黨工委制：黨委派出機(jī)關(guān)的歷史演進(jìn)、組織特性及其當(dāng)代形態(tài)

沈大偉 李威利

[摘? 要]通過選擇最合適的組織形式來構(gòu)建一套完備的組織體系和組織制度，是百年以來黨的組織建設(shè)中的一項重要經(jīng)驗(yàn)。派出機(jī)關(guān)是黨的組織體系和國家治理體系中的一種重要組織形式，在黨的組織體系中采用黨工委的形式。黨工委制是在長期革命斗爭和政權(quán)建設(shè)的探索中逐漸形成的，在不同歷史時期均發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，黨工委主要有四種形態(tài)，分別是機(jī)關(guān)工委、大口黨委、地區(qū)性工委及功能區(qū)工委。黨工委制在國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中具有三重契合性，即派出機(jī)關(guān)的組織特性契合了權(quán)力關(guān)系的待調(diào)適性、基層社會的非均衡性和改革探索的不確定性。

[關(guān)鍵詞]黨工委；派出機(jī)關(guān)；組織體系建設(shè)；國家治理現(xiàn)代化

[中圖分類號]? D262? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]? A? ? ? ?[文章編號]? 1009-928X（2023）04-0080-08

黨的組織體系建設(shè)是黨的建設(shè)的重要內(nèi)容，由各種類型的組織形式按照一定的層級結(jié)構(gòu)和組織制度組合而成。對不同組織形式進(jìn)行類型化，并形成各自相對固定的組織規(guī)范和運(yùn)行機(jī)制，是組織體系走向成熟的重要標(biāo)志。同時，組織體系的堅強(qiáng)有力和有效運(yùn)行也要求在其中的每個部分都配備適當(dāng)?shù)慕M織形式，并因時因地調(diào)整其職能定位。因此，特定組織形式的形成與演變，既是考察百年以來黨的建設(shè)的歷史與經(jīng)驗(yàn)的重要視角，也是考察中國特色社會主義制度和國家治理現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程的重要視角。

一、黨的工作機(jī)關(guān)的一種重要組織形式

就組織性質(zhì)而言，黨工委是黨委的派出機(jī)關(guān)，是黨的工作機(jī)關(guān)中的一種重要的組織形式。《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》規(guī)定，黨的工作機(jī)關(guān)主要包括辦公機(jī)構(gòu)、職能部門、辦事機(jī)構(gòu)和派出機(jī)關(guān)等4種類型，其中，派出機(jī)關(guān)是“黨委為加強(qiáng)對特定領(lǐng)域、行業(yè)、系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)而派出的工作機(jī)關(guān)，根據(jù)有關(guān)規(guī)定代表黨委領(lǐng)導(dǎo)該領(lǐng)域、行業(yè)、系統(tǒng)的工作”。如今，黨委派出機(jī)關(guān)采用工作委員會的形式，即黨工委，它不僅廣泛存在于黨的組織體系中，而且也是一種獨(dú)特的組織形式。

黨工委作為一種組織形式的獨(dú)特性主要表現(xiàn)在以下3個方面；第一，黨工委是該領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，代表黨委直接領(lǐng)導(dǎo)本領(lǐng)域的具體工作，這就不同于其他只負(fù)責(zé)某一專項工作的工作機(jī)關(guān)。第二，黨工委具有一套主要由專職成員構(gòu)成的領(lǐng)導(dǎo)班子和一套相對完備的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)體系，這不同于主要成員為兼職、一般僅設(shè)有辦事機(jī)構(gòu)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。第三，黨工委可以承接下級黨組織的組織隸屬關(guān)系，這既不同于其他類型的工作機(jī)關(guān)，也不同于單純作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的黨組。因此，黨工委盡管在組織性質(zhì)上屬于黨委工作機(jī)關(guān)，不同于由各級黨委構(gòu)成的黨的主干組織，但在實(shí)際工作中，它類似于一級黨的組織，起著“類黨委”的功能。

不僅是在黨的組織體系中，由于中國國家治理體系是以黨的組織體系為中軸而建立和運(yùn)轉(zhuǎn)的，因而派出機(jī)關(guān)這一組織形式還伴隨黨的組織體系嵌入到國家治理體系中。特別是在國家政權(quán)體系中，同一層級的黨組織和政權(quán)組織一般采用同樣的組織形式并行設(shè)立。如今，派出機(jī)關(guān)廣泛存在于黨的組織體系和國家治理體系中，僅在黨的組織體系中，派出機(jī)關(guān)主要包括機(jī)關(guān)工委、大口黨委、地區(qū)性工委（包括地委、縣區(qū)工委、街道黨工委等）以及功能區(qū)（包括新區(qū)、園區(qū)、開發(fā)區(qū)等）工委這4種形態(tài)。事實(shí)上，在建黨初期尤其是革命斗爭中，派出機(jī)關(guān)最初只是一種臨時性、過渡性組織設(shè)置，而如今，派出機(jī)關(guān)這一組織形式不僅保留下來，而且成為形式固定、運(yùn)行規(guī)范的一種基礎(chǔ)性組織形式，由此形成的黨工委制也成為黨的一種重要組織制度。那么，為什么在中國特色社會主義制度走向定型的今天，在黨和國家組織體系中的特定部分仍然選用派出機(jī)關(guān)的組織形式？這成為本文關(guān)注的核心問題。

現(xiàn)有關(guān)于派出機(jī)關(guān)的研究，基本都是基于其具體類型的分類研究，由于不同分類的派出機(jī)關(guān)涉及不同的場景，分類研究更能深入地討論各自場景下的具體問題。這些分類研究根據(jù)研究主題的不同，大致可以歸納為3類。一是關(guān)于機(jī)構(gòu)改革和建制調(diào)整的研究。例如，徐勇專門討論了農(nóng)稅改革和城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)和鎮(zhèn)政權(quán)形式的差異性，主張鎮(zhèn)保留一級政府并探索實(shí)行鎮(zhèn)級自治，同時農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)則應(yīng)改變?yōu)榭h級政府下派的鄉(xiāng)公所。再比如，宋明爽等人對現(xiàn)有“鎮(zhèn)改街道”研究進(jìn)行了綜述，提出要進(jìn)一步推動“鎮(zhèn)改街道”動力機(jī)制研究、績效研究以及目標(biāo)指向與實(shí)際效果的研究。二是黨的建設(shè)研究，即針對不同形態(tài)的黨工委討論如何加強(qiáng)和創(chuàng)新相應(yīng)領(lǐng)域黨的建設(shè)，包括機(jī)關(guān)黨建、園區(qū)黨建、城市基層黨建等。例如馮小敏對上海城市基層黨建工作的各個發(fā)展階段進(jìn)行了回溯，其中就涉及街道黨工委的發(fā)展演變及其在推進(jìn)區(qū)域化黨建、資源配置下沉、條塊結(jié)合深度融合等方面的重要作用。三是相應(yīng)領(lǐng)域的治理現(xiàn)代化研究，包括涉及派出機(jī)關(guān)的職能配置優(yōu)化和工作機(jī)制創(chuàng)新等。例如，彭勃等人在對城市基層治理方式轉(zhuǎn)變的研究中指出，隨著街道逐漸取消招商引資職能，基層政府中的行政包干制逐漸演變?yōu)槎档字卫?。再比如，高恩新在對開發(fā)區(qū)社會治理的研究中指出，開發(fā)區(qū)與行政區(qū)管理體制的治權(quán)沖突成為影響開發(fā)區(qū)社會治理效能的主要因素，由此提出政府權(quán)力配置基層化、權(quán)責(zé)配置清單化、管理服務(wù)平臺化的建議。

除了分類研究，也有一些研究直接以整體的派出機(jī)關(guān)（或派出機(jī)構(gòu)）為研究對象。例如，謝海軍的研究指出，派出機(jī)構(gòu)糅合了科層制的規(guī)范性與委托代理的靈活性，呈現(xiàn)出一種混合型的組織形態(tài)，承擔(dān)了中央的監(jiān)督調(diào)控機(jī)制和地方的靈活管理機(jī)制。王建芹等人的研究討論了派出機(jī)構(gòu)的法律地位，指出派出機(jī)構(gòu)在設(shè)置、職能、管理以及監(jiān)督方面都存在不少問題，需要通過立法加強(qiáng)對其法律規(guī)制。無論是分類研究還是整體性研究，都從不同側(cè)面關(guān)注到了派出機(jī)關(guān)的組織特性，但現(xiàn)有研究尚缺少對派出機(jī)關(guān)的形成、特點(diǎn)及其組織優(yōu)勢的系統(tǒng)性分析，缺少以黨的組織建設(shè)史為基礎(chǔ)，從派出機(jī)關(guān)的組織特性入手，探討其在黨的組織體系和國家治理體系中的內(nèi)在契合性的研究。

因此，本文將首先梳理黨的派出機(jī)關(guān)以及由此形成的黨工委制的發(fā)展歷史，從歷史經(jīng)驗(yàn)中歸納黨工委制的組織特性和組織優(yōu)勢。同時，本文將通過當(dāng)前黨工委這一組織形式的4種具體形態(tài)，分析其在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的契合性，以黨工委制為切入點(diǎn)，對于深入理解黨的組織建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)、中國特色社會主義制度優(yōu)勢以及國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展邏輯，都具有重要意義。

二、黨的派出機(jī)關(guān)的創(chuàng)設(shè)與

黨工委制的形成

黨工委制是在適應(yīng)革命斗爭和新政權(quán)建設(shè)的中心工作中創(chuàng)設(shè)和完善的。其間，艱苦的革命斗爭、不斷變化的革命形勢、相對薄弱的革命力量以及對政權(quán)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的探索等都成為派出機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)的歷史背景，并在黨工委制的形成過程中留下了深深印記。

建黨之初，由于各地黨組織較為分散，當(dāng)時中央局（中央執(zhí)委會）同志也分駐各地領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)?shù)毓ぷ?。在此基礎(chǔ)上，黨開始探索建立常設(shè)性的組織來領(lǐng)導(dǎo)各地工作。1924年12月，中央設(shè)立“享有全權(quán)”的中共中央委員會北方局（簡稱北方局）。北方局可以“根據(jù)中央的指示，在北方采取種種組織和宣傳方面的步驟”，“可以決定一切較小的、不太重要的、無須等待中央同意的問題，并對之負(fù)責(zé)”。中央派出機(jī)關(guān)的設(shè)立通過組織化的方式將分駐各地的領(lǐng)導(dǎo)同志與當(dāng)?shù)叵鄬Ψ稚⒌狞h組織結(jié)合起來，能夠有效加強(qiáng)中央對各地黨組織和革命工作的領(lǐng)導(dǎo)，中央設(shè)立派出機(jī)關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)某一地區(qū)工作的做法此后得以延續(xù)。

大革命失敗后，黨在各地的組織遭到嚴(yán)重破壞。為了適應(yīng)白色恐怖下的斗爭形勢，八七會議后，中央派出許多干部到各地指導(dǎo)工作，恢復(fù)、重建和整頓黨的各級組織。這一時期的派出機(jī)關(guān)主要有兩種形式。一是中央派出的地方局。黨在1928年和1930年兩次設(shè)立北方局、長江局和南方局，分別領(lǐng)導(dǎo)北方、長江沿岸和南方的革命斗爭和黨的組織。二是暫代各級地方黨組織的工委。這一時期，由于黨的地方各級組織一再遭到破壞，當(dāng)正式組織無法組建時，黨通過設(shè)立工委，使得派往當(dāng)?shù)氐母刹咳匀荒芤越M織化的方式領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)?shù)毓ぷ?。地方工委的設(shè)立，一方面架起了“個人—工委—正式組織”的組織建設(shè)路徑，既能使新組織得以有序創(chuàng)建，也使被破壞的組織能夠堅持斗爭并盡快恢復(fù)，黨工委制對于組織建設(shè)的重要意義是在這一時期嚴(yán)酷的革命斗爭中體現(xiàn)出來的；另一方面，工委的設(shè)立能在保留層級結(jié)構(gòu)的同時靈活應(yīng)對隨時變化的革命形勢，這一組織優(yōu)勢也逐漸凸顯，使派出機(jī)關(guān)開始成為應(yīng)對復(fù)雜形勢時一種可選的組織形式。

抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期，針對黨的地方組織分布在邊區(qū)、敵后根據(jù)地、國統(tǒng)區(qū)和淪陷區(qū)的不同特點(diǎn)，黨的組織建設(shè)逐漸形成了在邊區(qū)和有條件的敵后根據(jù)地建立正式組織、通過派出機(jī)關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國統(tǒng)區(qū)和淪陷區(qū)黨組織的模式。例如，黨在國統(tǒng)區(qū)和淪陷區(qū)的派出機(jī)關(guān)設(shè)置隨著戰(zhàn)爭和解放區(qū)形勢的變化以及黨的戰(zhàn)略布局而調(diào)整。1937年8月洛川會議后，中央決定設(shè)立長江沿岸委員會，后改設(shè)長江局，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)南方各省黨的工作。黨的六屆六中全會確定敵后抗戰(zhàn)總的戰(zhàn)略部署是“鞏固華北，發(fā)展華中”。為此，全會決定撤銷長江局，設(shè)立南方局、中原局和東南局。1940年9月，中央成立中共中央敵后城市工作委員會，領(lǐng)導(dǎo)淪陷區(qū)黨的工作，為第二條戰(zhàn)線的興起作組織準(zhǔn)備。在長期的戰(zhàn)爭和革命斗爭中，黨工委制的運(yùn)用不僅加強(qiáng)了中央對各地工作的領(lǐng)導(dǎo)，使黨組織能在復(fù)雜斗爭環(huán)境下不斷發(fā)展；同時，派出機(jī)關(guān)一般由中央或上級黨組織領(lǐng)導(dǎo)同志以及當(dāng)?shù)剀婈狀I(lǐng)導(dǎo)同志負(fù)責(zé)，這同樣是通過黨工委制架起了領(lǐng)導(dǎo)干部與實(shí)體性黨組織的連接。

新中國成立前夕，由華北地區(qū)的派出機(jī)關(guān)合并組成地區(qū)性政權(quán)，其黨政軍關(guān)系和機(jī)構(gòu)設(shè)置成為后來全國性政權(quán)的雛形。1948年5月，中央決定：將晉察冀和晉冀魯豫兩個解放區(qū)合并為華北解放區(qū)，晉察冀和晉冀魯豫兩個中央局合并為華北中央局，晉察冀和晉冀魯豫兩個軍區(qū)合并為華北軍區(qū)，成立華北聯(lián)合行政委員會。華北地區(qū)的建制探索不僅確立了黨政組織并行設(shè)置這一政權(quán)建設(shè)的基本模式，同時也確立了新中國成立初期由各地區(qū)中央局和分局領(lǐng)導(dǎo)各大區(qū)工作的體制，而中央政府和各大區(qū)行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置在很大程度上也沿用了華北的體例。此后，派出機(jī)關(guān)的發(fā)展沿革主要體現(xiàn)了黨對政權(quán)建制的探索，表現(xiàn)在：一是對層級結(jié)構(gòu)的調(diào)整。如前述的大區(qū)設(shè)置，在1954年撤銷后，大區(qū)制曾在1961年短暫恢復(fù)，最終大區(qū)層級還是被撤銷，各省級地方黨組織直接隸屬于中央。二是根據(jù)職能定位選擇最合適的組織類型，例如街道黨工委—辦事處體制的確立。起初，黨在城市基層曾經(jīng)嘗試建立過街政府、街公所、“警政合一”模式等不同政權(quán)形式，直到1954年全國人大常委會制定《城市街道辦事處組織條例》，街道一級采用派出機(jī)關(guān)的政權(quán)組織形式才被確定下來。在黨組織方面，起初街道層面設(shè)立的一直是黨委，直到改革開放后才改設(shè)黨工委，最終確立了現(xiàn)在的街道黨工委—辦事處體制。

總之，黨工委制是在長期革命斗爭和政權(quán)建設(shè)的探索中逐漸形成的，在創(chuàng)建黨的地方組織、領(lǐng)導(dǎo)國統(tǒng)區(qū)的革命斗爭、探索新政權(quán)建設(shè)等工作中發(fā)揮了重要作用。由于派出機(jī)關(guān)的設(shè)立和調(diào)整比較靈活方便，能夠快速適應(yīng)不斷變化的革命形勢，因此逐漸成為一種重要的組織形式。

三、靈活性與集中性：派出機(jī)關(guān)的

組織特性與黨工委制的制度優(yōu)勢

派出機(jī)關(guān)和黨工委制是在長期革命斗爭和建制探索中形成并逐漸固定下來的。新中國成立以后，黨工委開始成為黨的組織體系的重要部分。相比于以黨委為代表的正式主干組織，工委有著靈活性和集中性兩個方面的特點(diǎn)。

黨工委首先具有組織上的靈活性特征，主要表現(xiàn)在以下3個方面：

一是組織設(shè)立、調(diào)整與撤銷的靈活性。派出機(jī)關(guān)作為黨委工作機(jī)關(guān)，其設(shè)立和調(diào)整按照工作機(jī)關(guān)的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，一般由本級黨委討論決定后，報上級黨委審批，可以相對靈活地按照工作需要調(diào)整；而一級黨委的設(shè)立和調(diào)整則按照黨的地方組織或基層組織的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，程序上更為復(fù)雜，且原則上需符合黨員人數(shù)等要求。

二是領(lǐng)導(dǎo)班子配備的靈活性。工委領(lǐng)導(dǎo)班子采用委任制而非選任制，由委派機(jī)關(guān)直接任命，可以根據(jù)工作需要調(diào)整，且工委領(lǐng)導(dǎo)班子成員的組織關(guān)系可以不在工委的下級組織內(nèi)。黨委領(lǐng)導(dǎo)班子則實(shí)行任期制，盡管屆期內(nèi)也可以根據(jù)工作需要調(diào)整，但換屆需要由黨員大會或黨員代表大會選舉產(chǎn)生；同時，領(lǐng)導(dǎo)班子成員除特別規(guī)定外，其組織關(guān)系必須在本級黨委下屬的組織內(nèi)。

三是職能調(diào)整的靈活性。不同于一級黨委和政府的法定職能，派出機(jī)關(guān)的職能由委派機(jī)關(guān)授予，其具體權(quán)限以及與所屬黨組織的關(guān)系可以根據(jù)工作需要由委派機(jī)關(guān)或上級黨組織相對靈活地調(diào)整。一級黨委和政府則不同，不僅其職能和職權(quán)由相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)明確規(guī)定，對其管理權(quán)限的調(diào)整也往往需要通過修改相關(guān)法律法規(guī)的方式實(shí)現(xiàn)，上級黨委和政府只有在得到特別授權(quán)的情況下才能調(diào)整下級黨委和政府的法定職能。職能調(diào)整的靈活性也延伸到其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立和調(diào)整中，派出機(jī)關(guān)可以根據(jù)職能調(diào)整和工作需要更靈活地設(shè)立和調(diào)整其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而一級黨委和政府的職能部門的調(diào)整則需要根據(jù)機(jī)構(gòu)改革的統(tǒng)一部署，通過法定程序完成。

黨工委還具有領(lǐng)導(dǎo)功能的集中性特征，也主要表現(xiàn)在3個方面：

一是委派機(jī)關(guān)通過設(shè)立黨工委，在保持原有行政層級的同時，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力和資源的向上集聚，并加強(qiáng)對該領(lǐng)域工作的領(lǐng)導(dǎo)。如前所述，法律和黨內(nèi)法規(guī)都規(guī)定了地方黨委和政府的法定分權(quán)，《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》還特別規(guī)定：“黨的地方委員會應(yīng)當(dāng)支持和保證下級黨組織依法依規(guī)正常履職。凡屬下級黨組織職責(zé)范圍內(nèi)的事項，如無特殊情況，應(yīng)當(dāng)由下級黨組織處理?！钡h工委和相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)沒有法定的分權(quán)和分稅，而是更多地根據(jù)具體工作授予任務(wù)型事權(quán)和項目制財權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)了權(quán)力和資源向上集中。同時，委派機(jī)關(guān)與派出機(jī)關(guān)的關(guān)系也不同于上下級黨委和政府的關(guān)系。委派機(jī)關(guān)與派出機(jī)關(guān)的聯(lián)系較之同一層級的下級黨政組織要更為緊密，更強(qiáng)調(diào)黨對該領(lǐng)域或地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)。與辦公廳、組織部、宣傳部等其他重要工作機(jī)關(guān)類似，工委主要領(lǐng)導(dǎo)也往往由黨委領(lǐng)導(dǎo)同志（如黨委常委）兼任，這又進(jìn)一步強(qiáng)化了黨委通過工委對該領(lǐng)域工作的領(lǐng)導(dǎo)。

二是黨工委的領(lǐng)導(dǎo)班子不經(jīng)選舉產(chǎn)生，對下級黨組織實(shí)現(xiàn)集中領(lǐng)導(dǎo)。這意味著，無論下級黨組織有怎樣的結(jié)構(gòu)性分布差異，都不會改變工委領(lǐng)導(dǎo)班子的組成。類似的，地區(qū)性行政派出機(jī)關(guān)相較于一級政府，其領(lǐng)導(dǎo)班子由委派機(jī)關(guān)任命而非由同級人大選舉產(chǎn)生，同級人大工委成員同樣由上級人大常委會任命，不受選舉因素影響；行政派出機(jī)關(guān)同樣在轄區(qū)內(nèi)履行政府職能，并領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)下轄的政府或群眾自治組織。

三是決策過程的集中性。黨工委的決策過程按照黨的工作機(jī)關(guān)的相關(guān)規(guī)定，主要采用委員會會議和書記辦公會議的形式進(jìn)行，向上級黨委報告工作并受其監(jiān)督。這不同于地方黨委和基層黨委的工作受全委會或代表大會的監(jiān)督，重大決策需經(jīng)全委會通過；相應(yīng)的，地方政府需向同級人大報告工作并受其監(jiān)督，財政預(yù)算需經(jīng)同級人大批準(zhǔn)。因此，相較于一級黨委和政府，派出機(jī)關(guān)在本領(lǐng)域和本地區(qū)工作中的決策權(quán)更加集中。

雖然，相較于黨委，派出機(jī)關(guān)性質(zhì)的黨工委往往存在制度規(guī)范不完善、工作權(quán)限和治理資源等配置不足。但正是基于派出機(jī)關(guān)的靈活性和集中性的組織特性，黨工委制具有在復(fù)雜條件下加強(qiáng)黨對本領(lǐng)域工作的領(lǐng)導(dǎo)、根據(jù)工作需要及時自我調(diào)適并始終提供堅強(qiáng)組織保證的制度優(yōu)勢。這正是派出機(jī)關(guān)至今仍然是一種重要組織形式并發(fā)揮重要作用的原因。一方面，黨和國家的組織體系和制度體系的形成和完善是一個漸進(jìn)改革、逐步定型的過程，需要不斷應(yīng)對新形勢、新問題，并進(jìn)行相應(yīng)的改革與調(diào)適。另一方面，在現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)也在不斷轉(zhuǎn)型發(fā)展，這就需要借助黨工委制的制度優(yōu)勢來探索黨的組織形態(tài)創(chuàng)新，從而不斷重塑政黨、國家和社會之間的有機(jī)互動關(guān)系。于是，在改革與制度化的動態(tài)平衡中，工委制就具有了以特定形式在特定領(lǐng)域長期存在的空間與合理性。

四、黨工委的四種實(shí)踐形態(tài)

以黨工委形式存在的黨的派出機(jī)關(guān)廣泛存在于黨的組織體系和國家治理體系中，具體表現(xiàn)為4種形式：機(jī)關(guān)工委、大口黨委、地區(qū)性工委（包括地委、縣區(qū)工委、街道黨工委等）以及功能區(qū)工委（包括新區(qū)、園區(qū)、開發(fā)區(qū)等的黨工委）。

（一）機(jī)關(guān)工委。黨的中央組織和地方組織都設(shè)有機(jī)關(guān)工委，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)黨建工作。《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》規(guī)定：“黨的機(jī)關(guān)工作委員會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)所屬機(jī)關(guān)黨的工作，指導(dǎo)督促各單位黨組（黨委）落實(shí)機(jī)關(guān)黨建主體責(zé)任。”同時，機(jī)關(guān)工委承接本級黨政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)和各群團(tuán)組織機(jī)關(guān)的全部機(jī)關(guān)黨組織，各單位的機(jī)關(guān)黨組織（包括其直屬單位黨組織）接受本單位黨組（黨委）的工作領(lǐng)導(dǎo)，但組織隸屬關(guān)系都隸屬于機(jī)關(guān)工委。通過工作領(lǐng)導(dǎo)和組織隸屬關(guān)系相分離，黨委在確保分工負(fù)責(zé)和行政專業(yè)化的同時，加強(qiáng)了對本級黨政職能部門的領(lǐng)導(dǎo)，并通過加強(qiáng)機(jī)關(guān)黨建工作確保黨委的決策部署和各項具體工作都能在各單位、各部門中得到貫徹落實(shí)。同時，各單位的機(jī)關(guān)黨組織盡管具體業(yè)務(wù)工作不同，但性質(zhì)上同屬于機(jī)關(guān)黨建工作類型，更適宜由機(jī)關(guān)工委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在這種形態(tài)中，工委發(fā)揮了協(xié)調(diào)本級黨委與各職能部門關(guān)系的作用。

（二）大口黨委。在新中國成立之初，黨就建立了歸口管理制度。各級地方黨委普遍采用對政府工作分口領(lǐng)導(dǎo)方式，把政府工作按性質(zhì)劃分為若干“口”，由同級黨委的常委或分管書記分別負(fù)責(zé)。大口黨委就是在歸口管理的基礎(chǔ)上建立的，以上海為例，上海市委在新中國成立之初就設(shè)立了若干大口黨委，代表市委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)該領(lǐng)域工作；經(jīng)過歷次組織調(diào)整，上海市委除機(jī)關(guān)工委外，另設(shè)有經(jīng)濟(jì)和信息化、金融、城鄉(xiāng)建設(shè)和交通、科技、教育和衛(wèi)生等5個大口黨委。

大口黨委首先發(fā)揮對本領(lǐng)域工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的作用，同時，由于其所屬黨組織以及由其指導(dǎo)工作的單位涵蓋不同類型和不同層級，而大口黨委需要充分發(fā)揮黨的組織優(yōu)勢，將黨政群和央地之間的各方面力量匯聚起來，協(xié)調(diào)推進(jìn)本領(lǐng)域工作。更為重要的是，大口黨委承接了大量中央駐地方單位的黨組織，這些單位同樣是在工作領(lǐng)導(dǎo)和組織隸屬關(guān)系相分離的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了組織隸屬關(guān)系和日常黨建工作的屬地化管理。因此，大口黨委所屬黨組織往往大小規(guī)模各異，但無論所屬黨組織的規(guī)模和層級如何，都隸屬于大口黨委之下。因此，大口黨委的另一項作用是協(xié)調(diào)中央駐地方單位與所在地的關(guān)系，進(jìn)而成為協(xié)調(diào)央地關(guān)系的一種組織機(jī)制。同時，中央駐地方單位黨組織的屬地化管理，使其必須參與到地方黨委統(tǒng)一部署的當(dāng)?shù)攸h建工作中，更有利于融入當(dāng)?shù)攸h建工作體系。

（三）地區(qū)性工委。地區(qū)性工委包括目前已經(jīng)很少保留的地委、縣區(qū)工委以及城市基層普遍設(shè)立的街道黨工委；相應(yīng)的，同級政府也會對應(yīng)設(shè)置地區(qū)行政公署、區(qū)公所和街道辦事處。就街道黨工委而言，既領(lǐng)導(dǎo)街道經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各項工作，也領(lǐng)導(dǎo)街道黨建工作。街道黨工委所屬的黨組織主要包括3類；一是街道本部機(jī)關(guān)和直屬單位黨組織；二是社區(qū)黨委，包括居民區(qū)黨組織和組織關(guān)系隸屬于社區(qū)黨委的“兩新”黨組織；三是組織關(guān)系隸屬于街道的駐街道單位黨組織以及組織關(guān)系直接隸屬于街道的“兩新”黨組織。同時，在街道黨工委的推動下，各基層黨組織之間還會根據(jù)基層治理的實(shí)際需要形成黨建聯(lián)建、區(qū)域化黨建平臺等工作機(jī)制。街道黨工委正是通過充分發(fā)揮黨的組織優(yōu)勢，充分整合各方力量，促成多元共治，實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)城市基層治理。

由于街道轄區(qū)的范圍是根據(jù)行政管理的需要劃定的，駐街單位和“兩新”組織在各街道之間的分布具有較大的隨機(jī)性和偶然性。因此，較之大口黨委所屬的黨組織，街道黨工委所屬的黨組織的性質(zhì)更加復(fù)雜，規(guī)模更不均衡，此時，工委制的制度優(yōu)勢就更加凸顯出來。這些所屬黨組織無論組織性質(zhì)和組織規(guī)模，都隸屬于街道黨工委，而街道領(lǐng)導(dǎo)班子采用委任制而非選任制，就能有效避免基層黨組織的結(jié)構(gòu)性特征對領(lǐng)導(dǎo)班子的影響，也使黨工委能夠更加超然地協(xié)調(diào)各方利益訴求，從而使其決策更能代表轄區(qū)的整體利益。同時，區(qū)委、區(qū)政府可以根據(jù)城市社會轉(zhuǎn)型和基層治理的實(shí)際需要，靈活調(diào)整街道的職能定位以及街道黨工委和辦事處的具體權(quán)限，并進(jìn)而調(diào)整基層治理的工作機(jī)制，這也是各地歷次街道體制改革的主要內(nèi)容。街道建制采用派出機(jī)關(guān)形式，其靈活性也更有利于在街道體制改革的過程中，實(shí)現(xiàn)政府職能在層級間的合理配置，以及機(jī)構(gòu)設(shè)置的相應(yīng)調(diào)整。

（四）功能區(qū)工委。功能區(qū)包括新區(qū)、工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等，通常采用黨工委—管委會模式。功能區(qū)黨工委—管委會的設(shè)立，可以在不改變現(xiàn)有行政區(qū)劃的情況下，在新劃定的功能區(qū)地域范圍內(nèi)推進(jìn)功能區(qū)建設(shè)；同時，功能區(qū)黨工委和管委會也能在不改變現(xiàn)有黨政職能部門設(shè)置的情況下，根據(jù)功能區(qū)建設(shè)的需要靈活地賦予其相應(yīng)的職能、權(quán)限和特殊政策，保證其統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)功能區(qū)各項工作，集中履行職能。

由于各功能區(qū)的目標(biāo)定位和建設(shè)規(guī)劃各不相同，功能區(qū)黨工委和管委會的職能與組織結(jié)構(gòu)也各不相同。除了功能區(qū)建設(shè)所需的專門性事權(quán)和行政管理權(quán)限外，功能區(qū)黨工委和管委會還會被賦予更多公共管理和公共服務(wù)職能，甚至有的功能區(qū)可以直接下轄街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）。此外，有的功能區(qū)由于是在原有功能區(qū)基礎(chǔ)上疊加組建的，其內(nèi)部會嵌套其他功能區(qū)。對此，派出機(jī)關(guān)的靈活性更能適應(yīng)這種相對復(fù)雜的職權(quán)配置和組織結(jié)構(gòu)。同時，功能區(qū)黨工委也能根據(jù)工作需要領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)相關(guān)黨組織，整合各方力量推進(jìn)功能區(qū)建設(shè)。

功能區(qū)的設(shè)立不僅是城市發(fā)展的需要，同時也具有改革試驗(yàn)的意義，其中不僅包括自由貿(mào)易等經(jīng)貿(mào)政策的試點(diǎn)，也包括行政管理和社會治理等方面的改革試點(diǎn)。黨工委制恰恰適應(yīng)了在復(fù)雜條件下推進(jìn)改革的需要，可以在功能區(qū)建設(shè)和改革試點(diǎn)過程中及時調(diào)整職能、機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制，精準(zhǔn)給予職權(quán)、資源和政策支持。但與此同時，黨工委—管委會模式也并非沒有缺點(diǎn)，其靈活性在實(shí)踐中也會導(dǎo)致缺乏規(guī)范性的問題。因此，創(chuàng)新性與規(guī)范性的平衡是功能區(qū)建設(shè)中必須予以兼顧的。

五、黨工委制在國家治理體系中的

三重契合性

經(jīng)過改革開放40多年探索，中國特色社會主義制度已經(jīng)進(jìn)入逐漸定型階段，這也意味著黨的組織體系和國家治理體系也在走向定型。顯然，當(dāng)前改革和發(fā)展的形勢與黨工委制初創(chuàng)時期的情況相比，已經(jīng)大不相同，但派出機(jī)關(guān)和黨工委制在今天仍然以特定的形式廣泛存在。經(jīng)過不同時期的改革，派出機(jī)關(guān)的組織形式和黨工委制的沿用早已不是作為實(shí)體化之下、虛體化之上的一種權(quán)宜之計或路徑依賴，而是其組織特性和制度優(yōu)勢在權(quán)力關(guān)系的調(diào)適中，在適應(yīng)社會結(jié)構(gòu)的不斷變化中，在改革與制度化的動態(tài)平衡中，具有獨(dú)特的契合性。

首先，黨工委制契合了權(quán)力關(guān)系的待調(diào)適性。國家治理現(xiàn)代化首先要求在黨和國家的科層制組織結(jié)構(gòu)中，實(shí)現(xiàn)權(quán)力和職能配置的規(guī)范化、合理化，而這種配置合理化是在各方權(quán)力關(guān)系的不斷調(diào)適中實(shí)現(xiàn)的，包括本級黨委和政府與職能部門之間、上級與下級之間、條塊之間的權(quán)力關(guān)系都需要在改革和發(fā)展中不斷調(diào)適。一方面，在一個超大規(guī)模國家中，集權(quán)與分權(quán)、控制力和有效治理之間的平衡始終是權(quán)力關(guān)系調(diào)適中最為核心的考量。另一方面，單位體制的影響使得各權(quán)力主體在權(quán)力關(guān)系調(diào)適中都有維護(hù)部門利益的傾向。可以說，權(quán)力關(guān)系的調(diào)適是一個復(fù)雜的過程，而相對定型的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)正是這一復(fù)雜調(diào)適過程的產(chǎn)物。

黨工委制的制度優(yōu)勢契合了權(quán)力關(guān)系調(diào)適的復(fù)雜性。黨工委既可以承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)職能，又可以承接黨組織，還能隨時靈活調(diào)整，是調(diào)節(jié)組織間關(guān)系和職能的重要依托。一方面，相較于由各級黨委構(gòu)成的主干組織，黨工委（包括黨組）的設(shè)立，以及分部分級的干部管理體制的確立，實(shí)現(xiàn)了工作領(lǐng)導(dǎo)、組織隸屬和干部管理權(quán)限三者在一定范圍內(nèi)相分離，其靈活性的特點(diǎn)使得各單位之間權(quán)力關(guān)系的調(diào)適更趨精細(xì)化，更易于在控制力和有效治理之間以及在各權(quán)力主體之間達(dá)成平衡。另一方面，相較于正式的科層制組織結(jié)構(gòu)，黨工委制更能加強(qiáng)委派機(jī)關(guān)對該領(lǐng)域工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，其集中性的特點(diǎn)不同于科層制結(jié)構(gòu)的分權(quán)性特點(diǎn)，即按部門法定分工和逐級法定分權(quán)。于是，派出機(jī)關(guān)與一級黨委和政府就構(gòu)成了在權(quán)力配置的集中與分散的不同考量下對組織形式的不同選擇。

其次，黨工委制契合了基層社會的非均衡性。隨著單位體制的解體，基于行政區(qū)劃的屬地化管理成為基層社會管理的基礎(chǔ)性模式；但人口和生產(chǎn)要素在空間上的流動和組合是以市場邏輯為主導(dǎo)的，因此，在基層行政區(qū)劃中，社會結(jié)構(gòu)的非均衡性特征就顯現(xiàn)出來，這一點(diǎn)在城市基層社會尤為明顯。集聚性是城市社會的最基本特征，但這種集聚注重的是市域范圍的均衡，而到街道一級，經(jīng)濟(jì)社會組織形態(tài)在規(guī)模和性質(zhì)上很可能是非均衡的。以黨組織為例，許多體量巨大的非公企業(yè)黨組織都隸屬在當(dāng)?shù)氐慕值傈h工委，這將直接改變黨工委所屬黨組織的結(jié)構(gòu)性特征。但單純的規(guī)模數(shù)量并不能充分反映基層社會和各方主體真實(shí)的利益訴求，非均衡結(jié)構(gòu)也不利于基層社會自發(fā)形成真正兼顧各方的整體利益。因此，在城市基層社會，采用選舉制產(chǎn)生的基層黨委和政府反而難以保證對基層整體利益的代表性，街道黨工委和辦事處的委任制形式更適應(yīng)城市基層社會的這種非均衡性特點(diǎn)?；邳h工委制，區(qū)級黨委和政府能夠獨(dú)立于非均衡性社會結(jié)構(gòu)配備街道黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，而街道黨工委和辦事處也能夠相對獨(dú)立于社會利益結(jié)構(gòu)之上開展工作。與城市不同，農(nóng)村基層社會的非均衡性特征并不顯著，這正是城市和農(nóng)村在街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)這同一行政層級上采用了不同的建制形式的重要原因，同時也是在城市化進(jìn)程中大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)改設(shè)街道的重要原因之一。類似的，大口黨委和功能區(qū)黨工委所屬的黨組織同樣可能存在非均衡結(jié)構(gòu)的情況，而設(shè)立工委則能統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)這些規(guī)模不同、性質(zhì)各異的黨組織，并整合形成一體化的黨建工作體系。

最后，黨工委制契合了改革探索的不確定性。在黨領(lǐng)導(dǎo)的改革開放進(jìn)程中，不僅要面對改革的不確定性，還要在復(fù)雜條件和新興領(lǐng)域中推進(jìn)黨建工作。黨工委制為此提供了一種穩(wěn)健而又富有彈性的改革框架，它以實(shí)體化的組織結(jié)構(gòu)嵌入黨和國家整體的層級結(jié)構(gòu)中，既能根據(jù)推進(jìn)改革的需要靈活調(diào)整職能和權(quán)限，也能根據(jù)需要領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)下級黨組織，并協(xié)調(diào)與相關(guān)各單位的關(guān)系。正是因?yàn)楦母锾剿骶哂胁淮_定性，且不同時期同一領(lǐng)域的改革舉措也存在明顯差異，因此，在街道體制改革和功能區(qū)建設(shè)的過程中，常常會出現(xiàn)派出機(jī)關(guān)職能和權(quán)限的反復(fù)調(diào)適。隨著改革的深入和經(jīng)驗(yàn)的積累，派出機(jī)關(guān)的職能和權(quán)限也逐漸規(guī)范化，但更為重要的是，黨工委制的基本框架得以制度化，從而成為領(lǐng)導(dǎo)并保障改革穩(wěn)步推進(jìn)的有效組織制度。

六、結(jié)論

黨的組織體系是在革命、建設(shè)和改革不同時期的淬煉中發(fā)展完善的，其中一個顯著的特點(diǎn)就在于充分發(fā)揮各種組織形式的優(yōu)勢，并將它們以合理的方式組合起來。派出機(jī)關(guān)在建黨之初就已出現(xiàn)，在領(lǐng)導(dǎo)各地革命斗爭、恢復(fù)屢遭破壞的各地黨組織等方面發(fā)揮了重要作用。新中國成立后，派出機(jī)關(guān)又嵌入國家政權(quán)體系中，現(xiàn)在，派出機(jī)關(guān)仍然是黨的組織體系和國家治理體系中的一種重要的組織形式。

派出機(jī)關(guān)具有靈活性和集中性的組織特性；相應(yīng)的，黨工委制具有在復(fù)雜條件下加強(qiáng)黨對本領(lǐng)域工作的領(lǐng)導(dǎo)、根據(jù)工作需要及時自我調(diào)適并始終提供堅強(qiáng)組織保證的制度優(yōu)勢。正是因?yàn)辄h工委制契合了權(quán)力關(guān)系的待調(diào)適性、基層社會的非均衡性和改革探索的不確定性，其才能在中國特色社會主義制度走向定型的今天，仍然能以4種特定形態(tài)存在，包括機(jī)關(guān)工委、大口黨委、地區(qū)性工委和功能區(qū)工委，它們都在各自領(lǐng)域中發(fā)揮著不可替代的作用。黨工委制的形成與發(fā)展是理解黨的組織建設(shè)的一個切入點(diǎn)，它證明，通過選擇最合適的組織形式來構(gòu)建完備的組織體系和組織制度，是百年以來黨的組織建設(shè)的一項重要經(jīng)驗(yàn)。

作者沈大偉系復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生，上海市青少年研究中心科研人員；李威利系復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授、黨建理論研究基地執(zhí)行主任

（責(zé)任編輯：沈? 陽）