社會參與視角下的高校治理模式改革初探

胡仲勝

摘要：在社會參與視角下推進高等學校治理模式由傳統(tǒng)單一權力中心向多元共治過渡，可以有效助推教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。將政府和高校以外的第三方社會力量納入到高校治理的權責體系中，可以使其擺脫“行政化”和“封閉化”傾向。要克服高校治理中既有社會參與思維的局限性和路徑的匱乏，須以體系化、規(guī)范化的制度供給來保障社會參與的權責和利益實現(xiàn)，構建“政府—社會—高?！比咧g順暢的權責平衡和協(xié)作共贏關系。具體包括明確社會力量在參與高校治理中的法律空間、規(guī)范社會參與高校治理的權責體系，以及

拓展和改進社會參與高校治理的思維及方式。

關鍵詞：社會參與；高校治理；多元共治；制度供給

中圖分類號：G647文獻標志碼：A文章編號：

10052909（2017）05000604

高等教育作為教育領域的一個子系統(tǒng)，其治理模式的革新是教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。既有教育管理理念和制度的滯后，使政府、高校和社會三方在高校治理體系中缺位、越位、錯位的現(xiàn)象時有發(fā)生，尤其是社會參與權力的弱化乃至缺乏，已經成為構建現(xiàn)代大學體制的阻礙。在社會參與視角下推進高等學校治理模式改革，將高校治理的部分權限回歸社會，構建包含政府、高校和社會在內的多元共治體系，既有公共管理理論作為依據(jù)，也有具體實踐作為支撐。

一、 高校多元共治發(fā)展趨勢及其社會參與因素

（一）多元共治漸成現(xiàn)代高校治理模式新選項

高等學校治理結構的改革與創(chuàng)新已經成為高等教育適應社會發(fā)展的必然選擇，也是建設現(xiàn)代大學制度的重要內容。長期以來，在高校管理體制上形成的“政府—高?！敝本€封閉運行軌道，在高校自主化管理、推進開放辦學、獲取多元教育資源、培養(yǎng)社會化人才等方面制約了高校的發(fā)展。而由高校內部各成員代表共同組成決策機構對學校事務進行治理的狹義自治模式，也不利于高校與社會之間的服務對接和良性互動。將治理概念引入高等教育領域，相對于傳統(tǒng)大學管理中的集合式權力導向，及僅限于高校內部的科層制權力分配，更強調決策、行政、學術等多重權力資源的平衡制約和共享式重組，從而促進高等學校的發(fā)展更加符合包含高校、政府和社會在內的多元化利益需求。

對應公共管理領域的多中心治理理論，多元共治排斥權力的壟斷和集中化，意味著“有許多在形式上相互獨立的決策中心……它們在競爭關系中相互重視對方的存在，相互簽訂各種各樣的合約，并從事合作性活動，或者利用核心機制來解決沖突”[1]。它的制度安排打破最高權威只有一個的權力格局，形成一個由多權力中心組成的治理網(wǎng)絡，并在一定規(guī)則約束下以多種形式共同行使權力[2]。高校作為一種利益相關者組織的存在，相關權益主體共同治理的需求越來越迫切，由高校內部和外部利益相關者共同參與高校重大事務決策的權力配置模式，形成高校多元共治結構。其中在政府和高校之外的第三方利益相關者即為本文所指的社會力量。就當前高等教育的發(fā)展現(xiàn)狀而言，推進社會力量參與高校治理模式改革具有時代意義，多元共治應該成為一個重要的新選項。

（二）社會力量是高校多元共治模式的關鍵要素

高校治理與傳統(tǒng)管理概念的重要差別，在于管理通常強調自上而下的垂直管制，而治理概念則關注與高校運行過程和運行結果有直接和間接利益關聯(lián)的社會群體的利益訴求和實現(xiàn)情況，通過多元利益主體的積極參與，達到高校管理的價值平衡和效率提升[3]。隨著經濟社會的快速發(fā)展和各類社會力量的顯著增強，社會參與已經成為新的高校治理結構中不可或缺的要素。一方面，政府正在加快轉變職能，從計劃經濟體制下無所不包的全能型政府向市場經濟體制下的有限政府、責任政府過渡，逐漸還權于民、還權于社會。另一方面，公民社會正在不斷成長，在各類公共事務中的社會利益代表群體逐漸壯大，其觸角也已延伸至高等教育領域。同時，高校與社會的相互聯(lián)系不僅很難割裂，反而越來越緊密。高校作為教育和研究機構為社會培養(yǎng)人才、貢獻知識，而社會則為高校提供人才的出入口，以及豐富的教學和科研資源。因此，將社會參與融入到高校治理結構的權責體系具有重要意義。

一是制衡高校治理中的過度“行政化”及彌補“政府失靈”。傳統(tǒng)的以“政府包辦”為特點的國家管理體制使得高等教育機構在一定程度上成為教育主管部門的附屬，政府對高校的管理以及高校內部的自治均形成了較為嚴重的“行政化”傾向，一些不應由行政介入的領域也滲入了政府的“影子”。通過社會力量的介入，不僅能在行政權力和學術權力之間增加協(xié)調緩沖地帶，還能適當彌補政府逐步退出而高校又無能為力的治理真空。構建涵蓋政府、學校和社會三方力量的相對權力結構，有利于引導高校走出過度“行政化”的漩渦。

二是聚合社會智慧和資源，扭轉高校發(fā)展中的“封閉化”傾向。在政府和高校二元權力結構下發(fā)展起來的高校治理結構，在很大程度上忽略了社會利益訴求。政府對高校人、財、物資源的壟斷支配權使其在管理上過度自信，弱化利益兼顧和效能追求。而高校內部狹隘的自治化傾向亦過度強調自身利益的最大化，有的還因為缺乏與社會價值的有效互動而成為“知識孤島”[4]。構建高校治理對社會參與的響應和利益協(xié)調機制，不僅有助于克服高校運行過程中的復雜難題，更加適應經濟社會發(fā)展對高校的需求，還能為高校凝聚更加多元、靈活的發(fā)展資源。

二、 社會參與高校治理的路徑、問題及其成因

（一）目前社會參與高校治理的主要路徑

在高等教育自身變革和社會參與外部倒逼的雙重作用下，高等教育領域并非完全排斥社會參與，并且在高校治理中也存在著一定程度的社會參與，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，有關高等教育宏觀決策中的社會意見表達。在中央或地方制定高等教育法等法律法規(guī)的過程中，有正式途徑聽取社會各界的意見。同時，近年來黨政領導人關于高等教育的決策、相關工作會議等，亦逐步有意識地邀請社會代表尤其是知名企業(yè)家代表參加，以聽取意見和建議。endprint

第二，社會參與高等教育資金籌措和教育資源合作。一些企業(yè)、慈善人士、公益組織或校友為高校建設捐款，或者設立專項獎學金、助學金、幫扶基金等。一些機構為大學生提供實踐活動基地，幫助就業(yè)指導。同時，高等教育辦學主體中的民辦教育近年來異軍突起，成為社會辦學的一股重要力量。

第三，企業(yè)等社會機構與高校進行產學研合作。生產部門和高校憑借各自在功能與資源方面的優(yōu)勢進行協(xié)同與集成化，實現(xiàn)技術創(chuàng)新在上、中、下游的對接與耦合。而隨著技術發(fā)展和創(chuàng)新形態(tài)的演變，政府在搭建

創(chuàng)新平臺中的作用，用戶在創(chuàng)新進程中的特殊地位進一步凸顯，“產學研”正在向“政產學研用”轉變。

第四，組建涵蓋社會利益代表的高校董事會。目前，部分高校建立了董事會制度，將熱心高等教育事業(yè)的社會各界知名人士、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、公益組織等納入其中，為高校發(fā)展提供咨詢和監(jiān)督，輔助學校進行各類決策和管理。

此外，部分專業(yè)第三方機構針對高校辦學質量和人才培養(yǎng)的社會評估，以及媒體等對高等教育的輿論監(jiān)督等，也在一定程度上參與了高校治理。可以看出，高校治理在近年的發(fā)展中越來越多地容納了社會參與內容，并且作用愈發(fā)顯著。

（二）目前社會參與高校治理的問題及其成因

與現(xiàn)代大學制度起源的西方相比，中國高校治理中的社會參與還處于相對早期階段，在參與的形式、內容、程度等方面還有不小差距。分析其目前面臨的問題和背后的原因主要包括以下方面。

一是社會參與的意愿和能力不足。作為社會大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，高校所承載的社會價值越來越豐富，所涉及的社會利益越來越多元，然而相應的社會利益代表群體卻未能同步成長。一方面部分社會個體或組織存在“搭便車”心態(tài)，自身不愿介入高校治理卻指望坐享其成；另一方面即使能夠通過某種途徑參與其中，也認為只是個形式，不會真正影響高校重大事項決策和利益分配，從而不愿參與。同時，受經濟發(fā)展水平和社會文化傳統(tǒng)等的影響，人們缺少參與公共事務的實踐經驗，參與高校治理更是新鮮事物，知識和能力結構的匱乏亦制約了社會參與的積極性。由此導致目前社會參與高校治理的主體意識、利益意識和責任意識不足，主動性、自覺性較低。

二是社會參與的權限和利益被邊緣化。近年來，高校管理體制改革的重點主要集中在“中央—地方—高?！比咧g的縱向關系調整，很少涉及“政府—社會—高?！比咧g的橫向關系協(xié)調。高校治理模式仍然呈現(xiàn)出“政府—高?！边@一傳統(tǒng)的二元權力主導結構，介于政府與高校之間的第三方社會力量參與高校治理的權限和利益幾乎被邊緣化甚至被忽略[5]。社會參與的權利得不到充分尊重，不僅極大地影響了社會利益群體的權責地位和參與意識，更加劇了高校治理的“封閉式”傾向乃至利益損失，難以與開放式辦學理念和構建中國特色現(xiàn)代大學制度相適應。

三是社會參與缺乏體制機制保障。一方面，與高等教育相關的法律法規(guī)未能詳細界定社會力量參與高校治理的方式、方法、權利和義務，社會參與的法理依據(jù)不充分，與之相關的利益群體難以形成組織，沒有固定的意見傳輸渠道；另一方面，已有的社會參與路徑權利分散、組織松散，高校內部亦缺乏相應的監(jiān)督、評估及反饋機制，社會力量參與呈現(xiàn)臨時性、短暫性等缺陷[6]。體制機制在這些方面的不健全致使社會參與高校治理的積極性受挫，效能打折扣。

三、 加大制度供給，推進社會參與高校治理改革

發(fā)揮社會參與在高校治理中的作用，構建“政府—社會—高?！比咧g順暢的權責平衡和協(xié)作共贏關系。當前條件下重點是要探索社會參與高校治理的路徑和方式，以體系化、規(guī)范化的制度供給來保障社會參與權責和利益的有效落實，從而促進社會參與意識的培養(yǎng)、能力的提升，最終推進多元共治模式下高校治理結構的改革和完善。

（一）明確社會力量在參與高校治理中的法律空間

政府的法規(guī)和政策對社會參與高校治理具有導向和依據(jù)作用。在依法治校的背景下，多元共治的高校治理模式，以及社會參與高校治理的生存土壤首先在于明確其法律空間?！督逃ā返诎藯l第一款規(guī)定：“教育活動必須符合國家和社會公共利益?！边@一規(guī)定確立了教育的公共性原則，并為教育領域的社會參與提供依據(jù)?！陡叩冉逃ā分幸苍诓煌鹿?jié)提及高校與社會的關系，為二者建立鏈接提供空間。但是可以看出，這些提法仍然比較籠統(tǒng)而抽象，尤其是后者僅在“高等學校的組織和活動”中規(guī)定了黨委領導下的校長負責制這一內部管理體制，而沒有提及高校治理結構中的社會力量參與，建議在堅持黨委領導下的校長負責制的體制下，界定社會參與高校治理的原則和路徑。同時，建議有關部門制定高校治理相關法律法規(guī)時更多吸納社會公眾意見，在政府教育主管部門的行政行為中采取更多社會參與措施，以提升高等教育宏觀決策與管理的科學性。

（二）建章立制，規(guī)范社會參與高校治理的權責體系

遵循國家法律而制定的高校內部章程，不僅得到國家法律認可與保障，更成為各高校日常運行的基本規(guī)范。這是對高校決策權力、行政權力和學術權力的分配和協(xié)調，在很大程度上亦是對高校治理權責體系的細化。強化社會參與對高校治理的積極作用，可以通過建立重大決策咨詢制度，在規(guī)范的決策程序框架中廣泛征求社會利益相關者意見；建立具有合作、審議等功能的理事會制度，吸納社會公眾、企業(yè)團體、公益組織等進行輔助治理；建立與社會良性互動的響應機制，推動校務公開并接受社會監(jiān)督和評議。高校章程應該為社會力量的介入規(guī)定明確的權責劃分、機構設置、運行制度和保障措施。如建立學校董事會、校務理事會、決策咨詢委員會等常設社會參與機構，就要在章程中規(guī)定這些組織在高校治理結構中的地位、權限范圍、人員構成、經費來源等，并配套制定各自獨立的運行規(guī)范，確保其職能的有效發(fā)揮。

（三）拓展和改進社會參與高校治理的思維及方式

社會參與高校治理要求教育主管部門、高等學校自身及各類社會力量，改變傳統(tǒng)的、單向的、唯一權力中心的管理理念，強化利益相關者權責分配，加快培育社會參與的意識和能力。首先，政府應主動加快職能轉型，綜合運用以法律、政策、市場等為代表的柔性手段參與高校治理，積極為社會參與讓渡“權力空間”，為高校營造充滿活力的發(fā)展環(huán)境。其次，高校自身要順應社會參與高校治理的趨勢和要求，以開放的思維探索建立適應社會參與的高校內部治理體系，通過決策咨詢、評估評價、問責監(jiān)督等形式，吸收更多的社會要素參與學校多元共治。同時，還應大力發(fā)展以咨詢、評估、監(jiān)測、監(jiān)督、知識共享等為專業(yè)職能的第三方教育中介組織，并創(chuàng)造條件使其廣泛參與政府的高等教育政策咨詢評估、高校辦學質量監(jiān)測評價，構建政府、高校和社會三者之間關系的良性互動和制衡格局。參考文獻：endprint

[1]埃里諾·奧斯特羅姆.公共服務的制度建構——都市警察服務的制度結構[M].上海：上海三聯(lián)書店，2000.

[2]朱涵.社會參與：創(chuàng)新高校多中心治理結構[J].高教管理，2012（3）：59-61.

[3]劉慧珍.高校治理的制度問題分析[J].高教發(fā)展研究，2010（2）：22-25.

[4]郭平.我國公辦大學內部治理結構研究[D].重慶：西南大學，2012.

[5]李永亮.高等學校內部治理結構優(yōu)化研究[D].濟南：山東大學，2016.

[6]朱朝艷.從“管理”到“治理”——高校治理體系的構建[D].沈陽：沈陽師范大學，2016.

Abstract：

In the perspective of social participation， promoting the transition of governance mode of higher education from traditional single power center to multiple governance can effectively boost the modernization of education governance system. Third party social forces apart from the government and the universities taking part in the system of university governance can free it from the tendency of “administration” and “blocking”. To overcome the lack of social participation in thinking and the limitation of path of university governance， systematic and standardized institutional supply should be provided to ensure the realization of rights， responsibilities and interests of social participation， and a smooth power balance and winwin cooperation relationship should be constructed among the government， the society， and the universities. That is， to ensure the legal space， to regulate the system of power and responsibility， and to improve and expand the thinking and way of social participation in university governance.

Keywords： social participation； university governance； multiple governance； institutional supply

（編輯王宣）endprint