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    試論我國行政訴訟調(diào)解制度的構(gòu)建

    2016-11-14 10:34:05王征
    法制博覽 2016年11期
    關(guān)鍵詞:公民權(quán)制度構(gòu)建依法行政

    摘要:本文對行政訴訟調(diào)解的理論基礎(chǔ)、司法實(shí)踐中存在的問題以及對這一制度的具體構(gòu)建等相關(guān)問題進(jìn)行探索和研究。

    關(guān)鍵詞:行政訴訟調(diào)解;制度構(gòu)建;依法行政;公民權(quán)

    中圖分類號:D925.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:2095-4379-(2016)32-0162-03

    作者簡介:王征(1967-),吉林德惠人,法學(xué)碩士,長春市綠園區(qū)人民檢察院,副檢察長。

    一、行政訴訟調(diào)解制度概述

    (一)行政訴訟調(diào)解的概念及特點(diǎn)

    1.行政訴訟調(diào)解概念的理論紛爭

    由于目前我國法律上對行政訴訟調(diào)解制度規(guī)定的空白和缺失,關(guān)于行政訴訟調(diào)解的理論研究空前熱烈,因此并沒有一個(gè)關(guān)于此概念的確切標(biāo)準(zhǔn)。而理論界的提法更是眾說紛紜。有的學(xué)者認(rèn)為:“行政訴訟調(diào)解是指在行政訴訟活動中,雙方當(dāng)事人各自妥協(xié)而解決糾紛”,有的學(xué)者認(rèn)為:“行政訴訟調(diào)解是指在行政審判活動中,由法官居中主持,平等協(xié)商,達(dá)成協(xié)議,經(jīng)法院認(rèn)可而結(jié)案”,有的學(xué)者認(rèn)為:“行政訴訟調(diào)解是指在特定情況下,建議作為被告的行政機(jī)關(guān)改變或者撤銷具體行為,動員原告撤訴”,凡此種種,眾說紛紜。

    2.行政訴訟調(diào)解的概念和特點(diǎn)

    筆者認(rèn)為可以將行政訴訟調(diào)解的概念歸納為:所謂行政訴訟調(diào)解制度,是指由國家機(jī)關(guān)主持,以法律為依據(jù),以自愿為原則,雙方當(dāng)事人通過平等協(xié)商、互諒互讓而消除糾紛的訴訟外活動。它包含合法性、自愿性、程序性等幾個(gè)基本特征。

    二、我國構(gòu)建行政訴訟調(diào)解制度的可行性與必然性

    (一)建立行政訴訟調(diào)解制度的可行性

    行政訴訟調(diào)解制度在理論和現(xiàn)實(shí)中可謂到處碰壁、處境艱難,筆者認(rèn)為有必要從行政調(diào)解制度的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)兩個(gè)方面來分析我國建立行政訴訟調(diào)解制度的可行性。

    1.建立行政訴訟調(diào)解制度的理論基礎(chǔ)

    首先,引入行政訴訟調(diào)解機(jī)制符合中國傳統(tǒng)文化。在以自然經(jīng)濟(jì)為主體的封建時(shí)代,儒家思想一直作為天下正統(tǒng)思想被歷代傳承,因此奠定了以和為貴的調(diào)解制度在我國法制史上的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和穩(wěn)定地位。歷史沿革至今,我們一直大力提倡和弘揚(yáng)的傳統(tǒng)文化精髓發(fā)展至今天的提倡建設(shè)和諧社會。可見,這種以和為貴的思想在人們的心中根深蒂固,不能拋棄。新的時(shí)期,作為一個(gè)擁護(hù)民主、法治、人權(quán)的現(xiàn)代國家,人民當(dāng)家作主,行政機(jī)關(guān)的權(quán)力來源于人民的權(quán)力,因此就要求行政機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)工作人員意識到這一點(diǎn),決不能用人民賦予的權(quán)力去傷害人民,用人民賦予的權(quán)力去實(shí)現(xiàn)自己的目的。

    第二,引入行政訴訟調(diào)解機(jī)制符合法經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理。二十世紀(jì)七十年代法學(xué)領(lǐng)域發(fā)生了一場翻天覆地的變革——將經(jīng)濟(jì)學(xué)運(yùn)用到法學(xué)理論的研究中來,這也成為了這個(gè)時(shí)代的烙印。雖然面對著許多質(zhì)疑,但是從本質(zhì)來看,經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)的基本理念都是趨利避害,爭取價(jià)值的最大化。行政訴訟調(diào)解與行政訴訟審判的最終目的是共同的,即解決行政主體與行政相對人之間的矛盾。同經(jīng)濟(jì)學(xué)中一樣,任何一項(xiàng)市場交易都需要交易成本(不存在交易成本為零),我們不能追求法律沒有成本,因?yàn)槊恳环N權(quán)利的配置都同市場資源配置一樣需要一定的交易成本,我們應(yīng)當(dāng)運(yùn)用最低的成本換取最大的價(jià)值才是明智之舉。調(diào)解就是如此,降低法律成本,整合資源配置,爭取最佳的社會效果和法律效果。

    2.建立行政訴訟調(diào)解制度的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

    首先,行政訴訟面臨困境。行政訴訟法實(shí)施以來,行政案件的審理并不適用調(diào)解,但是卻存在著大量的“協(xié)調(diào)工作”,這種所謂的“協(xié)調(diào)工作”其實(shí)就是一種隱性的調(diào)解。在大量的工作實(shí)踐中,法官們也發(fā)現(xiàn)“協(xié)調(diào)工作”可以節(jié)約司法資源,降低司法成本、高效便捷的解決當(dāng)事人之間的矛盾。一定比例的行政訴訟案件就在法院的默認(rèn)甚至是動員下以撤訴而結(jié)案。這種結(jié)案方式的實(shí)質(zhì)就是調(diào)解,或者稱為“案外和解”,正是因?yàn)檫@些“案外和解”讓行政訴訟法中禁止調(diào)解的規(guī)定名存實(shí)亡。

    其次,彰顯司法公正的要求。公正是司法的靈魂和終極價(jià)值所在,法院是人們維護(hù)個(gè)人利益的最后一道屏障,也是老板姓最后的期盼。當(dāng)前,我國正處在一個(gè)社會極具轉(zhuǎn)型的時(shí)期,行政訴訟的范圍越來越廣,專業(yè)性越來越強(qiáng),老百姓不敢告、不愿告、不懂怎么告,人民法院不愿判、不敢判,行政過多干預(yù)司法,相互掣肘。面對這樣的現(xiàn)狀和層出不窮的新情況、新問題,就需要我們建立起一個(gè)更為靈活、更為立體、更為完善的糾紛解決機(jī)制,而不是過去單一的審判機(jī)制。

    (二)建立行政訴訟調(diào)解制度的必然性

    1.完善行政訴訟制度及行政審判現(xiàn)實(shí)的需要

    目前我們可以看到,不論是政府機(jī)構(gòu),還是司法機(jī)關(guān)都越來越完善的設(shè)立了信訪接待部門、控告申訴機(jī)關(guān)??蛇@種情況卻也從另一個(gè)側(cè)面反映出行政訴訟制度存在的缺陷與弊端,給我們敲響了一記沉重的警鐘。而行政訴訟調(diào)解制度的引入將解決這一問題,實(shí)現(xiàn)行政案件救濟(jì)途徑的多樣化,這也將賦予行政訴訟當(dāng)事人更高層次的訴訟權(quán)利,讓他們自主選擇通過何種方式去表達(dá)自己的訴求、維護(hù)自己的權(quán)益。

    2.節(jié)約司法資源與降低訴訟成本的需要

    現(xiàn)今的程序設(shè)計(jì)中僅有簡易程序、書面審理這樣的簡化模式,但是已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)踐中種類繁多、涉及面廣、專業(yè)化強(qiáng)的案件訴求了。引入調(diào)解機(jī)制,不僅可以消除當(dāng)事人的顧慮,減輕當(dāng)事人的心理壓力、經(jīng)濟(jì)壓力、生活壓力,而且可以在堅(jiān)持司法公正的基礎(chǔ)上最大限度地節(jié)約訴訟成本,節(jié)約司法資源,使得爭議盡早塵埃落定,使社會回到它原本正常運(yùn)轉(zhuǎn)的程序中,將社會價(jià)值最大化。

    3.政府職能轉(zhuǎn)變與加速法制現(xiàn)代化的需要

    行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)時(shí),要時(shí)刻樹立為人民服務(wù)的根本思想,并以此為行動指南。依法行政,不濫用手中的行政權(quán)力,時(shí)刻公民的權(quán)利。尤其是在出現(xiàn)糾紛的適合,與相對人平等協(xié)商,而不是凌駕于相對人之上,以權(quán)壓人。

    三、我國行政訴訟調(diào)解制度的構(gòu)建

    (一)行政訴訟調(diào)解程序的具體化設(shè)計(jì)

    在較為特殊的行政訴訟中,如何制定一系列行之有效又科學(xué)合理的調(diào)解程序,是我們必須解決的問題。

    1.調(diào)解程序的啟動

    關(guān)于啟動方式,筆者建議,行政訴訟調(diào)解程序的啟動應(yīng)該采取將申請啟動和依職權(quán)啟動相結(jié)合的方式,依申請啟動為主,依職權(quán)啟動為輔。

    2.調(diào)解程序的運(yùn)行

    進(jìn)入調(diào)解程序后,應(yīng)當(dāng)由法院組成合議庭進(jìn)行審查。審查過程中,合議庭應(yīng)當(dāng)首先審查具體行政行為的合法性。在查清事實(shí)、核實(shí)證據(jù)之后,對其合法性做出明確的判斷。然后,雙方展開調(diào)解并最終達(dá)成調(diào)解協(xié)議。

    3.調(diào)解程序的終止

    調(diào)解程序的終止分為兩種情況——調(diào)解成功和調(diào)解失敗。調(diào)解成功后法院可根據(jù)調(diào)解協(xié)議制作調(diào)解書,如前文所述,調(diào)解書一經(jīng)送達(dá)即產(chǎn)生法律效力并強(qiáng)制執(zhí)行力,調(diào)解程序即宣告終止。一旦調(diào)解失敗,法院應(yīng)當(dāng)恢復(fù)該案的審理并及時(shí)作出判決。

    (二)行政訴訟調(diào)解的基本原則

    筆者總結(jié)了一下幾點(diǎn)關(guān)于行政訴訟調(diào)解制度的幾項(xiàng)基本原則:

    1.自愿原則

    自愿原則是一切法院調(diào)解活動的本質(zhì)屬性,是貫穿調(diào)解過程始終的核心原則。但是在行政訴訟中,自愿原則必須被提到首要位置來。具體來講,行政訴訟調(diào)解的自愿性分為實(shí)體上的自愿與程序上的自愿。實(shí)體上的自愿是指調(diào)解的內(nèi)容或者說最后達(dá)成調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容必須是基于雙方平等協(xié)商,意思表示真實(shí)、自由而一致達(dá)成的對訴訟標(biāo)的或者其他有關(guān)該行政糾紛的意見,并且雙方愿意經(jīng)過法院的確認(rèn),承認(rèn)本協(xié)議有效并執(zhí)行之。程序上的自愿是指啟動調(diào)解程序和進(jìn)入調(diào)解程序必須是雙方一致認(rèn)可方可成立。在這個(gè)過程中,任何行政權(quán)和司法權(quán)都不能強(qiáng)加干涉。

    2.合法原則

    在發(fā)生行政糾紛訴諸法律時(shí),比起民事訴訟調(diào)解,行政訴訟調(diào)解更容易違反實(shí)體法、強(qiáng)行法的規(guī)定,更容易損害國家利益、公共利益以及他人的合法權(quán)益。所以就要求行政訴訟調(diào)解具備合法原則,這也是行政訴訟調(diào)解的一個(gè)基本準(zhǔn)則。

    3.有限原則

    調(diào)解是出審判外解決行政訴訟糾紛的一個(gè)有效手段。但是為了單純的追求訴訟效率或者為了調(diào)解而調(diào)解,則不但不能發(fā)揮調(diào)解的真正作用,以調(diào)代審,這勢必將導(dǎo)致調(diào)解權(quán)的濫用。由于行政訴訟本身的特殊性,使得行政訴訟中的調(diào)解不能像民事訴訟那樣實(shí)行全面的調(diào)解制度,而只能實(shí)現(xiàn)有限的調(diào)解制度,及行政訴訟調(diào)解的有限原則。

    [參考文獻(xiàn)]

    [1]王琦.行政訴訟中的誠實(shí)信用原則[J].華東政法大學(xué)學(xué)報(bào),2014(01).

    [2]廖永安.行政訴訟研究及立法論證[M].北京:人民法院出版社,2006:274.

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