后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代農(nóng)村社會(huì)救助反貧困的困境及政策調(diào)適

蘭劍 慈勤英

摘 要：后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代，中國(guó)農(nóng)村反貧困形勢(shì)進(jìn)入絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困并存的新階段，面臨著新形勢(shì)：“兩無(wú)人口”數(shù)量巨大，兜底脫貧壓力激增，相對(duì)貧困問(wèn)題更加突出，已脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)大，農(nóng)村貧困人口追求美好生活的愿望更加強(qiáng)烈。當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助政策運(yùn)行中也存在著一些突出問(wèn)題，反貧困“造血”功能不足，救助標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，兜底脫貧作用有限，救助政策簡(jiǎn)單疊加，能力提升政策缺失，低收入群體爭(zhēng)當(dāng)“貧困戶(hù)”。面對(duì)后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代農(nóng)村反貧困的新形勢(shì)，農(nóng)村社會(huì)救助政策亟需強(qiáng)化兜底脫貧保障和政策銜接，更加關(guān)注相對(duì)貧困和多維貧困，規(guī)避救助依賴(lài)，建立貧困風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，注重貧困者長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代;社會(huì)救助;貧困治理;相對(duì)貧困;絕對(duì)貧困

中圖分類(lèi)號(hào)：F320;D422.7文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2019）03-0063-06

引 言

當(dāng)前我國(guó)精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略已進(jìn)入“攻克最后堡壘”的拔寨攻堅(jiān)沖刺期，以實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的總體目標(biāo)。離2020年完成脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)只剩不到2年的時(shí)間，隨著時(shí)間節(jié)點(diǎn)的迫近，脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)更重、難度更大。目前精準(zhǔn)脫貧逐步進(jìn)入后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代，由大規(guī)模、大面積的精準(zhǔn)扶貧轉(zhuǎn)向針對(duì)個(gè)別深度貧困區(qū)、深度貧困人口，“查缺補(bǔ)漏”、鞏固脫貧成效的新階段，首要實(shí)現(xiàn)的就是推動(dòng)農(nóng)村反貧困、徹底解決“絕對(duì)貧困”問(wèn)題。所謂“絕對(duì)貧困”，是指貧困人口缺乏維持基本生存所需的最低物質(zhì)條件，經(jīng)過(guò)多年的努力，多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的絕對(duì)貧困問(wèn)題已經(jīng)得到較好解決，但越來(lái)越多的地方面臨著相對(duì)貧困問(wèn)題顯現(xiàn)、脫貧人口返貧問(wèn)題突出等新形勢(shì)、新問(wèn)題。作為農(nóng)村反貧困的重要社會(huì)保障制度，社會(huì)救助政策亟需做出調(diào)整，進(jìn)一步適應(yīng)后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代農(nóng)村反貧困的新形勢(shì)和新變化。在整個(gè)“十三五”期間（2016-2020），通過(guò)社會(huì)救助兜底使2 000萬(wàn)特別貧困人口脫貧[1]，在后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代，隨著脫貧難度的加大，可以預(yù)計(jì)，納入社會(huì)救助兜底脫貧的貧困人口可能遠(yuǎn)超此數(shù)，不能依靠自身力量或產(chǎn)業(yè)扶持脫貧的貧困人口都將納入社會(huì)救助的兜底保障范圍。當(dāng)前農(nóng)村的貧困問(wèn)題，本質(zhì)是貧困人口的基本需求不能得到有效滿(mǎn)足，并且貧困人口通過(guò)自身能力很難獲得滿(mǎn)足這些“需要”的條件和資源，這就需要通過(guò)國(guó)家、社會(huì)等主體提供社會(huì)救助，去幫扶貧困人口獲得脫貧的條件和資源，因此社會(huì)救助在后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代必將發(fā)揮更加重要的作用。

在農(nóng)村反貧困進(jìn)程中，精準(zhǔn)脫貧與社會(huì)救助制度共同致力于消滅貧困，其中精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在基礎(chǔ)層面上主要依賴(lài)于社會(huì)救助政策的實(shí)施成效[2]。但隨著政策的發(fā)展與變遷，兩類(lèi)反貧困政策在一定程度上出現(xiàn)了政策疊加、銜接不暢的問(wèn)題，制約了政策的執(zhí)行效率[3];同時(shí)，各地在強(qiáng)化社會(huì)保障兜底脫貧功能的同時(shí)，也產(chǎn)生了為兜底而保障的瞄準(zhǔn)偏離、資源溢出、功能異化等問(wèn)題[4]。越來(lái)越多的學(xué)者已經(jīng)開(kāi)始注意到，因制度缺陷或其他主客觀原因，貧困人口對(duì)低保救助有著強(qiáng)烈的依賴(lài)心理[5];隨著相對(duì)貧困問(wèn)題日增，現(xiàn)行社會(huì)救助制度僅是低水平、消極地對(duì)抗貧困風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)力化解低收入群體的深層次貧困問(wèn)題[6]，貧困對(duì)象的自我發(fā)展與脫貧能力并未得到根本提升，長(zhǎng)期處于貧困的惡性循環(huán)中，社會(huì)救助的反貧困功能大打折扣。因此，伴隨著農(nóng)村貧困形勢(shì)的逐步轉(zhuǎn)變，后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代的農(nóng)村社會(huì)救助政策面臨著如何更好地發(fā)揮兜底保障作用，以及如何幫助貧困人口更好地?cái)[脫貧困、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的艱巨任務(wù)。

一、后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代中國(guó)農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)面臨的新形勢(shì)

自2012年以來(lái)，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得決定性進(jìn)展，600多萬(wàn)貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從102%下降到40%以下[7]。黨的十九大報(bào)告明確提出了“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”“確保到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧”。隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)的逐步完成，中國(guó)農(nóng)村反貧困進(jìn)入新階段，面臨著許多新變化。

（一）“兩無(wú)人口”數(shù)量巨大，兜底脫貧壓力激增

所謂“兩無(wú)人口”，主要指自身無(wú)力脫貧，以及無(wú)業(yè)可扶的貧困人口。按照精準(zhǔn)脫貧“五個(gè)一批”要求，完全或部分喪失勞動(dòng)能力的2 000多萬(wàn)貧困人口，將通過(guò)社會(huì)救助實(shí)行兜底脫貧。當(dāng)前農(nóng)村未脫貧人口面臨產(chǎn)業(yè)發(fā)展難、脫貧成本高的困境，并且越來(lái)越集中于深度貧困地區(qū)，這些地區(qū)自然條件差，生態(tài)環(huán)境脆弱，很多貧困人口完全或部分喪失勞動(dòng)能力，缺乏擺脫貧困的必要條件。因此，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略目標(biāo)下，這部分貧困人口將最終納入社會(huì)救助兜底保障體系。按照當(dāng)前脫貧任務(wù)和攻堅(jiān)形勢(shì)，隨著建檔立卡貧困政策的退出，依靠發(fā)展生產(chǎn)難以短期內(nèi)脫貧，或者依靠自身力量難以脫貧的深度貧困人口，都將納入到社會(huì)救助兜底脫貧范圍。因此在未來(lái)一段時(shí)間被納入兜底脫貧的人口將顯著增加，并會(huì)形成一個(gè)巨大規(guī)模的較貧困群體，勢(shì)必對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助政策和資金造成壓力。作為兜底脫貧的重要保障制度，社會(huì)救助必須提前做好準(zhǔn)備，及時(shí)調(diào)整，確保脫貧攻堅(jiān)任務(wù)如期完成。

（二）相對(duì)貧困問(wèn)題逐步顯現(xiàn)，階段性貧困突出

經(jīng)過(guò)多年的扶貧開(kāi)發(fā)，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，當(dāng)前農(nóng)村居民所面臨的貧困形勢(shì)正發(fā)生急劇轉(zhuǎn)變，以往困擾貧困群體的“溫飽”問(wèn)題將在脫貧攻堅(jiān)階段得到較好解決，“絕對(duì)貧困為主”的人口規(guī)模比較固定，已經(jīng)基本納入低保兜底救助行列。但與此同時(shí)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提升，農(nóng)村內(nèi)部及城鄉(xiāng)貧富差距拉大，“相對(duì)貧困為主”的貧困群體正在急劇增加，這部分貧困人口雖然可以解決基本生存問(wèn)題，但相較富裕階層或社會(huì)平均水平，他們的整體收入水平仍然較低，從事正常社會(huì)活動(dòng)所需的機(jī)會(huì)、能力或社會(huì)資源仍然匱乏，并且隨時(shí)面臨陷入“極端貧困”或貧困惡化的風(fēng)險(xiǎn)。這就要求農(nóng)村社會(huì)救助制度需要更加關(guān)注相對(duì)貧困人口，確保低收入群體更好地?cái)[脫貧困，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（三）已脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)大，返貧問(wèn)題突出

因自身發(fā)展能力弱，家庭經(jīng)濟(jì)抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力還不強(qiáng)，已經(jīng)脫貧的農(nóng)村貧困人口所面臨的返貧風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，如重大疾病、失業(yè)、突發(fā)性事故等各種可控和不可控的致貧因素不斷增多，往往給脫貧人口帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，給家庭財(cái)產(chǎn)帶來(lái)巨大損失。這樣的情況尤其對(duì)低收入或相對(duì)貧困的農(nóng)村居民影響最大，一旦遭遇這樣的致貧因素就將面臨著陷入極端貧困的巨大風(fēng)險(xiǎn)，從而也導(dǎo)致返貧人口增多。針對(duì)這種返貧風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村社會(huì)救助制度應(yīng)致力于及時(shí)干預(yù)和化解各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)性的致貧因素，精準(zhǔn)介入、快速應(yīng)對(duì)、積極防范脫貧者的返貧現(xiàn)象發(fā)生，對(duì)于返貧的貧困人口，要及時(shí)給予救助。

（四）鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略齊頭并進(jìn)，貧困人口追求美好生活的愿望更加強(qiáng)烈

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不僅為我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展注入強(qiáng)大動(dòng)力，更對(duì)當(dāng)前農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)提出了更高的要求。針對(duì)貧困人口的基本條件、農(nóng)村發(fā)展情況等精準(zhǔn)發(fā)力，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，為貧困人口的脫貧發(fā)展提供更多幫扶，在這一戰(zhàn)略政策背景下，貧困人口要求提升生活水平、追求美好生活的愿望更加強(qiáng)烈。因此，社會(huì)救助要健全幫扶保障措施，做好與鄉(xiāng)村振興、精準(zhǔn)脫貧的政策銜接，進(jìn)一步激發(fā)貧困人口內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)貧困群眾依靠自我發(fā)展實(shí)現(xiàn)脫貧致富。

二、當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助反貧困的現(xiàn)實(shí)困境

越來(lái)越多的貧困人口受益于社會(huì)救助制度體系編制的“安全網(wǎng)”，但近年來(lái)隨著農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)工作的逐步完成，多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的貧困形勢(shì)逐步從過(guò)去的“絕對(duì)貧困為主”轉(zhuǎn)向“絕對(duì)貧困”與“相對(duì)貧困”問(wèn)題并存的新階段，社會(huì)救助政策發(fā)展面臨著不少新的挑戰(zhàn)。作為農(nóng)村反貧困的重要政策，社會(huì)救助在政策實(shí)施、幫助貧困群體擺脫貧困等方面面臨著一系列困境，歸納起來(lái)主要有：

（一）救助理念呈現(xiàn)消極救助取向，反貧困“造血”功能不足

當(dāng)前農(nóng)村以低保為基礎(chǔ)、各專(zhuān)項(xiàng)救助制度共同發(fā)展的社會(huì)救助制度體系，在一定程度上仍然延續(xù)傳統(tǒng)救助理念，注重“救”而忽視“助”，呈現(xiàn)消極對(duì)抗貧困風(fēng)險(xiǎn)的取向。對(duì)于貧困問(wèn)題的理解，往往仍然以“絕對(duì)貧困”去界定，即把解決貧困問(wèn)題視為解決“溫飽”問(wèn)題，從而也把社會(huì)救助的目標(biāo)功能定位于僅僅“解決溫飽問(wèn)題”，過(guò)度重視生存救助，輕視受助者的發(fā)展權(quán)利和發(fā)展機(jī)會(huì)。這種救助理念，只能被動(dòng)、消極地維持貧困者最低的購(gòu)買(mǎi)能力，貧困群體在免于生存危機(jī)的同時(shí)卻很難擺脫貧困，并不能解決相對(duì)貧困與多維貧困，不能很好地幫助受助者提升可持續(xù)發(fā)展與脫貧能力。農(nóng)村社會(huì)救助制度的執(zhí)行與實(shí)施，仍然受傳統(tǒng)道義性救濟(jì)觀念的影響，把貧困歸結(jié)為受助者個(gè)人，認(rèn)為救助標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高將導(dǎo)致“養(yǎng)懶漢”。這種認(rèn)識(shí)也使得一些政策執(zhí)行者在基層的社會(huì)救助實(shí)踐中表現(xiàn)為一種消極救助取向，以完成救助任務(wù)、發(fā)放救助款物為主要目標(biāo)，只注重應(yīng)對(duì)貧困群體的眼前和應(yīng)急性問(wèn)題，而不能很好地防范和化解低收入者面臨的貧困風(fēng)險(xiǎn)，忽視了貧困受助者的發(fā)展需求與脫貧支持。這種消極對(duì)抗貧困風(fēng)險(xiǎn)的救助理念，可以解決貧困人口的“一時(shí)之需”，但不利于受助對(duì)象形成可持續(xù)發(fā)展的“造血”機(jī)制，不能有效幫助貧困人口真正擺脫貧困。

（二）救助標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，兜底脫貧作用有待強(qiáng)化

農(nóng)村各地確定的低保救助、醫(yī)療救助等救助標(biāo)準(zhǔn)仍然很低，很多貧困農(nóng)村最低補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)每人每月不足100元，高的也不會(huì)超過(guò)300元。有些深度貧困地區(qū)，確定的低保救助線(xiàn)仍然低于國(guó)家確定的貧困線(xiàn)，未實(shí)現(xiàn)最低生活保障線(xiàn)、貧困線(xiàn)“兩線(xiàn)合一”。有些地區(qū)為讓更多的貧困戶(hù)獲得低保，推行了“單獨(dú)施?！闭?，即對(duì)貧困農(nóng)戶(hù)中某1個(gè)或幾個(gè)成員進(jìn)行救助，如重殘、重病，或特別年長(zhǎng)者，這可以在一定程度上擴(kuò)大低保救助的范圍，但降低了低保對(duì)貧困農(nóng)戶(hù)兜底救助的效用。這種“撒胡椒面”的“施?！闭?，在一定程度上提升了低保對(duì)貧困家庭的覆蓋面，但這也與“低保救助是以戶(hù)為單位”的初衷相違背，并且低保救助的實(shí)際給付金額比較低，降低了低保救助的兜底效用。

（三）專(zhuān)項(xiàng)救助政策與待遇簡(jiǎn)單疊加，強(qiáng)化救助的“懸崖效用”

農(nóng)村地區(qū)在推進(jìn)低保建設(shè)的同時(shí)，也逐步建立和實(shí)施包括教育救助、醫(yī)療救助、災(zāi)害救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助等在內(nèi)的專(zhuān)項(xiàng)救助制度。但很多地方為降低管理成本，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)救助對(duì)象進(jìn)行資格認(rèn)定時(shí)，往往以低保資格作為前提條件，把專(zhuān)項(xiàng)救助與低保待遇進(jìn)行簡(jiǎn)單捆綁。很多專(zhuān)項(xiàng)救助制度都是優(yōu)先甚至完全針對(duì)低保戶(hù)。以教育救助為例，往往簡(jiǎn)單地把低保家庭子女作為主要的救助對(duì)象，同樣存在就學(xué)困難的非低保戶(hù)家庭未成年子女被排除在救助之列。簡(jiǎn)單地把其他專(zhuān)項(xiàng)救助政策與低保資格掛鉤，救助待遇和資源主要集中于低保戶(hù)，獲得低保資格就可以自動(dòng)享受其他很多救助資源，人為加大了低保戶(hù)與非低保戶(hù)之間的收入差距，救助資源在兩者之間形成了一種“懸崖效應(yīng)”;而同樣處于貧困狀態(tài)，收入水平較低的非低保戶(hù)卻不能獲得或只能獲得很少的救助資源，從而導(dǎo)致低保戶(hù)和非低保戶(hù)之間形成巨大的“救助差距”，并在一定程度上形成較大的“收入差距”。從低保戶(hù)和其他貧困戶(hù)的貧困情況來(lái)看，兩者收入水平、總體貧困狀況并無(wú)明顯差別，但是否進(jìn)入救助行列，對(duì)他們的生活影響卻非常大，救助資源在兩者之間形成巨大落差。救助政策的簡(jiǎn)單疊加，一方面導(dǎo)致專(zhuān)項(xiàng)救助制度的“瞄偏”，未能實(shí)現(xiàn)針對(duì)性救助，沒(méi)有充分發(fā)揮各專(zhuān)項(xiàng)救助政策的功能，降低了政策效果;另一方面也導(dǎo)致社會(huì)救助資源在一部分群體上的“過(guò)度集聚”，形成重復(fù)救助，一定程度上忽視了其他貧困戶(hù)的救助訴求，產(chǎn)生了新的社會(huì)不公。

（四）針對(duì)受助者能力提升的政策缺失，貧困人口自我脫貧能力弱

在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)救助對(duì)象當(dāng)中，除有一部分屬于無(wú)勞力者外，還有很大一部分處于相對(duì)貧困或暫時(shí)貧困的受助者進(jìn)入救助行列，這些人具有一定的發(fā)展?jié)摿?，往往只是因?yàn)闀簳r(shí)性困難，如在家照顧未成年子女或年邁父母，或生病在家休養(yǎng)，或因缺乏農(nóng)技，務(wù)農(nóng)收入過(guò)低，或因本身教育文化水平不高，就業(yè)能力不強(qiáng)，未能外出務(wù)工或未找到其他就業(yè)門(mén)路等。該類(lèi)貧困人口屬于暫時(shí)性貧困，因自我發(fā)展能力不足，人力資本、發(fā)展機(jī)會(huì)、社會(huì)參與等處于比較匱乏的狀態(tài)，只要通過(guò)針對(duì)有效地幫扶，便可以擺脫貧困。但當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)救助對(duì)他們的救助，僅僅是簡(jiǎn)單的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付，救助水平不高，農(nóng)技服務(wù)、就業(yè)幫扶政策力度嚴(yán)重不足，缺乏能夠提升能力和推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的幫扶性救助政策。

（五）基層低保政策負(fù)面形象難以徹底消除，爭(zhēng)當(dāng)“貧困戶(hù)”現(xiàn)象突出

在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間里，因一些地方低保政策在執(zhí)行中被扭曲，“人情?！薄瓣P(guān)系?！薄案＠！钡葐?wèn)題長(zhǎng)期存在，使當(dāng)前農(nóng)村居民對(duì)基層低保政策的實(shí)施與執(zhí)行仍然缺乏信任，低保政策的權(quán)威性受到極大挑戰(zhàn)，如資格認(rèn)定、救助標(biāo)準(zhǔn)確定等工作受到質(zhì)疑。雖然最近幾年各地加強(qiáng)了對(duì)“問(wèn)題?！钡募m正，要求對(duì)基層低保違規(guī)事件實(shí)行零容忍，但長(zhǎng)期以來(lái)形成的基層低保負(fù)面形象難以在短期內(nèi)消除。如有人認(rèn)為，“低保反正是國(guó)家的錢(qián)，不吃白不吃”“即使我不吃，別人也會(huì)吃”。 受這些觀念的影響，在一些農(nóng)村地區(qū)存在不少農(nóng)戶(hù)爭(zhēng)當(dāng)“貧困戶(hù)”“爭(zhēng)相吃低?！钡默F(xiàn)象，以往多認(rèn)為領(lǐng)取低保具有強(qiáng)烈的“恥辱感”，但當(dāng)前很多人認(rèn)為“能吃低保挺好”，呈現(xiàn)“無(wú)所謂”的心態(tài)，社會(huì)心態(tài)和文化氛圍發(fā)生急劇轉(zhuǎn)變。這一方面是因?yàn)榈捅＞戎摹拔勖毙в迷谥鸩较麥p，社會(huì)大眾對(duì)領(lǐng)取低保的看法、觀念正在發(fā)生變化;另一方面也是因?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)救助的資格認(rèn)定、退出機(jī)制等還不完善，在政策實(shí)施上“有漏洞可鉆”，正如前文所述，很多地方把低保資格與專(zhuān)項(xiàng)救助制度或其他待遇進(jìn)行簡(jiǎn)單捆綁，爭(zhēng)當(dāng)?shù)捅?hù)主要是為了獲得其他救助資源。

三、后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代農(nóng)村社會(huì)救助反貧困的政策調(diào)適路徑

當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村反貧困逐步進(jìn)入后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代，雖然農(nóng)村社會(huì)救助對(duì)反貧困做出巨大貢獻(xiàn)，但總體來(lái)看，社會(huì)救助參與農(nóng)村反貧困的功能有待提升，救助功能不能滿(mǎn)足貧困人口不斷增長(zhǎng)的救助需求，不能很好地適應(yīng)貧困形勢(shì)轉(zhuǎn)變的需要。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的緊要關(guān)頭，后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代的農(nóng)村社會(huì)救助政策，亟需強(qiáng)化兜底保障功能，充分發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)救助政策與精準(zhǔn)脫貧、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的綜合反貧困作用，強(qiáng)化社會(huì)救助“助人自助”的貧困治理功能，更加關(guān)切相對(duì)貧困、多維貧困，進(jìn)一步做好貧困風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，注重受助者可持續(xù)發(fā)展。

（一）切實(shí)做好兜底扶貧，充分發(fā)揮社會(huì)救助的兜底保障功能

按照“兜底線(xiàn)、織密網(wǎng)、建機(jī)制”的要求，全面完善農(nóng)村社會(huì)救助制度，穩(wěn)步提升兜底救助水平，不斷規(guī)范救助管理工作，提高救助對(duì)象識(shí)別的準(zhǔn)確性，做到精準(zhǔn)救助、應(yīng)保盡保。精準(zhǔn)識(shí)別和認(rèn)定兜底保障對(duì)象，筑牢兜緊農(nóng)村貧困人口基本生存“安全網(wǎng)”。綜合認(rèn)定貧困人口的收入、財(cái)產(chǎn)及支出狀況，有效識(shí)別兜底救助對(duì)象，注重以“貧困農(nóng)戶(hù)”整戶(hù)為單位進(jìn)行救助?？茖W(xué)確定兜底保障水平，建立救助標(biāo)準(zhǔn)的合理增長(zhǎng)機(jī)制，在現(xiàn)有兜底保障基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和生活成本變化，適時(shí)調(diào)整兜底保障標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，確保兜底保障水平隨著生活水平和生活成本的提升而合理增長(zhǎng)。

（二）加強(qiáng)政策銜接，整合發(fā)揮社會(huì)救助與精準(zhǔn)脫貧、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的反貧困作用

加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)救助與脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的銜接配合，分類(lèi)織密貧困人口脫貧保障網(wǎng)絡(luò)。（1）加強(qiáng)社會(huì)救助內(nèi)部各項(xiàng)制度的銜接，按需救助，針對(duì)不同的貧困狀況給予不同的救助項(xiàng)目，并且加強(qiáng)社會(huì)救助與養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)與醫(yī)療救助、教育救助、臨時(shí)救助等政策對(duì)貧困人口的綜合扶持作用。（2）整合社會(huì)救助與精準(zhǔn)脫貧政策，對(duì)于無(wú)力脫貧、無(wú)業(yè)可扶的建檔立卡貧困戶(hù)，納入低保兜底保障的范圍;對(duì)于可以納入精準(zhǔn)扶貧范圍的低保戶(hù)，及時(shí)進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保線(xiàn)與扶貧線(xiàn)統(tǒng)一，低保標(biāo)準(zhǔn)不低于扶貧線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，合理考慮支出型貧困家庭的保障訴求，著力解決低保邊緣戶(hù)、殘疾人、貧困老年人、其他階段性貧困人口的脫貧問(wèn)題。（3）加強(qiáng)社會(huì)救助與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的銜接，充分利用鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地實(shí)施的契機(jī)，推進(jìn)健康鄉(xiāng)村建設(shè)和農(nóng)村社會(huì)保障體系完善，建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)救助體系，通過(guò)鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)扶持、農(nóng)地改革、資源盤(pán)活、利益共享等方式穩(wěn)步增加貧困人口收入，幫助生活困難人口實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。針對(duì)已經(jīng)脫貧人口的返貧風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，依靠鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、農(nóng)村土地“三變改革”和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)貧困人口共享集體收益，根本解決退保戶(hù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題。

（三）更加關(guān)注多維貧困，充分發(fā)揮各專(zhuān)項(xiàng)救助制度功能

“貧困不僅僅是收入低下，更是對(duì)基本的可行能力的剝奪”， 收入低下只是農(nóng)村貧困者致貧的表象，收入貧困同時(shí)意味著貧困者不能順暢、公平地獲得接受教育、就業(yè)、健康、社會(huì)保障以及其他的發(fā)展機(jī)會(huì)和條件，這種“多維貧困”，不僅表現(xiàn)為物質(zhì)匱乏和收入低下，更重要的是發(fā)展能力與發(fā)展機(jī)會(huì)的缺乏，是農(nóng)村貧困的本質(zhì)表現(xiàn)。因此，要推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)救助分類(lèi)施救和動(dòng)態(tài)管理，充分發(fā)揮各專(zhuān)項(xiàng)救助制度的作用，實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)救助”。根據(jù)貧困者的實(shí)際困難及貧困程度，給予相應(yīng)的救助項(xiàng)目和救助服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助制度體系對(duì)幫助貧困受助者擺脫貧困的“集合效用”。以往與低保資格掛鉤的生活補(bǔ)貼、優(yōu)惠政策，應(yīng)由低保受助家庭擴(kuò)大到其他低收入家庭，如對(duì)于貧困邊緣戶(hù)，也可以相應(yīng)地給予生活補(bǔ)貼及醫(yī)療、教育扶持等方面的優(yōu)惠政策。確定各專(zhuān)項(xiàng)救助制度的救助范圍與功能，低保與特困人員救助用于解決基本生活困難，醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助、住房救助等用于解決專(zhuān)門(mén)性困難，臨時(shí)救助用于解決突發(fā)性困難，“社會(huì)力量參與”幫助解決個(gè)性化突出困難，明確各項(xiàng)救助制度的資格認(rèn)定方式及程序，實(shí)現(xiàn)制度化運(yùn)行與規(guī)范化執(zhí)行。

（四）注重解決相對(duì)貧困問(wèn)題，構(gòu)建綜合型社會(huì)救助體系

創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)救助方式，推動(dòng)單一型救助向綜合型救助轉(zhuǎn)變，對(duì)有發(fā)展?jié)摿Φ呢毨丝诩訌?qiáng)能力援助。推行現(xiàn)金、物質(zhì)與服務(wù)救助相結(jié)合，為相對(duì)貧困人口提供更多扶持，在保障基本生存權(quán)的基礎(chǔ)上，注重醫(yī)療、教育、住房等方面的服務(wù)救助，在受助者可行能力培養(yǎng)方面給予適當(dāng)保障。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式，為受助者提供合適的救助服務(wù)，充分發(fā)揮社會(huì)力量參與社會(huì)救助，提升慈善組織與個(gè)人的參與度。加強(qiáng)相對(duì)貧困人口的知識(shí)文化教育與技能培訓(xùn)，提供適應(yīng)社會(huì)發(fā)展所需的知識(shí)文化培訓(xùn)，加大對(duì)貧困青少年的教育救助，幫助貧困農(nóng)戶(hù)造就新型勞動(dòng)者。拓展貧困化解渠道，強(qiáng)化家庭資產(chǎn)建設(shè)，建立個(gè)人發(fā)展賬戶(hù)，政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以適當(dāng)比例匹配資金，以協(xié)助相對(duì)貧困家庭增加資產(chǎn)存量，用于子女教育、農(nóng)技培訓(xùn)等特定發(fā)展目標(biāo)，以抵御意外事件及貧困風(fēng)險(xiǎn)。將農(nóng)村貧困人口再就業(yè)服務(wù)、技能服務(wù)與市場(chǎng)需求相結(jié)合，建立技能指導(dǎo)、培訓(xùn)與就業(yè)渠道推介的“一條龍”服務(wù)體系，建立起持續(xù)的“工作關(guān)注”機(jī)制，構(gòu)建從“無(wú)差別的就業(yè)服務(wù)”轉(zhuǎn)向“個(gè)性化的就業(yè)援助”，激發(fā)相對(duì)貧困家庭的發(fā)展?jié)撃?，鼓?lì)他們通過(guò)自身努力提升潛能得以擺脫貧困。

（五）消除救助依賴(lài)，提升社會(huì)救助制度的正向激勵(lì)作用

在加快農(nóng)村社會(huì)救助正常完善的同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化自立社會(huì)文化建設(shè)，夯實(shí)農(nóng)村居民“勤勞致富”“自立更生”“脫貧光榮”等思想基礎(chǔ)，逐漸消除對(duì)政策性脫貧的依賴(lài)。加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)救助政策體系的宣傳與推廣，讓農(nóng)村居民理解社會(huì)救助的真實(shí)用意，了解包括“申請(qǐng)審核公示”、管理與退出等在內(nèi)的政策實(shí)施過(guò)程，規(guī)范基層政策執(zhí)行，嚴(yán)打?yàn)E用職權(quán)和違規(guī)行為，樹(shù)立社會(huì)救助制度的“基層權(quán)威”。加強(qiáng)自立型社會(huì)文化建設(shè)，鼓勵(lì)勞動(dòng)，尊重知識(shí)，倡導(dǎo)全社會(huì)應(yīng)依靠自身努力保障生活，批判“懶人文化”，改變“把吃低保視為一種光榮”，改變認(rèn)為“政府救助不吃白不吃”的負(fù)面思想。推行“工作福利制”，把自力更生、努力參與勞動(dòng)、提升就業(yè)能力等視為受助者的一種責(zé)任與義務(wù)，通過(guò)就業(yè)援助增強(qiáng)受助對(duì)象的自立能力。建立完善的退出機(jī)制，進(jìn)一步明確退出的程序、條件及后續(xù)跟進(jìn)政策，推行漸退機(jī)制，建立貧困對(duì)象退出救助的緩沖期，對(duì)退出者同樣給予后續(xù)的政策支持和動(dòng)態(tài)跟蹤。

（六）做好貧困風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，建立貧困預(yù)警與快速反應(yīng)機(jī)制

后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代農(nóng)村貧困人口所面臨的各類(lèi)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷增多，做好貧困風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防就是化解貧困問(wèn)題的最佳路徑。一方面應(yīng)以脫貧攻堅(jiān)為契機(jī)，進(jìn)一步完善農(nóng)村居民社會(huì)保障體系，推動(dòng)貧困人口在基本生活、養(yǎng)老問(wèn)題、醫(yī)療保險(xiǎn)、教育救助等領(lǐng)域保障制度建設(shè)，尤其對(duì)各類(lèi)易陷入貧困的弱勢(shì)群體提供養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等政策保護(hù)，降低其陷入貧困的風(fēng)險(xiǎn)。健全針對(duì)農(nóng)村貧困問(wèn)題的貧困預(yù)警與快速反應(yīng)機(jī)制，細(xì)分貧困人口類(lèi)型，按照受助對(duì)象的致貧原因、家庭狀況、困難程度、勞動(dòng)能力等進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)，健全農(nóng)村貧困人口定期聯(lián)系走訪(fǎng)機(jī)制，落實(shí)投入、監(jiān)管、兌現(xiàn)等責(zé)任主體，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)救助，基于貧困人口的資源稟賦與能力狀況，分類(lèi)設(shè)計(jì)救助扶持政策，針對(duì)性地給予不同程度的保障和不同方式的管理，追蹤反饋受助對(duì)象生活變化情況，確保受助對(duì)象獲得針對(duì)性的幫扶，依靠完整的制度與機(jī)制，確保農(nóng)村社會(huì)救助各項(xiàng)制度的落實(shí)與執(zhí)行。

（七）融入社會(huì)工作理念與方法，注重貧困者的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和潛能提升

社會(huì)工作以其助人理念及專(zhuān)業(yè)化方法，主動(dòng)尋找救助對(duì)象，并通過(guò)與潛在救助對(duì)象的溝通，對(duì)其貧困狀況及救助需求進(jìn)行交互評(píng)估，以專(zhuān)業(yè)化的方法客觀真實(shí)地了解貧困對(duì)象的價(jià)值觀、需求、關(guān)心的問(wèn)題及期待，這有助于科學(xué)判斷服務(wù)對(duì)象是否符合救助條件。在基層社會(huì)救助政策的實(shí)施中，融入社會(huì)工作“以人為本、助人自助”的價(jià)值理念和“解決危機(jī)、滿(mǎn)足需求、提升能力”的目標(biāo)，通過(guò)個(gè)案、小組與社區(qū)等工作方法，進(jìn)一步了解受助者的生活狀況與發(fā)展需求，據(jù)此制定有針對(duì)性的個(gè)人發(fā)展規(guī)劃，通過(guò)資源救助，恢復(fù)并增強(qiáng)其社會(huì)功能，進(jìn)而增強(qiáng)他們的自我發(fā)展信心。在基層社會(huì)救助工作中，多吸納有社會(huì)工作教育背景的實(shí)務(wù)人才參與政策執(zhí)行，通過(guò)社會(huì)工作人才的力量，激發(fā)受助對(duì)象通過(guò)自身努力改變現(xiàn)有困境，推動(dòng)現(xiàn)行注重經(jīng)濟(jì)支援的“生存型救助”轉(zhuǎn)向關(guān)注貧困者長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的“發(fā)展型救助”。

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