保障與指導(dǎo)：盡職免責(zé)改革的功能構(gòu)造

屠振宇

關(guān)鍵詞：盡職免責(zé)；行政執(zhí)法責(zé)任；內(nèi)部行政法；免責(zé)機(jī)制；履職標(biāo)準(zhǔn)

自《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2019]18號）（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）明確提出“健全盡職免責(zé)、失職問責(zé)辦法”（以下簡稱“盡職免責(zé)改革”）以來，盡管已有中央部委和地方行政機(jī)關(guān)陸續(xù)出臺規(guī)范性文件加以貫徹落實(shí)，但總體而言，“加快完善各監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域盡職免責(zé)辦法”的改革目標(biāo)尚未完成。為此，有必要進(jìn)一步澄清盡職免責(zé)改革的功能定位，明確其機(jī)制原理，以期消除誤解、盡快促成改革落地。

一、盡職免責(zé)改革提出的制度背景

盡職免責(zé)改革雖是《指導(dǎo)意見》為“加快打造市場化法治化國際化營商環(huán)境”而提出的“提升監(jiān)管規(guī)范性和透明度”要求中的一個(gè)小項(xiàng)，但其功能意義卻并不限于此，而是直指行政執(zhí)法責(zé)任制這一宏大主題?！吨笇?dǎo)意見》在將“全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制”列為盡職免責(zé)改革目標(biāo)的同時(shí)，也為其設(shè)定了具體的制度背景。

（一）行政執(zhí)法責(zé)任制的建立

自1997年黨的十五大報(bào)告明確提出政府機(jī)關(guān)必須依法行政以來，行政執(zhí)法責(zé)任制就成為我國實(shí)行依法行政的重要舉措，逐步在全國范圍內(nèi)推行。1999年出臺的《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》明確提出：“要積極推行行政執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制，不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮這兩項(xiàng)相互聯(lián)系的制度在行政執(zhí)法監(jiān)督中的作用。”在此基礎(chǔ)上，各級行政機(jī)關(guān)紛紛在各自的行政執(zhí)法領(lǐng)域提出不同形式的責(zé)任制。從北大法寶收入的省級地方立法來看，截至2020年底，2個(gè)省級人大制定了推行行政執(zhí)法責(zé)任制的地方性法規(guī)：14個(gè)省級政府制定了行政執(zhí)法責(zé)任制規(guī)章。

作為行政執(zhí)法責(zé)任制的重要內(nèi)容，行政執(zhí)法人員的責(zé)任追究機(jī)制也隨之建立起來。如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》（國辦發(fā)[2005]37號）就明確規(guī)定，對有違法或者不當(dāng)行政執(zhí)法行為的行政執(zhí)法人員，可以“根據(jù)過錯形式、危害大小、情節(jié)輕重，給予批評教育、離崗培訓(xùn)、調(diào)離執(zhí)法崗位、取消執(zhí)法資格等處理”。由于這種執(zhí)法責(zé)任的發(fā)生根據(jù)并未有明確和統(tǒng)一的規(guī)定，所以在各地制定的行政執(zhí)法責(zé)任追究辦法中有著不同的稱謂。不少地方將執(zhí)法責(zé)任定性為“過錯責(zé)任”，甚至直接冠名為《×××行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究辦法》。但對“行政執(zhí)法過錯行為”的理解依然有所不同：有的規(guī)章將之定義為“因故意或者過失，作出違法或者明顯不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，以及不履行法定職責(zé)的不作為行為”：也有規(guī)章則界定為“因故意或者過失出現(xiàn)違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為”：還有規(guī)章更狹義地界定為“故意或者重大過失，違法行使職權(quán)，給當(dāng)事人造成實(shí)際損害，情節(jié)較重的行政執(zhí)法違法案件”。也有地方把執(zhí)法責(zé)任定位為“行政執(zhí)法違法責(zé)任”，適用于執(zhí)法人員“違反法律、法規(guī)、規(guī)章和有關(guān)規(guī)定，作出的具體行政行為違法或行政不作為的情形”。面對實(shí)踐中不同的說法和理解，有學(xué)者從26個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的行政執(zhí)法責(zé)任專門立法中總結(jié)出五種情形。一是“采用違法責(zé)任原則的有14個(gè)，占總數(shù)的54%”：二是“采用過錯責(zé)任原則的也有14個(gè)，占總數(shù)的54%”：三是“采用行政不當(dāng)原則的有8個(gè)，占總數(shù)的31”：四是“既采用了違法責(zé)任原則又采用了過錯責(zé)任原則的”，“只有3個(gè)，只占總數(shù)的12%”：五是“同時(shí)采用了違法責(zé)任原則、過錯責(zé)任原則和行政不當(dāng)原則的”，只有一個(gè)。可見，究竟依據(jù)何種理由追究執(zhí)法責(zé)任，并沒有較為統(tǒng)一的意見。

（二）執(zhí)法責(zé)任認(rèn)定的客觀化

歸責(zé)原則是對“應(yīng)當(dāng)基于何種理由對自己的行為承擔(dān)責(zé)任”這一基本問題的解答。根據(jù)理由的主客觀性質(zhì)，歸責(zé)原則大體可以區(qū)分為主觀歸責(zé)和客觀歸責(zé)兩類。而過錯責(zé)任原則是一種典型的主觀歸責(zé)，具體是指以行為人是否存在主觀過錯（故意或過失）作為法律責(zé)任承擔(dān)與否的判定依據(jù)。主觀歸責(zé)的優(yōu)勢在于它符合道德倫理觀念，具有“懲惡揚(yáng)善的基本功能”。因此，過錯責(zé)任原則不僅普遍適用于民事領(lǐng)域，也在行政法領(lǐng)域產(chǎn)生重大影響，一度被行政法學(xué)界的主流觀點(diǎn)所主張。與主觀歸責(zé)相區(qū)別，客觀歸責(zé)是“基于社會本位的思考，依據(jù)社會秩序之一般客觀需要，對參與社會活動之個(gè)別人，科以責(zé)任負(fù)擔(dān)之原理”。所以在客觀歸責(zé)的情況下，考慮的不是行為人個(gè)人主觀上有無過錯，而是依據(jù)社會的客觀需要，行為人承擔(dān)責(zé)任是基于客觀化、社會化的原因，如風(fēng)險(xiǎn)分散、社會正義等。在行政法領(lǐng)域頗有影響的違法責(zé)任原則，大體可以歸入這一類型之中。違法責(zé)任原則和過錯責(zé)任原則的這種區(qū)別與對立，曾在《中華人民共和國國家賠償法》（以下簡稱《國家賠償法》）制定過程中有過較多的爭論。當(dāng)時(shí)有不少意見質(zhì)疑過錯責(zé)任原則的主觀性，他們認(rèn)為：由于行政機(jī)關(guān)并不存在主觀的心理狀態(tài)，所以將過錯責(zé)任原則適用于這類主體，不僅“不會對行政組織產(chǎn)生痛苦，更談不上教育功能的實(shí)現(xiàn)”：而且“在審判實(shí)踐中很難把握，容易導(dǎo)致法官的‘自由心證”。相反，違法責(zé)任原則由于將職務(wù)行為違法作為歸責(zé)事由，因而被認(rèn)為具有擺脫過錯歸責(zé)主觀性、實(shí)現(xiàn)責(zé)任認(rèn)定客觀化的優(yōu)勢。有鑒于此，1994年頒布的《國家賠償法》放棄了過錯責(zé)任原則，而改用違法責(zé)任原則。

盡管這種關(guān)于過錯責(zé)任主觀性過強(qiáng)的指摘未必公允，但其對此后的行政立法和實(shí)踐確實(shí)產(chǎn)生了較大影響，其中當(dāng)然也包括行政執(zhí)法責(zé)任制。在強(qiáng)調(diào)責(zé)任追究客觀性的背景下，部分行政立法即便將行政執(zhí)法責(zé)任定性為過錯責(zé)任，但在責(zé)任認(rèn)定上所采取的實(shí)際是客觀標(biāo)準(zhǔn)。例如《工商行政管理機(jī)關(guān)行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究辦法》（工商法字[2008]31號）將應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的執(zhí)法過錯行為細(xì)化為許可、強(qiáng)制、處罰、征收、檢查和復(fù)議等六大類中的49種過錯行為，從而清晰地將主觀上的過錯轉(zhuǎn)換成了客觀的行為標(biāo)準(zhǔn)。又如2012年出臺的《浙江省行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究辦法》轉(zhuǎn)而直接將過錯行為對應(yīng)為“不履行法定職責(zé)”和“不正確履行法定職責(zé)”這兩種違反法定義務(wù)的情形，其實(shí)質(zhì)也是將過錯判斷標(biāo)準(zhǔn)客觀化。這種以客觀標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定過錯的模式，在侵權(quán)法上被稱作過錯認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的客觀化，即“通過確立某種客觀的行為標(biāo)準(zhǔn)來衡量行為人實(shí)施行為時(shí)的心理狀態(tài)”。而所謂客觀的行為標(biāo)準(zhǔn)既可能是立法機(jī)關(guān)所制定的法律或行政機(jī)關(guān)所頒布的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，也可能是法院判決所確立的行為標(biāo)準(zhǔn)等。由于導(dǎo)致責(zé)任追究的“不是（因其本質(zhì)而無法‘抽象認(rèn)定的）‘過錯，而是對具體情況下必須施加的注意義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)的偏離”。所以，過錯的成立與否不再考慮行為人能否預(yù)見和應(yīng)否預(yù)見，而是只要違背社會生活上必要注意義務(wù)即擬制其有過錯。⑩這種意義上的過錯責(zé)任原則，與立足行為是否不法的違法責(zé)任原則已十分接近了。

（三）執(zhí)法責(zé)任追究的現(xiàn)實(shí)困境

執(zhí)法責(zé)任認(rèn)定的客觀化順應(yīng)了依法行政的內(nèi)在需求。作為20世紀(jì)90年代中國社會轉(zhuǎn)型時(shí)期的產(chǎn)物，行政執(zhí)法責(zé)任制“直接體現(xiàn)了實(shí)施依法治國方略和推行依法行政的本質(zhì)要求”，以執(zhí)法部門的法定執(zhí)法職責(zé)為依據(jù)，通過“排法定責(zé)”“將責(zé)任落實(shí)到具體的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法崗位和人員”。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》（國辦發(fā)[2005] 37號）的規(guī)定，執(zhí)法責(zé)任的確定具體分為以下三步：先是“梳理清楚行政機(jī)關(guān)所執(zhí)行的有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章以及國務(wù)院部門‘三定規(guī)定”：然后，“根據(jù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法崗位的配置，將其法定職權(quán)分解到具體執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法崗位”：最終才是“確定不同部門及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員的具體執(zhí)法責(zé)任”。對于行政主體和行政執(zhí)法人員而言，行政執(zhí)法責(zé)任在指向上具有同一性，之所以要求“承擔(dān)的否定性后果”，是因?yàn)椤皼]有作好應(yīng)做的事”，沒有適當(dāng)履行“政府機(jī)關(guān)法定的行政執(zhí)法職責(zé)、分解執(zhí)法崗位責(zé)任”。這種通過逐項(xiàng)分解法定責(zé)任而達(dá)成的行政執(zhí)法人員執(zhí)法責(zé)任，盡管有利于做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一、責(zé)任明晰，在明確執(zhí)法職責(zé)和權(quán)限范圍的基礎(chǔ)上促使行政執(zhí)法人員不斷提高行政執(zhí)法水平，但卻進(jìn)一步加深了責(zé)任認(rèn)定的客觀化，更將行政責(zé)任中的客觀歸責(zé)內(nèi)容④引入其中，使本不清晰的歸責(zé)根據(jù)變得更加模糊不清。這個(gè)意義上的執(zhí)法責(zé)任是從行政機(jī)關(guān)的法定責(zé)任直接“轉(zhuǎn)化”而來，遵循的是行政行為是否違法的客觀標(biāo)準(zhǔn)，而忽視對行政執(zhí)法人員主觀心理狀態(tài)的考究，由此導(dǎo)致執(zhí)法責(zé)任追究在實(shí)際工作陷入寬嚴(yán)失據(jù)的困境之中。

一方面，違法與否的客觀標(biāo)準(zhǔn)無形中提高了審查門檻，容易造成行政執(zhí)法行為有錯不追或難糾的狀況，引發(fā)所謂失之過寬的批評。以行政賠償為例，1994年的《國家賠償法》就因其奉行違法責(zé)任原則造成的賠償范圍“狹小”，而被稱為“國家不賠法”。2010年修法后，《國家賠償法》仍然在第3條和第4條中堅(jiān)持采用違法要件，限制了侵害人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的賠償范圍。⑦在這個(gè)意義上講，以是否違法為客觀標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定的行政執(zhí)法責(zé)任，同樣難逃這一窠臼。更何況，行政執(zhí)法人員的責(zé)任追究還是一種內(nèi)部程序，難免受制于“息事寧人、不做惡人的機(jī)關(guān)內(nèi)部文化”，在“慷國家之慨而不得罪人”的心態(tài)之下，導(dǎo)致責(zé)任追究的怠于履行。

另一方面，客觀歸責(zé)或責(zé)任客觀認(rèn)定都會在一定程度造成結(jié)果歸責(zé)的局面，因而容易“造成個(gè)案中的不公正”，無形中帶來了巨大的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。在推進(jìn)“簡政放權(quán)”的進(jìn)程中，這種執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)更加凸顯出來，不僅可能讓行政執(zhí)法人員變得異常謹(jǐn)小慎微，甚至不惜將風(fēng)險(xiǎn)直接轉(zhuǎn)嫁給行政相對人，要求出具“奇葩證明”以保證其職務(wù)行為的合法性：而且也容易滋生消極抵觸情緒，產(chǎn)生“干多錯多，不干就不錯”的錯誤思想，導(dǎo)致實(shí)踐中的“懶政、怠政”現(xiàn)象。

二、盡職免責(zé)改革的履職保障功能

正是由于責(zé)任認(rèn)定的客觀化制造了不小的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，所以在盡職免責(zé)改革被提出來以后，一種常見的理解就是將其看作是一項(xiàng)減少執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措，其保障執(zhí)法人員依法履職的功能被著重強(qiáng)調(diào)。自改革推行以來，有關(guān)落實(shí)政策均在這一功能定位上展開。省市地方出臺的規(guī)范性文件多數(shù)被冠以“保障行政執(zhí)法人員依法履職”之名，個(gè)別地方甚至干脆稱之為“容錯制度”，由此十分清晰地傳達(dá)出該項(xiàng)改革在“有效防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)”方面所起到的履職保障功能。

（一）免責(zé)機(jī)制作為履職保障的早期探索

這里的履職保障功能，當(dāng)然不是放松追責(zé)、問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)，令本應(yīng)受責(zé)的行政執(zhí)法人員逃避責(zé)任；而是通過保證行政執(zhí)法人員不因恐懼責(zé)任而怠于履職，避免其暴露于過大的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)之中，從而實(shí)現(xiàn)對行政執(zhí)法人員積極履行職責(zé)的保障。實(shí)現(xiàn)這一保障功能的有效手段就是引入免責(zé)機(jī)制，避免因責(zé)任客觀認(rèn)定所帶來的責(zé)任范圍擴(kuò)大，為行政執(zhí)法人員建立合理的行為預(yù)期。事實(shí)上，這種免責(zé)機(jī)制的探索，早已在各地的執(zhí)法責(zé)任制實(shí)踐中出現(xiàn)。其中，《武漢市執(zhí)法責(zé)任制工作條例》（1998年）率先明確列舉了不予免予追究責(zé)任的情形，具體包括：“（1）因適用的法律、法規(guī)規(guī)定不明確而出現(xiàn)認(rèn)識理解偏差的：（2）定案后出現(xiàn)新的證據(jù)，使原認(rèn)定事實(shí)和案件性質(zhì)發(fā)生變化的，但故意隱瞞或因過失遺漏證據(jù)的除外；（3）因相對人、當(dāng)事人過錯或客觀原因使執(zhí)法過程中事實(shí)認(rèn)定出現(xiàn)偏差的；（4）其他法律、法規(guī)規(guī)定可以不予追究執(zhí)法人員責(zé)任的行為”；以及（5）“責(zé)任人自行主動糾正違法執(zhí)法行為，并積極挽回?fù)p失或者未造成公民、法人和其他組織人身或財(cái)產(chǎn)損害的”（第33條）。此后，就不予追究執(zhí)法責(zé)任作出明文規(guī)定的地方立法并不少見，但所列情形不盡相同——有多達(dá)六項(xiàng)的，也有僅就其中一兩項(xiàng)作出規(guī)定的。涉及的具體情形更是五花八門，除前述五項(xiàng)外，還有“執(zhí)行上級命令”“不可抗力”“法律修改”“法律沖突”“技術(shù)鑒定錯誤”“2年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)”“有立功表現(xiàn)”“探索性、試驗(yàn)性的執(zhí)法創(chuàng)新”等情形。

經(jīng)過上述地方立法的實(shí)踐探索，行政執(zhí)法人員執(zhí)法責(zé)任的免責(zé)機(jī)制已經(jīng)初露端倪。但由于這些規(guī)定的位階不高（屬于地方性法規(guī)或行政規(guī)章），所以在缺乏上位法支持的情況下，難言具有妥當(dāng)?shù)暮戏ㄐ?，這也是免責(zé)機(jī)制尚未在全國范圍內(nèi)得以鋪開的重要原因。根據(jù)《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》（2007年）第2條第3款的規(guī)定，除法律、其他行政法規(guī)、國務(wù)院決定外，地方性法規(guī)和行政規(guī)章只能“補(bǔ)充規(guī)定本條例第三章未作規(guī)定的應(yīng)當(dāng)給予處分的違法違紀(jì)行為以及相應(yīng)的處分幅度”。顧名思義，“補(bǔ)充”規(guī)定只是對于增加應(yīng)受處分行為的立法授權(quán)，并不能擴(kuò)大解釋為有權(quán)對不予或免予追責(zé)情形作出“減負(fù)”規(guī)定。因此，前述地方立法關(guān)于免責(zé)機(jī)制的探索實(shí)際處于一種缺乏足夠授權(quán)的灰色地帶，其合法性不得不依賴于行政處分實(shí)施中的過罰相當(dāng)原理。

（二）免責(zé)機(jī)制作為履職保障的真正確立

在盡職免責(zé)改革提出之前，地方立法中免責(zé)機(jī)制的探索大多建立在過罰相當(dāng)?shù)倪壿嬛稀！缎姓C(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》（2007年）第3條第2款規(guī)定，“給予行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分，應(yīng)當(dāng)與其違法違紀(jì)行為的性質(zhì)、情節(jié)、危害程度相適應(yīng)”。這一規(guī)定給地方性法規(guī)和行政規(guī)章設(shè)定“從輕、減輕”“從重”情形、乃至“不予”“免予”情形提供了契機(jī)。由此帶來的問題是，這種“不予”或“免予”追責(zé)所能發(fā)揮的履職保障功能并不徹底。由于過罰相當(dāng)原則下的“免責(zé)”只是因責(zé)任過小而免予處分的情形，實(shí)質(zhì)上以承認(rèn)行政執(zhí)法人員承擔(dān)執(zhí)法責(zé)任為前提，所以尚不能真正發(fā)揮免責(zé)機(jī)制的履職保障功能。而作為盡職免責(zé)改革依據(jù)的《指導(dǎo)意見》，在性質(zhì)上屬于國務(wù)院決定，從而為創(chuàng)立真正意義上的免責(zé)機(jī)制解決了合法性缺失的問題。

《指導(dǎo)意見》第19項(xiàng)明確規(guī)定，“應(yīng)結(jié)合動機(jī)態(tài)度、客觀條件、程序方法、性質(zhì)程度、后果影響以及挽回?fù)p失等情況進(jìn)行綜合分析，符合條件的要予以免責(zé)”。根據(jù)這一規(guī)定，一種具有相對獨(dú)立地位的免責(zé)機(jī)制得以確立。與過罰相當(dāng)原則僅對行為“性質(zhì)、情節(jié)、危害程度”的考量不同，此種免責(zé)機(jī)制將考量因素?cái)U(kuò)大到更為廣泛的主客觀條件，這是因?yàn)樗鉀Q的問題已不再是責(zé)任的大小，而是更為根本的有責(zé)無責(zé)問題。由此確立的免責(zé)機(jī)制不再受制于過罰相當(dāng)原則的“有責(zé)”前提，而是進(jìn)行責(zé)任大小判定的前置環(huán)節(jié)。這種前置屬性不僅使免責(zé)機(jī)制在執(zhí)法責(zé)任裁量中扮演重要角色，也對執(zhí)法責(zé)任認(rèn)定產(chǎn)生根本性影響。在引入免責(zé)機(jī)制之后，執(zhí)法責(zé)任認(rèn)定的階層式審查框架初露端倪，總體可以分為不法性和有責(zé)性兩個(gè)階層：先是根據(jù)責(zé)任認(rèn)定客觀化的行為標(biāo)準(zhǔn)，判定行政執(zhí)法人員的行為是否有違法違紀(jì)的具體情形：若不成立則不再繼續(xù)審查程序，直接判定其無責(zé)：若成立則再進(jìn)入下一個(gè)階層的審查，判定是否存在不予或免予追責(zé)的情形：如果不存在，那么就對相關(guān)行政執(zhí)法人員予以查處：反之則作出不予或免予追責(zé)的決定。這種階層式審查框架，在盡職免責(zé)改革提出后制定的規(guī)范性文件中已得到初步應(yīng)用。例如2021年3月由國家市場監(jiān)督管理總局出臺的《市場監(jiān)督管理行政執(zhí)法責(zé)任制規(guī)定》在第10條詳細(xì)列舉十八種“應(yīng)當(dāng)依法追究有關(guān)工作人員的行政執(zhí)法責(zé)任”的情形之后，進(jìn)一步在第1 1條規(guī)定了“不構(gòu)成行政執(zhí)法過錯行為，不應(yīng)追究有關(guān)工作人員的行政執(zhí)法責(zé)任”的十三種情形以及在第12條規(guī)定了“應(yīng)當(dāng)依法予以糾正”但“免予或者不予追究行政執(zhí)法責(zé)任”的情形。這三個(gè)條款對于執(zhí)法責(zé)任認(rèn)定的意義不盡相同，前一個(gè)條款可以歸入不法性判定的范疇，后兩個(gè)條款所規(guī)定的免責(zé)情形則屬于有責(zé)性判定。

在執(zhí)法責(zé)任認(rèn)定中納入以有責(zé)性判定為目標(biāo)的免責(zé)機(jī)制，這種做法與將責(zé)任作為犯罪成立要件一樣，都“是尊重人的基本要求，是保障人的尊嚴(yán)不受侵犯的要求”。借鑒以非難可能性為中心的刑法責(zé)任理論，行政執(zhí)法責(zé)任同樣可以從“違法性認(rèn)識”和“期待可能性”這兩個(gè)維度設(shè)定免責(zé)事項(xiàng)。在不能期待行政執(zhí)法人員依法履職的情況下，或者說，在行政執(zhí)法人員沒有實(shí)施合法行為的可能性時(shí)，對其實(shí)施的不法行為追究責(zé)任，不僅違背了“法律不能強(qiáng)人所難”的法理，無助于實(shí)現(xiàn)制裁的目的，而且將行為人作為實(shí)現(xiàn)目的的手段對待，侵害了人的尊嚴(yán)。

（三）免責(zé)機(jī)制履職保障的實(shí)現(xiàn)路徑

從改革后出臺的規(guī)范性文件來看，關(guān)于免責(zé)情形的列舉主要圍繞著保障執(zhí)法人員依法履職這一目標(biāo)展開，即旨在排除那些超出行政執(zhí)法人員認(rèn)識能力范圍和行為能力范圍的情形。具體而言，可以分為以下兩類：

一類是缺乏違法認(rèn)識可能性的免責(zé)事項(xiàng)。行政執(zhí)法人員依法履職應(yīng)以其具備相應(yīng)認(rèn)識能力和認(rèn)識的可能為前提，如果缺乏認(rèn)識可能性，那么其行為不應(yīng)被追究執(zhí)法責(zé)任。這里的認(rèn)識能力和認(rèn)識可能性要求，存在個(gè)體差異性并受主客觀條件的限制，通常應(yīng)“結(jié)合行政公務(wù)人員的年齡狀況、智力水平、文化程度、工作經(jīng)驗(yàn)、工作能力、擔(dān)負(fù)一定職務(wù)的時(shí)間長短、履行職務(wù)的熟練程度等因素，來確定行政公務(wù)人員是否具有實(shí)際的認(rèn)識能力：以從事公務(wù)行為時(shí)的客觀環(huán)境和具體條件來確定行政公務(wù)人員是否具有認(rèn)識違法及危害結(jié)果發(fā)生的可能”。盡管很難設(shè)定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但考慮到行政執(zhí)法人員的特殊身份，仍可在一般意義上推定其具有較高的認(rèn)識能力和預(yù)見能力。如執(zhí)法人員在執(zhí)行公務(wù)中，因不知法或誤解法律條文及事實(shí)判斷錯誤等原因而致行政行為違法的，不宜看作是缺乏認(rèn)識可能性。當(dāng)然，這種推定并非總是成立。對于明顯超出了執(zhí)法人員的認(rèn)識能力范圍，則應(yīng)予排除。例如前述《市場監(jiān)督管理行政執(zhí)法責(zé)任制規(guī)定》第11條具體規(guī)定了“因行政執(zhí)法依據(jù)不明確或者對有關(guān)事實(shí)和依據(jù)的理解認(rèn)識不一致，致使行政執(zhí)法行為出現(xiàn)偏差”“因行政相對人隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料導(dǎo)致作出錯誤判斷”“依據(jù)檢驗(yàn)、檢測、鑒定報(bào)告或者專家評審意見等作出行政執(zhí)法決定”“因出現(xiàn)新的證據(jù)，致使原認(rèn)定事實(shí)或者案件性質(zhì)發(fā)生變化”以及雖已依法履職但仍未發(fā)現(xiàn)問題等諸多缺乏認(rèn)識可能性的免責(zé)事項(xiàng)。

另一類是缺乏期待可能性的免責(zé)事項(xiàng)。行政執(zhí)法人員依法履職，不僅受到認(rèn)識能力和預(yù)見能力的限制，同時(shí)還受制于自身的行為能力。在現(xiàn)實(shí)的執(zhí)法過程中，行政執(zhí)法人員總是受到客觀環(huán)境、制度條件和技術(shù)裝備等方面的限制，對于其行為能力不能有過高的估計(jì)，更不能與行政機(jī)關(guān)或組織的能力同日而語?！叭绻珓?wù)員在執(zhí)行公務(wù)中因突發(fā)疾病而導(dǎo)致其未能履行法定義務(wù)，對該公務(wù)員而言是意外事件，可以阻卻其行政違法的構(gòu)成；但對行政機(jī)關(guān)來說卻不能以公務(wù)員突發(fā)疾病為由不履行法定義務(wù)，其不履行法定義務(wù)的行為亦屬其主觀意志范圍的行為而構(gòu)成行政違法?！痹诮Y(jié)合主客觀條件充分考慮執(zhí)法人員行為能力限制的前提下，對于那些不能期待執(zhí)法人員作出其他合法行為或已窮盡手段而別無選擇的情形，應(yīng)列入免予追責(zé)的范圍。如《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法人員依法履職管理規(guī)定》第11條明確列舉了多項(xiàng)缺乏期待可能性的事項(xiàng)，包括：“對發(fā)現(xiàn)的非法、違法行為已經(jīng)依法查處”“已責(zé)令改正、采取行政強(qiáng)制措施或者依法處罰”，但因不可抗力或者行政相對人行為，以及執(zhí)法部門及執(zhí)法人員以外的因素，依然出現(xiàn)違法行為、“違法后果”和“不良后果”的情形；“因不可抗力、意外事件等因素，導(dǎo)致未能依法履行職責(zé)的”情形：“因行政相對人或者第三人的原因使得執(zhí)法人員無法掌握有關(guān)證據(jù)材料”的情形：“對違法或者不當(dāng)?shù)男姓幜P或行政強(qiáng)制決定”或?qū)ι霞壊块T錯誤的“決定、命令或者文件”，已明確提出“反對意見”但未被采納的情形。

三、盡職免責(zé)改革的行為指導(dǎo)功能

通過免責(zé)機(jī)制對那些超出其認(rèn)識能力范圍和行為能力范圍的情形予以排除，盡職免責(zé)改革在為行政執(zhí)法人員建立起合理預(yù)期、給履職盡職者吃下“定心丸”的同時(shí)，進(jìn)一步為建立更趨合理的履職標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)造條件。在《指導(dǎo)意見》中，“盡職免責(zé)”自始與“失職問責(zé)”相并列，意在分別從積極和消極兩個(gè)方面促進(jìn)執(zhí)法人員履職盡責(zé)。因此，盡職免責(zé)改革不是單向地為行政執(zhí)法人員“減負(fù)”，而是以促成“盡職”為目標(biāo)的責(zé)任制改革。盡職免責(zé)改革明確履職標(biāo)準(zhǔn)，為行政執(zhí)法人員履職盡責(zé)提供行為標(biāo)準(zhǔn)，具有強(qiáng)化問責(zé)追責(zé)和促進(jìn)履職盡責(zé)的行為指導(dǎo)功能。

（一）違法概念作為行為指導(dǎo)的局限

行政執(zhí)法人員的行為標(biāo)準(zhǔn)是什么，如何才能避免被迫責(zé)問責(zé)？在盡職免責(zé)改革之前，這一問題并沒有得到清晰明確的解答。如前所述，在我國行政執(zhí)法責(zé)任制的建立過程中，圍繞執(zhí)法責(zé)任的根據(jù)究竟是違法還是過錯的問題，曾有過激烈的爭論。雖然這場爭論隨著過錯認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的客觀化而逐漸淡化——過錯與違法由于均以行為人的外部行為作為評判對象，因而具備了“統(tǒng)一的基礎(chǔ)”；但是，這種形式上的統(tǒng)一并不能帶來兩者在內(nèi)容上的趨同。事實(shí)上，由于我國行政法實(shí)踐采取的是違法概念的狹義解釋，因而導(dǎo)致過錯概念很難被融入違法概念之中。這種狹義解釋認(rèn)為，違法是指違反嚴(yán)格意義上的法律，如憲法、法律、行政法規(guī)和規(guī)章以及我國承認(rèn)或參加的國際公約、條約等。與此相應(yīng)，違法在外延上就表現(xiàn)為以下種類：適用法律法規(guī)錯誤、違反法定程序、超越職權(quán)、濫用職權(quán)或者不履行或拖延履行法定職責(zé)。相對偏狹和封閉的違法概念，既無法涵蓋對所有行政活動的評價(jià)和指導(dǎo)，也不能吸納過錯概念中的合理成分作為其補(bǔ)充，因而也就難以建立起相對合理的行為標(biāo)準(zhǔn)。

違法概念狹義論流行的直接原因在于，這一解釋立場能夠“使違法概念在國家賠償法、行政復(fù)議法和行政訴訟法之間形成統(tǒng)一，避免不同法律程序之間出現(xiàn)不同的合法性判斷”，但更深層次的原因則源自我國依法行政原則的獨(dú)特性。我國依法行政原則是以合法性原則為基礎(chǔ)建立起來的，這與其他法治國家經(jīng)由依法律行政轉(zhuǎn)換而來有所不同。在比較法上，依法律行政強(qiáng)調(diào)的是議會立法對行政的支配性作用，要求行政活動必須有法律依據(jù)；“如無法律根據(jù)，有關(guān)當(dāng)事人有權(quán)向法院提出起訴，而法院則應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查，并應(yīng)使此類行為不發(fā)生法律效力”。其實(shí)質(zhì)在于加強(qiáng)對行政的外部控制，具有明顯的他律性。由依法律行政轉(zhuǎn)換而來的依法行政原則依然保留了這一品性，只是將拘束行政權(quán)的“法源”，“由具體、明確的實(shí)證法律，變成較為抽象，且具有自然法思想——如公平、正義……的法”，其中對行政的外部控制及其他律性并未減弱。反觀我國的情況，不僅“全國人大及其常委會無法提供充分、明確的法律”，而且“一直處于弱勢的法院”也難以實(shí)現(xiàn)強(qiáng)有力的司法審查。所以我國依法行政原則對于行政所能構(gòu)成的外部控制相對較窄，相應(yīng)地表現(xiàn)出一種弱他律性，其中的“法”也只能以相對狹義的面目示人：它既不是最狹義上由全國人大及其常委會通過的法律，也不是囊括法律原則、法律精神在內(nèi)的廣義上的法，而只能是涵蓋了法律、法規(guī)和規(guī)章在內(nèi)的狹義概念。

由于違法概念狹義論建立在我國依法行政原則的弱他律性之上，所以作為依法行政重要舉措的行政執(zhí)法責(zé)任制同樣不可能擺脫狹義論的束縛。法定責(zé)任逐項(xiàng)分解而達(dá)成的行政執(zhí)法責(zé)任，事實(shí)上已將其追責(zé)依據(jù)牢牢限定在狹義的違法標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)，無從接納法律、法規(guī)和規(guī)章之外的不成文“法源”作為補(bǔ)充。這個(gè)意義上建立起來的執(zhí)法責(zé)任追究，只能將相對較弱的外部控制轉(zhuǎn)換為同樣較弱的內(nèi)部控制，因而不可能實(shí)現(xiàn)對行政執(zhí)法人員行為的有效約束。在違法概念狹義論的立場之下，過錯認(rèn)定的客觀化必然帶有極大的局限性，無法起到指導(dǎo)行政執(zhí)法人員依法履職的功能。

（二）履職標(biāo)準(zhǔn)作為行為指導(dǎo)的優(yōu)勢

正是考慮到現(xiàn)實(shí)中執(zhí)法行為規(guī)范的含混不清，《指導(dǎo)意見》才在“盡職免責(zé)、失職問責(zé)”的基礎(chǔ)上提出“明確履職標(biāo)準(zhǔn)”的具體要求。這里的履職標(biāo)準(zhǔn)建立在對“未履行、不當(dāng)履行或違法履行監(jiān)管職責(zé)”的否定性評價(jià)之上，首先包含了“嚴(yán)格依據(jù)法律法規(guī)履行監(jiān)管職責(zé)”的履職義務(wù)，但又明顯不是違法標(biāo)準(zhǔn)的同義反復(fù)，而是對應(yīng)于“忠于職守、履職盡責(zé)”的肯定性評價(jià)。在不改變違法概念狹義解釋的前提下，履職標(biāo)準(zhǔn)相對寬泛的表意使之有可能吸收和接納不成文“法源”作為行為規(guī)范的補(bǔ)充，從而克服狹義違法概念難以有效約束行政執(zhí)法人員行為的不足，為過錯認(rèn)定客觀化的真正落地創(chuàng)造條件。因此，提出履職標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐意義就在于，它是從執(zhí)法人員履職的內(nèi)部角度提出責(zé)任追究的評判標(biāo)準(zhǔn)，既克服了違法概念狹義論的局限性，又清晰全面地回應(yīng)了執(zhí)法行為規(guī)范的問題，能夠?qū)崿F(xiàn)盡職免責(zé)改革對執(zhí)法人員履職行為的指導(dǎo)功能。

那么，過錯認(rèn)定的客觀化何以通過履職標(biāo)準(zhǔn)得以真正實(shí)現(xiàn)呢？從比較法的角度來看，關(guān)于過錯認(rèn)定的客觀化有“先存義務(wù)說”和“缺陷或錯誤行為說”這兩種比較有代表性的學(xué)說。先存義務(wù)說由法國學(xué)者普拉尼佑提出，該說將過錯定義為“對先存義務(wù)的違反”。由于義務(wù)構(gòu)成行為規(guī)范的主要內(nèi)容，所以行為人違反先存義務(wù)的行為，將被認(rèn)定為具有違法性要素。盡管先存義務(wù)說奠定了法國侵權(quán)法中過錯理論的基礎(chǔ)，但“先存義務(wù)”這一概念仍過于抽象且缺乏實(shí)務(wù)操作性，因此有多位法國學(xué)者以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步提出缺陷或錯誤行為說。這一學(xué)說認(rèn)為，過錯是指“行為人沒有遵守一個(gè)謹(jǐn)慎的和勤勉的人所遵守的行為規(guī)則”。而這里的行為規(guī)則不僅包括法律規(guī)范所設(shè)定的行為標(biāo)準(zhǔn)，也包括欠缺相應(yīng)法律規(guī)則時(shí)應(yīng)遵守的“謹(jǐn)慎勤勉的一般義務(wù)”，即“同樣情況下可期待的善良家父的行為”。兩相比較，盡管缺陷或錯誤行為說較現(xiàn)存義務(wù)說更加具有實(shí)操性，但兩者的原理是相通的，都是將“義務(wù)”作為中介實(shí)現(xiàn)過錯認(rèn)定的客觀化。過錯的此種認(rèn)定方式，已在我國民事立法中獲得確認(rèn)。例如《民法典》第1025條規(guī)定，行為人為公共利益實(shí)施新聞報(bào)道、輿論監(jiān)督等行為，影響他人名譽(yù)的，若行為人對于他人提供的嚴(yán)重失實(shí)內(nèi)容沒有盡到“合理核實(shí)義務(wù)”則應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任。又如《民法典》第1221條規(guī)定：“醫(yī)務(wù)人員在診療活動中未盡到與當(dāng)時(shí)的醫(yī)療水平相應(yīng)的診療義務(wù)，造成患者損害的，醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。”再如《證券法》第160條規(guī)定：“會計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所以及從事證券投資咨詢、資產(chǎn)評估、資信評級、財(cái)務(wù)顧問、信息技術(shù)系統(tǒng)服務(wù)的證券服務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)業(yè)務(wù)規(guī)則為證券的交易及相關(guān)活動提供服務(wù)。”這些條款中“合理核實(shí)義務(wù)”“與當(dāng)時(shí)的醫(yī)療水平相應(yīng)的診療義務(wù)”和“勤勉盡責(zé)、恪盡職守”義務(wù)，都是借助“義務(wù)”形式實(shí)現(xiàn)過錯認(rèn)定的客觀化。

受此啟發(fā)，盡職免責(zé)改革提出的履職標(biāo)準(zhǔn)同樣可以借助“義務(wù)”要素在規(guī)范層面予以展開。事實(shí)上，類似“先定義務(wù)”的規(guī)定已在我國公務(wù)員立法中有所體現(xiàn)?！豆珓?wù)員法》（2018年修訂）第12條就為公務(wù)員設(shè)定了“忠于憲法”“忠于國家”“忠于人民”的忠誠義務(wù)和“忠于職守、勤勉盡責(zé)”的職業(yè)操守義務(wù)?；诖耍梢詤⒄彰绹ㄔ篈NDERSON v.CREIGHTON案中的“理性官員”標(biāo)準(zhǔn)，將“忠誠義務(wù)”作為“判斷善意履職的實(shí)質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”，對行政執(zhí)法人員“提供指引和保護(hù)”。更有學(xué)者從推進(jìn)行政法律制度系統(tǒng)化的角度，以“誠實(shí)信用和善意等概念”為基礎(chǔ)，提出“確立和建構(gòu)善意履職原則”，以“全方位提升行政活動品質(zhì)”，實(shí)現(xiàn)“對合法性、合理性評價(jià)原則的補(bǔ)充和升級”。而在貫徹執(zhí)行盡職免責(zé)改革的規(guī)范性文件中，也有從履職標(biāo)準(zhǔn)角度對行政執(zhí)法人員的義務(wù)設(shè)定。如《安徽省市場監(jiān)督管理局關(guān)于保障市場監(jiān)管行政執(zhí)法人員依法履職的若干規(guī)定（試行）》第4條規(guī)定：“行政執(zhí)法活動應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法履職、勤勉盡責(zé)、依據(jù)正確、程序合法、公平公正、處理適當(dāng)?shù)脑瓌t。”盡管這些義務(wù)設(shè)定仍相對抽象，具體采取何種注意義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)也尚待進(jìn)一步研究和確立，但是履職標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施方式和路徑已展露無遺。

（三）履職標(biāo)準(zhǔn)作為行為指導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)

前述對履職標(biāo)準(zhǔn)起支撐作用的“義務(wù)”要素，盡管不少已被明文規(guī)定在法律條款之中，但在本質(zhì)上卻屬于另一套行政法律秩序——內(nèi)部行政法。與主要由立法機(jī)關(guān)、司法裁判等創(chuàng)制并適用于行政主體和相對人的外部行政法不同，內(nèi)部行政法“作為規(guī)范行政機(jī)關(guān)運(yùn)行的措施”主要由“行政內(nèi)部創(chuàng)設(shè)”，“效力主要針對行政工作人員”。這種“通過行政機(jī)關(guān)規(guī)則、先例和實(shí)踐創(chuàng)設(shè)”的內(nèi)部行政法，“為現(xiàn)代行政法學(xué)者及法律分析所忽視”。究其原因在于，傳統(tǒng)行政法“強(qiáng)調(diào)的是對行政權(quán)的外部制約”，從立法和司法的外部視角為行政權(quán)劃定了合法性邊界。而對于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為的規(guī)范，則即使被稱作“法”，也多少“顯得有些奇怪”。因?yàn)檫@種內(nèi)部行政法“似乎使行政機(jī)關(guān)擺脫了外部政治控制和法律控制，而正是這兩種控制使行政機(jī)關(guān)成為‘合法的（lawful）主體”。然而事實(shí)上，內(nèi)部行政法作為行政機(jī)關(guān)對外行使權(quán)力的一個(gè)支撐體系，是不可或缺的。誠如有學(xué)者所說，“一個(gè)行政行為的作出可以沒有相對人的參與，但不可能沒有內(nèi)部的運(yùn)作。即使是那些被奉為現(xiàn)代程序核心要素的外部程序，也需要通過內(nèi)部程序的紐帶才能運(yùn)轉(zhuǎn)，其有效實(shí)施在很大程度上取決于內(nèi)部程序的建構(gòu)”。如果外部行政法對行政權(quán)力施加的外部壓力不能通過內(nèi)部行政法轉(zhuǎn)化為行政主體主動的自我克制和約束行為，控制行政權(quán)力的效果仍然不可能良好。行政機(jī)關(guān)只有“協(xié)調(diào)其系統(tǒng)內(nèi)部的關(guān)系，確定系統(tǒng)內(nèi)部的程序”，才能“保證有效地對外部實(shí)施管理和服務(wù)，為外部社會提供秩序和福祉”。

因此，內(nèi)部行政法并不會導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)擺脫合法性控制，相反其“作為一種內(nèi)部事先控制技術(shù)，擔(dān)保行政機(jī)關(guān)對外作出行政行為合法性”。同樣地，基于內(nèi)部行政法建立起來的履職標(biāo)準(zhǔn)，也不會脫離行政執(zhí)法責(zé)任制所賴以存在的依法行政路徑，而是從內(nèi)部視角彌補(bǔ)外部行政法的不足，進(jìn)而更好地確保行政機(jī)關(guān)合法行使權(quán)力。畢竟，外部行政法“不是一個(gè)十全十美的法律制度”，其所確保行政行為的合法性不僅有立法機(jī)關(guān)依據(jù)供給不足的局限，而且存在審判機(jī)關(guān)審查能力有限的缺陷。在行政執(zhí)法責(zé)任追究領(lǐng)域，由于外部行政法的合法性審查“系針對抽象的、擬制的行政主體作出”，忽視了“導(dǎo)致行政行為違法的公務(wù)人員的個(gè)人因素和內(nèi)部環(huán)境”。所以，根植于外部行政行為合法性評價(jià)的違法概念并不總能實(shí)現(xiàn)對行政執(zhí)法人員職務(wù)行為的恰當(dāng)評價(jià)，無法為行政執(zhí)法人員建立起明確的行為標(biāo)準(zhǔn)。而內(nèi)部行政法則可以借助其“在預(yù)防和糾正政府錯誤方面具有先天的優(yōu)勢”，直接針對“權(quán)力的運(yùn)作規(guī)律及其可能產(chǎn)生錯誤的各個(gè)細(xì)節(jié)”加以規(guī)制，從而有效“彌補(bǔ)外部行政法的不足”。具體而言，更具有針對性的履職標(biāo)準(zhǔn)不僅彌補(bǔ)外部行政法在有效規(guī)制行政執(zhí)法行為上的依據(jù)供給不足，化解了責(zé)任追究門檻過高的質(zhì)疑，而且為合理評價(jià)行政執(zhí)法人員的職務(wù)行為提供了可能，實(shí)現(xiàn)對行政執(zhí)法人員履職盡責(zé)的督促和指導(dǎo)。

結(jié)語

國務(wù)院提出盡職免責(zé)改革之際，正值貫徹落實(shí)黨的十九大精神、深化國家監(jiān)察體制改革的重要契機(jī)。在實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一的深刻變革中，行政執(zhí)法責(zé)任體系化、制度化已邁入發(fā)展的快車道，正成為“當(dāng)今國家監(jiān)察與責(zé)任制度現(xiàn)代化的核心議題”。2018年3月頒行的《中華人民共和國監(jiān)察法》以“政務(wù)處分”代替“政紀(jì)處分（行政處分）”，使之適用于行政執(zhí)法人員所有違法違紀(jì)尚未構(gòu)成犯罪的職務(wù)行為，從而在實(shí)際上已將紀(jì)律責(zé)任歸入到行政執(zhí)法責(zé)任之中。而盡職免責(zé)改革的提出，恰為行政執(zhí)法責(zé)任的擴(kuò)容與統(tǒng)一提供了銜接機(jī)制。一方面，盡職免責(zé)改革在違法概念之外提出的“履職標(biāo)準(zhǔn)”，其所依據(jù)的內(nèi)部行政法秩序能夠很好地與《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》下的“違法”概念進(jìn)行對接，既實(shí)現(xiàn)了履職標(biāo)準(zhǔn)的豐富與充實(shí)，對行政執(zhí)法人員履職盡責(zé)提供更明確的行為指導(dǎo)，又避免了與外部行政法中違法概念發(fā)生混淆，使得外部行政行為的合法性不因行政執(zhí)法人員的輕微“違法”而面臨質(zhì)疑，保證了行政法律秩序的穩(wěn)定。另一方面，盡職免責(zé)改革所建立的免責(zé)機(jī)制，又能與黨員領(lǐng)導(dǎo)干部容錯糾錯機(jī)制建設(shè)相銜接?！叭蒎e糾錯機(jī)制是指黨政機(jī)關(guān)及其工作人員在改革創(chuàng)新過程中未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)或出現(xiàn)偏差失誤，但符合法律法規(guī)和政策，未謀取私利，無主觀故意，且能及時(shí)糾錯改正，可免除相關(guān)責(zé)任或從輕、減輕處理的一種機(jī)制?！比蒎e糾錯不是權(quán)力濫用的“保護(hù)傘”和逃避責(zé)任的“護(hù)身符”，而是對那些超出黨員干部認(rèn)識能力范圍和行為能力范圍的探索性失誤和錯誤予以包容。在這一點(diǎn)上，盡職免責(zé)改革的免責(zé)機(jī)制與黨員領(lǐng)導(dǎo)干部容錯糾錯機(jī)制之間具有通約性。后者的建設(shè)成果可以并已經(jīng)直接應(yīng)用于盡職免責(zé)改革之中，通過為身處改革創(chuàng)新過程中的黨員干部建立合理的行為預(yù)期，更好地保護(hù)干部改革創(chuàng)新的積極性、保障其依法履職盡責(zé)。

（責(zé)任編輯：王玎）