英國貧困標(biāo)準(zhǔn)演變及其啟示

徐強(qiáng)強(qiáng)

[提要] 一個國家或地區(qū)的扶貧工作必須建立在合適、合理的貧困標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)之上。隨著我國貧困狀況的改變，符合新時代發(fā)展需要的貧困標(biāo)準(zhǔn)有待制定。英國的貧困標(biāo)準(zhǔn)自濟(jì)貧法時期以來，表現(xiàn)出“貧困標(biāo)準(zhǔn)逐漸量化—貧困線計(jì)算科學(xué)化和具體化—相對貧困的研究和實(shí)踐”的演變進(jìn)路。基于英國貧困標(biāo)準(zhǔn)演變過程、特點(diǎn)分析以及我國“后2020”貧困現(xiàn)實(shí)的考慮，給予我們以下啟示：認(rèn)識貧困標(biāo)準(zhǔn)的重要作用;適時更新貧困理念和發(fā)展貧困標(biāo)準(zhǔn);注重特殊人群的貧困救助。

關(guān)鍵詞：貧困標(biāo)準(zhǔn);絕對貧困;相對貧困

中圖分類號：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年5月9日

一、引言

貧困標(biāo)準(zhǔn)是用于識別貧困人口、測量貧困規(guī)模的工具，是反映一個國家或地區(qū)居民生活水平的重要指標(biāo)，同時也是國家精確政策實(shí)施對象的標(biāo)準(zhǔn)。目前為止，世界上廣泛使用的測量貧困的標(biāo)準(zhǔn)有三類：收入標(biāo)準(zhǔn)、人類發(fā)展指數(shù)和多維貧困指數(shù)。收入標(biāo)準(zhǔn)的使用最為廣泛，起源也最早，一般而言，以收入定義的貧困標(biāo)準(zhǔn)可稱為貧困線。制定公正合理、符合實(shí)際的貧困標(biāo)準(zhǔn)是一個國家精確識別貧困人口并進(jìn)行幫扶的重要保證。改革開放40年以來，我國農(nóng)村貧困人口減少7.4億人，年均減貧人口規(guī)模接近1，900萬人;農(nóng)村貧困發(fā)生率下降94.4個百分點(diǎn)，年均下降2.4個百分點(diǎn)。我國脫貧工作取得巨大的成就并計(jì)劃在2020年實(shí)現(xiàn)全面脫貧。然而，國際經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展決定了我國消除更為廣義的貧困這一進(jìn)程永遠(yuǎn)只有進(jìn)行時，而沒有完成時。我們應(yīng)不斷地完善適應(yīng)于我國國情的貧困標(biāo)準(zhǔn)以迎合新時代的發(fā)展要求。英國作為最早制定收入貧困標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)達(dá)國家，其貧困理論的發(fā)展影響著整個歐洲甚至世界各國。對英國貧困標(biāo)準(zhǔn)演變過程的研究分析，有利于幫助我們正確認(rèn)識我國“后2020”貧困狀況、促進(jìn)我國貧困理論發(fā)展;對于我國確定“后2020”扶貧發(fā)展方向、追求更加平衡和充分的發(fā)展、促進(jìn)社會公平正義具有重要意義。本文旨在探析英國自濟(jì)貧法時期以來貧困標(biāo)準(zhǔn)演變過程和特點(diǎn)，結(jié)合我國實(shí)際情況，給出一些對于貧困標(biāo)準(zhǔn)的思考和在貧困理念及濟(jì)貧政策方面的啟示。

二、濟(jì)貧法時期：貧困線思想初現(xiàn)——貧困標(biāo)準(zhǔn)逐漸量化

早在中世紀(jì)，英國就已經(jīng)產(chǎn)生了關(guān)于懲治流浪者的立法，立法的對象主要是逃亡農(nóng)奴。并形成了以救濟(jì)為主，懲罰為輔的治理思路。由于人口壓力、流民涌入、物價(jià)上漲等多方面原因，英國政府于1601年頒布了《伊麗莎白濟(jì)貧法》（“又稱舊《濟(jì)貧法》”），旨在通過法律的形式、以社會救助為工具謀求社會穩(wěn)定。流浪者由于失去土地，又沒有資產(chǎn)積累，因而沒有工作的流浪者就會成為流浪窮人。舊《濟(jì)貧法》對不同的救濟(jì)對象區(qū)別對待：對喪失勞動能力的窮人進(jìn)行照顧，為有勞動能力的窮人提供勞動機(jī)會，并不含有任何懲罰性的目的。1795年，由于食品供應(yīng)短缺和通貨膨脹等原因，使得英國貧困的范圍從流浪的無業(yè)人員擴(kuò)大到有人就業(yè)的家庭。斯賓漢姆蘭制度由此盛行，斯賓漢姆蘭制度的內(nèi)容是依據(jù)小麥價(jià)格的高低來規(guī)定維持生活所必需的最低工資。確保每一個貧困而勤勞的人和他的家庭成員能夠獲得一定的工資以供生活，此法案使得濟(jì)貧的范圍擴(kuò)大到有人就業(yè)的家庭。

1834年英國通過《新濟(jì)貧法》，其主要特點(diǎn)是三大原則：劣等處理原則、濟(jì)貧院檢驗(yàn)原則以及全國執(zhí)行統(tǒng)一濟(jì)貧標(biāo)準(zhǔn)的中央集權(quán)管理原則。劣等處置原則要求有工作能力的受益者的境況不能好于處于工作中的最低階層的水平，以激勵它們從事勞動。濟(jì)貧院檢驗(yàn)原則即把一切救濟(jì)活動和被救濟(jì)者集中于習(xí)藝所進(jìn)行（院內(nèi)救濟(jì)），停止習(xí)藝所以外的救濟(jì)，因?yàn)檫@些救濟(jì)會導(dǎo)致窮人生活水平好于獨(dú)立勞動者。這樣能有效防止有勞動能力的人離開低生活水平的勞動者階級進(jìn)入生活水準(zhǔn)較高的窮人階級?！皾?jì)貧院調(diào)查”成為入院的主要原則，即只有能夠容忍習(xí)藝所惡劣的生存環(huán)境的、真正需要幫助的人才有資格被授予救助資格。由于只有院內(nèi)救濟(jì)，因此可以認(rèn)為只有接受院內(nèi)救濟(jì)的人才被視作是窮人。1874年，為了使家境貧窮的孩子同樣能夠接受教育，英國通過的教育法案要求學(xué)校管理部門設(shè)立貧困標(biāo)準(zhǔn)為符合要求的學(xué)生免除一定或全部學(xué)費(fèi)。當(dāng)時的學(xué)校管理部門以能反映貧困孩子家庭狀況的相應(yīng)指標(biāo)為依據(jù)（如：除父母外無收入的家庭成員數(shù)量、每周租金等）設(shè)置了兩條具有差別的“貧困線”。兩條貧困線皆可用計(jì)算公式表示，并成為“貧困線”的前身，標(biāo)志著貧困可量化。

總體上看，在《濟(jì)貧法》時期，救助者對窮人進(jìn)行了劃分，窮人的范圍也有所擴(kuò)大，但是對于何為窮人并沒有明確的界定。對于救助對象或者說貧困人口的認(rèn)識是依據(jù)生活狀態(tài)而確定的，并沒有細(xì)致化的評判依據(jù)，只體現(xiàn)了貧困辨別和模糊貧困線的思想?！缎聺?jì)貧法》時期對于窮人的認(rèn)識并沒有發(fā)生很大的變化，而在教育方面，學(xué)校管理部門設(shè)立的“貧困線”為以后英國貧困線的制定奠定了理論基礎(chǔ)。

三、工業(yè)革命晚期：貧困線內(nèi)容發(fā)展——計(jì)算科學(xué)化和具體化

一直以來，英國將貧困視作是個人道德懶惰的結(jié)果。隨著19世紀(jì)下半葉工業(yè)革命的完成，英國成為世界上最富裕的國家。英國國力強(qiáng)盛，人民生活水平大幅提升，但是財(cái)富分配不公現(xiàn)象卻日趨明顯。社會財(cái)富分配不公成為英國貧困與貧富差距問題極度發(fā)展的根本原因。貧富差距的拉大、窮人數(shù)量增加和國民身體素質(zhì)的下降，讓英國社會認(rèn)識到貧困不僅僅是個人的問題，更是必須解決且關(guān)乎國家興亡的社會問題。人們對貧困原因的認(rèn)識也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，由原來的無能、懶惰到意識到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的缺陷才是貧困的根源。實(shí)際上，在認(rèn)知轉(zhuǎn)變過程中，英國學(xué)者對英國貧困程度、貧困問題展開的研究做出巨大貢獻(xiàn)。

對于英國貧困現(xiàn)象，英國學(xué)者查爾斯·布思（1898）和本杰明·朗特里（1901）在他們的著作中開始從計(jì)量的角度研究貧困，并制定了精細(xì)可行的貧困線來識別貧困。貧困線的研究也是從他們的貧困研究開始的，兩位學(xué)者不約而同地從最低需求的角度描述了倫敦貧困線，并開創(chuàng)了貧困線研究的先河。布思設(shè)想用一種統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來識別和衡量貧困，這一標(biāo)準(zhǔn)就是最低收入水平線即絕對貧困線。布思的“貧困線”不是一個數(shù)字，而更像是一種狀態(tài)的描述，他按照人們的收入和生活狀態(tài)將人們分為8個階層。并計(jì)算其中幾個階層的消費(fèi)和收入來確定貧困線，得到不同的貧困等級。1901年，朗特里在其調(diào)查研究著作中明確提出了絕對貧困的概念：一個家庭處于貧困狀態(tài)，是因?yàn)樗鶕碛械氖杖氩蛔阋跃S持其生理功能的最低需要。朗特里在構(gòu)造貧困線時的基本思路如下：估計(jì)滿足不同年齡和性別的正常人基本生活需求所需要的衣、食、住等方面的最低數(shù)量，那么購買這些商品的總費(fèi)用得到的價(jià)格即為貧困線。這種按照最基本的食物需求和非食物需求計(jì)算的方法對貧困進(jìn)行了貨幣量化。它保證每個人能夠在所處社會生存下去，因此也叫做“最低生存標(biāo)準(zhǔn)”。1899年，朗特里對約克郡的全部工作家庭進(jìn)行訪問，“赤貧”和“次貧”人數(shù)分別占工資收入者總數(shù)的15.46%和43.4%。他們所用的這種研究方法被叫做預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)法（也稱市場菜籃子法），在后來被多數(shù)國家所采用。

英國學(xué)者們在對貧困的研究中采用了精確的測算方法，對英國貧困程度的理性認(rèn)識表明英國貧困具有普遍性，是亟待解決的社會問題。由此，促進(jìn)了英國貧困觀念的轉(zhuǎn)變。在貧困線研究方面，布思和朗特里對于絕對貧困的量化研究促進(jìn)了貧困線的發(fā)展，布思對于貧困的研究創(chuàng)新之處在于首次按照生活形態(tài)進(jìn)行劃分階級，而朗特里相較于布思而言，考慮到了不同地方的消費(fèi)水平因而得到的貧困標(biāo)準(zhǔn)也有所不同。與以往的貧困人口識別方法相比，貧困線在這一時期的計(jì)算逐漸科學(xué)化和具體化，使英國政府更加清晰地認(rèn)識到國家的貧困狀態(tài)和貧困程度。對貧困問題的認(rèn)識和貧困理念的轉(zhuǎn)變使得英國對貧困問題前所未有地進(jìn)行政府干預(yù)措施，對失業(yè)工人進(jìn)行幫助，為英國20世紀(jì)福利制度的建立與發(fā)展奠定了一定基礎(chǔ)。

四、福利國家時期：貧困線性質(zhì)轉(zhuǎn)變——相對貧困的研究和實(shí)踐

1948年，工會政府采納了《貝弗里奇報(bào)告》并建立了世界上第一個“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠麌?。居民生活水平大幅提升，到?950年，英國的貧困發(fā)生率僅有1.6%，基本消除當(dāng)時普遍人所認(rèn)知的“貧困”。然而，湯森（1979）認(rèn)為英國的貧困并未消失并認(rèn)為任何社會都會存在貧困現(xiàn)象，即“相對貧困”。湯森指出：貧困不僅是基本生活必需品的缺乏，還是資源的缺乏與剝奪。他在抓住生活各種特征的基礎(chǔ)上對貧困進(jìn)行了重新定義，認(rèn)為“相對貧困”是指在與他人或歷史相比較而體現(xiàn)出來的貧困。由于窮人相比起其他人而言，缺少使他們達(dá)到正常社會生活水平或者獲得正常社會活動的資源，他們所應(yīng)有的條件和機(jī)會被相對剝奪了，這才導(dǎo)致了他們處于貧困狀態(tài)。在實(shí)踐方面，湯森采用貧困的相對收入標(biāo)準(zhǔn)和貧困的剝奪標(biāo)準(zhǔn)對貧困進(jìn)行測量。湯森認(rèn)為應(yīng)該按照家庭規(guī)模大小進(jìn)行分類，在同類型的一家庭中進(jìn)行貧困的測量，以同一類型家庭中位收入的50%或80%作為相對貧困收入標(biāo)準(zhǔn)。湯森對“相對貧困”的理解將人們從貧困的認(rèn)識從絕對貧困轉(zhuǎn)向絕對貧困與相對貧困相結(jié)合?！跋鄬ω毨А钡母拍钐岢龊?，1980年英國政府積極采用了湯森的相對貧困理論，并借鑒了湯森的貧困測量方法，在貧困政策的制定中將貧困的概念定義為“家庭收入低于收入中位數(shù)的60%”，其中收入中位數(shù)指的是中間收入分配階層家庭所獲得的稅后收入。英國十分重視兒童貧困，并且希望通過貧困兒童的救助阻斷貧困的代際傳遞。1999年和2002年，英國將相對貧困分別應(yīng)用在測量兒童和老年人的貧困實(shí)踐中，在具體測量的過程中，以中位收入的60%為貧困線，折算出不同貧困類型家庭的貨幣收入量。從1979年到2009年，英國的貧困人口數(shù)量總體呈現(xiàn)上升的趨勢，并于1992年突破1，400萬人。英國貧困人口數(shù)量的增加并非意味著反貧困政策的失效，相反，他正體現(xiàn)了社會反貧困政策的變動以及人們貧困觀念的變化。

總之，在福利國家時期，英國社會發(fā)生了從絕對貧困到相對貧困的轉(zhuǎn)變，這是英國社會進(jìn)步所導(dǎo)致的，也決定著貧困標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生從絕對到相對的轉(zhuǎn)變。相對貧困標(biāo)準(zhǔn)在英國反貧困實(shí)踐的運(yùn)用保證了社會資源向社會弱勢群體的傾斜，促進(jìn)社會穩(wěn)定和發(fā)展。與此同時，相對貧困標(biāo)準(zhǔn)被歐洲其他國家所借鑒，不僅有利于貧困狀況國際比較，更有效推動著全球反貧困的實(shí)踐。

五、啟示

英國貧困標(biāo)準(zhǔn)總是隨著英國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷變化，且力圖體現(xiàn)英國社會最真實(shí)的貧困狀況。英國貧困標(biāo)準(zhǔn)的演變不僅僅表現(xiàn)了英國貧困線“從無到有”的過程，也體現(xiàn)了其從“量變”到“質(zhì)變”的發(fā)展。可以認(rèn)為，在英國反貧困實(shí)踐中，貧困標(biāo)準(zhǔn)不斷演變對于精確識別貧困發(fā)揮了重要的作用，且對英國反貧困起到了一定的促進(jìn)作用。基于以上對于英國貧困標(biāo)準(zhǔn)演變過程及特點(diǎn)的分析，結(jié)合我國實(shí)際情況，給予我們一些啟示。

（一）貧困標(biāo)準(zhǔn)的重要作用。英國的貧困狀況的動態(tài)改變導(dǎo)致了貧困標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展，進(jìn)而影響著反貧困的實(shí)踐。但深究其內(nèi)涵，發(fā)現(xiàn)：（1）貧困標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化的隱含條件（或必要條件）是社會的貧困理念發(fā)生轉(zhuǎn)變，即認(rèn)為貧困的普遍性和對貧困問題進(jìn)行研究的必要性催生了標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算法（一種絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)）;而相對貧困的提出和對相對貧困的測量促進(jìn)了相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展。（2）反貧困實(shí)踐的效果和影響是通過政府的濟(jì)貧政策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的作用而體現(xiàn)的，因?yàn)樨毨?biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用只能識別貧困，卻不能直接解決貧困問題。由圖1可見，貧困標(biāo)準(zhǔn)在“從識別貧困到解決貧困”這一反貧困的實(shí)現(xiàn)過程中具有核心地位和承接作用。（圖1）

（二）貧困理念的更新和貧困標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展。貧困理念，也即濟(jì)貧理念。從英國的實(shí)踐來看，人們對于貧困原因的看法，從認(rèn)為個人的無能和懶惰是窮人之所以窮的根本原因，到認(rèn)識到一國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的缺陷對于國民貧困狀況的影響;對于貧困實(shí)質(zhì)的認(rèn)識，發(fā)生從絕對貧困到相對貧困的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而影響國家對于貧困群體的干預(yù)程度和社會資源傾斜方向?？梢?，貧困理念對于國家貧困標(biāo)準(zhǔn)制定具有影響作用。英國貧困標(biāo)準(zhǔn)的演變同時也是英國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然趨勢。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)步入新時代，并即將消除現(xiàn)有貧困標(biāo)準(zhǔn)下的絕對貧困。有必要重新認(rèn)識我國現(xiàn)階段下的貧困狀況，適時更新貧困理念，引入相對貧困的概念并加以政策運(yùn)用，這也體現(xiàn)在新時代背景下對社會低收入群體的特殊關(guān)注。

（三）特殊人群的貧困救助。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來講，對于貧困人口的救助實(shí)際上是一種政府干預(yù)，是一種動用社會資源對特定人群的補(bǔ)償。因此，是否救助和對哪些人群進(jìn)行救助就成為了政策制定者應(yīng)該進(jìn)行考量的問題。在英國歷史上，英國十分關(guān)注兒童的教育問題和兒童貧困問題，在對貧困標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用上均可體現(xiàn)。在我國，中國貧困人口是針對農(nóng)村貧困而言的，但是隨著城市化進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)人口即將占全國總?cè)丝诘囊话耄鞘型瑯右泊嬖谥毨КF(xiàn)象。另外，隨著人口老齡化程度的深化，獨(dú)生子女政策帶來的不利影響逐漸顯露，我們認(rèn)識到老人貧困問題同樣有待解決。因此，可以考慮制定單獨(dú)的貧困標(biāo)準(zhǔn)，將利于特殊人群的貧困監(jiān)測和貧困治理。

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