行政規(guī)范自治：社區(qū)協(xié)商治理的向度、過(guò)程與進(jìn)路

趙益晨　張大維

[摘 要] 黨的二十大提出堅(jiān)持大抓基層、加強(qiáng)城市社區(qū)黨建工作的鮮明指向。社會(huì)治理重心下移的廣泛實(shí)踐使城市社區(qū)如何銜接好自治與行政的關(guān)系，探索出中國(guó)式現(xiàn)代化的社區(qū)治理道路成為當(dāng)前的重要課題。其中，社區(qū)協(xié)商作為治理進(jìn)路之一，考察其在現(xiàn)階段如何實(shí)現(xiàn)自治與行政關(guān)系的制度化銜接具有重要意義。結(jié)合已有研究將共識(shí)塑造和行政慣習(xí)作為認(rèn)識(shí)我國(guó)社區(qū)協(xié)商治理的功能向度，并選取了民政部協(xié)商典型案例中的三組個(gè)案進(jìn)行比較分析后發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居委會(huì)從民意整合到共識(shí)回應(yīng)的銜接推進(jìn)構(gòu)成了社區(qū)協(xié)商治理過(guò)程。該過(guò)程一方面表現(xiàn)為居委會(huì)的能動(dòng)性作用，另一方面表現(xiàn)為上級(jí)部門(mén)以行政問(wèn)責(zé)與資源下沉等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)自治的規(guī)范性約束，使前者在約束性框架內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)，二者共同構(gòu)成了社區(qū)協(xié)商治理進(jìn)路。由此展現(xiàn)了我國(guó)基層協(xié)商民主作為社會(huì)治理體系中縱向銜接行政體制與基層自治的重要組成，其中，行政力量正成為引導(dǎo)和培育社區(qū)自治的能動(dòng)要素，行政規(guī)范自治的過(guò)程推動(dòng)了基層民主實(shí)踐走向中國(guó)式現(xiàn)代化的制度契合。

[關(guān)鍵詞] 協(xié)商治理；社區(qū)治理；自治；行政；規(guī)范化

[DOI編號(hào)] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2023.11.006

[中圖分類(lèi)號(hào)] D60? ? ? ? ? ? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? ? ? ?[文章編號(hào)] 1004-0544（2023）11-0046-10

基金項(xiàng)目：湖北省社科基金一般項(xiàng)目“筑牢超大城市基層群眾性自治組織基礎(chǔ)研究”（HBSK2022YB604）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)創(chuàng)新資助項(xiàng)目“比較協(xié)商系統(tǒng)視閾下我國(guó)社區(qū)協(xié)商民主的體系化路徑研究——基于中西社區(qū)的實(shí)證案例分析”（2022CXZZ120）。

作者簡(jiǎn)介：趙益晨（1995—），男，華中師范大學(xué)政治科學(xué)高等研究院博士研究生；張大維（1981—），男，華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院/政治科學(xué)高等研究院教授、博士生導(dǎo)師。

一、文獻(xiàn)綜述與問(wèn)題提出

黨的二十大強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持大抓基層、加強(qiáng)城市社區(qū)黨建工作的鮮明導(dǎo)向，對(duì)城市化進(jìn)程中的基層社區(qū)建設(shè)提出了更高要求。中國(guó)的快速城市化作為人類(lèi)創(chuàng)造的典型空間樣態(tài)和文明成就，極大促進(jìn)了人民群眾社會(huì)生活的躍遷與發(fā)展[1]，同時(shí)也帶來(lái)了更具差異性和多元性的社會(huì)結(jié)構(gòu)，以及更復(fù)雜的居民需求[2]（p18）， 這為深入推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)提出了重要研究課題。

對(duì)此，黨的十九屆四中全會(huì)明確提出加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)的目標(biāo)。當(dāng)前，隨著全國(guó)基層治理體系建設(shè)的逐步深化，相較于農(nóng)村社會(huì)的再?lài)?guó)家化進(jìn)程[3]，城市社區(qū)也通過(guò)市域治理現(xiàn)代化的做強(qiáng)街道、做實(shí)社區(qū)等政策部署獲得了比以往更加豐富的治理資源。然而問(wèn)題在于，如何實(shí)現(xiàn)治理資源與社區(qū)居民需求的精準(zhǔn)化匹配，仍然是目前亟待探索和解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，而當(dāng)前自治與行政在城市社區(qū)治理中蘊(yùn)含的新變化、新發(fā)展也賦予了這一話(huà)題新的活力。

自治與行政關(guān)系的探討長(zhǎng)期受到學(xué)界關(guān)注。其中，21世紀(jì)前十年關(guān)于自治與行政關(guān)系的研究集中于探討自治與行政的空間區(qū)隔[4]，主張?jiān)谏鐓^(qū)層面逐漸從行政管理向公民自治過(guò)渡轉(zhuǎn)型[5]，積極探索基層自治權(quán)與行政權(quán)的博弈與平衡[6]。而隨著國(guó)家治理體系的完善和基層治理體制的縱深發(fā)展，以國(guó)家化進(jìn)程為主導(dǎo)的基層治理現(xiàn)代化建設(shè)使行政壓倒自治成為一段時(shí)間以來(lái)的研究共識(shí)[7]，無(wú)論是農(nóng)村稅改導(dǎo)致的行政消解自治[8]、資源下沉導(dǎo)致的行政吸納自治[9]，還是鄉(xiāng)村振興中出現(xiàn)的行政替代自治[10]，學(xué)界形成的一個(gè)基本共識(shí)是，服務(wù)群眾不能替代組織群眾，行政服務(wù)不能替代公共參與[11]。 這對(duì)進(jìn)一步理解我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)自治與行政的各自定位提供了基礎(chǔ)性原則，也促使大量學(xué)者就自治與行政如何在社區(qū)治理中實(shí)現(xiàn)有效銜接展開(kāi)了廣泛探索，主要形成了五種發(fā)展路徑。一是明確街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為統(tǒng)籌和平衡自治與行政關(guān)系的重要紐帶，并運(yùn)用制度化手段加以明晰[12]；二是聚焦城鄉(xiāng)社區(qū)中精英群體[13]，通過(guò)對(duì)基層精英群體的吸納與合作，有效兼顧社區(qū)的自治與行政事務(wù)，使行政嵌入自治[14]； 三是在推進(jìn)自治單元下沉與增進(jìn)民眾政策認(rèn)同的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)自治與行政的內(nèi)在統(tǒng)一，強(qiáng)化自治與行政的同一性[15]；四是在劃定自治與行政邊界的基礎(chǔ)上以市場(chǎng)化手段推進(jìn)政社互動(dòng)與合作[16]；五是通過(guò)協(xié)商方式架構(gòu)起私人空間、公共空間與授權(quán)空間的內(nèi)在聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)自治與行政的有效銜接[17]。在此過(guò)程中，有學(xué)者逐漸認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前的社區(qū)自治不應(yīng)“潔化”行政，而是應(yīng)重視行政同自治的互補(bǔ)關(guān)系，二者在我國(guó)基層治理中有著天然的共生性[18]。一方面，以國(guó)家自主性為前提的行政能動(dòng)性能夠給自治生長(zhǎng)提供制度化保障[19]，并依托自治中固有的非正式制度彌補(bǔ)基層治理中規(guī)范化行政資源的不足[20]；另一方面，自治既能通過(guò)主動(dòng)行政化以應(yīng)對(duì)社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)難題[21]，也能在行政化剛性原則之下作柔化處理，以行政目標(biāo)引領(lǐng)自治實(shí)踐[22]。

上述研究表明，一方面，當(dāng)前學(xué)界對(duì)自治與行政關(guān)系的認(rèn)知正從自治“拒斥”行政向自治“適應(yīng)”行政的方向轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)出自治與行政關(guān)系的中國(guó)特色。早期學(xué)界主流觀點(diǎn)中有關(guān)自治與行政關(guān)系的認(rèn)知建立在我國(guó)基層自治有限發(fā)育的背景下，因而不可避免地要以西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)為借鑒，由此得出通過(guò)自治與行政的空間區(qū)隔推進(jìn)社區(qū)從行政性到自治性徹底轉(zhuǎn)向的研究預(yù)判。而隨著我國(guó)國(guó)家化進(jìn)程逐步深入，在社會(huì)治理體系的政策目標(biāo)下，一些基層自治組織在行政性深度影響下仍舊繼續(xù)推進(jìn)自治工作，強(qiáng)化多元主體的廣泛參與和有效協(xié)作，打破了自治必須拒斥行政化的價(jià)值預(yù)設(shè)，形成了具有中國(guó)特色的社區(qū)治理路徑。另一方面，在當(dāng)前以制度化建設(shè)為關(guān)鍵特征的基層治理現(xiàn)代化背景下，自治與行政的銜接方式仍呈現(xiàn)出多種發(fā)展路徑，這深刻反映了在以規(guī)范導(dǎo)向的基層治理現(xiàn)代化建設(shè)中，社區(qū)黨組織和居委會(huì)仍舊能夠有效發(fā)揮自身能動(dòng)性，在不同情況下作出相應(yīng)的行為選擇。其中，協(xié)商治理作為銜接自治與行政的重要路徑前述研究已有涉及，但對(duì)于社區(qū)為何選擇使用協(xié)商作為銜接自治與行政的關(guān)鍵紐帶，在當(dāng)前的社會(huì)治理背景下仍然缺乏理論闡釋?zhuān)煌瑫r(shí)，以協(xié)商銜接自治與行政的社區(qū)治理路徑表現(xiàn)出怎樣的內(nèi)在特質(zhì)，對(duì)于理解和推進(jìn)我國(guó)社區(qū)治理乃至基層治理現(xiàn)代化有著怎樣的價(jià)值和意義，還需結(jié)合具體案例作進(jìn)一步分析和討論。

二、共識(shí)塑造和行政慣習(xí)：協(xié)商治理中的復(fù)合向度及案例梳理

為進(jìn)一步理解自治與行政在社區(qū)協(xié)商治理中的互動(dòng)關(guān)系，有必要進(jìn)一步從功能主義視角闡明二者在社區(qū)協(xié)商治理中的功能形態(tài)[23]（p198），進(jìn)而探究協(xié)商在優(yōu)化當(dāng)前基層治理能力方面的獨(dú)特價(jià)值。對(duì)此，國(guó)內(nèi)外理論與實(shí)踐的兩方面研究都對(duì)自治與行政在協(xié)商中的功能形態(tài)有所涉及，形成了重要的理論支撐。本文在綜合已有研究基礎(chǔ)上，將共識(shí)塑造和行政慣習(xí)作為自治與行政在我國(guó)社區(qū)協(xié)商治理中的功能表達(dá)，從協(xié)商理論與社區(qū)實(shí)踐兩個(gè)層面展開(kāi)討論，基于來(lái)自民政部協(xié)商民主典型案例中的三個(gè)不同城市社區(qū)便民服務(wù)協(xié)商實(shí)踐作為實(shí)證基礎(chǔ)，對(duì)蘊(yùn)含在社區(qū)協(xié)商治理中的復(fù)合向度加以闡釋。

（一）共識(shí)塑造和行政慣習(xí)：理論與實(shí)踐的向度分析

1.共識(shí)塑造作為協(xié)商治理自治性的功能表達(dá)

將共識(shí)塑造視為自治在協(xié)商治理實(shí)踐中的功能表達(dá)有著豐富的理論支撐和實(shí)證基礎(chǔ)。一方面，從協(xié)商理論著手，在協(xié)商治理中實(shí)現(xiàn)共識(shí)塑造的價(jià)值導(dǎo)向與自治的實(shí)質(zhì)理想相契合，在協(xié)商理論家的經(jīng)典論述中至少表現(xiàn)為四個(gè)方面：針對(duì)資源匱乏促進(jìn)集體決策的合法性；針對(duì)個(gè)體有限慷慨鼓勵(lì)公眾對(duì)公共問(wèn)題持積極立場(chǎng)；針對(duì)價(jià)值觀不相容促進(jìn)決策過(guò)程的相互尊重；針對(duì)不全面的問(wèn)題理解糾正集體行動(dòng)的錯(cuò)誤認(rèn)知[24]（p10-12）?；谶@四方面的考量，理想狀態(tài)下的公民個(gè)體都能通過(guò)協(xié)商過(guò)程從原初的個(gè)體偏見(jiàn)向?qū)徸h后的協(xié)商性意見(jiàn)轉(zhuǎn)變，最終得到人民在良好環(huán)境下通過(guò)適當(dāng)反思后的總體意見(jiàn)[25]（p96）。相應(yīng)地，從自治的價(jià)值設(shè)定出發(fā)，經(jīng)過(guò)審慎的共識(shí)塑造過(guò)程無(wú)疑是基層自治制度秩序化開(kāi)展和實(shí)施的重要前提[26]（p56-57），是社區(qū)自治的居民主體從認(rèn)知向行動(dòng)轉(zhuǎn)化的內(nèi)在根基。另一方面，從社區(qū)的協(xié)商實(shí)踐看，協(xié)商實(shí)踐主要面向社區(qū)中的一系列公共問(wèn)題或矛盾糾紛，而協(xié)商中自治功能的實(shí)現(xiàn)就要求相應(yīng)自治主體必須充分理解相應(yīng)問(wèn)題，并參與有關(guān)問(wèn)題的討論或調(diào)解。其中，問(wèn)題當(dāng)事人和調(diào)解人盡管各自立場(chǎng)不同，但本質(zhì)上都需要通過(guò)有效的信息交換認(rèn)清事實(shí)，以獲得其他協(xié)商主體對(duì)其參與討論、調(diào)解資格的認(rèn)可[27]，并在意見(jiàn)交流中逐漸澄清事實(shí)，在達(dá)成有效共識(shí)后方可采取相應(yīng)行動(dòng)。因而基于自治功能的共識(shí)塑造無(wú)疑是社區(qū)協(xié)商治理實(shí)踐的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。綜上，共識(shí)塑造從協(xié)商理論和社區(qū)實(shí)踐層面均顯示出自治與協(xié)商功能的價(jià)值契合。需要說(shuō)明的是，將共識(shí)塑造作為協(xié)商中自治性的功能表達(dá)是對(duì)展現(xiàn)我國(guó)社區(qū)協(xié)商中自治特性的一種具象化理解，而在社區(qū)自治中顯然包含民主協(xié)商等一系列制度安排，那些脫離社區(qū)協(xié)商過(guò)程的其他制度并不在本文的討論范圍之內(nèi)。

2.行政慣習(xí)作為協(xié)商治理行政性的功能表達(dá)

行政性之所以是社區(qū)協(xié)商治理的內(nèi)在構(gòu)成，既存在大量的實(shí)證支持，也獲得了來(lái)自理論層面的認(rèn)可。盡管理論研究學(xué)者如古特曼（Amy Guttman）和湯普森（Dennis Thompson）等人從政治哲學(xué)的思辨維度堅(jiān)持認(rèn)為應(yīng)保證協(xié)商過(guò)程的充分性，但隨著西方協(xié)商實(shí)踐的逐步發(fā)展，持協(xié)商系統(tǒng)理論的一批學(xué)者認(rèn)為必須將有效的協(xié)商結(jié)果執(zhí)行作為重要環(huán)節(jié)。如福斯特（John Forrester）提出了專(zhuān)業(yè)性、代表性與實(shí)效性的協(xié)商系統(tǒng)三要素[28]（p280-296），帕金森（John Parkinson）將協(xié)商的轉(zhuǎn)化和執(zhí)行作為其協(xié)商系統(tǒng)的構(gòu)成要素[29]，以及德雷澤克（John Dryzek）的公共空間與授權(quán)空間維度[30]（p11-12）等，都明確囊括了協(xié)商結(jié)果的執(zhí)行能力，而這的確是西方協(xié)商實(shí)踐中相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)。對(duì)于我國(guó)的理論研究而言，協(xié)商結(jié)果的執(zhí)行與落地從政策出臺(tái)時(shí)便作了明確要求。而具體到各地的社區(qū)協(xié)商治理實(shí)踐，社區(qū)居委會(huì)作為法定自治組織的行政性功能則可簡(jiǎn)要理解為行政慣習(xí)。這一方面考慮到社區(qū)居委會(huì)作為黨和國(guó)家在社區(qū)的政權(quán)組織延伸，其科層結(jié)構(gòu)下的組織邏輯必然存在明顯的行政性制度慣性[21]。由于背靠強(qiáng)國(guó)家能力的行政體制，高效的執(zhí)行能力也是我國(guó)協(xié)商治理與西方實(shí)踐相比而言較為顯著的優(yōu)勢(shì)特質(zhì)。另一方面，伴隨快速城市化興起的大量城市社區(qū)，居民之間的隔閡較多，使得中心化治理模式下的黨群、干群聯(lián)系互動(dòng)成為協(xié)商治理中的有效制度安排，而類(lèi)似從街道到樓棟的四級(jí)黨組織等機(jī)制建設(shè)也的確增進(jìn)了不同問(wèn)題的協(xié)商溝通，化解了各類(lèi)矛盾糾紛[31]。因此，要進(jìn)一步考察并理解社區(qū)開(kāi)展協(xié)商治理的行為邏輯，就應(yīng)將行政慣習(xí)作為社區(qū)協(xié)商治理的行政性功能加以考察。

（二）協(xié)商治理中的復(fù)合向度：基于多案例的實(shí)踐呈現(xiàn)

在明確了共識(shí)塑造和行政慣習(xí)作為社區(qū)協(xié)商治理中自治與行政各自的功能性向度后，本文選取了民政部編寫(xiě)的《基層協(xié)商民主典型案例選編》中的三個(gè)個(gè)案進(jìn)行分析。對(duì)此有三點(diǎn)考量：第一，該書(shū)中的協(xié)商案例均由民政部收集選取，案例之間的結(jié)構(gòu)安排和內(nèi)容要求基本相同，便于同類(lèi)型協(xié)商事例的觀察比較。第二，從已有研究以及該書(shū)案例可知，被民政部認(rèn)可的具有協(xié)商特征的方式方法長(zhǎng)期存在于基層自治實(shí)踐中，且與當(dāng)前的社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)做法類(lèi)似，并非近幾年來(lái)的特例現(xiàn)象；與此同時(shí)，書(shū)中協(xié)商案例由全國(guó)各地上報(bào)、民政部有關(guān)部門(mén)選取，案例的典型性和成熟度都有一定保證。第三，本文選取的三個(gè)個(gè)案來(lái)自不同省份，且都以社區(qū)便民服務(wù)協(xié)商為主題，更易于考察社區(qū)在面臨民生需求時(shí)的行為選擇。

經(jīng)過(guò)對(duì)三個(gè)便民服務(wù)協(xié)商案例的詳細(xì)比較，可進(jìn)一步明確共識(shí)塑造和行政慣習(xí)在社區(qū)協(xié)商治理中的各自定位，具體表現(xiàn)為社區(qū)針對(duì)居民表達(dá)的原始民意，通過(guò)協(xié)商治理方式實(shí)現(xiàn)民意的有效整合，使問(wèn)題得到有效解決。在此過(guò)程中，共識(shí)塑造和行政慣習(xí)均是以動(dòng)態(tài)方式呈現(xiàn)的，前者體現(xiàn)在從原初民意到民意聚集的整合進(jìn)程[25]（p95），而后者體現(xiàn)在社區(qū)是如何運(yùn)用明顯的行政化方式對(duì)原初民意進(jìn)行拆解和整合，并最終確保協(xié)商結(jié)果的有效貫徹，由此形成了相應(yīng)的案例呈現(xiàn)（見(jiàn)表1）。

具體來(lái)看，案例1中，D社區(qū)為回應(yīng)居民買(mǎi)菜需求，通過(guò)意見(jiàn)征詢(xún)確定改造舊菜場(chǎng)的共識(shí)，并進(jìn)一步組織婦女和菜販達(dá)成細(xì)化的服務(wù)需求，依托行政資源連接市場(chǎng)主體，在政府、小區(qū)單位、居民討論后達(dá)成合作。案例2中，M社區(qū)為有效化解前期“煤改電”亂象造成的嚴(yán)重民生問(wèn)題，依靠街道整合各單位形成工作組進(jìn)行分工負(fù)責(zé)，通過(guò)個(gè)體與集體相結(jié)合的辦法拆解不同居民的利益訴求，并通過(guò)工作組的保障機(jī)制一一回應(yīng)，有效化解了群眾糾紛。案例3中，針對(duì)老國(guó)企居民自發(fā)形成的社區(qū)集市管理問(wèn)題，F(xiàn)社區(qū)首先明確了問(wèn)題性質(zhì)，然后基于多方協(xié)商確定集市管理辦法的協(xié)商主題，有效拆解其中四類(lèi)問(wèn)題，分別協(xié)商后形成了三種方案，并通過(guò)表決辦法形成民主決議，引導(dǎo)成立管理機(jī)構(gòu)并提供制度保障。

綜上，三個(gè)案例均呈現(xiàn)出共識(shí)塑造與行政慣習(xí)在協(xié)商治理中的功能向度，使本文可進(jìn)一步探討社區(qū)協(xié)商治理中共識(shí)塑造與行政慣習(xí)之間的內(nèi)在聯(lián)系及其背后居委會(huì)的行為邏輯。

三、從民意整合到共識(shí)回應(yīng)：多案例比較的社區(qū)協(xié)商治理過(guò)程

我國(guó)社區(qū)治理的一大優(yōu)勢(shì)可以形象地用“集中力量辦大事”加以概括。與此同時(shí)，在傾聽(tīng)民意并有效回應(yīng)方面尚顯薄弱，這也是近年來(lái)服務(wù)型政府、回應(yīng)型政府建設(shè)一直作為政府職能轉(zhuǎn)變的工作重點(diǎn)的原因所在。其中，作為政府神經(jīng)末梢的社區(qū)居委會(huì)，如何更加有效地整合民意，在相對(duì)無(wú)序的居民需求中建立共識(shí)整合機(jī)制并有效回應(yīng)，既是協(xié)商治理需要解決的實(shí)際問(wèn)題，更是本文討論的社區(qū)案例中居委會(huì)運(yùn)用行政慣習(xí)干預(yù)介入的關(guān)鍵領(lǐng)域，而上述過(guò)程可通過(guò)已提及的三個(gè)協(xié)商治理案例加以深入探討。

前文已提到，共識(shí)塑造表現(xiàn)為從原初民意到民意匯聚的整合進(jìn)程。在本文選取的三個(gè)案例中，共識(shí)塑造無(wú)疑都是在居委會(huì)的有效舉措下從原初民意向民意整合發(fā)展。這里要說(shuō)明的是，由于文本中相對(duì)缺乏對(duì)干群協(xié)商具體細(xì)節(jié)的描述，導(dǎo)致難以更為深入地就共識(shí)塑造過(guò)程展開(kāi)討論，但仍然存在有效的協(xié)商分析工具。依據(jù)協(xié)商民主研究的第四代協(xié)商系統(tǒng)理論，從原初民意到民意整合的達(dá)成在具體實(shí)踐中存在兩種判斷依據(jù)，即對(duì)集體性默許與分散性訴求的考察，其中前者在協(xié)商過(guò)程中的典型特征表現(xiàn)為沉默（silence），而后者表現(xiàn)為實(shí)踐性行動(dòng)（practice）。在協(xié)商系統(tǒng)理論看來(lái)，協(xié)商實(shí)踐與協(xié)商性概念之間并非完全統(tǒng)一，換句話(huà)說(shuō)，一些具體的治理實(shí)踐或許并不能被視為協(xié)商概念下的行為邏輯，但這些實(shí)踐在整個(gè)協(xié)商過(guò)程中的作用卻是顯著的，因而必須在更大的時(shí)空進(jìn)程中考慮一些看似非審慎協(xié)商行為的治理實(shí)踐對(duì)協(xié)商過(guò)程的重要影響[33]，這類(lèi)觀察要素被協(xié)商系統(tǒng)理論稱(chēng)為元協(xié)商（meta-deliberation）[30]（p12）。

在元協(xié)商視角下，協(xié)商過(guò)程中對(duì)某種建議的沉默態(tài)度——尤其是集體沉默——盡管并不能作為對(duì)該建議表達(dá)同意的直接證據(jù)，但能夠在某種程度上表現(xiàn)為一種默許，或是不反對(duì)[34]。尤其是對(duì)于協(xié)商能力相對(duì)較低，在正式協(xié)商場(chǎng)合難以有效發(fā)表審慎意見(jiàn)的居民而言，不發(fā)表新的建議有時(shí)便可以被認(rèn)為是一種對(duì)既有建議的默許。這種集體性默許也體現(xiàn)在案例1居委會(huì)最開(kāi)始的原初民意摸排中，居委會(huì)經(jīng)多次民意摸排并最終確認(rèn)改造舊菜場(chǎng)后，并未有居民提出其他建議，表現(xiàn)出了較高的集體性默許。相比之下，案例2和案例3居委會(huì)最開(kāi)始的原初民意摸排均存在持有不同意見(jiàn)的居民通過(guò)自己的方式表達(dá)不滿(mǎn)，前者表現(xiàn)為“上訪、打橫幅、多人聚集”，后者表現(xiàn)為“煽動(dòng)居民砸毀擺攤車(chē)輛進(jìn)行暴力抵制”。在這些實(shí)踐性行動(dòng)中，盡管居民并沒(méi)有通過(guò)審慎的行動(dòng)或言語(yǔ)表達(dá)出自己的合理觀點(diǎn)，但其行動(dòng)已經(jīng)說(shuō)明了對(duì)當(dāng)前狀況的嚴(yán)重不滿(mǎn)。此時(shí)，事實(shí)已經(jīng)比言語(yǔ)更加豐富[35]（p595）。同時(shí)，這些個(gè)體行為特征盡管表現(xiàn)不同，卻也能在一定規(guī)模下上升為少數(shù)集體行動(dòng)[36]（p63-64），但總體上仍舊以分散化的利益團(tuán)體為主，因此以分散性訴求作為概念性描述。但這里要說(shuō)明的是，實(shí)踐性行動(dòng)既可以表明個(gè)體對(duì)于事實(shí)的不滿(mǎn)，也可以表明其對(duì)事實(shí)的默許。在案例1中，當(dāng)新的菜場(chǎng)修好后，居民主動(dòng)前往購(gòu)物、享受便利生活就是對(duì)居委會(huì)協(xié)商治理成效的最大肯定。

在集體性默許與分散性訴求的考察維度下，能夠清晰看到三個(gè)社區(qū)協(xié)商案例在共識(shí)塑造前居民原始民意的不同特征：案例1的集體性默許程度高，未體現(xiàn)除居委會(huì)建議外的分散性訴求；案例2的集體性默許程度較高，但存在一定的分散性訴求，在文中表現(xiàn)為少數(shù)居民的情緒化舉動(dòng)；案例3的集體性默許程度很低，而分散性訴求較高，難以有效整合，在文中表述為“部分居民和商戶(hù)的水火不容”（見(jiàn)表2）。在此情況下，行政慣習(xí)的重要價(jià)值便凸顯出來(lái)。

考察居委會(huì)在協(xié)商治理中所運(yùn)用的行政慣習(xí)，必須找到分析基層治理在社區(qū)場(chǎng)域行政性特征的有效范式。結(jié)合已有研究看，可以從委托—代理關(guān)系及激勵(lì)機(jī)制與基礎(chǔ)性國(guó)家能力兩方面著手展開(kāi)。二者作為目前研究我國(guó)國(guó)家治理體系的重要范式，同樣可以映射到社區(qū)治理中來(lái)。一方面，基于行政發(fā)包制的社區(qū)屬地管理明確了居委會(huì)的“事權(quán)”責(zé)任范圍，并通過(guò)激勵(lì)（問(wèn)責(zé)）機(jī)制加以強(qiáng)化；另一方面，隨著社會(huì)治理重心下移，基層治理體系不斷充實(shí)，基礎(chǔ)性國(guó)家能力逐步提升，并通過(guò)行政方式下沉到社區(qū)，切實(shí)增強(qiáng)了居委會(huì)的治理資源。二者之間相互影響相互交織，既回應(yīng)了基層治理體系的區(qū)域性差異，也展現(xiàn)了基層治理能力的整體性進(jìn)展[37]。

具體到案例中來(lái)，可以清晰地梳理出居委會(huì)行政化介入居民原始民意并進(jìn)行協(xié)商整合的內(nèi)在邏輯（見(jiàn)表2）。一方面，從委托—代理關(guān)系及激勵(lì)機(jī)制的維度看，社區(qū)屬地管理的“事權(quán)”要求及其背后的激勵(lì)和問(wèn)責(zé)機(jī)制使居委會(huì)有主動(dòng)回應(yīng)居民實(shí)際訴求的內(nèi)在動(dòng)力，盡管不同地區(qū)條件差異較大，居民的訴求及其行為均有所差異，居委會(huì)選擇處理問(wèn)題的具體方法也有所不同，但均通過(guò)協(xié)商方式建立起有效的共識(shí)整合機(jī)制，分析居民的原初民意，并推動(dòng)民意的逐步整合，這一過(guò)程在三個(gè)案例中均得以清晰體現(xiàn)。

另一方面，三個(gè)案例中的居委會(huì)均運(yùn)用了各種資源為協(xié)商結(jié)果提供堅(jiān)實(shí)保障，其來(lái)源主要為政府部門(mén)支持、市場(chǎng)資源連接、居民代表吸納，展現(xiàn)了居委會(huì)在不斷強(qiáng)化的國(guó)家基礎(chǔ)性能力中的實(shí)際增益，推動(dòng)建立起針對(duì)居民共識(shí)的回應(yīng)機(jī)制。其中，政府部門(mén)支持是三個(gè)案例中的居委會(huì)均使用的重要渠道，這與社區(qū)內(nèi)在問(wèn)題與需求的城市化背景有關(guān)，許多問(wèn)題絕非一個(gè)社區(qū)居委會(huì)的治理資源能夠應(yīng)付得了的，因此需要依賴(lài)整個(gè)城市治理系統(tǒng)的資源配套和加持[38]。案例1中的市商務(wù)局和國(guó)企單位，案例2中的街道工作組，以及案例3中由政府下沉的管理服務(wù)站均體現(xiàn)了這一點(diǎn)。除此之外，能明顯看到從案例1到案例3的居委會(huì)的資源使用形式逐步減少，除從區(qū)域間的基礎(chǔ)性能力差異解釋外，一個(gè)較為可能的解釋是資源使用形式與案例中的原初民意表達(dá)存在緊密關(guān)聯(lián)。如案例1，在原初民意趨于一致、共識(shí)較強(qiáng)的情況下，居委會(huì)便可以將所有精力投入具體問(wèn)題的解決中去，背靠行政資源的制度優(yōu)勢(shì)更加凸顯。案例2中盡管存在少量分散性訴求，但大多數(shù)居民仍舊保有基本共識(shí)，而此時(shí)基礎(chǔ)性國(guó)家能力的優(yōu)勢(shì)便能夠盡可能地為居委會(huì)整合共識(shí)提供關(guān)鍵的制度保障。而面對(duì)案例3這種分散性訴求更高的情況，居委會(huì)為進(jìn)一步整合原初民意，需要耗費(fèi)大量時(shí)間介入具體爭(zhēng)端，判斷矛盾性質(zhì)，分類(lèi)組織協(xié)商，科學(xué)研判方案，從而將屬地范圍內(nèi)的矛盾糾紛控制在合理區(qū)間后再逐漸整合民意，這一過(guò)程也擠占了居委會(huì)協(xié)調(diào)和投入行政資源的精力。但必須明確的是，不同治理資源的有效運(yùn)用應(yīng)與實(shí)際情況相匹配，本文的分析邏輯是基于案例陳述所得，如案例1中的市場(chǎng)資源連接也是政府部門(mén)間接支持下的產(chǎn)物，而案例3中居民代表吸納的缺失則顯然與過(guò)于分散的居民訴求有關(guān)。

基于三個(gè)案例的比較，可以看到共識(shí)塑造與行政慣習(xí)在協(xié)商治理中各自的功能，實(shí)質(zhì)反映了居委會(huì)作為關(guān)鍵主體運(yùn)用協(xié)商方式實(shí)現(xiàn)從民意整合到共識(shí)回應(yīng)的治理過(guò)程：一方面表明居委會(huì)如何根據(jù)不同的原初民意表達(dá)主動(dòng)留出協(xié)商空間，針對(duì)不同問(wèn)題組織正式或非正式協(xié)商，達(dá)成民意整合目標(biāo)，體現(xiàn)了在黨和國(guó)家自主性建設(shè)[39]過(guò)程中社區(qū)治理方式的有效轉(zhuǎn)變；另一方面呈現(xiàn)出居委會(huì)如何在行政慣習(xí)中能動(dòng)運(yùn)用各類(lèi)資源形成有效的共識(shí)回應(yīng)，滿(mǎn)足居民訴求，說(shuō)明有力的制度保障和高效應(yīng)對(duì)在協(xié)商治理中的優(yōu)勢(shì)與價(jià)值（見(jiàn)圖1）。民意整合與共識(shí)回應(yīng)二者的銜接與循環(huán)完整實(shí)現(xiàn)了社區(qū)協(xié)商治理過(guò)程：社區(qū)由民意整合實(shí)現(xiàn)共識(shí)回應(yīng)的努力反映了社區(qū)在盡可能地運(yùn)用民主協(xié)商方式履行自身責(zé)任的內(nèi)在過(guò)程，而由共識(shí)回應(yīng)到民意整合的過(guò)程更體現(xiàn)了社區(qū)將協(xié)商治理作為重要的訴求表達(dá)和民意整合的關(guān)鍵機(jī)制。再進(jìn)一步梳理后發(fā)現(xiàn)，從中展現(xiàn)出良性互動(dòng)機(jī)制與行政力量對(duì)社區(qū)自治的規(guī)范進(jìn)路。

四、從激勵(lì)問(wèn)責(zé)到平臺(tái)搭建：協(xié)商治理中的行政規(guī)范自治進(jìn)路

黨的二十大報(bào)告明確提出未來(lái)五年“全過(guò)程人民民主制度化、規(guī)范化、程序化水平進(jìn)一步提高”的總體要求，并在基層民主章節(jié)中進(jìn)一步要求拓寬基層各類(lèi)群體有序參與基層治理渠道，準(zhǔn)確定位了基層民主與治理的關(guān)系，即基層民主建設(shè)是為拓寬基層治理參與渠道服務(wù)的。換句話(huà)說(shuō)，基層民主是基層治理體系的構(gòu)成要素之一，為達(dá)至高質(zhì)量的基層治理效能，在當(dāng)前應(yīng)發(fā)揮基層治理體系中不同要素的協(xié)同優(yōu)勢(shì)。回歸本研究的三個(gè)社區(qū)協(xié)商治理案例也不難發(fā)現(xiàn)，作為法定自治組織的居委會(huì)既運(yùn)用協(xié)商民主整合民意，也依靠行政慣習(xí)回應(yīng)居民訴求。但與此同時(shí)，要認(rèn)識(shí)到居委會(huì)之所以能夠運(yùn)用行政慣習(xí)回應(yīng)訴求，與我國(guó)強(qiáng)大的基礎(chǔ)性國(guó)家能力優(yōu)勢(shì)密不可分。這種能力優(yōu)勢(shì)背后反映出的正是我國(guó)自上而下的國(guó)家意志及其行政運(yùn)作邏輯：不同于西方民主實(shí)踐中自下而上的代表與問(wèn)責(zé)過(guò)程，而是通過(guò)行政手段將自治中的民意整合與共識(shí)回應(yīng)過(guò)程有機(jī)統(tǒng)一，在自治規(guī)范化建設(shè)中促進(jìn)社區(qū)有效治理。簡(jiǎn)而言之，社區(qū)協(xié)商治理一方面表現(xiàn)為居委會(huì)的能動(dòng)性作用，另一方面則表現(xiàn)為上級(jí)部門(mén)以行政手段對(duì)社區(qū)自治的規(guī)范性約束，使前者在約束性框架內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)，二者共同構(gòu)成了社區(qū)協(xié)商治理進(jìn)路。

具體來(lái)看，一是規(guī)范自治組織，以行政激勵(lì)問(wèn)責(zé)劃定自由裁量界限。眾所周知，居委會(huì)承擔(dān)著自下而上的內(nèi)部治理和自上而下的基層治理的雙重功能，背后折射出社區(qū)治理機(jī)制所肩負(fù)的化解內(nèi)部沖突與支撐執(zhí)政體系的雙重使命[40]（p82-83）。正是由于這一特殊地位，居委會(huì)在社會(huì)治理重心下移過(guò)程中必然擁有了更多基礎(chǔ)性國(guó)家能力支撐，相應(yīng)地，也就必然需要來(lái)自上級(jí)行政部門(mén)的有效激勵(lì)與問(wèn)責(zé)，以此保證居委會(huì)自由裁量權(quán)的高效履職。

在行政的激勵(lì)與問(wèn)責(zé)機(jī)制下，一方面從問(wèn)責(zé)邏輯看，由于社區(qū)在屬地管理中往往有著較多的自由裁量權(quán)，尤其是在解決居民矛盾糾紛等方面，這極有可能造成居委會(huì)在回應(yīng)居民訴求中存在偏向性和主觀性。因此，一旦居民的訴求無(wú)法得到有效滿(mǎn)足，居民便通過(guò)上訪、政府熱線(xiàn)投訴、制造群眾性事件等方式，打破居委會(huì)對(duì)社區(qū)情況的信息壟斷，在行政規(guī)范下對(duì)居委會(huì)造成問(wèn)責(zé)壓力，迫使其正視居民利益訴求，消解精英俘獲的庇護(hù)主義陷阱，為社區(qū)協(xié)商治理奠定強(qiáng)有力的行政制度保障（見(jiàn)圖2）。前文案例2中的部分內(nèi)容便反映了該過(guò)程，當(dāng)居委會(huì)的改造方案無(wú)法完全滿(mǎn)足個(gè)別居民訴求時(shí)，后者便會(huì)通過(guò)上訪、制造群眾性事件等辦法引起政府注意，迫使居委會(huì)關(guān)注其訴求。另一方面，從正向激勵(lì)邏輯看，如果居委會(huì)能夠通過(guò)有效方式確保下沉資源對(duì)居民訴求的及時(shí)回應(yīng)和有效匹配，政府層面也能夠通過(guò)上報(bào)經(jīng)驗(yàn)案例、申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)資金等方式對(duì)社區(qū)居委會(huì)加以不同層次的激勵(lì)，這也是本文所引用三個(gè)案例的來(lái)源所在。

二是規(guī)范自治流程，通過(guò)治理資源下沉搭建有序參與平臺(tái)。居委會(huì)開(kāi)展自治工作所面臨的一個(gè)主要問(wèn)題在于社區(qū)內(nèi)秩序的相對(duì)無(wú)序化，尤其是與政府和市場(chǎng)相比。政府和市場(chǎng)均有著較強(qiáng)的固有規(guī)則，深刻影響著當(dāng)下的社會(huì)秩序，但與此相反，社會(huì)被視為國(guó)家權(quán)力薄弱甚至退出的領(lǐng)域，從一般性表述中往往傳遞出一種無(wú)序和混亂感[41]（p372）。因此，居委會(huì)開(kāi)展自治工作的前提便是從相對(duì)無(wú)序的社會(huì)環(huán)境中建立起有效的治理秩序。要達(dá)成這一目標(biāo)，既要求居委會(huì)履行屬地管理責(zé)任組織正式或非正式協(xié)商，強(qiáng)化居委會(huì)與居民的實(shí)質(zhì)關(guān)系，確保對(duì)不同居民利益及時(shí)捕捉與回應(yīng)，規(guī)避有限理性和個(gè)別投機(jī)者造成的不必要的交易成本；同時(shí)也離不開(kāi)治理資源下沉為居委會(huì)提供關(guān)鍵的制度支撐。一方面，居委會(huì)運(yùn)用政府設(shè)立的專(zhuān)項(xiàng)資金，根據(jù)協(xié)商結(jié)果制度性使用相應(yīng)資源，在回應(yīng)居民整合性民意的同時(shí)為持久性的協(xié)商參與平臺(tái)提供專(zhuān)用性資產(chǎn)，避免出現(xiàn)由于治理資源不足導(dǎo)致居委會(huì)難以有效回應(yīng)整合民意，不僅使協(xié)商治理難以運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)也弱化了居委會(huì)威信的情況。另一方面，居委會(huì)在政府相關(guān)政策約束下，標(biāo)準(zhǔn)化落實(shí)協(xié)商過(guò)程中的具體主題、程序規(guī)范等，既在不同環(huán)節(jié)中推動(dòng)居民參與實(shí)效，又讓協(xié)商結(jié)果落地激發(fā)居民的參與熱情，逐步形成規(guī)范化的協(xié)商自治流程，構(gòu)建起制度化的社區(qū)協(xié)商參與平臺(tái)。

三是規(guī)范協(xié)商價(jià)值，實(shí)現(xiàn)民意整合與共識(shí)回應(yīng)的有機(jī)統(tǒng)一。如前文案例所示，得益于社會(huì)治理重心下移，居委會(huì)可通過(guò)協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)資源以及動(dòng)員社區(qū)內(nèi)部居民，形成有效應(yīng)對(duì)居民需求的共識(shí)回應(yīng)。但其有效性是建立在治理資源相對(duì)充足前提下的，面對(duì)居民無(wú)序化、紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)需求，任何社區(qū)居委會(huì)都無(wú)法保證治理資源的絕對(duì)充足，只能尋找確保治理資源相對(duì)充足的可行辦法，其關(guān)鍵點(diǎn)便在于實(shí)現(xiàn)民意的有序整合。這便為協(xié)商治理在社區(qū)的運(yùn)行提供了發(fā)展空間，在民意整合中實(shí)現(xiàn)對(duì)共識(shí)的高效回應(yīng)。與此同時(shí)，受制于政府在資源投放過(guò)程中所規(guī)范的主題設(shè)定與程序環(huán)節(jié)，協(xié)商民主成為居委會(huì)圍繞治理目標(biāo)開(kāi)展具體實(shí)踐的重要支撐，在民意整合與共識(shí)回應(yīng)的交互中規(guī)范其實(shí)踐價(jià)值。

五、結(jié)論與討論

面對(duì)西方協(xié)商民主理論所展現(xiàn)的一種純粹民主形態(tài)，中國(guó)的協(xié)商治理經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展與反思后，已經(jīng)可以清晰地看到，當(dāng)前的社區(qū)協(xié)商實(shí)踐不能用單一的民主視角解釋其復(fù)雜內(nèi)涵。在以國(guó)家化為主要特征的中國(guó)式基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，協(xié)商治理不同于西方實(shí)踐以社會(huì)為中心的社會(huì)動(dòng)員與社會(huì)參與的自治形態(tài)，而是展現(xiàn)出黨和政府整合社會(huì)共識(shí)與資源、引領(lǐng)社會(huì)參與和發(fā)展的制度化工具，這就使得社區(qū)的自治實(shí)踐帶有更強(qiáng)烈的行政化色彩。但從這一視角出發(fā)更能夠窺見(jiàn)我國(guó)行政與自治的關(guān)系構(gòu)成及其有效性。

本文圍繞社區(qū)場(chǎng)域，從居委會(huì)在治理中的能動(dòng)性出發(fā)，同時(shí)基于行政與自治關(guān)系對(duì)社區(qū)協(xié)商治理的運(yùn)行邏輯展開(kāi)討論：首先基于三個(gè)協(xié)商案例的呈現(xiàn)，以協(xié)商視角對(duì)自治與行政給予了功能性解讀，亦即共識(shí)塑造與行政慣習(xí)的兩種向度；其次，通過(guò)案例比較呈現(xiàn)了兩種協(xié)商治理向度在社區(qū)協(xié)商中的具體實(shí)踐，基于案例展現(xiàn)了從民意整合到共識(shí)回應(yīng)的社區(qū)協(xié)商治理過(guò)程；最后，基于前文的邏輯整合，提出行政規(guī)范自治的社區(qū)協(xié)商治理進(jìn)路，即行政手段在社區(qū)自治實(shí)踐中對(duì)居委會(huì)規(guī)范化實(shí)現(xiàn)民意整合與共識(shí)回應(yīng)過(guò)程有機(jī)統(tǒng)一的重要作用和具體路徑，既闡釋了為何居委會(huì)會(huì)選擇使用協(xié)商作為銜接自治與行政的關(guān)鍵紐帶，又進(jìn)一步展現(xiàn)了社區(qū)協(xié)商在行政規(guī)范自治中的行政邏輯。對(duì)此，就如何理解行政規(guī)范自治的社區(qū)協(xié)商治理進(jìn)路可作進(jìn)一步的延伸討論。

第一，我國(guó)的基層協(xié)商民主是社會(huì)治理體系中縱向銜接行政體制與基層自治的重要組成。黨的十九屆四中全會(huì)將民主協(xié)商納入社會(huì)治理體系，既是新時(shí)代中國(guó)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在要求，更是創(chuàng)新完善社會(huì)治理體系的現(xiàn)實(shí)需要。結(jié)合本研究可知，我國(guó)社區(qū)自治中的協(xié)商實(shí)踐不同于西方民主實(shí)踐中長(zhǎng)期運(yùn)用于社會(huì)公民參與的橫向聯(lián)結(jié)[42]（p20），而是處于銜接行政體制與基層自治的縱向過(guò)程之中，其一方面向下整合社區(qū)居民的原初民意，另一方面使居委會(huì)能夠基于治理資源的行政化投放高效回應(yīng)居民的共識(shí)性訴求，引導(dǎo)居民的制度化參與，促成上下互動(dòng)的有效機(jī)制，是完善基層社會(huì)治理體系的重要組成。

第二，行政力量演變?yōu)橐龑?dǎo)和培育社區(qū)自治的能動(dòng)要素?；诒狙芯靠芍?dāng)前行政力量之所以不同于以往的“壓倒”自治，原因必然在于其自身根據(jù)社會(huì)治理需要作出的能動(dòng)變革：既自覺(jué)地給社區(qū)自治提供制度化發(fā)展空間，又為社區(qū)自治提供規(guī)范性的制度要求。而這種變化也恰恰反映了我國(guó)國(guó)家自主性的制度優(yōu)勢(shì)，能夠在社會(huì)治理結(jié)構(gòu)日益多元化的背景下有意識(shí)地優(yōu)化治理方式，系統(tǒng)推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

第三，行政規(guī)范自治推動(dòng)了基層民主實(shí)踐走向中國(guó)式現(xiàn)代化的制度契合?；鶎用裰魇侨^(guò)程人民民主的重要體現(xiàn)，是黨和國(guó)家凝聚社會(huì)共識(shí)、團(tuán)結(jié)集體行動(dòng)的重要制度手段。基于本研究可進(jìn)一步得出，行政對(duì)自治的有效規(guī)范，既深化了政府層面與基層群眾的制度性聯(lián)系，更強(qiáng)化了黨和國(guó)家在基層民主實(shí)踐過(guò)程中的引領(lǐng)性作用，為推動(dòng)基層自治與中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)的有機(jī)統(tǒng)一奠定了制度基礎(chǔ)。

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