人臉識(shí)別技術(shù)在自動(dòng)化行政處罰中的風(fēng)險(xiǎn)與邊界

楊帆

摘要：嵌入人臉識(shí)別技術(shù)的自動(dòng)化行政處罰改變了行政法主體的行為模式以及行政法律關(guān)系主體間的權(quán)益格局，符合行政處罰的效率價(jià)值取向，但行政處罰的損益性使人臉識(shí)別在自動(dòng)化行政處罰中的應(yīng)用擴(kuò)張?jiān)獾胶侠硇再|(zhì)疑。不可否認(rèn)，人臉識(shí)別技術(shù)在自動(dòng)化行政處罰中的應(yīng)用滿足了事實(shí)認(rèn)定的現(xiàn)實(shí)需求，但目前仍然存在技術(shù)誤判、侵犯行政相對(duì)人人格權(quán)益以及行政處罰密度失衡風(fēng)險(xiǎn)。為了規(guī)范人臉識(shí)別技術(shù)在自動(dòng)化行政處罰中的應(yīng)用，應(yīng)當(dāng)以行政法基本原則為指引，恪守授權(quán)使用人臉識(shí)別技術(shù)的立法依據(jù)，強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法過(guò)程的監(jiān)督，并完善平臺(tái)和隊(duì)伍配置以保障行政相對(duì)人的救濟(jì)權(quán)。

關(guān)鍵詞：人臉識(shí)別技術(shù)；自動(dòng)化行政；行政處罰；比例原則

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008－7168（2023）06－0088－08

在技術(shù)與法治相互融合與交互升級(jí)的過(guò)程中，自動(dòng)化行政推動(dòng)了我國(guó)法治能力與法治水平的現(xiàn)代化革新。在行政處罰領(lǐng)域，自動(dòng)化行政處罰中的身份識(shí)別需求推動(dòng)了人臉識(shí)別技術(shù)與行政處罰的融合。誠(chéng)然，人臉識(shí)別技術(shù)的進(jìn)步給行政執(zhí)法帶來(lái)諸多便利，但工具理性的泛濫將可能導(dǎo)致人類(lèi)被技術(shù)反噬。行政執(zhí)法能力的提升不是簡(jiǎn)單地將人工智能與法治累加，如果缺乏對(duì)新技術(shù)及其所影響的法秩序的反思，對(duì)其規(guī)制的過(guò)程必然漫長(zhǎng)且曲折。在“超級(jí)全景式監(jiān)控”的憂慮下，以人臉識(shí)別等新興技術(shù)為支撐的自動(dòng)化行政處罰需要從理念、立法、執(zhí)法和救濟(jì)等多個(gè)層面展開(kāi)全方位的變革。

《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《個(gè)人信息保護(hù)法》）將個(gè)人信息分為“一般個(gè)人信息”和“敏感個(gè)人信息”，并將信息處理者分為“國(guó)家機(jī)關(guān)處理者”與“非國(guó)家機(jī)關(guān)處理者”。人臉識(shí)別技術(shù)的非接觸性特征又將人臉信息與虹膜、指紋識(shí)別等其他敏感個(gè)人信息區(qū)別開(kāi)來(lái)。在自動(dòng)化行政處罰領(lǐng)域，國(guó)家機(jī)關(guān)處理者限于維護(hù)公共安全之目的使用人臉信息，但何謂“維護(hù)公共安全”亟待從理論上予以廓清。從目前的研究看，關(guān)于人臉識(shí)別的研究主要集中于個(gè)人信息保護(hù)、知情同意原則等方面，鮮有關(guān)于自動(dòng)化行政處罰領(lǐng)域人臉識(shí)別技術(shù)應(yīng)用的法治探討?；诖?，要在科技激發(fā)的行政權(quán)擴(kuò)張與行政法內(nèi)在的行政權(quán)控制之間維持平衡，就需要對(duì)智能技術(shù)塑造的行政法律關(guān)系重新進(jìn)行價(jià)值校準(zhǔn)和立法調(diào)適。

一、人臉識(shí)別在自動(dòng)化行政處罰中的運(yùn)行邏輯

在人臉識(shí)別技術(shù)嵌入自動(dòng)化行政處罰之前，自動(dòng)化行政處罰已經(jīng)出現(xiàn)，如通過(guò)識(shí)別車(chē)牌即可實(shí)現(xiàn)對(duì)違法機(jī)動(dòng)車(chē)的行政處罰。但這種自動(dòng)化行政處罰無(wú)法直接對(duì)應(yīng)違法行為人，致使行政處罰的懲罰功能和教育功能衰減。人臉識(shí)別技術(shù)的介入使自動(dòng)化行政處罰可以直接對(duì)應(yīng)具體的行政相對(duì)人，進(jìn)一步提高了自動(dòng)化行政處罰的效率價(jià)值，因而有必要審視人臉識(shí)別技術(shù)融入自動(dòng)化行政處罰對(duì)公正價(jià)值的沖擊，并廓清人臉識(shí)別在自動(dòng)化行政處罰中的運(yùn)行邏輯。

（一）自動(dòng)化行政處罰的興起及其價(jià)值審視

自動(dòng)化行政改變了行政法主體的行為模式，越來(lái)越多的行政行為正在經(jīng)歷“全人工—自動(dòng)化輔助—完全自動(dòng)化”的發(fā)展歷程。但在自動(dòng)化行政推動(dòng)的行政法主體行為模式轉(zhuǎn)變過(guò)程中，行政法律關(guān)系主體間的權(quán)益格局也在悄然發(fā)生改變。具體行政行為中的行政許可和行政處罰分別作為授益性與損益性行政行為的典型，成為自動(dòng)化行政較早的實(shí)踐領(lǐng)域。行政許可作為授益性行政行為，其自動(dòng)化符合提升行政效率的價(jià)值導(dǎo)向，而在作為損益性行政行為的行政處罰中，其自動(dòng)化引發(fā)的公正性危機(jī)則面臨著合理性的拷問(wèn)。

運(yùn)用傳統(tǒng)的行政法理論對(duì)自動(dòng)化行政進(jìn)行規(guī)制已經(jīng)不能完全滿足外部行政行為中權(quán)力與權(quán)利此消彼長(zhǎng)的張力關(guān)系，其中又以損益性的自動(dòng)化行政處罰為甚。不可否認(rèn)，自動(dòng)化行政處罰大幅提升了行政執(zhí)法的效率價(jià)值，但在行政權(quán)力不斷擴(kuò)張的圖景下，有必要思考自動(dòng)化行政處罰中公正與效率價(jià)值的沖突：在效率導(dǎo)向的自動(dòng)化行政處罰中，如何確保公正價(jià)值的實(shí)現(xiàn)？

對(duì)此，我們應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，現(xiàn)代科技助力的自動(dòng)化行政處罰大幅提升了處罰概率，增加了違法成本，有助于發(fā)揮行政處罰的懲罰和預(yù)防功能。同時(shí)，人臉識(shí)別技術(shù)不但有助于實(shí)現(xiàn)效率價(jià)值，在某些場(chǎng)景中還有助于行政處罰實(shí)質(zhì)正義的實(shí)現(xiàn)。以常見(jiàn)的機(jī)動(dòng)車(chē)交通違法處罰為例，目前我國(guó)普遍采用識(shí)別機(jī)動(dòng)車(chē)牌照的方式進(jìn)行處罰，由此產(chǎn)生“以車(chē)代人”的行政規(guī)避現(xiàn)象，引致行政處罰中“有錢(qián)而任性違法”的不良后果［1］。隨著人臉識(shí)別技術(shù)的進(jìn)步，人臉信息的獨(dú)特性、直接識(shí)別性、不易更改性等技術(shù)特性滿足了自動(dòng)化行政處罰的需求，為直接處罰違法的駕駛?cè)藛T提供技術(shù)支持［2］。因此，人臉識(shí)別技術(shù)在自動(dòng)化行政處罰中的應(yīng)用不但沒(méi)有削減行政執(zhí)法的程序公正價(jià)值，反而保障了行政執(zhí)法實(shí)質(zhì)公平的實(shí)現(xiàn)。

行政執(zhí)法的目的不僅僅在于懲罰和威懾，任何執(zhí)法行為都需要成本，當(dāng)執(zhí)法成本超過(guò)執(zhí)法收益時(shí)，是否仍對(duì)所有違法行為不計(jì)成本地予以懲罰，成為最優(yōu)執(zhí)法理論關(guān)注的焦點(diǎn)。傳統(tǒng)人工作業(yè)的行政處罰不僅耗費(fèi)大量人力物力而且處罰概率較低，而在自動(dòng)化行政處罰中，處罰概率大幅提升，其成本隨著人臉識(shí)別技術(shù)的嵌入也逐步降低，因此不存在執(zhí)法成本顯著提高的問(wèn)題［3］。

（二）人臉識(shí)別在自動(dòng)化行政處罰中的應(yīng)用

傳統(tǒng)行政處罰普通程序主要包括立案、調(diào)查取證和作出處罰決定等，人臉識(shí)別在行政處罰中的應(yīng)用改變了行政主體的行為模式，其中對(duì)調(diào)查取證環(huán)節(jié)的影響最為顯著。調(diào)查取證包括身份識(shí)別和行為分析兩個(gè)過(guò)程，行政處罰作為損益性行政行為決定了執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人必須進(jìn)行精準(zhǔn)甄別。以非機(jī)動(dòng)車(chē)闖紅燈行政處罰為例，如果不能準(zhǔn)確識(shí)別闖紅燈者，那么行政處罰的懲罰與震懾作用就會(huì)被削減，同時(shí)還會(huì)使行政機(jī)關(guān)的公信力受損。

自然人的生物識(shí)別主要包括人臉、虹膜、指紋等多樣化的認(rèn)證方式。其中，指紋的提取需要行政相對(duì)人的主動(dòng)配合方可實(shí)現(xiàn)，虹膜識(shí)別的設(shè)備成本高昂，而人臉識(shí)別技術(shù)則兼具非接觸性與設(shè)備成本適中的特征，這為人臉識(shí)別在行政處罰中的廣泛應(yīng)用提供了可能。同時(shí)，人臉識(shí)別技術(shù)的迭代更新，推動(dòng)了人臉識(shí)別的應(yīng)用逐步達(dá)到容錯(cuò)率尚可接受的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此，構(gòu)建自動(dòng)化行政處罰獨(dú)立程序的呼聲日益高漲。2021年最新修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）雖然對(duì)此作出了一些回應(yīng)，但有限的修改幅度仍然難以滿足對(duì)自動(dòng)化行政處罰進(jìn)行規(guī)制的需求。

依據(jù)人臉識(shí)別技術(shù)在行政處罰中的介入程度，我們可以將之劃分為部分自動(dòng)化行政處罰、不具備裁量能力的自動(dòng)化行政處罰以及具備裁量能力的自動(dòng)化行政處罰。在部分自動(dòng)化行政處罰中，人臉識(shí)別通常只擔(dān)負(fù)身份識(shí)別的功能，后續(xù)行為分析和處罰決定的作出仍然依賴人力。例如，在人工執(zhí)法過(guò)程中，執(zhí)法人員通過(guò)比對(duì)拒不表明真實(shí)身份的違法人員的人臉信息對(duì)其作出行政處罰。在后兩種自動(dòng)化行政處罰中，依靠電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備以及預(yù)先設(shè)計(jì)的自動(dòng)處罰程序而無(wú)須借助人力，即可實(shí)現(xiàn)全過(guò)程的非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法?？梢哉f(shuō)，人臉識(shí)別技術(shù)在這兩種模式中的介入形成了一種獨(dú)立于傳統(tǒng)行政處罰程序的新型程序。由于部分自動(dòng)化行政處罰仍然需要借助人力完成，因此本研究聚焦于后兩種意義上的自動(dòng)化行政處罰。

二、人臉識(shí)別在自動(dòng)化行政處罰中的風(fēng)險(xiǎn)研判

不可否認(rèn)，人臉識(shí)別技術(shù)嵌入自動(dòng)化行政處罰不但降低了傳統(tǒng)人工作業(yè)式行政處罰高昂的執(zhí)法成本，也化解了自動(dòng)化行政處罰領(lǐng)域身份識(shí)別的難題，有益于助推完全自動(dòng)化行政處罰的實(shí)現(xiàn)，但人臉識(shí)別技術(shù)在自動(dòng)化行政處罰中的應(yīng)用尚存誤判風(fēng)險(xiǎn)、侵犯行政相對(duì)人的權(quán)利風(fēng)險(xiǎn)、處罰密度失衡風(fēng)險(xiǎn)。為了避免自動(dòng)化行政處罰陷入技術(shù)治理主義的誤區(qū)，應(yīng)當(dāng)在研判相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)后提出應(yīng)對(duì)措施，使人臉識(shí)別技術(shù)在自動(dòng)化行政處罰中的應(yīng)用得以規(guī)范化，并在法治框架內(nèi)促進(jìn)人臉識(shí)別技術(shù)效能的最優(yōu)化。

（一）人臉識(shí)別技術(shù)的誤判風(fēng)險(xiǎn)

行政許可的自動(dòng)化主要依靠人臉識(shí)別技術(shù)一對(duì)一的身份認(rèn)證模式對(duì)特定申請(qǐng)人進(jìn)行身份認(rèn)證，但由于行政許可通過(guò)純粹的身份認(rèn)證即可實(shí)現(xiàn)許可的授益目的，其中潛在的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、安全風(fēng)險(xiǎn)、權(quán)益風(fēng)險(xiǎn)較為可控。然而，行政處罰的損益性決定了自動(dòng)化行政處罰需要精準(zhǔn)確定行政相對(duì)人，因而通過(guò)電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集與固定的違法事實(shí)必須達(dá)到較高的證明標(biāo)準(zhǔn)，否則當(dāng)事人的合法權(quán)益更易受到侵害［4］。由人工收集的行政違法證據(jù)雖然準(zhǔn)確性較高，但需要耗費(fèi)高昂的人力物力成本，因而在技術(shù)推動(dòng)的自動(dòng)化行政處罰發(fā)展過(guò)程中，人臉識(shí)別技術(shù)被寄予厚望。但是，完全依靠人臉識(shí)別技術(shù)實(shí)現(xiàn)行政處罰的自動(dòng)化極易陷入技術(shù)治理主義的泥潭中，因此我們需要理性對(duì)待人臉識(shí)別技術(shù)在自動(dòng)化行政處罰中的應(yīng)用。

在技術(shù)層面，隨著人臉特征表示方法與識(shí)別算法的不斷發(fā)展優(yōu)化，人臉識(shí)別的方法從最初的幾何特征分析，到模板匹配，再到整體識(shí)別與特征分析相結(jié)合，其計(jì)算速度與精度不斷提升［5］。但是，人臉識(shí)別技術(shù)也并非完美無(wú)瑕，仍然存在誤判的可能性。例如，2018年，公交車(chē)車(chē)身廣告中的董明珠被人臉識(shí)別系統(tǒng)錯(cuò)誤識(shí)別為闖紅燈的違法人員，其個(gè)人資料被公開(kāi)于寧波市非機(jī)動(dòng)車(chē)闖紅燈違法行為曝光大屏幕上。2021年修訂的《行政處罰法》第2條明確說(shuō)明行政處罰以減損權(quán)益或增加義務(wù)的方式呈現(xiàn)，因此行政處罰要針對(duì)準(zhǔn)確的違法行為人實(shí)施［6］。相較于機(jī)動(dòng)車(chē)交通違章等主動(dòng)代罰的情形，自動(dòng)化行政處罰的烏龍事件證明，完全依賴技術(shù)實(shí)施“不利益性”的行政行為尚不可取，其中的技術(shù)紕漏目前仍然需要通過(guò)人工予以彌合。當(dāng)下，應(yīng)當(dāng)建立“技術(shù)先行、人工備位”的自動(dòng)化行政處罰模式，即在機(jī)器判定違法行為之后不應(yīng)立即對(duì)此作出處罰，否則極有可能釀成算法決策的烏龍事件。因此，為了最大限度地規(guī)避人臉識(shí)別技術(shù)誤判的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)給予行政相對(duì)人特定的申訴時(shí)限，同時(shí)也要由專門(mén)的人工對(duì)機(jī)器判定結(jié)果進(jìn)行復(fù)檢。

（二）侵犯相對(duì)人人格權(quán)益風(fēng)險(xiǎn)

人臉信息的非接觸性特征使其區(qū)別于其他個(gè)人信息，在公民不知情的情況下即有被收集和利用的風(fēng)險(xiǎn)，因而我國(guó)新近出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）和《個(gè)人信息保護(hù)法》均對(duì)人臉信息作出嚴(yán)格保護(hù)。雖然個(gè)人信息權(quán)能否成立在學(xué)界尚存爭(zhēng)議，但依據(jù)分析法學(xué)的權(quán)利理論，個(gè)人信息具有私權(quán)屬性，或者說(shuō)，公民對(duì)于個(gè)人信息的收集與使用至少擁有同意、更正或刪除的權(quán)利［7］。從權(quán)利屬性看，《民法典》將人臉信息納入“人格權(quán)編”的生物識(shí)別信息予以保護(hù)，《個(gè)人信息保護(hù)法》也將人臉信息等生物識(shí)別信息作為敏感個(gè)人信息予以特別保護(hù)。由此，較一般個(gè)人信息，法律對(duì)于人臉信息的保護(hù)措施更為嚴(yán)密，如當(dāng)非國(guó)家機(jī)關(guān)處理人臉信息時(shí)，應(yīng)當(dāng)取得個(gè)人的單獨(dú)同意。在自動(dòng)化行政處罰場(chǎng)景中，國(guó)家機(jī)關(guān)作為人臉信息的處理者，應(yīng)按照法律和行政法規(guī)的權(quán)限和程序進(jìn)行，同時(shí)應(yīng)按照《個(gè)人信息保護(hù)法》的規(guī)定履行告知義務(wù)。

具體而言，《行政處罰法》作為行政機(jī)關(guān)將人臉識(shí)別技術(shù)應(yīng)用至自動(dòng)化行政處罰領(lǐng)域的主要法律依據(jù)，對(duì)行政機(jī)關(guān)收集人臉信息的規(guī)制略顯遲滯。由此帶來(lái)的影響是，在實(shí)踐中，大量電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備在未提前公示且無(wú)顯著標(biāo)識(shí)的前提下采集公民的人臉信息。對(duì)此，2021年修訂的《行政處罰法》規(guī)定電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備可被用于違法事實(shí)的收集和固定，這成為行政機(jī)關(guān)處理人臉信息的直接法律依據(jù)。與此同時(shí)，為了與《民法典》以及《個(gè)人信息保護(hù)法》等相關(guān)法律相統(tǒng)一，《行政處罰法》第41條還規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的設(shè)置地點(diǎn)。《行政處罰法》的修改無(wú)疑賦予了行政機(jī)關(guān)在自動(dòng)化行政處罰中處理人臉信息的權(quán)力。同時(shí)，立法者為了避免公權(quán)力的恣意行使，在遵循法秩序統(tǒng)一性原理前提下，明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)在使用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備前應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)法制和技術(shù)審核，并應(yīng)當(dāng)將違法事實(shí)及時(shí)告知當(dāng)事人。上述法律條文的增改在一定程度上緩解了自動(dòng)化行政處罰侵犯公民個(gè)人權(quán)益的合法性危機(jī)，但對(duì)于行政機(jī)關(guān)因維護(hù)公共安全收集人臉信息的具體標(biāo)準(zhǔn)尚無(wú)明確規(guī)定。因此，行政機(jī)關(guān)不僅需要在采集人臉信息的監(jiān)控設(shè)備的監(jiān)控區(qū)域設(shè)置標(biāo)志，還需要對(duì)安裝電子監(jiān)控設(shè)備的必要性進(jìn)行聽(tīng)證，否則會(huì)加劇行政執(zhí)法對(duì)公眾人格權(quán)益的擠壓。

（三）行政處罰密度的失衡風(fēng)險(xiǎn)

在傳統(tǒng)人工執(zhí)法時(shí)代，由于行政處罰耗費(fèi)巨大的人力物力資源，行政處罰通常采取抽查的形式。但在自動(dòng)化行政處罰背景下，處罰概率和處罰密度大幅上升。以發(fā)生在北京的“杜寶良案”為例，商販杜寶良駕駛運(yùn)菜的小貨車(chē)在每天途徑的路口被“電子眼”連續(xù)抓拍違章十余月，最終產(chǎn)生了“萬(wàn)元罰單”，而在這過(guò)程中執(zhí)法部門(mén)從未告知杜寶良有相關(guān)的違法行為。對(duì)此，有觀點(diǎn)認(rèn)為縮短違法行為與行政機(jī)關(guān)告知行政相對(duì)人的時(shí)間間隔便可解決此問(wèn)題，但行政處罰密度失衡的問(wèn)題并沒(méi)有由此迎刃而解。

除了“杜寶良案”中涉及的告知義務(wù)等程序問(wèn)題以及處罰概率之外，處罰密度還與處罰強(qiáng)度緊密相關(guān)。借助行為經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的威懾理論，當(dāng)違法行為獲取的私人凈收益大于違法成本時(shí)，違法行為由此發(fā)生，可以用公式將之表達(dá)為：g＞p（f+λt）［8］。其中，g表示因違法行為獲取的私人凈收益，p（f+λt）表示違法成本。具體而言，p表示處罰概率，f+λt表示處罰強(qiáng)度（f指代罰款，t指代關(guān)押的時(shí)間，λ指代關(guān)押的負(fù)面效應(yīng)）。在給定g值且f值、t值已有實(shí)定法明確規(guī)定時(shí)，p值（即處罰概率）對(duì)行為人是否實(shí)施違法行為的決策產(chǎn)生主要影響。在人工作業(yè)式的行政處罰中，違法行為受到處罰的概率較低，因此為了確保違法成本顯著高于違法的凈收益，只能提高處罰強(qiáng)度。在自動(dòng)化行政處罰圖景下，抽查式行政處罰的局面發(fā)生變動(dòng)，如果處罰強(qiáng)度在處罰概率提升的情形下保持不變，那么處罰密度便大幅提高，行政處罰以管代罰的服務(wù)功能由此消減。此外，還有一種可能的質(zhì)疑，即自動(dòng)化行政處罰在提高處罰概率p值的同時(shí)大幅增加了違法成本，有利于發(fā)揮行政處罰的威懾功能。但是，此種觀點(diǎn)一味強(qiáng)調(diào)行政處罰的懲罰功能，而忽視了行政處罰內(nèi)嵌著維護(hù)社會(huì)有序運(yùn)轉(zhuǎn)和保障公民權(quán)利的重要價(jià)值。正是基于對(duì)上述價(jià)值的推崇，“初次違法慎罰”“輕微違法免罰”等制度近些年來(lái)得到了立法的確認(rèn)，也獲得了公眾的普遍認(rèn)可。因此，行政處罰的威懾功能雖然必要，但在輕微違法行為中，行政處罰的教育和預(yù)防價(jià)值應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于懲罰功能。

對(duì)于處罰密度的失衡風(fēng)險(xiǎn)，有兩種可能的應(yīng)對(duì)方式。一是放緩對(duì)行政處罰效率價(jià)值的追求，在某些自動(dòng)化行政處罰場(chǎng)景中放棄使用人臉識(shí)別技術(shù)。這種看似因噎廢食的方法一定程度上有利于行政處罰的情景化決策，在輕微違法行為上給予公民相對(duì)自由的空間。二是建立處罰標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，將處罰概率等因素定為裁量基準(zhǔn)的可變指標(biāo)，在處罰概率大幅提升的自動(dòng)化行政處罰場(chǎng)景中動(dòng)態(tài)調(diào)整處罰標(biāo)準(zhǔn)，以此實(shí)現(xiàn)行政處罰以管代罰的功能［9］。相比之下，第二種方式從理念層面更契合行政處罰懲罰與教育并重的功能定位，但如何確定裁量基準(zhǔn)不僅在規(guī)范層面是一項(xiàng)立法難題，在技術(shù)層面也面臨著算法不夠透明的詰問(wèn)。因此，如何應(yīng)對(duì)自動(dòng)化行政處罰的密度失衡風(fēng)險(xiǎn)，仍有待于裁量基準(zhǔn)理論和立法工作在未來(lái)進(jìn)一步的發(fā)展與完善。

三、人臉識(shí)別在自動(dòng)化行政處罰中的邊界厘定

鑒于自動(dòng)化行政處罰改變了行政法主體的行為模式以及行政法律關(guān)系主體間的權(quán)益格局，傳統(tǒng)行政處罰相關(guān)理論和制度已不能完全適應(yīng)實(shí)踐需求。未來(lái)，應(yīng)當(dāng)從理念、立法、執(zhí)法和救濟(jì)四個(gè)層面為嵌入人臉識(shí)別技術(shù)的自動(dòng)化行政處罰厘定邊界。

（一）理念層面：以合理行政等基本原則為指引

法律原則是其所處時(shí)代社會(huì)價(jià)值觀的映射，我們應(yīng)為法律規(guī)則的制定和運(yùn)行提供必要的價(jià)值指引。具體而言，行政法的基本原則中的合理行政原則、比例原則、程序正當(dāng)原則以及合法行政原則為人臉識(shí)別技術(shù)在自動(dòng)化行政處罰中的應(yīng)用提供了指引。面對(duì)人臉識(shí)別技術(shù)在自動(dòng)化行政處罰領(lǐng)域的廣泛運(yùn)用，我們?cè)诶碚搶用鎽?yīng)當(dāng)基于傳統(tǒng)行政法原則的基本內(nèi)核，拓展合理行政原則、程序正當(dāng)原則、比例原則等相關(guān)原則的內(nèi)涵與外延，以期從理論上證成公權(quán)機(jī)關(guān)使用人臉識(shí)別技術(shù)的依據(jù)與限度，緩解人們對(duì)“全景式監(jiān)控”的憂慮，從而為人臉識(shí)別技術(shù)在自動(dòng)化行政處罰中的應(yīng)用提供價(jià)值依據(jù)。其中，由于合法行政原則主要涉及法律授權(quán)問(wèn)題，而程序正當(dāng)原則主要牽涉執(zhí)法層面問(wèn)題，對(duì)于二者的探討將在后文單獨(dú)展開(kāi)，此部分不再贅述。

合理行政原則和比例原則具有指向一致性，均旨在探求是否有必要實(shí)施自動(dòng)化行政處罰行為，如果一定要實(shí)施自動(dòng)化行政處罰，如何將其對(duì)公民權(quán)利的限制限縮在最小幅度內(nèi)，而自動(dòng)化行政處罰對(duì)二者產(chǎn)生巨大沖擊。雖然《個(gè)人信息保護(hù)法》第26條要求公共場(chǎng)所收集的個(gè)人圖像、身份識(shí)別信息只能用于維護(hù)公共安全目的，但高密度的監(jiān)管對(duì)行政相對(duì)人提出過(guò)高的審慎義務(wù)。由于維護(hù)公共安全的目的限制與公共治理的技術(shù)擴(kuò)張之間存在拉鋸關(guān)系，對(duì)于人臉識(shí)別技術(shù)在行政處罰這一損益性行政行為中的應(yīng)用，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循行政法中的比例原則的三要素要求，即適當(dāng)性原則、必要性原則和均衡性原則［10］。

其一，適當(dāng)性原則要求自動(dòng)化行政處罰的目的只能是為了維護(hù)社會(huì)生活安定，但人臉識(shí)別技術(shù)一旦介入自動(dòng)化行政處罰，高昂的罰沒(méi)收入很可能誘使執(zhí)法機(jī)關(guān)大量使用人臉識(shí)別設(shè)備進(jìn)行自動(dòng)化行政處罰。例如，某些地區(qū)在偏僻路段大量安裝“電子眼”，用于抓拍機(jī)動(dòng)車(chē)違章情況，這樣做到底是為了維護(hù)道路安全還是提高部門(mén)收入？其動(dòng)機(jī)招致諸多質(zhì)疑。

其二，必要性原則要求國(guó)家應(yīng)將為了公共利益而干預(yù)公民自由的干預(yù)程度降至最低。例如，在非機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)藛T未佩戴安全頭盔的行政處罰場(chǎng)景中，既可以訴諸傳統(tǒng)人工作業(yè)式的行政處罰，也可以借助人臉識(shí)別實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化行政處罰，那么是否自動(dòng)化行政處罰必然優(yōu)于人工處罰？某些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了安裝電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備用以查處非機(jī)動(dòng)車(chē)未佩戴安全頭盔的執(zhí)法實(shí)踐，但從必要性原則來(lái)看，此種做法實(shí)際上并無(wú)太大必要。未佩戴安全頭盔造成的后果往往是施受于行為人自身，其造成的危害結(jié)果無(wú)須以收集公民人臉信息為必要。

其三，均衡性原則要求行政處罰所采取的手段必須與違法行為相匹配，不能為了輕微的違法行為而無(wú)度限制公民的權(quán)利。正是基于均衡性原則的要求，行政處罰是否一定要運(yùn)用人臉識(shí)別技術(shù)需要因事而變，畢竟人臉信息作為敏感個(gè)人信息具有特殊性。在一些輕微違法行為的行政處罰中，對(duì)人臉識(shí)別技術(shù)秉持保守與謹(jǐn)慎的態(tài)度才是預(yù)防國(guó)家權(quán)力溢出法治邊界的安全閥。

（二）立法層面：明確授權(quán)使用的依據(jù)

算法驅(qū)動(dòng)的人臉識(shí)別應(yīng)用需要依附于電子化、數(shù)據(jù)化、技術(shù)化的物理存在，即電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備。2021年修訂的《行政處罰法》明確行政機(jī)關(guān)可以利用“電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備”收集、固定違法事實(shí)，其中包括借助人臉識(shí)別技術(shù)實(shí)現(xiàn)的自動(dòng)化行政處罰?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》也規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)處理人臉信息不得超出履行法定職責(zé)的限度，同時(shí)規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)的告知義務(wù)?！缎姓幜P法》對(duì)《個(gè)人信息保護(hù)法》的規(guī)定進(jìn)行了具體化，即行政機(jī)關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知當(dāng)事人相關(guān)的違法事實(shí)，還應(yīng)當(dāng)提前告知電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的設(shè)置地點(diǎn)。行政處罰機(jī)關(guān)對(duì)人臉識(shí)別技術(shù)的利用，并不一定比私主體更加安全，反而更容易因使用失范對(duì)公民的權(quán)益造成更為嚴(yán)重的侵害，因而有必要通過(guò)立法對(duì)自動(dòng)化行政處罰予以規(guī)制。

目前，行政處罰領(lǐng)域的法律體系內(nèi)已有大量針對(duì)“電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備”的規(guī)定，但由行政機(jī)關(guān)自身制定的法規(guī)與規(guī)章可能會(huì)因部門(mén)利益的掣肘而難以真正實(shí)施?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》在“國(guó)家機(jī)關(guān)處理個(gè)人信息的特別規(guī)定”一節(jié)中明確規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)在為履行法定職責(zé)而處理個(gè)人信息時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)的規(guī)定?；诖耍瑧?yīng)當(dāng)將行政機(jī)關(guān)使用人臉識(shí)別技術(shù)的授權(quán)依據(jù)限定于法律和行政法規(guī)兩個(gè)立法層級(jí)。一方面，從法律位階來(lái)看，法律和行政法規(guī)分別由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院制定，二者立法程序的嚴(yán)密度、立法內(nèi)容的科學(xué)性以及公眾對(duì)其形成共識(shí)的程度普遍高于部門(mén)規(guī)章和行政規(guī)章；另一方面，部門(mén)規(guī)章和行政規(guī)章的制定容易將行政系統(tǒng)及其公職人員自身的意志和利益牽扯到政府決策中，從而導(dǎo)致規(guī)章的越權(quán)。采用限縮性解釋將法律和行政法規(guī)作為授權(quán)依據(jù)，既是依法行政的基本要求，亦是行政法限制權(quán)力擴(kuò)張的要求［11］。據(jù)此，未來(lái)針對(duì)“電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備”的行政處罰立法，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循法律位階的權(quán)限要求。

（三）執(zhí)法層面：強(qiáng)化應(yīng)用過(guò)程的監(jiān)督

行政處罰機(jī)關(guān)在自動(dòng)化行政處罰中不能既擔(dān)任算法的使用者，又擔(dān)任算法的裁判者?！八惴ê谙洹笔构耠y以知曉人臉識(shí)別技術(shù)介入自動(dòng)化行政處罰領(lǐng)域的決策過(guò)程，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)與個(gè)人信息主體之間存在信息不對(duì)等的關(guān)系。人臉識(shí)別設(shè)備通常并非由行政機(jī)關(guān)自行開(kāi)發(fā)，而是由第三方軟件公司開(kāi)發(fā)，這決定了行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰的程序需要藉由程序開(kāi)發(fā)者通過(guò)代碼進(jìn)行表達(dá)，也無(wú)法寄期于通過(guò)算法完全的透明化彌合這種罅隙，因此既要加大行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我監(jiān)督的力度，也要拓展外部監(jiān)督的渠道。

一方面，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮行政機(jī)關(guān)對(duì)自動(dòng)化行政處罰程序的內(nèi)部監(jiān)督作用，秉承行政機(jī)關(guān)在自動(dòng)化行政處罰中權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，加強(qiáng)對(duì)公民個(gè)人權(quán)利的保護(hù)。人臉識(shí)別技術(shù)在自動(dòng)化行政處罰中的應(yīng)用可能存在侵權(quán)行為，因而應(yīng)以法律形式分配算法侵權(quán)責(zé)任。算法的深度學(xué)習(xí)存在不確定性以及未知性，這使得行政處罰機(jī)關(guān)即使充分履行依法規(guī)定的公開(kāi)責(zé)任，也不能保證公開(kāi)的信息切實(shí)反映算法的運(yùn)算規(guī)則?？茖W(xué)的算法影響評(píng)估制度有利于提升算法透明性，改善個(gè)體在算法運(yùn)行中的弱勢(shì)地位，進(jìn)而調(diào)和公共與私人利益之間的沖突關(guān)系［12］。嵌入人臉識(shí)別技術(shù)的自動(dòng)化行政處罰不但需要在立法時(shí)依據(jù)規(guī)范授權(quán)建設(shè)相應(yīng)平臺(tái)，還應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)對(duì)平臺(tái)予以立法審核。在借助人臉識(shí)別技術(shù)實(shí)施的輔助行政處罰中，人臉識(shí)別屬于行政檢查環(huán)節(jié)，應(yīng)由具備行政處罰資格的行政執(zhí)法人員實(shí)施該行政處罰行為，并對(duì)行為承擔(dān)行政責(zé)任。

另一方面，還應(yīng)依靠社會(huì)各界的力量展開(kāi)外部監(jiān)督。首先，各級(jí)人大應(yīng)積極履行法律監(jiān)督職能，對(duì)利用人臉識(shí)別技術(shù)的自動(dòng)化行政處罰實(shí)施專項(xiàng)執(zhí)法監(jiān)督，清理執(zhí)法監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的超過(guò)權(quán)限規(guī)定的執(zhí)法行為，嚴(yán)格落實(shí)立法監(jiān)督職責(zé)，規(guī)范算法行政權(quán)力。其次，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在自動(dòng)化行政處罰的糾紛化解中發(fā)揮終局作用，在公民處于相對(duì)弱勢(shì)地位的行政訴訟中由法官行使釋明權(quán)，并在典型案例中發(fā)揮司法裁判的價(jià)值弘揚(yáng)功能。最后，公民不僅僅是社會(huì)管理的對(duì)象，更是參與社會(huì)治理的主體，數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中尤其應(yīng)當(dāng)發(fā)揮公民在數(shù)字監(jiān)督中的主體角色。所謂“數(shù)字監(jiān)督”，是指依靠數(shù)字媒體對(duì)政府行為進(jìn)行全時(shí)空監(jiān)督，其監(jiān)督力度之強(qiáng)、輻射范圍之廣前所未有［13］。自動(dòng)化行政處罰關(guān)系公民切身權(quán)益，公民對(duì)此進(jìn)行數(shù)字監(jiān)督的動(dòng)力顯著增強(qiáng)，因此不可阻斷此種民間監(jiān)督方式，否則會(huì)使“權(quán)力技術(shù)化、技術(shù)權(quán)力化”的態(tài)勢(shì)在自動(dòng)化行政處罰領(lǐng)域肆意擴(kuò)張。

（四）救濟(jì)層面：優(yōu)化平臺(tái)和隊(duì)伍配置

算法開(kāi)發(fā)者在將政府需求轉(zhuǎn)譯為機(jī)器語(yǔ)言時(shí)可能會(huì)加入主觀判斷，“算法黑箱”使公眾很多時(shí)候并不知悉自己的權(quán)益被侵犯，導(dǎo)致?lián)藢?shí)施救濟(jì)的事實(shí)基礎(chǔ)被披上了神秘的面紗。由此，自動(dòng)化行政處罰處于救濟(jì)通道不暢與相對(duì)人權(quán)益需求增強(qiáng)的兩難境地——放棄自動(dòng)化行政處罰的效率價(jià)值抑或放任自動(dòng)化行政處罰侵犯行政相對(duì)人權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)？顯然，二者都不是最佳選項(xiàng)。放緩自動(dòng)化行政處罰的進(jìn)程尚可接受，但自動(dòng)化行政處罰的目標(biāo)在于克服難題，而非放棄需求。人臉識(shí)別技術(shù)的應(yīng)用為自動(dòng)化行政處罰提供了較高的準(zhǔn)確度，如果我們因較低的錯(cuò)誤概率而放棄行政效率，并回歸人工識(shí)別的傳統(tǒng)行政處罰模式，并不符合執(zhí)法的經(jīng)濟(jì)效益。更好的解決路徑是使事后救濟(jì)通道更加暢通，一旦行政相對(duì)人的權(quán)益能夠以更加智能、高效、暢通的救濟(jì)渠道予以保障，自動(dòng)化行政處罰侵犯行政相對(duì)人權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)就可以克服。

申訴、復(fù)議和訴訟是行政處罰中最常見(jiàn)的三種救濟(jì)方式，我國(guó)《行政處罰法》第7條明確規(guī)定，行政相對(duì)人享有在行政處罰之后陳述和申辯的權(quán)利，并可以提起行政復(fù)議或者行政訴訟。相較于傳統(tǒng)物理空間中公民對(duì)于行政處罰的救濟(jì)，在人臉識(shí)別技術(shù)應(yīng)用于自動(dòng)化行政處罰的數(shù)字化時(shí)代背景下，應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)代科技在數(shù)字政府平臺(tái)建設(shè)中的優(yōu)勢(shì)，建立電子化救濟(jì)平臺(tái)。然而，當(dāng)前的情況是，較多行政處罰決定的作出已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全過(guò)程線上完成，但針對(duì)行政處罰決定的救濟(jì)措施仍然主要依賴線下渠道?！敖还?2123”應(yīng)用軟件已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)違章處理不服的線上救濟(jì)，但其他自動(dòng)化行政處罰的線上救濟(jì)平臺(tái)建設(shè)仍不完備。

除了平臺(tái)建設(shè)，專業(yè)隊(duì)伍的配備也尤為必要。來(lái)自比較法的經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)提供了鏡鑒，一些國(guó)家設(shè)立了獨(dú)立程度各異的個(gè)人信息保護(hù)機(jī)構(gòu)。例如，英國(guó)非政府公共部門(mén)設(shè)立數(shù)據(jù)保護(hù)專員，為信息處理者提供專業(yè)意見(jiàn)并處理相關(guān)申訴，德國(guó)聯(lián)邦設(shè)置了數(shù)據(jù)保護(hù)和信息自由專員，日本則在內(nèi)閣府設(shè)立個(gè)人信息保護(hù)委員會(huì)［14］。我國(guó)某些地區(qū)設(shè)置了類(lèi)似于數(shù)據(jù)保護(hù)專員的崗位，如上海市明確規(guī)定公共服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)立安全管理責(zé)任人，但該職位往往由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人員擔(dān)任，崗位的中立性遭到詬?。?5］。申訴和復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的救濟(jì)方式，尚可通過(guò)內(nèi)部人員對(duì)算法進(jìn)行解釋，但當(dāng)公民訴諸行政訴訟等外部渠道尋求救濟(jì)時(shí)，如果仍由行政機(jī)關(guān)自身解釋算法，那么司法的公信力就會(huì)受到質(zhì)疑。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建諸如個(gè)人信息保護(hù)委員會(huì)的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，履行國(guó)家在自動(dòng)化行政處罰中保護(hù)個(gè)人信息的義務(wù)。

四、結(jié)語(yǔ)

行政處罰屬于外部損益性行政行為，其主體關(guān)涉行政機(jī)關(guān)以及公民、法人和其他組織。在構(gòu)成要件的主體層面，行政主體在不同的行政場(chǎng)景中一般具有相對(duì)明確性，而對(duì)行政相對(duì)人身份的甄別則成為自動(dòng)化行政法律關(guān)系確定的難題。這決定了在自動(dòng)化行政處罰中首先需要從行政數(shù)據(jù)信息中搜尋行政相對(duì)人的身份信息，由此推動(dòng)人臉識(shí)別在自動(dòng)化行政處罰中的廣泛應(yīng)用。

技術(shù)升級(jí)不僅促進(jìn)了自動(dòng)化行政處罰領(lǐng)域?qū)θ四樧R(shí)別技術(shù)應(yīng)用的需求，而且反向倒逼自動(dòng)化行政處罰在立法層面的規(guī)范化建設(shè)。在人臉識(shí)別技術(shù)算法支配的自動(dòng)化行政處罰中，人臉識(shí)別技術(shù)自身的缺陷以及現(xiàn)有立法對(duì)人臉識(shí)別技術(shù)應(yīng)用的規(guī)制不足，使人臉識(shí)別技術(shù)的誤判風(fēng)險(xiǎn)、侵犯行政相對(duì)人權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)以及處罰密度失衡的風(fēng)險(xiǎn)凸顯。嵌入人臉識(shí)別技術(shù)的自動(dòng)化行政處罰對(duì)行政主體的行為模式與行政法律關(guān)系主體的權(quán)益格局產(chǎn)生了巨大影響。為了規(guī)范人臉識(shí)別技術(shù)在自動(dòng)化行政處罰中的應(yīng)用，應(yīng)當(dāng)在理念層面對(duì)行政法原則內(nèi)涵進(jìn)行強(qiáng)化與拓展，在立法層面規(guī)范支撐人臉識(shí)別技術(shù)運(yùn)行的算法授權(quán)，在執(zhí)法層面強(qiáng)化各主體對(duì)自動(dòng)化行政處罰的監(jiān)督，在救濟(jì)層面優(yōu)化平臺(tái)和隊(duì)伍的配置。

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Risks and Boundaries of Facial Recognition in

Automated Administrative Penalties

Yang Fan

（Yangzhou University， Yangzhou Jiangsu 225127）

Abstract：The automated administrative penalties embedded in facial recognition technology have changed the behavior patterns of administrative law subjects and the relationships between administrative legal subjects. However， the profitand coss nature of administrative penalties triggers reasonable doubts about the application and expansion of facial recognition in automated administrative penalties. It is undeniable that the application of facial recognition technology in automated administrative penalties meets the practical needs of factual determination in administrative penalties. Nonetheless， there are still risks of technical misjudgment， infringement of the personal rights， and imbalanced administrative penalty density. In order to standardize the application of facial recognition technology in automated administrative penalties， it is necessary to follow the basic principles of administrative law as guidance， adhere to the legislative basis for authorizing the use of facial recognition technology， strengthen supervision of the law enforcement process， and establish electronic information exchange channels to ensure the right of administrative counterparts to state and defend.

Key words：facial recognition technology， automated administration， administrative penalties， proportionality