公共文化設(shè)施領(lǐng)域PPP應(yīng)用模式探析

荊曉燕　高蓮蓮

［摘 要］ 國(guó)家在政策層面明確了公共文化服務(wù)社會(huì)化的原則和方向，但具體的實(shí)現(xiàn)模式和路徑需要從不同層面和角度進(jìn)行多樣化探索。近年來(lái)，隨著政府與社會(huì)資本的廣泛合作，PPP模式在公共文化設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用逐漸增多。優(yōu)化PPP模式的應(yīng)用策略有：拓寬合作領(lǐng)域，重視承接方專業(yè)運(yùn)營(yíng)能力；強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)治理，構(gòu)建良性互動(dòng)合作伙伴關(guān)系；完善制度設(shè)計(jì)，切實(shí)解決合作對(duì)象的現(xiàn)實(shí)困境。

［關(guān)鍵詞］ 公共文化設(shè)施 PPP 多元共治

［中圖分類號(hào)］ G251 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A ［文章編號(hào)］ 1008—3642（2023）05—0113—07

構(gòu)建國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)之間良性互動(dòng)機(jī)制，建立政府與各類文化非營(yíng)利組織和市場(chǎng)組織之間的合作伙伴關(guān)系，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，也是構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的必由之路。在多元共治背景下，如何引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)成為理論與實(shí)踐層面亟待解決的重大課題。文化和旅游部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部于2021年3月頒布的《關(guān)于推動(dòng)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》高度重視公共文化服務(wù)社會(huì)化的問題，《意見》共部署了9項(xiàng)任務(wù)，其中第七項(xiàng)專門強(qiáng)調(diào)“進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)參與”，并給出了舉辦全國(guó)或區(qū)域性公共文化產(chǎn)品和服務(wù)采購(gòu)大會(huì)、穩(wěn)妥推動(dòng)基層文化設(shè)施社會(huì)化運(yùn)營(yíng)、規(guī)范推廣政府與社會(huì)資本合作（PPP）等具體化建議。PPP模式在公共文化設(shè)施領(lǐng)域起步較早，有相對(duì)成熟的模式。可以通過(guò)具體案例分析借鑒運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)并對(duì)產(chǎn)生的問題進(jìn)行深入分析，為PPP模式在公共文化服務(wù)領(lǐng)域的進(jìn)一步推廣奠定基礎(chǔ)。

一、PPP模式的理論基礎(chǔ)及在我國(guó)公共文化領(lǐng)域的應(yīng)用概況

PPP全稱為“Public Private Partnership”，我國(guó)官方翻譯為“政府和社會(huì)資本合作模式”。PPP本身意義比較寬泛，加之各國(guó)國(guó)情不同，因而并沒有形成統(tǒng)一的概念內(nèi)涵。從理論上說(shuō)，PPP模式建立在薩瓦斯的民營(yíng)化理論基礎(chǔ)之上。

（一）PPP模式的理論基礎(chǔ)

薩瓦斯的研究表明，公共服務(wù)的供給存在著多個(gè)主體、多種服務(wù)供給制度的安排，可以有效地運(yùn)用多樣化安排、混合式安排和局部安排等方式實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的供給。生產(chǎn)者與提供者角色的分離是民營(yíng)化概念的核心?！皩?duì)于許多集體物品來(lái)說(shuō)，政府本質(zhì)上是一個(gè)安排者或者提供者，是一種社會(huì)工具，用以決定什么應(yīng)該通過(guò)集體去做，為誰(shuí)而做，做到什么程度或什么水平，怎樣付費(fèi)等問題”[1]。生產(chǎn)者與提供者角色的分離，有利于減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也有利于提高公共服務(wù)的質(zhì)量與效率；但它也存在著一些問題，如民營(yíng)部門監(jiān)管問題、公共責(zé)任的歸屬問題、公權(quán)力的尋租腐敗問題等，還需要進(jìn)一步探討規(guī)避措施。

作為民營(yíng)化理論的先驅(qū)，薩瓦斯將學(xué)術(shù)研究的重點(diǎn)放在制度建設(shè)領(lǐng)域。他強(qiáng)調(diào)將過(guò)去由政府直接供給的公共服務(wù)通過(guò)各種方式由政府以外的社會(huì)力量完成或者由兩者共同承擔(dān)，私人部門應(yīng)通過(guò)多種形式以生產(chǎn)者的身份參與公共服務(wù)的供給。他認(rèn)為民營(yíng)化的具體做法主要包括三大類：委托授權(quán)、政府撤資和替代淡出。委托授權(quán)也稱為“局部民營(yíng)化”，主要是指政府把生產(chǎn)活動(dòng)委托給民營(yíng)部門，自身主要承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任；政府撤資主要是指政府放棄某一企業(yè)、某一職能或某一資產(chǎn)，并將其直接地、一次性地轉(zhuǎn)移給民間組織，不再持續(xù)介入，實(shí)現(xiàn)形式包括出售、無(wú)償贈(zèng)與、清算；與委派和撤資不同的是，替代淡出是指政府以消損的形式逐漸被民營(yíng)部門取代，實(shí)現(xiàn)形式包括民間補(bǔ)缺、政府撤退、放松規(guī)制。其中，委托授權(quán)的操作方式最多樣、最靈活，主要包括：服務(wù)外包（contract out），就是政府與民營(yíng)企業(yè)簽訂合同，把一部分由政府承擔(dān)的物品或服務(wù)轉(zhuǎn)由民間辦理；特許經(jīng)營(yíng)（franchise），把某項(xiàng)服務(wù)的壟斷權(quán)授予民間企業(yè)；撥款補(bǔ)助（subsidy），政府撥款并由第三方提供服務(wù)，第三方可向公民索要較低的費(fèi)用；代價(jià)券（voucher），主要用于補(bǔ)助消費(fèi)者，由政府核發(fā)給有資格使用的民眾。

薩瓦斯認(rèn)為PPP的概念分為三個(gè)層次，第一層次是公共部門和私人部門共同參與生產(chǎn)、提供公共物品和服務(wù)，第二層次主要指多方參與、民營(yíng)化了的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，第三層次是指企業(yè)和地方政府為提高城市發(fā)展水平而建立的一種合作關(guān)系。PPP模式在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中有三個(gè)重要特征：伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)?；锇殛P(guān)系是整個(gè)項(xiàng)目的起點(diǎn)，其基礎(chǔ)是政府和社會(huì)資本能達(dá)成一個(gè)共識(shí)，即以最少的資源投入實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)效率的最大化。當(dāng)然，雙方的價(jià)值取向有所不同，政府更關(guān)注項(xiàng)目的公共利益，社會(huì)資本則關(guān)注自身利益的實(shí)現(xiàn)，這就需要雙方按照平等協(xié)商的原則締結(jié)契約，按照契約履行各自的權(quán)利和義務(wù)。

（二）PPP模式在我國(guó)公共文化領(lǐng)域的應(yīng)用概況

近年來(lái)，隨著政府與社會(huì)資本的廣泛合作，PPP模式在我國(guó)廣泛開展起來(lái)。在政策層面，2014年9月《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》出臺(tái)，這是我國(guó)首份PPP文件，意味著PPP在中國(guó)的發(fā)展邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。同年11月26日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》中提出，要建立健全政府和社會(huì)資本合作與退出機(jī)制，積極推廣PPP模式，同時(shí)形成政府監(jiān)管部門、投資者、社會(huì)公眾、專家、媒體等共同參與的監(jiān)督機(jī)制；三天后，財(cái)政部（2014）113號(hào)文件《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）通知》發(fā)布，規(guī)范項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，標(biāo)志著PPP模式在我國(guó)得到規(guī)范化推廣。同年12月，國(guó)家發(fā)展改革委公布《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》，對(duì)PPP模式的應(yīng)用范圍、模式選擇以及管理標(biāo)準(zhǔn)等問題做出了進(jìn)一步的規(guī)范。2015年4月18日，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目推薦工作的通知》，要求各地發(fā)展改革部門盡快搭建信息平臺(tái)，及時(shí)做好PPP項(xiàng)目推介工作。在中央層面，財(cái)政部成立了PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)PPP模式在全國(guó)范圍內(nèi)的推廣，各地政府陸續(xù)成立PPP項(xiàng)目的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，督促項(xiàng)目推進(jìn)。2015年5月25日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》，文化領(lǐng)域與交通運(yùn)輸、科技、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等公共服務(wù)領(lǐng)域并列，成為政府鼓勵(lì)采用PPP模式的領(lǐng)域。同日，國(guó)家發(fā)展改革委在門戶網(wǎng)站開辟PPP項(xiàng)目專欄庫(kù)，“鼓勵(lì)各類社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式參與建設(shè)與運(yùn)營(yíng)”[2]。

從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，學(xué)術(shù)界大多將PPP模式分為三類：外包類、特許經(jīng)營(yíng)類、私有化類。外包類主要包括服務(wù)外包和管理外包，是指政府擁有項(xiàng)目的所有權(quán)，僅將項(xiàng)目中的部分任務(wù)以合同形式承包給私人部門，是三種類型中最容易操作的一種模式。特許經(jīng)營(yíng)是指政府通過(guò)公開招標(biāo)的形式選擇私人部門在一定期限或范圍內(nèi)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，到期后將項(xiàng)目所有權(quán)移交給政府。這種形式在我國(guó)一些大型文化設(shè)施中應(yīng)用得較為普遍，常見的模式有BOT（建設(shè)—擁有—移交）和TOT（移交—經(jīng)營(yíng)—移交）等。私有化類在我國(guó)應(yīng)用較少，私人部門負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等工作，也擁有項(xiàng)目的所有權(quán)，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最高。私人部門通過(guò)“使用者付費(fèi)”機(jī)制獲取一定的利潤(rùn)回報(bào)，常見模式有BOO（建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)）等[3]。

財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)項(xiàng)目數(shù)據(jù)顯示，截至2021年12月底，文化行業(yè)PPP入庫(kù)項(xiàng)目共191個(gè)，投資額達(dá)1947億元；簽約落地項(xiàng)目共134個(gè)，投資額達(dá)1362億元，項(xiàng)目落地率為69.9%。 雖然目前我國(guó)公共文化服務(wù)PPP供給模式還處于探索階段，但仍涌現(xiàn)出不少值得關(guān)注的案例。我國(guó)PPP模式在公共文化服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用領(lǐng)域相對(duì)集中，主要在公共文化設(shè)施領(lǐng)域，如國(guó)家鳥巢體育館、唐山大劇院、寧波文化廣場(chǎng)、福州海峽文化藝術(shù)中心、上海閔行區(qū)文化公園美術(shù)館、武漢琴臺(tái)音樂廳等文體場(chǎng)館。此外，隨著文旅融合的進(jìn)一步深化，PPP模式的應(yīng)用領(lǐng)域也得到進(jìn)一步拓展，文化旅游、古建筑保護(hù)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等領(lǐng)域也開始嘗試這一模式，如姑婆山旅游區(qū)游客集散中心、騰沖全域旅游國(guó)際戶外運(yùn)動(dòng)文化中心、洛陽(yáng)古城保護(hù)與整治項(xiàng)目、石屏縣非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承館等。

二、PPP中O&M以及BOT模式具體案例分析

國(guó)家在政策層面明確了公共文化服務(wù)社會(huì)化的原則和方向，但具體的實(shí)現(xiàn)模式和路徑需要各地區(qū)、各行業(yè)從不同層面和角度進(jìn)行多樣化探索。國(guó)家重視各地的實(shí)踐探索，文化和旅游部、財(cái)政部為了鼓勵(lì)各地探索立足地方實(shí)際的創(chuàng)新模式，啟動(dòng)了國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)和示范項(xiàng)目的創(chuàng)建工作，在示范項(xiàng)目中有不少社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的典型案例。本文將以唐山大劇院、上海閔行區(qū)文化公園美術(shù)館作為案例，對(duì)PPP模式中O&M以及BOT模式進(jìn)行具體分析。

（一）唐山大劇院委托管理運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目（采用O&M模式）

唐山大劇院于2016年1月竣工，在綜合考察國(guó)內(nèi)劇院管理模式后，決定使用PPP模式中的委托管理（O&M）進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，唐山市政府指定唐山市文化廣播電視新聞出版局為實(shí)施機(jī)構(gòu)。2016年1月21日，該項(xiàng)目進(jìn)行了競(jìng)爭(zhēng)性磋商，根據(jù)磋商和評(píng)分結(jié)果，評(píng)標(biāo)委員會(huì)最終向采購(gòu)人推薦北京保利劇院管理有限公司為中標(biāo)社會(huì)資本。項(xiàng)目委托運(yùn)營(yíng)范圍為唐山大劇院的運(yùn)營(yíng)管理權(quán)，社會(huì)資本全權(quán)負(fù)責(zé)大劇院的整體運(yùn)營(yíng)和管理，期限為10年。2016年4月6日，唐山市保利大劇院管理有限公司成立，注冊(cè)資本300萬(wàn)元，北京保利劇院管理有限公司占股100%，成為河北省最早采用O&M模式的PPP項(xiàng)目。其具體交易模式架構(gòu)如圖1所示。

運(yùn)作模式采用“政府補(bǔ)貼與扶持，業(yè)主物業(yè)監(jiān)管，社會(huì)資本市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)管理”的方式，回報(bào)機(jī)制采用“可行性缺口補(bǔ)助”形式。補(bǔ)貼主要包括以下兩部分。第一，開辦費(fèi)補(bǔ)貼。這部分補(bǔ)貼費(fèi)用主要用于大劇院的開辦籌備，包括樂器購(gòu)置費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)等。唐山市政府為該項(xiàng)目劃撥開辦費(fèi)用1336萬(wàn)元，主要用于購(gòu)買樂器和樂隊(duì)用品等。第二，運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。因該項(xiàng)目中社會(huì)資本支出的建設(shè)成本為0，本項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼計(jì)算公式為：當(dāng)年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出數(shù)額=年度運(yùn)營(yíng)成本×（1+合理利潤(rùn)率）—當(dāng)年使用者付費(fèi)金額。其中，當(dāng)年使用者付費(fèi)金額主要包括兩部分：一是演出門票收入，二是贊助、廣告、轉(zhuǎn)播費(fèi)、合作分成等其他收入。當(dāng)年使用者付費(fèi)金額合計(jì)為1058萬(wàn)元，扣除3.3%的稅金及附加后，得出當(dāng)年有效使用者付費(fèi)金額為1023萬(wàn)元。政府年補(bǔ)貼僅為1500萬(wàn)—1700萬(wàn)元，分為演出補(bǔ)貼和管理運(yùn)行補(bǔ)貼，兩項(xiàng)補(bǔ)貼可以在整體范圍內(nèi)調(diào)節(jié)使用。演出補(bǔ)貼主要包括節(jié)目引進(jìn)的演出費(fèi)用、宣傳費(fèi)用、演員吃住行及道具運(yùn)輸費(fèi)用等，每年政府補(bǔ)貼應(yīng)在人民幣300萬(wàn)—400萬(wàn)元。管理運(yùn)行補(bǔ)貼主要包括人工成本支出、物業(yè)管理、維修保養(yǎng)、管理費(fèi)用等，每年補(bǔ)貼人民幣1200萬(wàn)—1300萬(wàn)元。

唐山市保利大劇院管理有限公司在股權(quán)結(jié)構(gòu)上由社會(huì)資本占股100%，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)資本全股權(quán)運(yùn)營(yíng)該項(xiàng)目。政府的放權(quán)一方面可以更加有效地激勵(lì)社會(huì)資本發(fā)揮最大效益，另一方面可以使政府騰出更多的精力履行監(jiān)管職能。從項(xiàng)目本身角度來(lái)講，該項(xiàng)目的監(jiān)管體系涵蓋了政府、專業(yè)性的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)、公共監(jiān)督和司法監(jiān)管，監(jiān)管覆蓋面廣，“多管齊下的監(jiān)管方式讓大劇院能夠更好地發(fā)揮其社會(huì)效益，獲得更強(qiáng)的生命活力”[4]。

唐山大劇院通過(guò)O&M模式委托社會(huì)資本進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)了政府、社會(huì)資本和群眾的三贏局面。首先，劇院運(yùn)營(yíng)效果好，提升了唐山市公共文化服務(wù)水平。唐山大劇院項(xiàng)目通過(guò)委托運(yùn)營(yíng)的方式引入院線運(yùn)營(yíng)管理的專業(yè)團(tuán)體——北京保利劇院管理有限公司（以下簡(jiǎn)稱“北京保利”），用專業(yè)的人干專業(yè)的事，充分發(fā)揮其專業(yè)的管理優(yōu)勢(shì)和強(qiáng)大的文化資源整合能力，提供多元文化服務(wù)，讓更多市民走進(jìn)大劇院，享受到高品質(zhì)的藝術(shù)成果。除了為大劇院帶來(lái)眾多國(guó)內(nèi)外高端演出劇目外，北京保利作為負(fù)責(zé)任的央企，還積極發(fā)揮唐山大劇院作為當(dāng)?shù)刂饕参幕瘓?chǎng)館的公共文化服務(wù)職能，在完成市場(chǎng)演出任務(wù)的基礎(chǔ)上，開展低票價(jià)、公益講座等惠民活動(dòng)，并打造青少年社會(huì)實(shí)踐教育基地。這種兼顧經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的做法，充分顯示PPP模式可以通過(guò)政府與企業(yè)的合作搭建綜合性惠民服務(wù)平臺(tái)，提高文化基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)水平，提升公共文化服務(wù)效能，從而實(shí)現(xiàn)互利共贏。其次，強(qiáng)化了政府的管理職能，減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。劇院運(yùn)營(yíng)管理涉及方方面面，要求項(xiàng)目承接方在團(tuán)隊(duì)管理、資源協(xié)調(diào)以及設(shè)備維護(hù)方面有很強(qiáng)的專業(yè)性。委托給專業(yè)公司進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，政府就可以從具體業(yè)務(wù)中抽離出來(lái)，作為公共服務(wù)的管理者，履行監(jiān)督管理職能。政府建立了績(jī)效管理付費(fèi)機(jī)制，構(gòu)建以結(jié)果為導(dǎo)向、具體明確的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系，激發(fā)社會(huì)資本的能動(dòng)性，引領(lǐng)社會(huì)資本高效運(yùn)營(yíng)。在項(xiàng)目開始之前，唐山市政府委托北京夏日投資基金管理有限公司對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行了全面評(píng)估和測(cè)算。經(jīng)評(píng)估，如自主經(jīng)營(yíng)，每年運(yùn)營(yíng)費(fèi)用約為2900萬(wàn)元；采用PPP模式，每年運(yùn)營(yíng)費(fèi)用約為2300萬(wàn)元。實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，“2017年至2020年，項(xiàng)目年均運(yùn)營(yíng)成本2450萬(wàn)元，政府運(yùn)用PPP模式減少財(cái)政支出750萬(wàn)元，降幅達(dá)30%”[5]。政府通過(guò)PPP尋找到戰(zhàn)略合作者，將自身的監(jiān)管優(yōu)勢(shì)與社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，取長(zhǎng)補(bǔ)短，在商業(yè)營(yíng)利性和文化公益性之間取得平衡，是一種有意義、有價(jià)值的探索。

（二）上海市閔行文化公園美術(shù)館項(xiàng)目（采用BOT模式）

上海市閔行區(qū)文化公園美術(shù)館項(xiàng)目是國(guó)內(nèi)第一個(gè)采用PPP模式的美術(shù)館項(xiàng)目，具體運(yùn)作方式為BOT（建設(shè)—擁有—移交）。上海市閔行區(qū)政府指定閔行區(qū)綠化和市容管理局為實(shí)施機(jī)構(gòu)，通過(guò)規(guī)范的政府采購(gòu)流程選擇社會(huì)資本方，由社會(huì)資本方單獨(dú)組建項(xiàng)目公司，并擁有項(xiàng)目公司100%股權(quán)。項(xiàng)目于2016年底完成采購(gòu)流程，總投資1.8億元，全部由中標(biāo)方寶龍地產(chǎn)股份有限公司承擔(dān)。美術(shù)館建成之后，社會(huì)資本方獲得20年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，負(fù)責(zé)美術(shù)館的日常管理與運(yùn)營(yíng)。在經(jīng)營(yíng)期滿后，建筑體及建筑設(shè)施等不可移動(dòng)資產(chǎn)交至實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定部門或機(jī)構(gòu)。其具體交易結(jié)構(gòu)見圖2。

該項(xiàng)目的性質(zhì)屬于文化公益類項(xiàng)目，主要服務(wù)內(nèi)容是提供美術(shù)類藝術(shù)展覽，經(jīng)營(yíng)收益不足以覆蓋運(yùn)營(yíng)成本，需要政府提供資金補(bǔ)貼，投資回報(bào)模式為可行性缺口補(bǔ)助。區(qū)財(cái)政局撥付可行性缺口補(bǔ)助給區(qū)文廣局，由區(qū)文廣局根據(jù)考核情況再行撥付給項(xiàng)目公司，區(qū)文廣局同時(shí)負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)管工作。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，社會(huì)資本方的收益主要來(lái)源于兩部分：使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助。使用者付費(fèi)主要包括美術(shù)館內(nèi)藝術(shù)商品及文創(chuàng)商品消費(fèi)、藝術(shù)品鑒培訓(xùn)費(fèi)用、拍賣活動(dòng)及臨時(shí)性租賃借展收入、飲食商品消費(fèi)等。使用者付費(fèi)不足以維持項(xiàng)目公司正常運(yùn)營(yíng)，需要政府以財(cái)政補(bǔ)貼的形式對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，這部分費(fèi)用就是所謂的可行性缺口補(bǔ)助。經(jīng)初步測(cè)算，“政府付費(fèi)由第1年的301萬(wàn)到第五年逐步下降為210萬(wàn)”。政府的補(bǔ)貼不是固定的，而是根據(jù)項(xiàng)目公司的實(shí)際運(yùn)營(yíng)狀況進(jìn)行調(diào)整，通過(guò)激勵(lì)機(jī)制激發(fā)其能動(dòng)性。項(xiàng)目公司自運(yùn)營(yíng)起始日起，在特許經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)按照約定完成展覽活動(dòng)或培訓(xùn)課程，每滿一年可獲得補(bǔ)貼，具體時(shí)間由項(xiàng)目公司和政府方協(xié)商確定；如未按照約定完成展覽活動(dòng)或培訓(xùn)課程，則取消項(xiàng)目公司一定比例的缺口補(bǔ)貼。如果項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)能有效提高區(qū)內(nèi)藝術(shù)文化鑒賞水平，帶動(dòng)區(qū)內(nèi)文化市場(chǎng)發(fā)展，舉辦具有較大影響力的展覽活動(dòng)，政府可通過(guò)政府采購(gòu)等形式予以支持，支持美術(shù)館提高收益。

美術(shù)館作為藝術(shù)類博物館，是收藏、展示、保護(hù)美術(shù)作品的重要平臺(tái)，是美術(shù)文化傳播的重要渠道，是提供公共教育的專門機(jī)構(gòu)，對(duì)于文化與藝術(shù)的傳承、保護(hù)、收藏及研究發(fā)揮著不可替代的作用。在當(dāng)下中國(guó)，文化消費(fèi)開始從同質(zhì)性的娛樂轉(zhuǎn)向高度差異化的文化體驗(yàn)，傳統(tǒng)的方式已經(jīng)難以滿足這種高端化、差異化需求，因而民眾對(duì)美術(shù)館的需求越來(lái)越旺盛，美術(shù)館作為公共文化設(shè)施日益成為區(qū)域振興與升級(jí)的重要引擎。在此背景下，上海市閔行區(qū)文化公園美術(shù)館項(xiàng)目在國(guó)內(nèi)率先采用BOT模式進(jìn)行建設(shè)，開美術(shù)館PPP模式之先河。閔行區(qū)文化公園美術(shù)館總面積14 000m2，分為2層地上建筑和1層地下建筑，已于2017年11月正式對(duì)外運(yùn)營(yíng)，為閔行區(qū)生態(tài)、宜居、人文建設(shè)增添了新元素，被評(píng)為全國(guó)第四批PPP示范項(xiàng)目。

對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，采用PPP模式可以利用社會(huì)資本快速實(shí)現(xiàn)大型公共文化設(shè)施水平的提升，滿足老百姓對(duì)于高品質(zhì)、多元化的公共服務(wù)新期待；可以提高財(cái)政資金的能效，節(jié)約大量財(cái)政資金前期投入和后期自主管理需承擔(dān)的人員及運(yùn)營(yíng)費(fèi)用；可以在公開招投標(biāo)過(guò)程中審慎選擇有品質(zhì)、專業(yè)強(qiáng)、口碑好的社會(huì)資本合作伙伴，從而保證美術(shù)館運(yùn)營(yíng)的高水平；可以通過(guò)績(jī)效管理加強(qiáng)對(duì)于項(xiàng)目的宏觀監(jiān)管，充分發(fā)揮社會(huì)資本在技術(shù)和軟實(shí)力方面的比較優(yōu)勢(shì)。對(duì)于企業(yè)而言，PPP模式穩(wěn)定的投資收益和市場(chǎng)潛力具有較強(qiáng)吸引力。社會(huì)資本投資公共基礎(chǔ)設(shè)施，不僅能夠獲得政府補(bǔ)貼來(lái)穩(wěn)固項(xiàng)目收入，同時(shí)與政府進(jìn)行合作，可以借助政府平臺(tái)擴(kuò)大社會(huì)資本自身商業(yè)品牌的影響力，進(jìn)而提升商譽(yù)。對(duì)于市民來(lái)說(shuō)，PPP新模式的運(yùn)用能夠帶來(lái)長(zhǎng)年不斷的藝術(shù)展覽，增加了文化產(chǎn)業(yè)的傳播途徑，豐富了市民的文化生活。同時(shí)，作為文化公益類項(xiàng)目，美術(shù)館運(yùn)營(yíng)方承諾常年有不同主題的展覽活動(dòng)，免費(fèi)向公眾開放。按照約定，美術(shù)館每年免費(fèi)提供至少12次文化產(chǎn)品服務(wù)和至少12次藝術(shù)鑒賞培訓(xùn)，可以更好體現(xiàn)其公益性?？傊h行區(qū)政府在推進(jìn)投融資機(jī)制創(chuàng)新過(guò)程中始終堅(jiān)持四個(gè)聚焦，聚焦高標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入，聚焦提供更加優(yōu)質(zhì)、更富效率的公共服務(wù)，聚焦規(guī)范設(shè)計(jì)、建立均衡機(jī)制，聚焦長(zhǎng)期有效運(yùn)營(yíng)和可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了政府和社會(huì)資本之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、良性互動(dòng)。

三、優(yōu)化PPP模式在公共文化設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)用策略

（一）拓寬合作領(lǐng)域，重視承接方專業(yè)運(yùn)營(yíng)能力

在公共文化設(shè)施項(xiàng)目中，PPP模式通常適用于具有準(zhǔn)公共物品屬性的文化設(shè)施或文化項(xiàng)目，如大型體育場(chǎng)館、文化場(chǎng)館等。這是因?yàn)闇?zhǔn)公共物品具有有限的非排他性，有利于市場(chǎng)進(jìn)入，這些項(xiàng)目雖然有一定的現(xiàn)金流入，但無(wú)法實(shí)現(xiàn)收支平衡，政府可以通過(guò)PPP模式實(shí)現(xiàn)快速融資，加快項(xiàng)目推進(jìn)速度，滿足當(dāng)?shù)氐墓参幕枨?。通過(guò)政策傾斜和資金補(bǔ)償手段，私人部門也可獲得一定的回報(bào)率；同時(shí)，與政府合作建設(shè)大型文化項(xiàng)目，有助于提升社會(huì)資本的影響力，這是吸引社會(huì)資本參與的直接動(dòng)因。但文化領(lǐng)域的PPP模式與其他領(lǐng)域有所不同，因?yàn)楣参幕?wù)的經(jīng)濟(jì)效益并非那么客觀和直接，而且社會(huì)效益的排序要放在經(jīng)濟(jì)效益之前。因此，政府在選擇合作伙伴時(shí)，要特別注重企業(yè)在達(dá)成文化目標(biāo)、擴(kuò)大客戶群體、實(shí)現(xiàn)資源共享等方面的能力。唐山大劇院沒有選擇當(dāng)?shù)仄髽I(yè)“河北梆子”，而是選擇了北京保利劇院管理有限公司，正是考慮到保利集團(tuán)立足北京、面向全國(guó)，有強(qiáng)大的文化資源整合能力。更為重要的是，保利集團(tuán)有健全的現(xiàn)代企業(yè)制度和先進(jìn)的質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)，參與國(guó)內(nèi)多個(gè)大中城市的劇院經(jīng)營(yíng)管理，有豐富的運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，成功的預(yù)期比較高。另外，公共文化領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目在合作契約中應(yīng)該約定社會(huì)資本要提供一定數(shù)量的公益服務(wù)，不能只追求運(yùn)營(yíng)收入而忽略項(xiàng)目的文化公益性。

除了大型公共文化設(shè)施之外，隨著文旅融合的發(fā)展，一些文旅綜合項(xiàng)目也可以探索使用PPP模式。文旅綜合項(xiàng)目的內(nèi)容相對(duì)復(fù)雜，投資量大，要求社會(huì)資本具備多方面的能力，面對(duì)這種情況，單一的社會(huì)資本很難完成，這就需要在傳統(tǒng)的方式上進(jìn)行創(chuàng)新，允許社會(huì)資本組成聯(lián)合體。如云南騰沖全域旅游國(guó)際戶外運(yùn)動(dòng)文化中心PPP項(xiàng)目，其中標(biāo)方為社會(huì)資本聯(lián)合體，聯(lián)合體成員包括中國(guó)建筑第二工程局有限公司、云南行知探索文化旅游產(chǎn)業(yè)有限公司、云南合和（集團(tuán)）股份有限公司、保山市永昌旅游投資有限責(zé)任公司、廣東省建筑設(shè)計(jì)研究院，這些公司共同出資組建云南騰沖市寶峰戶外運(yùn)動(dòng)文旅發(fā)展有限公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。該項(xiàng)目投資體量大，包含了設(shè)計(jì)、建設(shè)、賽事推廣、活動(dòng)運(yùn)營(yíng)等多個(gè)環(huán)節(jié)，單一的社會(huì)資本難以承擔(dān)，而相關(guān)企業(yè)組成聯(lián)合體則可以實(shí)現(xiàn)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。下一步，應(yīng)繼續(xù)探索新的政府工具，特別是加大PPP模式在公共文化服務(wù)中的推廣力度。在運(yùn)用領(lǐng)域上，突破PPP主要運(yùn)用在公共文化基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的局限，將其拓展到特色文化傳承創(chuàng)新、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承、文旅融合、文化養(yǎng)老等領(lǐng)域。在運(yùn)用手段上，突破PPP只是一種融資手段的觀念局限，綜合運(yùn)用到融資、運(yùn)營(yíng)、管理等環(huán)節(jié)，進(jìn)一步探索完善特許經(jīng)營(yíng)、委托管理、股權(quán)合作等不同方式，從而豐富政府工具，提高政府購(gòu)買效率。

（二）強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)治理，構(gòu)建良性互動(dòng)合作伙伴關(guān)系

政府和社會(huì)資本方在理論上說(shuō)應(yīng)該是契約關(guān)系和伙伴關(guān)系；但是實(shí)踐中，個(gè)別政府部門因?yàn)槭治展珯?quán)力，在與社會(huì)資本合作的過(guò)程中表現(xiàn)強(qiáng)勢(shì)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行行政干預(yù)，甚至出現(xiàn)破壞規(guī)則、失信毀約的現(xiàn)象，政企雙方平等的伙伴關(guān)系難以實(shí)現(xiàn)。傳統(tǒng)的協(xié)調(diào)機(jī)制主要是依靠政府的權(quán)威性與強(qiáng)制力推行的自上而下的縱向協(xié)調(diào)機(jī)制，但在PPP多元治理體系中卻不能如此運(yùn)用，因?yàn)橹卫懋吘共煌诠芾?，各個(gè)行為主體目標(biāo)不同、性質(zhì)迥異，不能采取單一的行政命令進(jìn)行協(xié)調(diào)，這就需要政府創(chuàng)設(shè)多元主體溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)善治。

在治理理論基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的網(wǎng)絡(luò)治理，主張多元主體應(yīng)用數(shù)字網(wǎng)絡(luò)技術(shù)以網(wǎng)絡(luò)化組織形態(tài)開展溝通與協(xié)調(diào)，從而達(dá)成一致的目標(biāo)。由于其借助現(xiàn)代信息技術(shù)、突出多元主體協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)化特征，因而具有較強(qiáng)的解釋性和可操作性，“正在成為繼傳統(tǒng)公共管理、新公共管理之后更好地克服市場(chǎng)失靈和政府失靈、平衡公正與效率、有效調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量共同實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的公共管理新模式”[6]。PPP模式適合運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)治理模式來(lái)進(jìn)行管理，這是因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)治理模式更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量等多元主體的參與，更加強(qiáng)調(diào)協(xié)商合作的公共價(jià)值導(dǎo)向邏輯，更加強(qiáng)調(diào)對(duì)于網(wǎng)絡(luò)信息新技術(shù)的應(yīng)用，更加強(qiáng)調(diào)對(duì)于群眾文化需求的包容與響應(yīng)，因而具有更加適合PPP結(jié)構(gòu)特征和環(huán)境條件的優(yōu)勢(shì)。

第一，重塑組織結(jié)構(gòu)。突破原先的一元制封閉結(jié)構(gòu)，將企業(yè)、社會(huì)組織以及公民個(gè)人等多元主體納入公共文化服務(wù)供給體系中，形成相對(duì)開放的網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)，通過(guò)多個(gè)節(jié)點(diǎn)將蘊(yùn)藏于民間的豐富文化資源吸納進(jìn)來(lái)；一方面豐富公共文化資源，一方面增強(qiáng)公共文化協(xié)同能力，形成結(jié)構(gòu)多元、用戶導(dǎo)向、網(wǎng)絡(luò)協(xié)作、體系開放的組織管理模式。第二，改變運(yùn)作邏輯。弱化以行政命令為主導(dǎo)的行政管控運(yùn)作邏輯，強(qiáng)化以公共價(jià)值為主導(dǎo)的協(xié)商合作運(yùn)作邏輯。在溝通手段上，不再單純應(yīng)用行政命令、會(huì)議等縱向溝通手段，也要加強(qiáng)與各供給主體的橫向溝通。各參與主體要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)信息化技術(shù)加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)、合作，將以往靜態(tài)、封閉、單向的體系真正轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)、開放、交互的合作。第三，強(qiáng)化政府協(xié)調(diào)。在網(wǎng)絡(luò)化治理中，政府從以往的單一主體變?yōu)槎鄠€(gè)主體中的一個(gè)，但這并不意味著政府職能的減少，政府需要將更多精力放在目標(biāo)引導(dǎo)、規(guī)劃制定、制度設(shè)計(jì)、績(jī)效評(píng)估等關(guān)系全局的重要事務(wù)中，從而為多元主體的網(wǎng)絡(luò)協(xié)作營(yíng)造更好的環(huán)境。

實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要改變過(guò)去對(duì)于政府的單向路徑依賴，在政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間形成良性互動(dòng)，共同參與社會(huì)治理。在現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系中，政府不再是唯一的管理者，市場(chǎng)主體、社會(huì)組織、公民個(gè)人等多元主體開始參與文化管理，初步形成了相互協(xié)商、相互合作的關(guān)系。特別要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，伙伴關(guān)系是PPP模式的起點(diǎn)，政府和社會(huì)資本的合作貫穿項(xiàng)目的始終。雙方之間沒有明確的分工，社會(huì)資本需要從項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段就參與進(jìn)來(lái)，為后期建設(shè)運(yùn)營(yíng)工作做好鋪墊；而政府也不能僅重視項(xiàng)目初期的融資工作，更要將精力放在項(xiàng)目后期的監(jiān)管上。唯有如此，雙方才能真正做到取長(zhǎng)補(bǔ)短、互利共贏。

（三）完善制度設(shè)計(jì)，切實(shí)解決合作對(duì)象的現(xiàn)實(shí)困境

在PPP模式的實(shí)踐中，也暴露出一些問題。其一，政府大多選擇和大中型國(guó)有企業(yè)進(jìn)行合作，在一定程度上挫傷了非大中型國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的積極性。小型企業(yè)即使能夠中標(biāo)成為社會(huì)資本方，也往往存在融資難的問題。因?yàn)槲幕?xiàng)目具有較強(qiáng)的公益性、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)輕型化，存在小、散、新等特征，在融資方面困難重重。其二，缺乏靈活的退出機(jī)制。PPP項(xiàng)目往往期限較長(zhǎng)，一般在10年至30年之間，這樣安排固然可以使雙方的合作更穩(wěn)定，但對(duì)于一些民營(yíng)企業(yè)來(lái)講，30年的周期甚至比企業(yè)的存活周期都長(zhǎng)，如果缺乏靈活的資金推出機(jī)制，企業(yè)的運(yùn)營(yíng)就會(huì)受到不利影響。為了解決這一問題，2016年8月，國(guó)家發(fā)展改革委在《關(guān)于做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作工作通知》中明確提出構(gòu)建多元化的退出機(jī)制。但在實(shí)際運(yùn)作中，退出機(jī)制往往存在門檻高、流程長(zhǎng)等諸多問題，難以滿足社會(huì)資本資源合理配置的要求。因此，應(yīng)立足現(xiàn)實(shí)構(gòu)建創(chuàng)新型的投融資體制，從而解決社會(huì)資本的后顧之憂。

總之，在文化領(lǐng)域推廣PPP模式有多方面作用，有助于推動(dòng)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，增強(qiáng)人民群眾的文化獲得感和幸福感；有助于拓寬文化項(xiàng)目建設(shè)投融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的投入機(jī)制，減少地方財(cái)政的債務(wù)負(fù)擔(dān)；有助于提高社會(huì)資本在文化建設(shè)領(lǐng)域的參與度，充分發(fā)揮其專業(yè)特長(zhǎng)和運(yùn)營(yíng)能力；有助于轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化監(jiān)管，提高文化產(chǎn)品和文化服務(wù)的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一。因此，應(yīng)采取切實(shí)有效的措施進(jìn)一步拓寬文化PPP項(xiàng)目的覆蓋范圍、突出文化PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)核心、解決文化PPP項(xiàng)目的融資難題、優(yōu)化文化PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制，讓更多的社會(huì)資本“敢投”“愿投”“能投”，更好地激發(fā)市場(chǎng)主體活力和發(fā)展?jié)摿Α?/p>

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責(zé)任編輯：顧迎新

*本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“多元共治背景下社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)運(yùn)行模式研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17BTQ029）的相關(guān)研究成果。

收稿日期：2023－05－23

作者簡(jiǎn)介：荊曉燕，中共青島市委黨校社會(huì)與文化教研部副教授，歷史學(xué)博士；高蓮蓮，中共青島市委黨校社會(huì)與文化教研部副教授，文學(xué)博士。