試析國(guó)家治理現(xiàn)代化與政府公共危機(jī)管理能力建設(shè)

吳麗寧?オ?

摘要：目前我國(guó)的政府公共危機(jī)管理存在危機(jī)管理主體單一、社會(huì)力量參與不足、危機(jī)意識(shí)薄弱、危機(jī)防范和處理能力不足、條塊分割、法律體系不健全等問(wèn)題。在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，可以通過(guò)實(shí)現(xiàn)治理主體多元化、提高行政效率、協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)組織、促進(jìn)法治化與制度化等多方面來(lái)提升我國(guó)政府的公共危機(jī)管理能力。

關(guān)鍵詞：國(guó)家治理現(xiàn)代化；危機(jī)管理；能力建設(shè)

一、我國(guó)政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)管理的現(xiàn)狀

（一）危機(jī)管理主體單一，社會(huì)力量參與不夠

現(xiàn)代政府管理模式強(qiáng)調(diào)管理主體多元化、方式民主、過(guò)程協(xié)作，但目前我國(guó)處于 “強(qiáng)政府，弱社會(huì)”的狀態(tài)，政府習(xí)慣于包攬一切事務(wù)。當(dāng)公共危機(jī)爆發(fā)時(shí)，政府部門(mén)總覽全局，全面安排相關(guān)事項(xiàng)，非政府組織社區(qū)公民等完全處于被安排的狀態(tài)，兩者缺乏溝通交流與有效合作。多年來(lái)，受“官本位”思想的影響，政府在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)處于絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)的地位，其他的非政府組織只能處于支配的地位，聽(tīng)從政府的安排。于是公民習(xí)慣于充當(dāng)被施救者或是旁觀者的角色，缺乏責(zé)任心和主人翁精神，造成一個(gè)弱小的公民社會(huì)，無(wú)形中也削弱政府處理危機(jī)的能力。同時(shí)我國(guó)的公民社會(huì)還處于搖籃時(shí)期，各類民間組織發(fā)展緩慢，自治能力不強(qiáng)，難以達(dá)到真正的善治。

（二）公共危機(jī)意識(shí)薄弱，危機(jī)防范和處理能力不足

現(xiàn)階段我國(guó)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，評(píng)價(jià)政府政績(jī)主要通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定的表現(xiàn)，致使政府片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)忽視了經(jīng)濟(jì)背后的潛在危機(jī)。當(dāng)重大危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，政府的第一反應(yīng)就是封鎖消息和淡化處理。2003年的SARS事件就是最好的例證，政府為了避免引起恐慌和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，而控制危機(jī)信息，隱瞞危機(jī)實(shí)情，導(dǎo)致危機(jī)進(jìn)一步惡化。當(dāng)時(shí)廣東省政府為了避免引起民眾恐慌并沒(méi)有向全國(guó)尤其是臨近香港地區(qū)通報(bào)疫情訊息，錯(cuò)失了危機(jī)的最佳應(yīng)對(duì)時(shí)間。這無(wú)疑是對(duì)公共利益的漠視，沒(méi)有將公民的生命財(cái)產(chǎn)安全放在第一位。其次，政府缺乏強(qiáng)烈的危機(jī)意識(shí)，事前預(yù)防工作不足。2008年的南方冰災(zāi)，天氣預(yù)報(bào)發(fā)布的信息不準(zhǔn)確，沒(méi)有起到預(yù)警作用。當(dāng)預(yù)測(cè)到可能會(huì)發(fā)生冰災(zāi)時(shí)，沒(méi)有將冰災(zāi)可能造成的嚴(yán)重后果傳達(dá)給民眾，錯(cuò)失做好充分應(yīng)對(duì)措施的機(jī)會(huì)。

（三）公共危機(jī)管理制度的缺失與政府組織的分散

公共危機(jī)雖然具有突發(fā)性，但是通過(guò)科學(xué)的方法技能，對(duì)危機(jī)來(lái)臨前的各種征兆進(jìn)行預(yù)測(cè)，盡早應(yīng)對(duì)。目前我國(guó)的預(yù)防預(yù)警機(jī)制尚處于起步階段，例如在地震災(zāi)害預(yù)測(cè)方面雖然已有地震預(yù)測(cè)儀、將RFID嵌入建筑物等災(zāi)害預(yù)測(cè)方式，但卻仍未能滿足災(zāi)前準(zhǔn)確及時(shí)預(yù)警，減少損失的現(xiàn)實(shí)需求。另外，我國(guó)物資保障制度缺失。截至2013年，我國(guó)已建立18個(gè)中央救災(zāi)貯備庫(kù)，基本上覆蓋了全國(guó)的多災(zāi)地區(qū)。但實(shí)際情況是部分地區(qū)的救援物資儲(chǔ)備庫(kù)存在種類不多，數(shù)量少的問(wèn)題。

我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體系職能劃分不清晰，各部門(mén)間銜接配合不足。面對(duì)公共危機(jī)事件時(shí)，往往由中央政府對(duì)各部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和分配工作。基層政府在處理危機(jī)事件時(shí)，往往需要層層上報(bào)情況，等待上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)來(lái)決策處理，行政效率低下。另外，政府公共危機(jī)的橫向管理分散，各個(gè)部門(mén)所管轄領(lǐng)域不同，管理體系割裂，沒(méi)有一個(gè)綜合的應(yīng)急協(xié)調(diào)指揮中心和危機(jī)管理體系。綜合性危機(jī)爆發(fā)時(shí)，各種應(yīng)急管理資源難以有效地協(xié)調(diào)，往往錯(cuò)過(guò)最佳救援時(shí)間。

（四）政府公共危機(jī)管理法制建設(shè)不完善

在現(xiàn)代法治社會(huì)，人民通過(guò)憲法授權(quán)政府管理社會(huì)公共事務(wù)，依法行政。目前政府公共危機(jī)管理法制建設(shè)的問(wèn)題首先是缺乏綜合性的緊急狀態(tài)法。我國(guó)政府公共危機(jī)管理的立法比較分散，大多是單行法，僅適用于一種緊急狀態(tài)。當(dāng)公共危機(jī)產(chǎn)生的原因較復(fù)雜時(shí)，政府就需要綜合性的應(yīng)急狀態(tài)法。其次，公共危機(jī)管理法律規(guī)范內(nèi)容存在缺失。針對(duì)某一特定危機(jī)領(lǐng)域存在立法空白的問(wèn)題，可能會(huì)出現(xiàn)在緊急狀態(tài)下無(wú)法可依的問(wèn)題，如《戒嚴(yán)法》只是適合于國(guó)內(nèi)發(fā)生的極度動(dòng)亂、暴動(dòng)或騷亂的群體性事件，而不適合一些小規(guī)模的民眾性群體事件。

二、國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

國(guó)家治理具體體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。第一，國(guó)家治理的主體不是單一的，而是多元的，除了政府，還包含其他的非政府組織、非盈利組織、企業(yè)組織、社區(qū)、公民個(gè)人等。第二，國(guó)家治理具有強(qiáng)制性，但更趨于協(xié)商性。第三，治理的手段除了依賴于法律，還包括各種非強(qiáng)制性的協(xié)議。第四，治理的方式可以是自上而下的命令傳達(dá)，但更多的是平行的溝通。第五，治理的范圍不單是政府權(quán)力涉及的領(lǐng)域，應(yīng)該是以公共領(lǐng)域?yàn)榻缦薜姆秶?guó)家治理的理想目標(biāo)是善治，即使公共利益最大化的社會(huì)過(guò)程，其本質(zhì)特征在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎的關(guān)系。

國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)的安排?，F(xiàn)代化的國(guó)家治理體系具有5個(gè)主要特征：權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化、民主、法治、效率與協(xié)調(diào)?，F(xiàn)代化的國(guó)家治理體系需要跟上時(shí)代發(fā)展的腳步，通過(guò)改革創(chuàng)新現(xiàn)行的機(jī)制，完善法律法規(guī)，促使各項(xiàng)制度逐漸科學(xué)化，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理規(guī)范化、程序化、法制化。

三、國(guó)家治理現(xiàn)代化視野下的政府公共危機(jī)管理能力建設(shè)

（一）變單一的管理主體為多元的治理主體，鼓勵(lì)社會(huì)力量的參與

國(guó)家應(yīng)把非政府組織、社區(qū)、非營(yíng)利組織、媒體組織等社會(huì)力量納入治理的行列中，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、多元參與、分工協(xié)作的公共危機(jī)管理體系。政府應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)力量的參與，給予多元主體改革與創(chuàng)新的能力，同時(shí)規(guī)范多元主體的行動(dòng)邊界。首先，政府應(yīng)提高非政府組織（NGO）的社會(huì)影響力，將NGO參與公共危機(jī)管理納入到法制化建設(shè)中來(lái)，讓其在行動(dòng)時(shí)有法可依。NGO可以利用其資源在社會(huì)的不同領(lǐng)域、不同階層，宣傳公共危機(jī)，增強(qiáng)公眾的危機(jī)防范意識(shí)。其次，政府的觀點(diǎn)、立場(chǎng)往往是通過(guò)媒體傳達(dá)，媒體對(duì)公共危機(jī)事件，受害者、政府的行為以及社會(huì)的行為應(yīng)進(jìn)行及時(shí)、客觀的全方位報(bào)道，引導(dǎo)社會(huì)輿論，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

（二）改善公共危機(jī)管理機(jī)制和架構(gòu)公共危機(jī)協(xié)調(diào)組織機(jī)制

建立和完善全國(guó)統(tǒng)一的預(yù)警系統(tǒng)是完善我國(guó)政府公共危機(jī)體制極為重要的內(nèi)容。對(duì)于各種危害，特別是海嘯、地震等的預(yù)報(bào)和預(yù)警目前還是個(gè)難題。例如應(yīng)對(duì)地震，應(yīng)重視專家隊(duì)伍的力量，以國(guó)家地震局為核心，協(xié)調(diào)國(guó)土資源局、國(guó)家測(cè)繪局、民政部、中科院、教育部等部門(mén)，整合這些部門(mén)在抗震救災(zāi)中的優(yōu)勢(shì)資源，充分發(fā)揮分散在不同部門(mén)的專家力量。物質(zhì)保障制度的完善對(duì)改善公共危機(jī)管理也極為重要，應(yīng)盡快落實(shí)公共財(cái)政應(yīng)急機(jī)制建設(shè)，物質(zhì)調(diào)配網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和應(yīng)急物資保障機(jī)制建設(shè)。另外，政府還應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)體系進(jìn)行改革。具體是建立危機(jī)管理常態(tài)化協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)各部門(mén)的危機(jī)管理工作。中央統(tǒng)一安排公共危機(jī)處理的相關(guān)事宜，避免各職能部門(mén)的權(quán)力交叉與沖突，地方設(shè)立隸屬于中央常態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。其次是建立有效的輿論溝通和利益訴求機(jī)制，構(gòu)建區(qū)域網(wǎng)絡(luò)化的危機(jī)信息管理系統(tǒng)，依托國(guó)家電子政務(wù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息的雙向傳遞，有利于公眾對(duì)政府公共危機(jī)管理的監(jiān)督。

（三）完善公共危機(jī)管理法制化建設(shè)

首先，目前關(guān)于公共危機(jī)應(yīng)急管理的法律法規(guī)的制定較分散且不健全，急需完善有關(guān)公共危機(jī)管理的相關(guān)法律法規(guī)。政府應(yīng)制定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法，作為我國(guó)危機(jī)管理的綱領(lǐng)性法律文件和制度框架，把各種危機(jī)管理都納入到統(tǒng)一的程序和制度中來(lái)，而不是分散管理。另外，在建立緊急狀態(tài)法的基礎(chǔ)上，可以對(duì)一些不合時(shí)宜，不符合形勢(shì)需要的法律法規(guī)進(jìn)行修改；將一些在具體實(shí)踐中發(fā)揮有效作用的應(yīng)急措施或規(guī)范性文件上升為法律法規(guī)，提高其效力；對(duì)于一些在立法上還存在空白的突發(fā)事件領(lǐng)域，盡快建立相應(yīng)的法律法規(guī)加以規(guī)范。其次是規(guī)范政府在危機(jī)狀態(tài)下的行使權(quán)。通過(guò)危機(jī)狀態(tài)法和其他相關(guān)的法律來(lái)明確政府緊急權(quán)力的范圍和邊界、明確政府的職責(zé)、確定政府行使緊急權(quán)力的條件，程序和目的，防止其濫用權(quán)力。在緊急狀態(tài)法中，還需明確在緊急狀態(tài)時(shí)期，公民的私權(quán)利受到侵犯時(shí)獲取救濟(jì)的途徑，使公民的合法權(quán)益受到保障。

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（作者單位：中共廣東省委黨校研究生部，廣東 廣州 510053）