行政公益訴訟中“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定的實(shí)質(zhì)回歸及其展開

劉本榮

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；不依法履行職責(zé)；行政不作為；行為標(biāo)準(zhǔn)；結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)

《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）第25條第4款中行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定是行政公益訴訟實(shí)踐的核心問題，這一實(shí)踐問題又關(guān)系著行政公益訴訟制度的目的、價(jià)值、功能的實(shí)現(xiàn)，以及檢察權(quán)介入行政權(quán)的限度、公益訴訟與私益訴訟的差異等復(fù)雜理論問題。我國行政公益訴訟制度建構(gòu)以來，“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)一直是實(shí)務(wù)界、理論界關(guān)注的重點(diǎn)。實(shí)務(wù)界在實(shí)踐中提出了“三要件說”，學(xué)術(shù)界形成了“行為標(biāo)準(zhǔn)”“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”“復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)”等觀點(diǎn)。2021年6月最高檢發(fā)布的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《公益訴訟辦案規(guī)則》）確立了“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定規(guī)則。梳理有關(guān)“行為——結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”的學(xué)術(shù)爭(zhēng)論不難發(fā)現(xiàn)，受制于私益行政訴訟行政行為合法性審查原則的習(xí)慣性思維，這一論爭(zhēng)普遍沒有重視作為行政公益訴訟起訴條件的“不依法履行職責(zé)”與私益訴訟存在的實(shí)質(zhì)性差異，也即：《行政訴訟法》第25條第4款中的“不依法履行職責(zé)”并非指單一的行為，行政公益訴訟對(duì)“不依法履行職責(zé)”的審查并非單純的行政不作為行為合法性審查，而是對(duì)行為要件、結(jié)果要件、因果關(guān)系等多構(gòu)成要件的審查?；貧w這一法規(guī)范本義及邏輯基點(diǎn)，我們才能深入追問并探究行政公益訴訟的特殊性、依職權(quán)行政不作為侵害公益的特殊性對(duì)“不依法履行職責(zé)”構(gòu)成要件的實(shí)質(zhì)意蘊(yùn)和內(nèi)在規(guī)制，才能真正發(fā)現(xiàn)并回答“行為標(biāo)準(zhǔn)”“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”等觀點(diǎn)爭(zhēng)議背后的深層次問題。

一、“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定的“行為——結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”之學(xué)術(shù)論爭(zhēng)

一般認(rèn)為，行為標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)行政行為本身的審查，以行政機(jī)關(guān)是否全面履行法定職責(zé)為最終標(biāo)準(zhǔn)，而認(rèn)定是否“全面”的核心是“窮盡說”，即窮盡行政手段或行政措施：結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)是審查行政行為的效果，以行政機(jī)關(guān)是否消除公益侵害狀態(tài)為最終標(biāo)準(zhǔn)。行為標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的最核心差異是：當(dāng)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)根據(jù)檢察建議全面履行了職責(zé)但是公益受侵害狀態(tài)仍未完全消除，是否構(gòu)成“不依法履行職責(zé)”？從結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)來看，此種情形屬于“不依法履行職責(zé)”：而從行為標(biāo)準(zhǔn)來看，這屬于已“依法履行職責(zé)”。許多學(xué)者通過實(shí)證研究認(rèn)為，司法實(shí)務(wù)中傾向“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)說”認(rèn)定。

主張行為標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)認(rèn)為：（1）行為標(biāo)準(zhǔn)是行政訴訟行政行為合法性審查的要求。《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第25條規(guī)定的五種類型判決體現(xiàn)的是對(duì)行政訴訟合法性審查原則的堅(jiān)持，遵循的是行政行為的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，而且，行政公益訴訟的“依法履行職責(zé)”應(yīng)當(dāng)是依法糾正行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為，而判斷有無依法糾正自然也應(yīng)適用行為標(biāo)準(zhǔn)。（2）行為標(biāo)準(zhǔn)是職權(quán)法定的要求。行政機(jī)關(guān)只能行使法律授予的職權(quán)，只能采取法定的手段，必須按照法定的程序行使權(quán)力，不能為了追求公共利益保護(hù)的效果而要求行政機(jī)關(guān)違法行政。（3）行為標(biāo)準(zhǔn)還是客觀條件限制的要求。行政機(jī)關(guān)積極行使職權(quán)到徹底消除公益受侵害狀態(tài)之間必然有一個(gè)過程，必然受到自然條件等的限制。

主張單純的結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)較少，但一些所謂“行為+結(jié)果”標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)實(shí)質(zhì)上是結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。例如，有觀點(diǎn)認(rèn)為，“當(dāng)二者不完全契合時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格堅(jiān)持結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)或?qū)嵸|(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”，“判斷行政機(jī)關(guān)是否充分履行法定職責(zé)的結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)是，國家和社會(huì)公共利益仍然處于受侵害狀態(tài)或者處于受侵害的潛在威脅狀態(tài)”。又如，“但是客觀的公共利益損害仍然存在，這就要從結(jié)果要件反推不作為成立……結(jié)果要件可以分為程度上的未充分作為以及效果上的未確保作為”。這些實(shí)際都是典型的結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)榻Y(jié)果成為最終的判斷尺度。

大多數(shù)觀點(diǎn)主張行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)，但具體有差異。主張復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)的主要理由是：（1）行為標(biāo)準(zhǔn)難以滿足行政公益訴訟促進(jìn)國家治理、保護(hù)公共利益的制度期待。行為標(biāo)準(zhǔn)突出行為與法律規(guī)定的契合度，對(duì)立法依賴度較高，在缺乏法律規(guī)范或法律規(guī)范不明確、明顯不適宜的情況下，行政主體會(huì)選擇消極方式應(yīng)對(duì)。（2）單純結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)不可取。結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)忽視了行政機(jī)關(guān)履職的客觀困難和合理阻卻因素。結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)與公益保護(hù)目標(biāo)連結(jié)，在實(shí)踐中容易造成公益保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)等于行政機(jī)關(guān)全面履行作為義務(wù)，公益保護(hù)目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)等于行政機(jī)關(guān)未能全面履行作為義務(wù)。（3）行政公益訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)依法履職應(yīng)當(dāng)比一般行政訴訟采用更高的審查標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)已在訴前程序階段行使了事實(shí)調(diào)查、法律適用的首次判斷權(quán)；等等。

毋庸置疑，有關(guān)“行為——結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”的學(xué)術(shù)爭(zhēng)論較多觸及行政公益訴訟“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定的一些理論難點(diǎn)、實(shí)踐難題。例如，其一，“全過程履職”中的“不依法履職”判斷的時(shí)間段、基準(zhǔn)時(shí)問題?！靶姓^程”標(biāo)準(zhǔn)將法定職責(zé)的履行視為一系列連續(xù)的監(jiān)管行為，行政機(jī)關(guān)在任何一個(gè)環(huán)節(jié)的失職而導(dǎo)致公益受損，都可能構(gòu)成“不履行法定職責(zé)”：“后果主義”標(biāo)準(zhǔn)的核心判斷要素是行政違法行為是否停止這一事實(shí)結(jié)果。張旭勇認(rèn)為，不應(yīng)當(dāng)將行政機(jī)關(guān)作出處理決定之后沒有依法督促履行、依法強(qiáng)制執(zhí)行或者申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行等執(zhí)行環(huán)節(jié)的履職納入“不依法履行職責(zé)”：等等。其二，吉林省德惠市朝陽鄉(xiāng)政府一案鮮明地反映了利用政府資金組織實(shí)施垃圾污染治理這種非行政執(zhí)法性履職是否屬于“監(jiān)督管理職責(zé)”這一問題?！吧鷳B(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)”有規(guī)范主義、功能主義兩種解釋路徑，諸多案例則是基于功能主義的便宜考量。應(yīng)當(dāng)區(qū)分支配型不履行法定職責(zé)與管理型不履行法定職責(zé)，分別采取不同的司法裁判路徑，不宜“選擇”僅有柔性管理職權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為唯一被告。從實(shí)定法中“監(jiān)督管理”的用語看，既有抽象行政行為也有具體行政行為，既有法律行為也有事實(shí)行為，既有行政強(qiáng)制也有行政指導(dǎo)，“監(jiān)督管理職責(zé)”應(yīng)既包括實(shí)質(zhì)行政，也包括準(zhǔn)立法、準(zhǔn)司法。其三，履職行為與效果之間的必然差異問題。履職行為能否實(shí)現(xiàn)消除公益侵害的期待效果必然受多方面影響，將回復(fù)期完全等同于整改期的實(shí)踐做法受到較廣泛的否定評(píng)價(jià)。崔瑜認(rèn)為，行政公益訴訟判令在一定期限內(nèi)履行職責(zé)面臨挑戰(zhàn)，不能完全套用一般行政訴訟的履行判決，應(yīng)根據(jù)監(jiān)督依法行政和保護(hù)公益這兩項(xiàng)客觀訴訟目的進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。張亮認(rèn)為，效果上未確保的履職不簡(jiǎn)單等同于公益受到侵害，還要考量與履職原因無直接關(guān)聯(lián)、成本收益是否極不合理、行政機(jī)關(guān)意志以外等情況。張力、黃琦認(rèn)為，關(guān)鍵要看公益是否得到有效保護(hù)，環(huán)境公益是否得到有效保護(hù)應(yīng)當(dāng)以是否達(dá)到行政執(zhí)法的專業(yè)性規(guī)范為標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)案件具體情況和行政履職性質(zhì)進(jìn)行類型化認(rèn)定。其四，“不依法履行職責(zé)”的合理阻卻及如何看待“能作為”、主觀過錯(cuò)問題。行政機(jī)關(guān)對(duì)公益侵害結(jié)果是否具有預(yù)見可能性、避免發(fā)生可能性、公權(quán)發(fā)動(dòng)期待可能性是行政不作為之“能作為”、行政履職行為是否有責(zé)的重要考慮因素。危險(xiǎn)防止型行政不作為的司法審查，應(yīng)當(dāng)從主體要素、主觀要素、行為與結(jié)果的復(fù)合要素及因果關(guān)系四個(gè)方面進(jìn)行，即“適格主體→明知而漠視→能為而不為→擴(kuò)大損害”，對(duì)主觀要素“明知而漠視”的審查必不可少。許多學(xué)者強(qiáng)調(diào)要結(jié)合主觀、客觀兩方面認(rèn)定“不依法履行職責(zé)”。

二、《公益訴訟辦案規(guī)則》確立的“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

（一）規(guī)定了作為起訴條件的“不依法履行職責(zé)”的構(gòu)成要件

根據(jù)《公益訴訟辦案規(guī)則》第81條，《行政訴訟法》第25條第4款“不依法履行職責(zé)”的起訴要件有：（1）行政機(jī)關(guān)（主體要件）；（2）經(jīng)檢察建議督促（程序要件）；（3）行政機(jī)關(guān)仍然沒有依法履行職責(zé)（行為要件）；（4）公益處于受侵害狀態(tài)（結(jié)果要件）；（5）行政機(jī)關(guān)沒有依法履行職責(zé)與公益處于受侵害狀態(tài)存在關(guān)聯(lián)關(guān)系（因果關(guān)系要件）。因果關(guān)系要件屬于隱含要件，隱含在上下文字義之間，也可以說體現(xiàn)在對(duì)行為要件、結(jié)果要件的要求之中。結(jié)果要件的更精準(zhǔn)表述應(yīng)當(dāng)是“公益仍沒有得到有效保護(hù)”，因?yàn)椤豆嬖V訟辦案規(guī)則》第74條已經(jīng)將“公益已經(jīng)得到有效保護(hù)”規(guī)定為終結(jié)審查情形。由此，第81條中的“國家利益或者社會(huì)公共利益處于受侵害狀態(tài)”應(yīng)理解為公益仍沒有得到有效保護(hù)，而不能理解為公益侵害狀態(tài)仍沒有消除，二者有很大差異。上述起訴條件中，行為要件、結(jié)果要件、因果關(guān)系要件是“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定的實(shí)體要件、實(shí)質(zhì)要件。

（二）規(guī)定了終結(jié)審查情形，反向界定了“不依法履行職責(zé)”之“依法履行職責(zé)”

《公益訴訟辦案規(guī)則》第74條表明：其一，“情形之一”意味著，行政機(jī)關(guān)履職的行為、結(jié)果這兩種要件中的任何一要件成立，均應(yīng)終結(jié)審查。即：行政機(jī)關(guān)依法全面履職或者公益已經(jīng)得到有效保護(hù)均應(yīng)理解為已經(jīng)“依法履行職責(zé)”：也即：即使行政機(jī)關(guān)仍未全面履行法定職責(zé)，但是公益已經(jīng)得到有效保護(hù)，或者行政機(jī)關(guān)已經(jīng)依法全面履行職責(zé)，但是公益仍未得到有效保護(hù)，均不應(yīng)當(dāng)視為“不依法履行職責(zé)”，而均應(yīng)終結(jié)審查。其二，終結(jié)審查對(duì)行政履職行為的要求是已經(jīng)“全面”依法履職，而非“窮盡”履職：對(duì)行政履職行為之結(jié)果的要求是公益已經(jīng)得到“有效保護(hù)”，而非公益侵害狀態(tài)的“完全消除”。

（三）細(xì)化了“不依法履行職責(zé)”中“不履行”的行為形態(tài)

《公益訴訟辦案規(guī)則》第82條規(guī)定了“不依法履行職責(zé)”中“不履行”的七種情形，這是我國司法解釋首次對(duì)行政不作為行為的形態(tài)作出較全面的細(xì)化規(guī)定，明顯超越了《最高人民法院關(guān)于適用（中華人民共和國行政訴訟法）的解釋》第91條規(guī)定的“違法拒絕履行或者無正當(dāng)理由逾期不予答復(fù)”兩種情形，體現(xiàn)了對(duì)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的理論研究成果的充分吸納。綜合考慮《公益訴訟辦案規(guī)則》第68條有關(guān)應(yīng)當(dāng)立案情形的規(guī)定，“不依法履行職責(zé)”的“不履行”行為形態(tài)分為以下幾類：（1）未采取或未有效采取整改措施，包括第82條第1項(xiàng)、第3項(xiàng)中“雖然按期回復(fù)，但未采取整改措施”，第4項(xiàng)，以及第68條第3項(xiàng)“不依法履行法院裁定的強(qiáng)制執(zhí)行職責(zé)”的情形。（2）未實(shí)質(zhì)性執(zhí)行整改措施，即第82條第2項(xiàng)。（3）部分采取整改措施，即第82條第3項(xiàng)中“采取部分整改措施”的情形。（4）未及時(shí)履行職責(zé)，包括第82條第5項(xiàng)，以及第68條1項(xiàng)“怠于強(qiáng)制執(zhí)行或怠于申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行”的情形。（5）整改措施違法，即第82條第6項(xiàng)。（6）其他情形，包括第82條第7項(xiàng)，以及第68條第4項(xiàng)中“其他行政強(qiáng)制執(zhí)行中不作為”的情形。

另外，還規(guī)定了中止審查情形，肯定了“不依法履行職責(zé)”之合法阻卻?！豆嬖V訟辦案規(guī)則》第78條表明，客觀原因或行政機(jī)關(guān)非主觀過錯(cuò)事由依法可以構(gòu)成行政機(jī)關(guān)履職行為的合法阻卻。該規(guī)定肯定的事由以及體現(xiàn)的精神，也為“不依法履行職責(zé)”行為要件構(gòu)成中的“能作為”要件要素的判斷提供了重要指引。

三、“不依法履行職責(zé)”的法規(guī)范本義及其構(gòu)成要件的實(shí)質(zhì)意蘊(yùn)

（一）是單一的行為要件，還是包括行為、結(jié)果、因果關(guān)系等多個(gè)要件

將“不依法履行職責(zé)”視為包括行為、結(jié)果等在內(nèi)的多要件進(jìn)行判斷，還是將其視為單一的行為進(jìn)行判斷，必然會(huì)得出關(guān)于認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的不同結(jié)論。有關(guān)“行為——結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”的討論基本上都是將“不依法履行職責(zé)”作為單一的行為對(duì)待。絕大多數(shù)討論基于已形成學(xué)術(shù)共識(shí)的行政不作為之“有作為義務(wù)——能作為——未作為”的要件構(gòu)成框架，并針對(duì)這一框架的“未作為”或“不履行”部分，提出并討論行為標(biāo)準(zhǔn)或結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。由此提出并爭(zhēng)議的問題是：判斷“有作為義務(wù)——能作為——未作為”之“未作為”或“不履行”，到底是從行政履職行為本身來認(rèn)定“未作為”，還是應(yīng)當(dāng)或者同時(shí)應(yīng)當(dāng)從行政履職行為的結(jié)果或效果來認(rèn)定“未作為”？如果是前一“未作為”認(rèn)定思路，可以通過將具有哪些作為義務(wù)與實(shí)際如何作為兩方面進(jìn)行對(duì)比判斷，并不需要考慮履職行為是否實(shí)現(xiàn)了履職目標(biāo)或有何種其他效果（行為標(biāo)準(zhǔn)）；而如果是后一“未作為”認(rèn)定思路，則應(yīng)從履職行為是否實(shí)現(xiàn)了履職目標(biāo)或者履職行為的其他效果來判斷（結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)）。然而，《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定的上下文義較清晰表明，其中的“不依法履行職責(zé)”是作為起訴條件規(guī)定的，而這個(gè)作為起訴條件的“不依法履行職責(zé)”并不是指單純的行政不作為行為，不僅需要對(duì)“有作為義務(wù)——能作為——未作為”的行為要件進(jìn)行判斷，同時(shí)還需要對(duì)結(jié)果要件、因果關(guān)系要件等進(jìn)行綜合判斷。

將“不依法履行職責(zé)”作為單一的行為進(jìn)行判斷，鮮明地反映了私益行政訴訟的習(xí)慣性思維。私益行政訴訟的基本審理對(duì)象是行政行為，撤銷判決、駁回訴訟請(qǐng)求判決的成立要件是行政行為本身的違法。對(duì)于行政私益訴訟而言，即使是《行政訴訟法》第72條規(guī)定的履行職責(zé)判決的成立要件“被告不履行法定職責(zé)”亦一般被解釋為不履行法定職責(zé)行為而未涵括行為的結(jié)果。在私益行政訴訟習(xí)慣性思維的不當(dāng)影響下，有關(guān)“行為——結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”的討論較普遍地誤讀了司法實(shí)踐對(duì)“仍存在公益侵害”這一結(jié)果要件事實(shí)的必要考量?！斑@種觀點(diǎn)雖是把國家利益和社會(huì)公共利益還處于受侵害狀態(tài)與不‘依法履職作為并行關(guān)系闡釋，其更傾向于將國家利益和社會(huì)公共利益還處于受侵害狀態(tài)作為提起行政公益訴訟的必要條件?！比欢?，行政公益訴訟的起訴對(duì)“仍存在公益侵害”結(jié)果要件事實(shí)進(jìn)行判斷是必須的。對(duì)此，亦有觀點(diǎn)理性認(rèn)識(shí)到：司法實(shí)踐中至今沒有嚴(yán)格秉持“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定之結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的典型案例，至多存在一些從危害結(jié)果是否消除來倒推行政機(jī)關(guān)是否充分履行職責(zé)的案件，有關(guān)“不依法履行職責(zé)”判斷的爭(zhēng)議，是對(duì)行為標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的誤解誤讀而引發(fā)的爭(zhēng)議。在公益訴訟實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)并沒有嚴(yán)格堅(jiān)持結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。

（二）《公益訴訟辦案規(guī)則》的歸位及正反規(guī)定“不依法履行職責(zé)”的意義

《公益訴訟辦案規(guī)則》回歸《行政訴訟法》第25條第4款的本義，不僅在第81條中正面解釋了“不依法履行職責(zé)”作為起訴條件的構(gòu)成要件，而且還在第74條解釋了應(yīng)當(dāng)終結(jié)審查的情形，從而反向規(guī)定了何謂不構(gòu)成“不依法履行職責(zé)”起訴條件。這種正反規(guī)定的重要意義還沒有被實(shí)踐界和學(xué)術(shù)界所廣泛認(rèn)識(shí)。根據(jù)正反兩方面規(guī)定形成的新標(biāo)準(zhǔn)，“不依法履行職責(zé)”實(shí)質(zhì)成立：不僅必須證明公益仍未得到有效保護(hù)（結(jié)果要件），還要證明，對(duì)于這些仍未得到有效保護(hù)的公益侵害，行政機(jī)關(guān)依法具有履職作為義務(wù)且能作為但未作為（行為要件、因果關(guān)系要件）。而對(duì)于“不依法履行職責(zé)”實(shí)質(zhì)不成立，只需要證明行政機(jī)關(guān)已經(jīng)全面依法履行職責(zé)或者公益已經(jīng)得到有效保護(hù)的任一情形存在。而即使仍存在行政機(jī)關(guān)未完全履行法定職責(zé)但公益已經(jīng)得到有效保護(hù)，或者行政機(jī)關(guān)已經(jīng)全面依法履行職責(zé)但公益仍未得到有效保護(hù)，也均不屬于應(yīng)起訴的“不依法履行職責(zé)”?！豆嬖V訟辦案規(guī)則》第81條、第74條厘清、回答了行為標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的“兩難”選擇。其一，對(duì)于判斷作為起訴條件的“不依法履行職責(zé)”，行為標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的概念本身就有問題，二者的選擇其實(shí)是一個(gè)假命題。因?yàn)椋瑢?duì)于行政公益訴訟的起訴而言，既不能選擇行為標(biāo)準(zhǔn)，也不能選擇結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，而是應(yīng)當(dāng)綜合考量行為要件、結(jié)果要件、因果關(guān)系要件是否同時(shí)成立。其二，如果一定要從行為標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的概念邏輯進(jìn)行選擇性判斷，即使是針對(duì)“行為——結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”爭(zhēng)議的所謂試金石問題，即當(dāng)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)根據(jù)檢察建議依法全面履行了法定職責(zé)，但是國家利益或者社會(huì)公共利益受侵害狀態(tài)仍然未完全消除，是否構(gòu)成“不依法履行職責(zé)”？答案也是十分明確的，即：根據(jù)《公益訴訟辦案規(guī)則》第74條，上述“已經(jīng)依法全面履職”已構(gòu)成應(yīng)當(dāng)終結(jié)審查的情形，即使公益仍受侵害也不屬于“不依法履行職責(zé)”。

（三）“不依法履行職責(zé)”構(gòu)成要件整體及其行為要件、結(jié)果要件的實(shí)質(zhì)意蘊(yùn)

為什么《行政訴訟法》第25條第4款中的“不依法履行職責(zé)”不是單一的行為？為什么不能對(duì)行政公益訴訟的“不依法履行職責(zé)”行為進(jìn)行單一審查？為什么結(jié)果要件對(duì)于行政公益訴訟起訴或成立必不可少？這實(shí)質(zhì)意味著什么？深究這些問題，才能真正發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟的性質(zhì)特殊性存在的內(nèi)在規(guī)制，才能真正發(fā)現(xiàn)行政不作為的法律擬制性及依職權(quán)行政不作為侵害公益的特殊性等面臨的理論難題。

1.行政公益訴訟的督促（糾正）之訴性質(zhì)

行政公益訴訟被稱為督促之訴、協(xié)同之訴、公益之訴。其中，督促之訴的性質(zhì)最為重要，因?yàn)樗苯臃从持嬖V訟最核心訴訟請(qǐng)求的特點(diǎn)，也間接內(nèi)含著保護(hù)公益即公益之訴的特點(diǎn)，而協(xié)同之訴是從工作層面而言的。但是“督促”什么，督促履職的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是什么，仍需要進(jìn)一步探求和揭示?！缎姓V訟法》第25條第4款中的表述是“督促其依法履行職責(zé)”，聯(lián)系前面的“違法行使職權(quán)或不作為，造成國家和社會(huì)公共利益受到侵害”，比較自然的結(jié)論應(yīng)當(dāng)是：“督促”應(yīng)當(dāng)是通過督促行政機(jī)關(guān)依法糾正其違法行使職權(quán)或不作為，以消除仍存在的公益侵害狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)公益有效保護(hù)。由此筆者認(rèn)為，行政公益訴訟稱為督促（糾正）之訴最為精準(zhǔn)，而此“糾正”的性質(zhì)或目的正是行政公益訴訟制度的核心要義。因?yàn)?，?duì)于行政公益訴訟起訴追究的是何種實(shí)體法意義上的行政法律責(zé)任，行政實(shí)體法規(guī)范沒有給出任何答案。但是，通過行政訴訟法解讀出的督促（糾正）之訴的意蘊(yùn)能夠表明，行政公益訴訟追究的是行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”的應(yīng)糾正責(zé)任。也正因如此，構(gòu)成此訴訟的行為要件、結(jié)果要件均應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)與此“糾正”有關(guān)且必要的關(guān)聯(lián)性和內(nèi)在規(guī)制性。

2.行政公益訴訟作為督促（糾正）之訴對(duì)結(jié)果要件的內(nèi)在涵括

基于督促（糾正）之訴的訴訟指向，結(jié)果要件不僅必不可少，而且還有著自身特殊涵義及對(duì)行為要件的規(guī)制性：（1）結(jié)果要件直接構(gòu)成督促（糾正）之訴的針對(duì)內(nèi)容和訴訟請(qǐng)求的基礎(chǔ)事實(shí)，此督促（糾正）之訴僅針對(duì)仍存在的公益侵害結(jié)果（非全部公益侵害結(jié)果），核心訴訟請(qǐng)求是使仍存在的公益侵害得到有效保護(hù)。（2）結(jié)果要件直接規(guī)制行為要件的內(nèi)容“選擇”。行政公益訴訟督促糾正的不依法履職行為只能是與仍未得到有效保護(hù)的公益侵害有著直接關(guān)聯(lián)的不履職作為，而非其他的違法不履職行為。（3）結(jié)果要件直接影響因果關(guān)系要件及被告選擇問題。在多個(gè)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)對(duì)仍存在的公益侵害均有相關(guān)職責(zé)的情形下，必須根據(jù)結(jié)果要件才能判斷哪一行政機(jī)關(guān)是適格被告或共同被告、第三人，也必須根據(jù)結(jié)果要件才能判斷行政機(jī)關(guān)的不依法履職行為在多大程度上對(duì)消除仍存在的公益侵害狀態(tài)有著影響力。

3.行政公益訴訟作為督促（糾正）之訴對(duì)行為要件的內(nèi)在涵括

不依法履行職責(zé)行為本身并不是實(shí)然的作為形態(tài)的實(shí)行行為，而是“在其背后存在著應(yīng)當(dāng)‘被期待的行為（作為）”而被法律擬制的行為?！靶姓蛔鳛?，在法律上都視為一種行為，屬于法律擬制行為……從事實(shí)上或本源上講，行政不作為既有行為狀態(tài)，也有事實(shí)狀態(tài)?！闭遣灰婪男新氊?zé)行為本身的這種法律擬制特點(diǎn)，決定了在“不依法履行職責(zé)”之訴中，不依法履行職責(zé)的所謂行為或事實(shí)狀態(tài)實(shí)際是被“選擇”的。這一“選擇”既基于其背后的被期待的作為，還基于與督促“糾正”目的存在的關(guān)聯(lián)性、必要性，也基于與仍存在公益侵害的結(jié)果要件事實(shí)的針對(duì)性。這正是督促（糾正）之訴中行為要件的特殊意蘊(yùn)。它表明，一般行政訴訟需要對(duì)行政行為的違法性進(jìn)行全面審查，但“不依法履行職責(zé)”行政公益訴訟納入評(píng)價(jià)范圍的，僅限于與仍存在的公益侵害、與督促“糾正”目的、與被期待的依法履職作為有實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)的違法不作為行為，它至少排除以下情形：雖然違法并致使公益受侵害，但已經(jīng)無糾正必要的不依法履職行為：受侵害公益已得到補(bǔ)救或恢復(fù)的不依法履職行為：未造成公益侵害后果但程序違法的不依法履職行為；等等。在德州市慶云縣檢察院訴慶云縣環(huán)保局不依法履職一案中，檢察機(jī)關(guān)除請(qǐng)求確認(rèn)被告三次批準(zhǔn)試生產(chǎn)、試生產(chǎn)延期的行政行為違法外，還請(qǐng)求確認(rèn)“被告依據(jù)行政處罰決定書直接收取慶順公司繳納20萬元罰款的行政行為違法”，后來主動(dòng)撤回了這一項(xiàng)訴訟請(qǐng)求。之所以應(yīng)當(dāng)撤回這一訴求，根本原因是被告直接收取罰款的行為雖然違反了行政處罰法罰繳分離的規(guī)定，但是該行政違法行為與消除仍存在的公益侵害并沒有直接關(guān)聯(lián)，不應(yīng)當(dāng)納入“不依法履行職責(zé)”之訴的評(píng)價(jià)范圍，不應(yīng)當(dāng)通過行政公益訴訟這一途徑督促糾正。另外，回復(fù)檢察建議雖然是行政機(jī)關(guān)應(yīng)有的作為義務(wù)，但有無回復(fù)檢察建議對(duì)于行政機(jī)關(guān)督促“糾正”、消除仍存在的公益侵害并沒有實(shí)質(zhì)意義，因此違反這種法定作為義務(wù)不應(yīng)當(dāng)屬于“不依法履行職責(zé)”之訴的行為要件評(píng)價(jià)范圍。

四、“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定的實(shí)踐偏差及矯治

（一）實(shí)踐偏差

1.未區(qū)分公益得到有效保護(hù)與公益侵害狀態(tài)的消除

一些檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)調(diào)回復(fù)期屆滿后，只要公益侵害狀態(tài)仍然存在，就是公益還未得到有效保護(hù)，不重視考慮行政機(jī)關(guān)是否已經(jīng)采取行政措施，以及已經(jīng)采取的措施是否已經(jīng)有效保護(hù)公益。在德州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)檢察院訴濟(jì)寧市任城區(qū)環(huán)保局一案中，檢察機(jī)關(guān)于2017年4月5日發(fā)出檢察建議，要求環(huán)保局督促正元公司對(duì)兩次重大環(huán)境污染事故的污染場(chǎng)地進(jìn)行環(huán)境恢復(fù)或者賠償相應(yīng)損失。5月4日環(huán)保局回復(fù)稱，已采取口頭和書面形式通知正元公司履行修復(fù)或賠償義務(wù)。5月10日檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)勘查，5月12日提起訴訟認(rèn)為“發(fā)出檢察建議后，該局仍怠于履職，目前公司廠區(qū)仍存留大量廢墟，對(duì)周圍環(huán)境造成嚴(yán)重危害，致使社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)”。起訴書未回應(yīng)環(huán)保局所稱的已經(jīng)通知違法行為人履行義務(wù)的事實(shí)是否真實(shí)，也未說明是否進(jìn)一步調(diào)查了以下要件事實(shí)：環(huán)保局的通知行為是否已實(shí)際推進(jìn)了修復(fù)或賠償：違法行為人是否開始履行義務(wù)：環(huán)保局是否還存在應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取的行政措施而未實(shí)施：等等。

2.倒推認(rèn)定未完全履職或者籠統(tǒng)認(rèn)定未履職

倒推認(rèn)定即從仍存在公益侵害狀態(tài)這一結(jié)果事實(shí)，反過來認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的履職行為本身構(gòu)成不作為。實(shí)踐中更多是籠統(tǒng)、概括認(rèn)定行政機(jī)關(guān)未履職或未完全履職，大多數(shù)只有籠統(tǒng)認(rèn)定的結(jié)論而明顯缺乏完整的“有作為義務(wù)——能作為——未作為”的事實(shí)形成邏輯。在安寧市人民檢察院訴安寧市文旅局行政公益訴訟一案中，檢察機(jī)關(guān)起訴認(rèn)為，“本案中，松花閣建筑主體損毀嚴(yán)重，因年久失修及常年雨水侵蝕等，造成建筑基本糟朽倒塌：文物保護(hù)標(biāo)識(shí)牌字跡模糊不清，難以辨認(rèn)。安寧市文化和旅游局作為本轄區(qū)文物資源保護(hù)監(jiān)管單位，未依法履行對(duì)文物的監(jiān)管職責(zé)，致使國家利益和社會(huì)公共利益處于受損害狀態(tài)”。檢察機(jī)關(guān)的起訴較詳細(xì)敘述了公益受侵害或未得到有效保護(hù)的表現(xiàn)，但是對(duì)于行政機(jī)關(guān)未依法履職的行為要件只有法律結(jié)論，沒有對(duì)應(yīng)的案件事實(shí)，無從知曉履職不作為的要件事實(shí)。此種籠統(tǒng)認(rèn)定“未依法履職”，極易被解讀、誤讀為是從“結(jié)果”（公益侵害）到“行為”（履職）的倒推。薛剛凌教授認(rèn)為，上述案例是一個(gè)從受損公益未得到恢復(fù)即判斷未依法履職的典型案例。

3.以需要繼續(xù)履行職責(zé)而非不依法履行職責(zé)為由判令繼續(xù)履職

根據(jù)《行政訴訟法》和《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第25條第1款第3項(xiàng)，判令被告繼續(xù)履行職責(zé)的唯一法定事由是“不履行法定職責(zé)”，而非存在履行職責(zé)的必要。但是，一些判決對(duì)于行政機(jī)關(guān)是否“不依法履行職責(zé)”不正面認(rèn)定或評(píng)價(jià)，或者雖作出評(píng)價(jià)但又以仍存在公益侵害而仍有履職必要為由，判令被告繼續(xù)履職。例如，在洱源縣檢察院訴洱源縣林業(yè)行政公益訴訟一案中，判決認(rèn)為，“公益訴訟人起訴到本院后，被告采取了一系列的整改補(bǔ)救措施，督促行政相對(duì)人撤除了生活區(qū)全部違建房屋、對(duì)涉案林地進(jìn)行征地、覆土、種植雪松的恢復(fù)工作，也全額繳清罰款。但被毀林地恢復(fù)原狀尚需一定時(shí)日，被告作為對(duì)森林資源的保護(hù)、利用和更新實(shí)現(xiàn)監(jiān)督、管理的行政主管部門，應(yīng)承擔(dān)被毀林地后續(xù)生態(tài)修復(fù)工作的監(jiān)督、管理的法定職責(zé)。被告應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行上述法定職責(zé)，通過持續(xù)有效的監(jiān)管，促使被毀林地得到有效恢復(fù)”。又如倉山區(qū)檢察院訴倉山區(qū)農(nóng)林水局案、撫順市東洲區(qū)檢察院督促整治東洲河阿金溝段水環(huán)境案。這些案例中，法院有關(guān)應(yīng)當(dāng)“繼續(xù)履職”的說理，并不是針對(duì)被告是否“不依法履行職責(zé)”這一唯一法定事由，而實(shí)際是因公益侵害仍然存在，仍然需要“后續(xù)”監(jiān)管，因此應(yīng)當(dāng)判令“繼續(xù)履職”。

4.不重視行政履職的合法阻卻及非過錯(cuò)因素

行政公益訴訟中被告的常見抗辯大多是：已積極履行職責(zé)；超越職責(zé)和職權(quán)；涉及刑事司法銜接；需要其他行政部門聯(lián)合執(zhí)法和協(xié)助；履職成效短期內(nèi)難以顯現(xiàn)；執(zhí)法能力不足；相關(guān)行政措施可選擇裁量適用；訴訟時(shí)效：存在客觀原因，如找不到違法行為人或違法行為人已死亡、已被刑事處罰以及天氣原因、技術(shù)原因；等等。其中，一些有理合法的抗辯沒有得到應(yīng)有重視。“在絕大部分案件中，檢察機(jī)關(guān)和法院都沒能夠?qū)ψ鑵s因素予以客觀審查、充分說理和有效評(píng)價(jià)?！薄安糠峙袥Q有意忽視對(duì)行政機(jī)關(guān)履職之現(xiàn)實(shí)可能性的考量，析法說理嚴(yán)重不足，判決結(jié)果引發(fā)質(zhì)疑?！毕啾戎?，在延吉市檢察院訴延吉市環(huán)保局不履行法定職責(zé)一案中，判決從主觀與客觀相統(tǒng)一角度對(duì)“不依法履行職責(zé)”進(jìn)行說理受到普遍好評(píng)。

5.將結(jié)果目標(biāo)直接納入訴訟請(qǐng)求內(nèi)容

在陽江市陽東區(qū)檢察院訴區(qū)發(fā)改局、區(qū)財(cái)政局不依法履職一案中，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為區(qū)發(fā)改局未履行會(huì)同區(qū)財(cái)政局追回?fù)芨顿Y金的職責(zé)，導(dǎo)致國家利益持續(xù)受損，請(qǐng)求判決：限令區(qū)發(fā)改局會(huì)同區(qū)財(cái)政局依法履職，追回三葉種養(yǎng)殖場(chǎng)違法取得的40萬元價(jià)格調(diào)節(jié)基金。法院判決駁回了此項(xiàng)訴訟請(qǐng)求。行政履職的法定要求并不應(yīng)當(dāng)包括追回40萬元的具體結(jié)果。在荊門市掇刀區(qū)檢察院訴漳河新區(qū)城市管理局一案中，檢察機(jī)關(guān)起訴請(qǐng)求：判令被告在一定期限內(nèi)采取有效措施對(duì)生態(tài)運(yùn)動(dòng)公司景觀河（龍泉河）水污染防治依法履行城鎮(zhèn)排水與污水處理的監(jiān)督管理職責(zé)，使該水體達(dá)到Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)。法院判令被告繼續(xù)履職，但認(rèn)為公益訴訟起訴人要求被告履行職責(zé)使水體達(dá)到Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)沒有法律依據(jù)。

（二）原因及矯治

偏差1：未區(qū)分公益得到有效保護(hù)與公益侵害狀態(tài)的消除，說明未把握“不依法履行職責(zé)”之結(jié)果要件的準(zhǔn)確內(nèi)涵：偏差2：倒推認(rèn)定或籠統(tǒng)認(rèn)定未履職或未完全履職，說明未把握“不依法履行職責(zé)”之結(jié)果要件與行為要件的差異：偏差3：以需要繼續(xù)履職為核心理由判令繼續(xù)履職，說明未把握“不依法履行職責(zé)”之行為要件“有作為義務(wù)——能作為——未作為”的完整結(jié)構(gòu)，對(duì)于仍存在的公益侵害而需要“后續(xù)”監(jiān)管，至多只存在“應(yīng)為”的作為義務(wù)，而并未回答是否“能為”、是否“不為”：偏差4：不重視行政履職的合法阻卻及非過錯(cuò)因素，說明未把握“不依法履行職責(zé)”之行為要件中“能作為”的不可或缺性；偏差5：將結(jié)果目標(biāo)直接納入訴訟請(qǐng)求內(nèi)容，實(shí)際上是將結(jié)果目標(biāo)作為了履職行為本身的職責(zé)，這可能超出了“依法履行職責(zé)”之“依法”的要求，結(jié)果目標(biāo)可以是管理效能要求，但難以成為行政履職行為本身的合法性要求?？傮w來看，這些偏差突出反映司法實(shí)踐普遍缺乏“不依法履行職責(zé)”的要件法律思維，不能清晰圍繞“不依法履行職責(zé)”的行為要件、結(jié)果要件、因果關(guān)系要件等構(gòu)成要件，不能突出針對(duì)“不依法履行職責(zé)”之行為要件的“有作為義務(wù)——能作為——未作為”等要件要素，不能準(zhǔn)確針對(duì)結(jié)果要件之“公益是否得到有效保護(hù)”而非消除公益侵害狀態(tài)的實(shí)質(zhì)涵義，組織開展全面細(xì)致的調(diào)查及審查認(rèn)定。本文認(rèn)為，當(dāng)前尤為重要的是應(yīng)當(dāng)注意矯治實(shí)際仍對(duì)司法實(shí)踐有著重要指導(dǎo)作用的“三要件說”的內(nèi)在差缺，消除其重結(jié)果的認(rèn)定影響?？傮w上看，“三要件說”存在以下突出問題：

1.概念、邏輯欠精準(zhǔn)

“三要件說”的職權(quán)要件指的是行政履職采取的手段、措施，應(yīng)當(dāng)是與行政履職結(jié)果相對(duì)應(yīng)的行政履職行為要件。但是，“三要件說”卻將違法行為人、行政相對(duì)人的違法行為是否得到有效制止稱為行為要件，概念區(qū)分的邏輯出現(xiàn)混亂。因?yàn)?，職?quán)要件、結(jié)果要件的概念是從行政機(jī)關(guān)這一主體角度而言的，而行為要件的概念卻換成從違法行為人、行政相對(duì)人這一主體角度進(jìn)行界定。而且，違法行為是否得到有效制止，實(shí)際是行政履職行為的一種結(jié)果表現(xiàn)，它與結(jié)果要件也存在內(nèi)容重合，可以被結(jié)果要件所涵蓋。

2.“制止”“窮盡”的履職要求不合理

“三要件說”的行為要件標(biāo)準(zhǔn)是侵害公益的違法行為是否得到有效制止。這實(shí)際是要求行政履職行為應(yīng)當(dāng)達(dá)到一種特殊的結(jié)果即有效制止違法行為。這種特殊履職要求，與公益得到有效保護(hù)這一結(jié)果要件的判斷存在矛盾，因?yàn)槌霈F(xiàn)了“有效保護(hù)”與“有效制止”兩種尺度。這兩種尺度意味著公益得到有效保護(hù)必須包括有效制止違法行為這一結(jié)果，但是理論邏輯上必然存在著一種雖然未“有效制止”但已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“有效保護(hù)”的情形?！叭f”的職權(quán)要件要求行政履職“窮盡”行政手段、措施，沒有充分考慮行政裁量權(quán)的依法行使空間，體現(xiàn)了重結(jié)果及“嚴(yán)格主義”的認(rèn)定傾向。

3.三要件的關(guān)系難以清晰把握

實(shí)踐中，綜合考量“三要件說”的三要件一般能夠得出行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”成立的判斷，但卻往往難以得出行政機(jī)關(guān)是否已經(jīng)“依法履行職責(zé)”而應(yīng)當(dāng)終結(jié)審查的判斷。因?yàn)?，從職?quán)要件看，行政機(jī)關(guān)的履職行為已經(jīng)體現(xiàn)了全面履職、“窮盡”履職，但是客觀上公益侵害狀態(tài)仍沒有消除，有的甚至是違法行為還沒有被有效制止。此種情形下按照“三要件說”的綜合審查要求，可能就不能視為已經(jīng)“依法履行職責(zé)”而終結(jié)審查。盡管檢察機(jī)關(guān)高層強(qiáng)調(diào)職權(quán)要件是“最終標(biāo)準(zhǔn)”，“‘窮盡行政手段是判斷是否充分履職的最終標(biāo)準(zhǔn)，即如果前兩者沒有實(shí)現(xiàn)國家利益或者社會(huì)公共利益的有效保護(hù)，但行政機(jī)關(guān)已經(jīng)窮盡了法定履職手段的，不宜再提起行政公益訴訟”。但是，從“三要件說”的字面文義得不出上述清晰結(jié)論，容易導(dǎo)致實(shí)踐偏差。

五、“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定難題的三維面向

無疑，“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定的實(shí)踐偏差仍存在深層的理論原因。突出表現(xiàn)為：在依職權(quán)行政不作為侵害公益的特點(diǎn)下，“不依法履行職責(zé)”行為要件“有作為義務(wù)——能作為——未作為”中的“有作為義務(wù)”（應(yīng)作為）仍是難以調(diào)查和判斷的，尤其是如何考量依職權(quán)履職行為的“程度要求”：如何從抽象職責(zé)職權(quán)的規(guī)定確定具體的作為義務(wù)：如何判斷“不依法履行職責(zé)”結(jié)果要件“公益得到有效保護(hù)”之“有效”。這些既是理論難點(diǎn)，也是實(shí)踐難題。

（一）依職權(quán)依法行政履職行為的“程度要求”——實(shí)質(zhì)有效原則

“行為——結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”討論對(duì)“不依法履行職責(zé)”行為要件提出了一個(gè)有價(jià)值、有挑戰(zhàn)性的問題，即：“不依法履行職責(zé)”之行為要件的認(rèn)定，是否只需要判斷行為本身而完全不需要考量行為的結(jié)果；對(duì)于依職權(quán)行政履職行為，是否應(yīng)當(dāng)有履職的程度要求（涉及結(jié)果），這一要求的合法性界限又何在？這一問題才是“行為——結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”涉及的真問題。在有關(guān)“行為——結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”的討論中，不少觀點(diǎn)從行政公益訴訟的特殊性角度提出了同時(shí)考量行為與結(jié)果的“復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)”，得到較多認(rèn)同。在筆者看來，《公益訴訟辦案規(guī)則》通過一些條文內(nèi)容和其中體現(xiàn)的精神，已初步確立了依職權(quán)依法行政履職“程度要求”評(píng)價(jià)的實(shí)質(zhì)有效原則，較好回答了“行為——結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”的真問題。

實(shí)質(zhì)有效原則在《公益訴訟辦案規(guī)則》中體現(xiàn)為：其一，第74條第2項(xiàng)“國家利益或社會(huì)公共利益已經(jīng)得到有效保護(hù)的”表明，行政履職行為依法應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是使公益得到有效保護(hù)：其二，第82條第2項(xiàng)“已經(jīng)制定整改措施，但沒有實(shí)質(zhì)性執(zhí)行”以及第68條第1項(xiàng)“怠于強(qiáng)制執(zhí)行”“怠于申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行”和第3項(xiàng)“不依法履職”表明，行政履職行為之依法履職既不應(yīng)當(dāng)是僅僅啟動(dòng)程序，也不是僅僅作出行政決定或制定整改措施，不能僅將履職行為停留于“紙面”和程序之中，而必須在實(shí)質(zhì)執(zhí)行上體現(xiàn)履職：其三，第82條第1項(xiàng)“采取有效整改措施”以及第6項(xiàng)“整改措施違反法律法規(guī)規(guī)定的”表明，行政履職行為依法應(yīng)當(dāng)是有效履職，既應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)履職針對(duì)對(duì)象的有效性，也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)履職目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有效性，不應(yīng)當(dāng)是表面化、虛假化、形式化、無效化履職。

實(shí)質(zhì)有效原則有著以下重要涵義：其一，它是對(duì)行政履職行為的程度進(jìn)行評(píng)價(jià)，深入到了行為的結(jié)果、效果及過程，不同于純粹針對(duì)行為手段、措施的全面性、及時(shí)性評(píng)價(jià)。其二，它對(duì)行政履職行為程度的要求是實(shí)質(zhì)且有效，并非必須實(shí)現(xiàn)行政履職的目標(biāo)，后者是行政管理效能的要求，前者是依法履職的要求。其三，非實(shí)質(zhì)有效履職行為有別于非正確履職行為、“內(nèi)容上的不為行為”，行政履職行為非實(shí)質(zhì)有效強(qiáng)調(diào)已有作為的虛假性、形式性、非有效性，非正確履職強(qiáng)調(diào)事實(shí)認(rèn)定、法律適用及程序上直接違反法律規(guī)定：“內(nèi)容上的不為行為”是指已經(jīng)依法啟動(dòng)了行政程序但是在實(shí)體上否定或者說拒絕了作為請(qǐng)求。

實(shí)質(zhì)有效原則體現(xiàn)著實(shí)質(zhì)法治原則、行政公益訴訟目的、依職權(quán)行政履職等多方面的內(nèi)在要求，亦體現(xiàn)著司法實(shí)踐的探索成果。最高院指導(dǎo)案例137號(hào)云南省劍川縣檢察院訴劍川縣森林公安局怠于履行法定職責(zé)案的指導(dǎo)要旨明確指出：行政機(jī)關(guān)采取監(jiān)管措施不僅應(yīng)當(dāng)充分、及時(shí)，而且還應(yīng)當(dāng)有效。在海南省檢察院第一分院訴瓊海市農(nóng)林局行政公益訴訟案中，法院判決指出：被告“履職方式僅為文來文往、相關(guān)工作停留在表面，沒有依法采取切實(shí)有效措施，更沒有具體效果，保護(hù)區(qū)違法占地行為一直處于持續(xù)狀態(tài)，其怠于履職行為明顯違法”。

（二）依職權(quán)依法行政履職的具體作為義務(wù)之形成機(jī)理

《公益訴訟辦案規(guī)則》第82條細(xì)化解釋了“未依法履行職責(zé)”的情形，但是從“有作為義務(wù)——能作為——未作為”的行政不作為構(gòu)成要件看，這些情形實(shí)際只是其中“未作為”的行為形態(tài)表現(xiàn)。而對(duì)此“未作為”的判斷必須比對(duì)“有作為義務(wù)”才能作出，如何判斷“有作為義務(wù)”，規(guī)則和理論恰恰均沒有給予指引，尤其是面對(duì)依職權(quán)行政履職情形時(shí)。司法實(shí)踐中，一些檢察建議書、起訴書把舉證證明行政機(jī)關(guān)具有抽象的法定職責(zé)、職能意義上的職責(zé)當(dāng)成了“有作為義務(wù)”的全部證明，形成了“抽象的法定職責(zé)+公益侵害違法行為=行政不作為”的模式化表述、判斷。但這樣的法定職責(zé)仍是停留在抽象層面，未轉(zhuǎn)化成具體、現(xiàn)實(shí)的職責(zé)作為義務(wù)。

探析這一轉(zhuǎn)化過程的形成機(jī)理，至少需要清晰回答以下重要問題：（1）引發(fā)事由是什么？在依申請(qǐng)行政情形下，當(dāng)事人的申請(qǐng)是行政履職作為的引起事由，在依職權(quán)行政作為情形下又是如何的呢？（2）法定的來源依據(jù)是什么？這方面問題是當(dāng)前行政不作為理論“唯一”關(guān)注的，似乎找到法定職責(zé)的來源依據(jù)就找到了履職作為的具體內(nèi)容，但是僅此并不能使法定職責(zé)的作為義務(wù)具體化、現(xiàn)實(shí)化。（3）是哪些具體的作為義務(wù)？應(yīng)當(dāng)針對(duì)哪些具體的違法公益侵害情形？履職作為的對(duì)象是誰？履職作為的內(nèi)容是哪些？尤其是在現(xiàn)行法律缺乏具體履職作為的規(guī)定情形下，依職權(quán)履職如何確定作為義務(wù)的具體內(nèi)容？（4）作為義務(wù)何以是現(xiàn)實(shí)必要的？行政機(jī)關(guān)是否知曉或應(yīng)當(dāng)知曉違法侵害行為的發(fā)生？為什么當(dāng)前即應(yīng)當(dāng)履職作為？現(xiàn)實(shí)緊迫性、必要性何在？（5）作為義務(wù)何以是依法必須的？為什么不屬于行政裁量的范疇？

對(duì)上述問題的解答，目前既缺乏理論研究的有力支持，也面臨著以私益保護(hù)為主而設(shè)計(jì)的現(xiàn)行行政訴訟法框架與行政公益訴訟特殊性不適應(yīng)的法律滯礙。例如，實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)主張行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履職的一些作為義務(wù)表現(xiàn)為非典型行政行為，包括：（1）過程性行政行為，如應(yīng)移送未移送、應(yīng)調(diào)查未調(diào)查、應(yīng)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行未申請(qǐng)等；（2）非行政執(zhí)法行為，如行政治理行為、行政公共服務(wù)行為、行政指導(dǎo)行為等；（3）行政事實(shí)行為；等等。這些履職作為義務(wù)的“不履行”是否具有行政訴訟的可訴性？這無疑挑戰(zhàn)著現(xiàn)實(shí)的立法和理論。江必新認(rèn)為，“一般認(rèn)為行政行為包括作為和不作為。但不作為與已經(jīng)作出的行政行為完全不同，難以按照‘行政行為對(duì)不作為下定義”②。只有正視并探究行政公益訴訟中行政依職權(quán)不作為的特殊性、復(fù)雜性，才能破解從抽象的行政職責(zé)到具體的履職作為義務(wù)的形成機(jī)理。

（三）何謂“公益已經(jīng)得到有效保護(hù)”——整改承諾制的實(shí)踐啟示

《公益訴訟辦案規(guī)則》明確將“公益已經(jīng)得到有效保護(hù)”作為應(yīng)當(dāng)終結(jié)審查的情形，但是如何判斷“有效保護(hù)”仍是實(shí)踐難題。2021年海南省人檢察院聯(lián)合有關(guān)行政機(jī)關(guān)出臺(tái)的《關(guān)于在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)檢察公益訴訟中推行整改承諾制的辦法（試行）》為破解這一難題提供了一個(gè)思路。公益訴訟檢察建議整改承諾制，是指行政公益訴訟案件辦理中，行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察監(jiān)督的事項(xiàng)作出整改承諾，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)整改承諾和已經(jīng)履職情況，作出終結(jié)審查、中止審查或者提起訴訟等決定的制度。整改承諾制通過行政機(jī)關(guān)對(duì)整改措施的承諾，使行政機(jī)關(guān)履職作為義務(wù)得以進(jìn)一步具體化、法定化，使承諾本身成為一種先行行為和履職責(zé)任，從而延伸了檢察建議訴訟法律效力，更增強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)通過自身承諾而整改的自覺性和約束性。從域外立法看，巴西有關(guān)公益訴訟的法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)與被調(diào)查對(duì)象可以達(dá)成“行為整改承諾”協(xié)議，如果承諾方不履行協(xié)議，檢察機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。巴西檢察機(jī)關(guān)以“行為整改承諾”結(jié)案的案件要大大超過通過訴訟解決的案件。

（責(zé)任編輯：楊偉東）