建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)需要和制度構(gòu)建

摘 要：“檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟”的制度改革旨在進(jìn)一步發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，是黨中央強(qiáng)化公共利益保護(hù)的重要舉措。檢察機(jī)關(guān)要把握機(jī)遇，深刻理解制度改革的內(nèi)涵，積極適應(yīng)發(fā)展需要，貫徹執(zhí)行《決定》提出的新要求，力求構(gòu)建完善的行政公益訴訟體系。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)；行政公益訴訟；現(xiàn)實(shí)需要；制度構(gòu)建

2014年10月，在黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中提出，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。目前，各地檢察機(jī)關(guān)紛紛進(jìn)行試水實(shí)踐。貴州省金沙縣人民檢察院訴環(huán)保局“怠于處罰逾期不繳納排污費(fèi)的企業(yè)”案等案件備受社會(huì)關(guān)注，具有直接的指導(dǎo)、借鑒意義。文章就其中的行政公益訴訟進(jìn)行探討。

一、建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)需要

1.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟能充分發(fā)揮司法效益

誠(chéng)如楊立新教授所言：“在國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受到損害的時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)有責(zé)任，也有能力向人民法院提起訴訟。”[1]檢察機(jī)關(guān)作為法定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)在訴訟能力上具有天然的優(yōu)勢(shì)，表現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)作為公訴機(jī)關(guān)擁有國(guó)家支持的財(cái)力和物力，專業(yè)策略豐富，在訴訟選擇上能充分平衡公益性和訴訟的必要性、謹(jǐn)慎性；擁有優(yōu)秀的偵查辦案能力和打擊與預(yù)防犯罪能力

2.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟能發(fā)揮預(yù)防性功能

由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟可以有效發(fā)揮事前預(yù)防性功能，對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生威懾性的作用，形成外在的監(jiān)督力，促使行政機(jī)關(guān)在法律框架內(nèi)運(yùn)行行政權(quán)。同時(shí)，通過(guò)訴訟的過(guò)程，發(fā)揮事后預(yù)防性功能，促使違法行政機(jī)關(guān)透析違法成本，行為選擇更注意成本，更合法合理。同時(shí)，彌補(bǔ)行政管理及文本規(guī)范的漏洞，從而最大程度地發(fā)揮公益訴訟的潛在價(jià)值，重塑行政管理秩序。

3.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟能保障訴訟公正

行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢(shì)地位往往是社會(huì)個(gè)體對(duì)行政公益訴訟望而卻步的直接原因，能訴不敢訴；或訴訟成本高昂，導(dǎo)致敢訴而不能訴。只有作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮與行政權(quán)相抗衡的司法能力。訴訟能力上，檢察機(jī)關(guān)無(wú)論是調(diào)查、固定證據(jù)還是參與庭審抗辯都能對(duì)行政機(jī)關(guān)形成有效制約。訴訟手段上，法庭調(diào)查、辯論因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)的參與更具對(duì)抗性，不容易因?yàn)榱α繎沂舛霈F(xiàn)一邊倒的情形，因?yàn)榕e證、質(zhì)證、辨證激烈，法律事實(shí)更能接近案件真實(shí)，法庭審理因?yàn)榉杀O(jiān)督機(jī)關(guān)的參與將更公正公平。

二、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度的制度構(gòu)建

1.行政公益訴訟的訴權(quán)主體

行政公益訴訟的訴權(quán)主體包括被違法行政行為侵害的社會(huì)個(gè)體和檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟可以定義為：由人民檢察院提起的，直接以保護(hù)國(guó)家利益、公共利益為訴的目的的行政訴訟。當(dāng)群眾發(fā)現(xiàn)違法行政行為造成公益損害事實(shí)，同樣可以申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟。其中的“公共利益”是一個(gè)與私人利益相對(duì)應(yīng)的概念，其內(nèi)涵為具有社會(huì)共享性，具體包括：第一，社會(huì)性，是指公共利益的相對(duì)普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，共享性，既是指“共有性”，也是指“共同受益性”，并且這種受益不一定表現(xiàn)為直接的、明顯的“正受益”；公共利益受到侵害事實(shí)上也是對(duì)公眾利益的潛在威脅。[2]

2.行政公益訴訟的受案范圍

行政公益訴訟主要針對(duì)行政行為針對(duì)公共利益處置的合法性、合理性和合目的性提起。具體來(lái)說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)主要針對(duì)以下情況提起行政公益訴訟：一是對(duì)行政實(shí)體行為的監(jiān)督，包括行政不作為、行政亂作為、行政執(zhí)法行為滯后等；二是對(duì)行政執(zhí)法程序的監(jiān)督，包括對(duì)執(zhí)法瑕疵、執(zhí)法不規(guī)范的司法判斷等；三是對(duì)違法的抽象行政行為的監(jiān)督；四是對(duì)行政行為法律適用的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)可做個(gè)別審查。[3]

目前，針對(duì)侵犯公共利益的違法行政行為和不作為，各地檢察院試點(diǎn)提起行政公益訴訟的四類重點(diǎn)監(jiān)督案件包括對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失等損害國(guó)家利益的案件；環(huán)境污染、資源破壞的公害案件；破壞公平競(jìng)爭(zhēng)的壟斷案件；違法行政導(dǎo)致的土地資源浪費(fèi)案件。

3.檢察機(jī)關(guān)如何發(fā)揮其參與公益訴訟的功能

目前，全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)探索通過(guò)刑事附帶民事訴訟、直接起訴、支持起訴、督促起訴、督促政府履行職責(zé)、檢察建議等方式提起公益訴訟。同時(shí)應(yīng)注意到，檢察機(jī)關(guān)肩負(fù)起訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)，應(yīng)通過(guò)部門的合理分工，實(shí)現(xiàn)權(quán)利對(duì)接和分離，準(zhǔn)確把握角色定位，有效促進(jìn)公益訴訟目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4.行政公益訴訟啟動(dòng)的“前置程序”

從訴訟經(jīng)濟(jì)效益的角度出發(fā)，檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟前應(yīng)設(shè)置前置程序如檢察建議、支持起訴等，給予行政機(jī)關(guān)以自我糾正的合理期限，督促行政機(jī)關(guān)積極整改，不直接進(jìn)行處置，維護(hù)好公共利益。當(dāng)行政機(jī)關(guān)怠于整改、補(bǔ)救措施不當(dāng)，檢察建議無(wú)法發(fā)揮作用或檢察機(jī)關(guān)對(duì)其答復(fù)有異議時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才引入訴訟程序，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)向起訴權(quán)的轉(zhuǎn)換，發(fā)揮司法最后的威懾作用。

5.行政公益訴訟賠償金的使用

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟后，追償?shù)馁r償資金可以通過(guò)設(shè)置公益金的方式，用于環(huán)境的修復(fù)、污染的治理、被害人的賠償、國(guó)有資產(chǎn)虧空的填補(bǔ)等。

三、結(jié)語(yǔ)

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度完善是是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及面廣，不能一蹴而就。應(yīng)該注意到，理論上和實(shí)踐操作中尚有大量疑問(wèn)需厘清，如“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中”發(fā)現(xiàn)的損害公共利益的行為如何界定？如果檢察機(jī)關(guān)作為原告提起的行政公益訴訟敗訴，二審按照什么程序進(jìn)行？檢察機(jī)關(guān)是否可以不提起上訴而直接進(jìn)入審判監(jiān)督程序？檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中如何處理其與瀆職罪中職務(wù)犯罪偵查權(quán)、起訴權(quán)的關(guān)系？檢察機(jī)關(guān)的現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置與資源是否能夠滿足進(jìn)行行政公益訴訟的目標(biāo)？

2015年7月2日，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，最高人民檢察院對(duì)外發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》，標(biāo)志著公益訴訟掀開(kāi)了新的篇章。然而，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟涉及的法律問(wèn)題復(fù)雜而繁瑣，需要國(guó)家層面從各省的探索實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌謀劃、穩(wěn)妥推進(jìn)立法完善。

參考文獻(xiàn)：

[1]崔?；?《公益訴訟研究》.《北方工業(yè)大學(xué)》，2010年.

[2]張慶東.《公共利益：現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問(wèn)題》.《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2001年第4期.

[3]如農(nóng)夫山泉水案，農(nóng)夫山泉因?yàn)槠洹耙环皱X公益”得到群眾的肯定，而其采用有害物質(zhì)砷、硒、鎘等指標(biāo)寬松于國(guó)家自來(lái)水標(biāo)準(zhǔn)的浙江地方標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)不合格產(chǎn)品，導(dǎo)致公眾飲水存在健康隱患、企業(yè)信用破產(chǎn)、公共利益受損。至此，浙江省人民檢察院向省高級(jí)人民法院提起訴訟，要求當(dāng)?shù)卣畬⒉缓戏ǖ囊?guī)章予以廢除或進(jìn)行修改。

作者簡(jiǎn)介：

李燕萍，晉江市人民檢察院科員。