai University， Tianjin 300350）

Abstract：Urban subsistence allowance marginal households are a kind of special relative poverty group closely related to urban subsistence system. From the perspective of institutional arrangement， the object judgment of urban subsistence allowance system ignores the existence of urban subsistence allowance marginal households， which ultimately leads to reverse discrimination. At the level of practice， the optimal choice of the government and urban subsistence allowance marginal households leads to the practical dilemma of “urban subsistence marginal households do everything possible to become the subsistence allowance households， but the government chooses to ignore their existence”. The absence of social assistance for the marginal households of urban subsistence allowance not only damages social equity， but also undermines the virtuous circle of urban subsistence allowance system itself. The urban subsistence allowance system should confirm the identity of the urban subsistence allowance marginal households in an instritutionalized manner. We should replace the previous confrontational thinking with balanced policy thinking， and unblock the access and exit mechanism of urban subsistence allowance system.

Key words：relative poverty， urban subsistence allowance marginal households， urban subsistence allowance system