黨建引領片區(qū)治理的機制創(chuàng)新和實踐路徑

孫向謙

[摘? 要]基層治理是城市治理的重心，當前基層社會中的矛盾和困境一定程度上暴露出基層治理碎片化、政府治理的條塊分割和治理體系內(nèi)在結構不平衡的問題。上海市徐匯區(qū)以黨建引領片區(qū)治理提升治理效能，從治理單元、組織體系、治理方式和治理主體等4個方面推動治理模式創(chuàng)新，強化資源要素在片區(qū)整合，構建“扁平化”的治理體系。立足基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化新要求，未來應在探索黨建引領的工作機制、片區(qū)融合發(fā)展、治理機制范式創(chuàng)新、打造功能性樞紐平臺上進一步推進片區(qū)治理創(chuàng)新發(fā)展。

[關鍵詞]黨建引領；片區(qū)治理；扁平化治理體系；融合發(fā)展

[中圖分類號]? D261? ? [文獻標識碼]? A? ? ? ?[文章編號]? 1009-928X（2023）04-0088-04

黨的二十大報告指出，健全共建共治共享的社會治理制度，在社會基層要“完善網(wǎng)格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系”。社區(qū)作為城市治理的基本單元，既是貫徹落實黨和國家方針政策的“神經(jīng)末梢”，又是回應人民急難愁盼、化解矛盾糾紛的前沿陣地。黨的十八大以來，在中央大抓基層的鮮明導向下，城市治理的重心向街鎮(zhèn)、社區(qū)下移，基層黨組織的陣地功能不斷強化，基層治理水平和能力得到顯著增強。近年來，上海市徐匯區(qū)以黨建引領片區(qū)治理為抓手，深入推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，結合如何在基層更好地配置治理要素、統(tǒng)籌治理資源、破解治理難題進行了諸多實踐和創(chuàng)新，積極探索符合超大城市中心城區(qū)特點規(guī)律的社會治理新路子，取得了良好的成效。

一、基層治理的困境及原因

徐匯區(qū)是上海市中心城區(qū)，占地面積約55平方千米，常住人口110多萬。區(qū)內(nèi)共有住宅小區(qū)983個，分屬于13個街鎮(zhèn)的311個居委，住房類型多樣，包括商品房、售后公房、混合住房和直管公房等。其中，2000年以前建成的老舊小區(qū)752個，占比76.5%。不同于商業(yè)住宅小區(qū)，老舊小區(qū)普遍存在公共空間小、規(guī)劃不合理、基礎設施落后、公共服務缺位等問題，這些問題因空間范圍受限、牽涉利益廣、涉及部門多等原因，成為社區(qū)治理中的“頑癥”和居民矛盾的焦點，極大地影響居民的獲得感、幸福感和安全感。從基層治理的角度思考這些問題長期存在的原因，主要有3個方面：

（一）基層治理的碎片化導致治理成本高。治理的碎片化源于居住空間的碎片化，碎片化的空間導致空間利用率低，社會資源在小區(qū)的封閉空間內(nèi)無法充分流動和優(yōu)化配置。同時，相鄰小區(qū)間由于空間的分割而各自為政，缺少協(xié)同、合作和共享的精神理念，造成基層治理“內(nèi)卷化”。近年來，由于政策驅動和資源傾斜，基層治理的局部創(chuàng)新雖時有亮點，但始終無法“連點成面”，造成創(chuàng)新的可持續(xù)性較差，最終導致政府提供公共服務和開展社會治理的成本提高。

（二）政府治理的條塊分割造成問題回應性差。條塊管理相結合是地方政府管理的一個主要特征，在基層治理中，由于街鎮(zhèn)和各職能部門在管理目標、責任機制、激勵機制、績效考核上不一致，往往導致治理中的管理和決策權責不清。具體來說，當前基層治理雖然已明確“以塊為主、條塊結合”的原則，然而現(xiàn)實中以街鎮(zhèn)牽頭條線部門，無法覆蓋到所轄全部區(qū)域，造成治理中的盲區(qū)，同時以社區(qū)為主導，無法調(diào)動治理資源下沉到底，成為治理的真空地帶。特別是當前基層治理問題的混合性和復雜性，往往導致條塊間單一的治理模式難以奏效，一種條塊間高效聯(lián)動、條線間緊密協(xié)同的治理機制亟待出現(xiàn)。

（三）治理體系內(nèi)在結構不平衡致使群眾滿意度不高。基層治理關鍵是健全共建共治共享的社會治理共同體，實現(xiàn)政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。從實踐來看，一方面，基層治理中居民群眾和社區(qū)自治組織參與社區(qū)治理的機制有待健全，自治精神無法得到充分彰顯。另一方面，區(qū)域單位、企業(yè)和各類“兩新”組織參與社區(qū)治理的活力還未完全激活，共治力量無法體現(xiàn)。當前由社區(qū)居委主導、包辦的管理方式導致行政化特征明顯，在養(yǎng)老、公益、文體、慈善等服務領域無法發(fā)揮社會組織的專業(yè)優(yōu)勢，在事關居民切身利益的事情上無法集群智群力，社區(qū)治理的效率不高，導致群眾滿意度不高。

二、片區(qū)治理的提出和機制創(chuàng)新

面對基層治理難啃的“硬骨頭”，早在2018年，徐匯區(qū)便開始思考如何突破社區(qū)的空間范圍和組織單元，在更大的場域下配置各種要素資源，形成更加開放、多元的治理機制。面對提高生活品質(zhì)和加強社會治理的迫切需求，徐匯區(qū)以基層治理創(chuàng)新推動社區(qū)有機更新和居住條件改善，先后選取了徐家匯街道樂山片區(qū)、凌云路街道417片區(qū)和漕河涇街道華富片區(qū)試點開展“片區(qū)一體化”綜合治理。3個街道以項目化的方式組建一體化治理工作組，建立臨時黨支部，以組織嵌入治理，發(fā)揮綜合治理的陣地和堡壘作用。通過拆除違建美化空間、片區(qū)一體重塑格局、環(huán)境提升優(yōu)化服務、治理融合共同參與等舉措，為片區(qū)面貌帶來了整體性的提升改善，探索形成了各具特色的一體化治理模式。

2022年，徐匯區(qū)委出臺了黨建引領基層治理的“1+6”文件，提出將片區(qū)治理作為推進徐匯區(qū)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手，在全區(qū)各街鎮(zhèn)全覆蓋構建片區(qū)治理工作機制，從頂層設計上明確了工作措施和相關職責。片區(qū)治理在街鎮(zhèn)和社區(qū)之間構建“片區(qū)”治理單元，解決當前社區(qū)治理中存在的治理碎片化、條塊分割、項目零散化和治理主體失衡的問題。通過成立片區(qū)黨委統(tǒng)領片區(qū)發(fā)展，整合條塊力量，強化黨群、服務、管理資源力量在片區(qū)平臺的統(tǒng)籌，建立“扁平化”治理體系，精準破解片區(qū)的治理難點和民生痛點問題，全面提升基層社會治理效能。為進一步地明晰片區(qū)在街鎮(zhèn)和居民區(qū)之間的關系和定位，明確由片區(qū)主要承擔街鎮(zhèn)黨政相關工作中指令傳達、工作推進、資源調(diào)度、基層指導、項目督辦等方面職責，特別強調(diào)要發(fā)揮好片區(qū)治理在復雜性問題中的攻堅克難作用和應急突發(fā)事件中的平急轉換工作組織作用。

具體來講，片區(qū)治理的突破和創(chuàng)新主要體現(xiàn)在以下4個方面：一是治理空間單元的重構。片區(qū)治理突破了社區(qū)的治理單元，在更大的治理場域內(nèi)配置治理要素和治理資源，實現(xiàn)空間整合和共享，使服務布局不斷優(yōu)化、治理效能顯著增強。徐匯區(qū)根據(jù)“地理空間相鄰、塊區(qū)面積均衡、居委數(shù)量合理、居民人口相近、區(qū)域特點相似”的原則，將全區(qū)13個街鎮(zhèn)劃分為64個片區(qū)。將保障性住房、人才公寓、酒店式公寓等新型居住形態(tài)，高校、園區(qū)、商務樓宇、商圈市場、快遞外賣網(wǎng)點、酒店賓旅館、在建工程項目等非居住區(qū)域一并納入片區(qū)治理體系，有效覆蓋了社區(qū)無法觸及的治理盲區(qū)，實現(xiàn)了地毯式、整合性治理。同時，在片區(qū)層面的機制創(chuàng)新中有效規(guī)避了街鎮(zhèn)和社區(qū)層面的行政體制性障礙，形成體制“虛”、功能“實”的一級治理層級，成為疊加在當前“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡”管理體制上的一種增量創(chuàng)新。

二是組織領導體系的再造。不同于一級行政組織，片區(qū)治理采取“行政政治化”領導方式，設立片區(qū)黨委，構建“1+4+N”的治理架構?！?”是指片區(qū)黨委書記兼片區(qū)長，由街鎮(zhèn)領導班子成員擔任，全面負責片區(qū)治理工作。黨委委員由條線部門、區(qū)域單位、社會組織等黨組織負責人以及居民區(qū)書記代表擔任?！?”是指片區(qū)基層黨建、公共管理、公共服務、公共安全“一建三公”的四方力量，同時將派出所、綜合執(zhí)法隊、市場監(jiān)管所等管理和執(zhí)法力量，與街鎮(zhèn)黨建辦、管理辦、自治辦等職能科室以及社區(qū)黨群服務中心、事務受理服務中心、城運中心、衛(wèi)生服務中心等黨群、行政服務力量在片區(qū)深度融合。“N”是指多元協(xié)同治理主體，包括圍墻內(nèi)外區(qū)域單位、“兩代表一委員”、黨組織、社區(qū)工作者、志愿者、物業(yè)、業(yè)委會、社會組織等。在片區(qū)黨委領導下，構建“處級領導包保、機關干部下沉、條線部門支撐、區(qū)域單位共建、多元力量參與”的治理組織架構。

三是治理要素資源的重組。片區(qū)治理改變了過去“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的單一化、分散化治理方式，轉變?yōu)榻y(tǒng)籌各方力量的一種全要素、系統(tǒng)式治理。片區(qū)作為整合各方治理力量的平臺和載體，建立了“片區(qū)吹哨、條塊報到”的屬地主導型管理體系。由片區(qū)長牽頭，定期召集職能部門、社區(qū)黨組織、“三架馬車”及居民代表等商議片區(qū)發(fā)展和治理的重點工作，形成“每周議事會、月度協(xié)調(diào)會、季度大走訪”。圍繞片區(qū)發(fā)展的整體性規(guī)劃，以清單式管理的方式統(tǒng)籌力量、協(xié)調(diào)分工、明確責任，形成以任務為導向的一致性行動計劃，做到問題和資源的精準匹配。為了更好地發(fā)揮“條支持塊”的機制，區(qū)委將條線部門在片區(qū)工作中的作用發(fā)揮，作為條線部門考核的重要依據(jù)，強化條線工作的塊上評價。同時，充分整合區(qū)、街鎮(zhèn)的管理和執(zhí)法力量，依托街鎮(zhèn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”城運平臺，健全聯(lián)治聯(lián)管機制，建立問題清單銷項管理，形成“發(fā)現(xiàn)—解決—反饋”扁平化處置模式。

四是治理主體的多元協(xié)同。片區(qū)治理構建并持續(xù)完善了黨建引領的社會動員體系，努力打造人人有責、人人盡責、人人享有的片區(qū)治理共同體。片區(qū)如何更好地激活社會力量是社會治理可持續(xù)發(fā)展的關鍵。片區(qū)治理充分發(fā)揮片區(qū)黨委的組織引領功能，推動在職黨員、“兩代表一委員”、群團骨干、退役軍人等力量常態(tài)化到社區(qū)黨群服務中心報到，協(xié)助做好矛盾糾紛化解、困難群眾幫扶等工作。積極引導樓組長、社區(qū)能人、達人等力量擔任片區(qū)志愿者，鼓勵引導市場主體、社會組織、新社會階層等群體參與片區(qū)治理。同時，依托“雙報到、雙報告”的工作機制，推動區(qū)級黨政機關、企事業(yè)單位黨組織與片區(qū)的日常聯(lián)絡和結對共建，推動黨員干部深入片區(qū)、定點聯(lián)系。在應急狀態(tài)下，實現(xiàn)黨員干部第一時間到聯(lián)系片區(qū)報到，充實一線工作力量。

三、推進片區(qū)治理創(chuàng)新發(fā)展的實踐進路

片區(qū)治理立足基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求，旨在構建一個更高效、更便捷、更實用的基層治理模式。片區(qū)治理要從項目化、運動式的治理走向一種長效常態(tài)化機制，形成可復制可推廣的經(jīng)驗，可以從以下幾個方面繼續(xù)深入。

（一）探索黨建引領片區(qū)發(fā)展工作機制。片區(qū)作為一個基層治理單元，既是治理資源下沉和治理要素整合的載體，又是集中力量解決老百姓急難愁盼問題的平臺。黨建引領是黨組織領導各方力量完成片區(qū)各項任務的根本保證，片區(qū)黨委作為領導主體要發(fā)揮好統(tǒng)攬片區(qū)發(fā)展全局和統(tǒng)籌各方治理力量的作用，探索與片區(qū)治理相適應的黨建工作機制。首先，片區(qū)黨建要始終發(fā)揮政治引領、組織引領和行動引領的功能，堅持系統(tǒng)治理，加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局和整體性推進，推動各種治理資源要素在片區(qū)聚合，統(tǒng)籌橫向、縱向上的條塊關系，構建上下聯(lián)動、縱橫貫通的片區(qū)協(xié)同治理工作機制，形成多維度、全覆蓋的片區(qū)黨建和片區(qū)治理復合工作體系。其次，針對老百姓急難愁盼問題，片區(qū)要建立與居民之間服務供需對接的統(tǒng)一“端口”，以項目化方式重新整合治理要素，推進以治理重心下移和端口前置為特征的組織再造和流程再造，讓“百姓圍著政府跑”真正變?yōu)椤罢畤傩辙D”。

（二）推進片區(qū)一體化融合發(fā)展。片區(qū)治理關鍵是要在片區(qū)層面形成“共建共治共享”的社會治理共同體，片區(qū)是由不同的城市要素組成，包含生產(chǎn)、生活的各種形態(tài)、業(yè)態(tài)和文態(tài)。片區(qū)發(fā)展要統(tǒng)籌片區(qū)內(nèi)各主體的利益關系，統(tǒng)籌發(fā)展、生活和治理三大目標，推動產(chǎn)、城、人在片區(qū)融合，建設宜居、宜業(yè)、宜商、宜游的高品質(zhì)片區(qū)。首先，要發(fā)揮好協(xié)商民主，不斷健全片區(qū)共商共建的制度性創(chuàng)新和機制性保障，尤其是充分激活片區(qū)社會資源和力量，不斷放大區(qū)位經(jīng)濟、社會資源優(yōu)勢，將資源優(yōu)勢轉化為治理效能。其次，以空間規(guī)劃逐步打破隔閡，連通人心。在物理空間上可結合片區(qū)實際創(chuàng)造有利于社區(qū)、園區(qū)、商圈等各功能區(qū)融通交往的外部條件，如在空間邊界上規(guī)劃步道、公園、公共會客廳等，取代圍墻等物理“硬”隔閡，探索構建片區(qū)主體之間相互依賴、相互融合、相互賦能的關系網(wǎng)絡。再次，以文化建設強化片區(qū)的內(nèi)聚力，充分挖掘片區(qū)內(nèi)的文化要素和資源，通過特色文化標識、文化符號等不斷塑造片區(qū)共同的價值，強化片區(qū)主體的歸屬感和認同感。

（三）聚焦治理機制范式的創(chuàng)新。片區(qū)治理是為了更好地回應當前基層治理的復雜性和艱巨性難題，不是傳統(tǒng)治理方式在片區(qū)上的運用，而是一種治理理念和范式的創(chuàng)新。片區(qū)治理創(chuàng)新首先是理念創(chuàng)新，片區(qū)必須立足當前新型社會格局，立足基層治理現(xiàn)代化的要求，不僅滿足于對過去治理經(jīng)驗的修補和完善，而是以全新的理念打破當前制約基層治理的藩籬，探索面向未來的基層治理新機制、新模式。其次是機制創(chuàng)新，片區(qū)治理的關鍵是突破行政化壁壘，聚焦片區(qū)工作的“條塊協(xié)同”工作機制，以“扁平化”為導向在組織架構、平臺建設、工作流程、考核監(jiān)督等方面爭取有所突破。再次是技術創(chuàng)新，利用街鎮(zhèn)城運平臺不斷開發(fā)集成適用基層公共管理和公共服務的場景功能，做到“小事不出社區(qū)”，前臺接單立辦，“大事不出片區(qū)”，提交后臺辦結。

（四）打造片區(qū)功能性樞紐平臺。當前，老舊小區(qū)改造、“15分鐘社區(qū)生活圈”、舊住房加裝電梯等民生項目是上海市街鎮(zhèn)著力推動的民生項目，如何利用好片區(qū)這一載體為民生項目推進注入新的動能，需要進一步明確片區(qū)功能定位、理清思路方法，從而為高質(zhì)量開展相關工作提供依據(jù)和支撐。片區(qū)范圍的劃分遵循了地域、人口、居委等因素，天然形成了城市公共資源配置的最優(yōu)區(qū)域，向上整合資源和力量，向下對接項目和服務，片區(qū)在功能上應突出整合對接的“樞紐”。首先，在公共服務上，片區(qū)應定位為政府、社會和市場多方力量參與的多層次公共服務體系的平臺，與社區(qū)中政府主導的基本性、托底性公共服務相互補充，共同構成基層公共服務的二級供應體系，打造“社區(qū)+片區(qū)”的基本公共服務“雙圈”。其次，在基層治理上，片區(qū)應通過專業(yè)機構和社會力量的引入，構建“政社合作”的平臺，通過片區(qū)營造等方式，助推社區(qū)的有機更新和可持續(xù)發(fā)展，增強各主體在基層治理中的參與感與獲得感，營造自治共治的良好氛圍。

作者系中共上海市徐匯區(qū)委黨校講師

（責任編輯：周紫檀）